摘要:精細化治理是我國社會治理創新的重要方向，與精準扶貧戰略具有內在的契合性。作為新時期我國扶貧開發戰略的重要調整，精準扶貧在政策落地的過程中遭遇諸多困境，如扶貧對象識別的困難、幫扶舉措的遭冷遇、扶貧管理的粗放化、扶貧考核的形式化等。為此，需要把精細化的治理理念貫穿于精準扶貧的全過程，通過建立精細化的瞄準機制、開展精細化的致貧分析、進行精細化的制度設計等，既切實破解精準扶貧在實踐中的困境，又推動基層治理向精細化治理模式轉型。
關鍵詞:精細化治理；精準扶貧；實踐困境
為確保2020年全面建成小康社會，在十三五期間，我國要用一套過硬的政策“組合拳”來保證在既定時間節點打贏扶貧開發攻堅戰，精準扶貧便是實現這一目標的重大戰略舉措。深入精準扶貧的具體運作過程，發現這一戰略舉措在實踐中面臨諸多困境。精準扶貧的良政如何落地，怎樣才能讓扶貧措施精準到戶、精確到人？關鍵取決于基層干部、基層社會在落實這一政策時能否做到工作的細致化，能否找準真正的貧困戶、能否找到致貧的根本原因、能否提供對癥下藥的脫貧措施，而完成這些任務的過程有賴于基層社會治理的精細化。精細化治理既有助于走出精準扶貧的實踐困局，又是實現基層治理模式創新的重要轉變。
一、精準扶貧在實踐中遭遇的困境
精準扶貧戰略實施以來，各地的脫貧攻堅戰全面展開。但理論與實踐總是存在差距，由于主觀的或客觀的、無意的或有意的、管理層的或執行層的原因，一些地方的精準扶貧工作陷入困境。比如扶貧對象識別的困難、幫扶舉措的遭冷遇、扶貧管理的粗放化、扶貧考核的形式化等，這些問題的存在不僅降低了人們對精準扶貧收益的獲得感，也不利于精準扶貧的繼續推進。
（一）扶貧對象識別的困難
精準扶貧首先要對扶貧對象進行精確識別，然而從當前的實踐來看，識別真正貧困的對象本身就是難點，扶貧對象中“假貧困”的現象依然存在。或者說，為了能夠更快地見到扶貧成效，管理者往往將有限的扶貧資源向經濟基礎較好的村莊傾斜，而在某一村莊內部這些扶貧資源又有逐漸向村莊精英集中的趨向，從而出現了“救富不救貧”的怪相亂象。遼寧省2015年以大數據核查的方式在已經建檔立卡的貧困人口中清理出了14.7萬不符合貧困標準的人口，重新對真正貧困的3.8萬人進行了建檔立卡，扶貧對象“不精準”的現象可見一斑。
出現扶貧對象“假貧困”現象的原因很多。一是貧困指標的分配方式有其內在矛盾性。2014年，全國農村貧困居民8249萬人是國家統計局根據全國7.4萬戶農村住戶調查樣本數據推算出來的，而貧困戶的指標是上級扶貧開發組織根據貧困人口規模層層分解直到行政村，再由行政村組織村民申請、入戶調查、民主評議，形成貧困戶初選名單，經過兩公示（村、鎮兩次公示）一公告（縣級人民政府公告），形成最后的貧困戶名單。從最后名單的出爐看，確實是程序嚴謹，層層公示。但每個行政村的貧困戶指標不是從村莊內部產生，而是來自上級劃撥，這就會出現某村最后確定的貧困戶與其他村莊的農戶相比可能是富裕戶。事實上，這樣的貧困戶指標分配方式在一定程度上已經把貧困指標變成了一種村莊福利，難以達到對扶貧對象精確識別的目的。
二是扶貧對象的篩選機制和操作方面的原因。村莊內部貧困戶的識別確實經過了嚴格的層層把關，但實際上還是有自由裁量的空間。一些真正貧困的家庭因為怯懦、自卑和能力不足，往往缺乏話語權，正如阿瑪蒂亞·森指出，經濟的多寡并非是判別貧困與否的唯一指標，人們基本行為能力的缺失也常常與貧困者相伴相生。此外，如果基層干部工作浮在面上，不真正深入農戶家庭查看和了解，加之人口的流動和相對貧困的難以界定，基層干部再暗箱操作，那么精確識別就必然流于形式。
三是工作方式簡單化和粗糙化所致。即便是貧困，村內部的貧困程度是有差別的，要真正做到準確識別，就需要在村莊內部進一步識別不同程度的貧困戶。但實踐中基層干部往往浮光掠影，簡化操作，撒胡椒面，結果是扶貧資源利用效益低下。四川東部某縣一個行政村被確定為貧困村，2016年春季上級扶貧組織給該村分配來一批鴨仔苗，干部通知村里凡是愿意飼養的農戶都可以1.5元/只的價格購買，沒有具體數量限制，這種利益均沾的扶貧資源分配方式不可能做到精確識別。
（二）扶貧舉措“遭冷遇”
按照政策設計初衷，精準扶貧要通過因地、因村、因戶施策來提高扶貧舉措的針對性，然而現實卻是政府推行的扶貧舉措屢遭冷遇。比如，政府提倡一窩蜂式的養兔或養羊，或要求片山片坡地種植獼猴桃或核桃，老百姓卻熱情不高。再比如，2016年1月5日，陜西省岐山縣蒲村鎮魯家莊村一位八旬殘疾老翁領到了一件特殊的扶貧物資——超短裙，這種“超短裙式”式的扶貧拷問著扶貧舉措的“精準性”。同時，精準扶貧要為廣大貧困戶提供金融貸款、安全農宅、產業打造等多項具有造血功能的措施，但這些舉措在有些地區卻并未收到應有的效果。例如，部分農民以發展農村產業為幌子貸款購買小轎車，更有甚者索性貸款為子女償還房貸。部分區縣還存在扶貧資金不加區分的“平均”分配現象，這種“大水漫灌式”的資金使用方式實質上仍是傳統粗放扶貧思維的延續，并無助于扶貧資金的高效和精準使用。
扶貧舉措在實踐中“遭冷遇”的原因也是多方面的，一方面，傳統粗放扶貧的管理思維仍在一定程度上延續。“一窩蜂式”的產業發展模式、“超短裙式”的扶貧物資發放和“大水漫灌式”的扶貧資金使用所折射的不僅僅是扶貧資源的不當使用，更是傳統粗放式扶貧觀念的延續和承襲。另一方面，扶貧政策舉措的設計仍然不夠精細、針對性不強。精準扶貧要求針對貧困地區實際和致貧原因的差異制定相應舉措，但部分地區在實踐中卻較多地采取“一刀切”的做法，甚至想當然地出臺一些產業發展舉措。此外，扶貧開發的主角——貧困農民對脫貧攻堅戰中政策舉措的知曉度、認可度和參與度都有待提升，社會組織參與扶貧開發的氛圍也未形成。農民是脫貧攻堅戰的主體之一，社會組織是扶貧脫貧的重要參與者，打贏扶貧脫貧攻堅戰需要充分發揮他們的主動性。
（三）扶貧管理“粗放化”
精確管理是實現精準扶貧的重要保障。然而，在各地精準扶貧實踐中管理粗放化、不規范的現象時有發生。其一，扶貧資金的使用管理不規范。在精準扶貧實踐中，出現了扶貧資金被擠占挪用、虛報冒領、平均使用、閑置未用等現象。國家審計署2016年第3號文件顯示，2015年吉林和遼寧兩省中4個縣（市）共有684萬元扶貧資金閑置，未能發揮其功效。其二，扶貧項目管理不規范。國家為了保障扶貧項目的精準落地，建立了一系列扶貧項目的管理制度，然而這些制度的落實不夠到位，項目施工進度遲緩、工程質量低劣、項目資源采購價格偏高等問題層出不窮。其三，扶貧信息管理不規范。不少地區仍然沿用“指令+動員”的信息搜集方式，其弊端在于制度化程度低、隨意性強，無法做到科學的信息采集和管理。同時，各地仍然視貧困指標為一種福利和資源，想方設法保住貧困戶指標，導致貧困戶的退出和進入信息難以及時更新。
造成扶貧管理“不規范”的原因主要在于：一是扶貧管理的制度設計仍然不夠細致。管理的有序規范需要精細而靈活的制度來保障。不少扶貧管理制度設計過于籠統，過于強調原則性，對實踐中可能出現的問題缺乏靈活的應對機制。比如，對特困戶“三無”條件（無勞動能力、無住房、無子女贍養）的硬性規定，實踐中的界定就可能陷入困境，如果當地村民都認為所謂住房就是指有樓房或至少有磚瓦平房，那么有一處茅草房的住戶在當地人看來就是無房之人，但茅草房也是房，不同于露宿街頭或野外，那么這算是有房還是無房呢？如果管理中為了防止自由裁量權過大而死守原則規定，或考核中機械照搬規則，好的政策也會被人詬病。
二是扶貧管理的運行機制建設相對滯后。在我國，實踐中參與扶貧的機構比較龐雜，僅在行政系統內部，參與的部門有各級政府的扶貧辦、民政部門、農業部門；此外，一些國有企事業單位，如銀行、國有企業、高等學校等都要參與對口扶貧。更為復雜的是，一些跨國公司、私營企業、慈善組織、民間機構等也參與到了扶貧工作之中。但這些扶貧參與者往往各自為政，在扶貧項目的組織實施以及扶貧對象的選擇上缺少溝通與協調，沒有建立有效的協商扶貧機制。同時，扶貧管理的監督機制相對乏力，在不少地區的扶貧管理中，更多是審計部門、司法部門的監督，來自社會的監督嚴重不足。
（四）扶貧考核“形式化”
精準扶貧實踐中，扶貧考核“形式化”的現象仍然在一定范圍內存在。一是指標考核重量輕質。精準扶貧要求的是扶真貧，注重的是脫貧指標的質，但實踐中卻往往停留在考核指標完成的數量而非每一指標的具體指向對象的脫貧實態。二是對扶貧駐村干部的考核流于形式。職能部門對駐村干部的職責以及考核辦法不明、任務籠統，結果導致對減貧的任務與責任監督和考核往往被其他工作任務所遮蔽而虛化；一些駐村干部下村也是出于應付差事，成為“跑通學”干部，具體工作更是浮光掠影。三是“數據脫貧”現象頻發。一些地區為了完成上級下達的扶貧任務，便“閉門造車”編造數據以彰顯其脫貧成效，而能蒙混過關的也不在少數。
扶貧考核流于形式究其原因主要有以下幾點：第一，考核的指標設置不夠具體。精準扶貧要求精確考核，但具體的扶貧考核辦法過于籠統，特別是指標設置不夠具體，無形中使一些考評難以量化開展。第二，扶貧考核的配套制度建設滯后。“數據脫貧”背后不只是考核效果的失真，也是責任追究制度和對扶貧效果的后續觀察制度缺乏的體現。第三，扶貧考核的主體與辦法都較為單一。扶貧考核既應有官方內部的評定，也應有社會組織、公眾的參與和評價。然而，多數地方的扶貧考核實踐中并未建立第三方參與的平臺和機制，下級部門只要單方面應付上級的考核即可。
二、精細化治理：破解精準扶貧實踐困境的路徑選擇
面對精準扶貧實踐中出現的上述困境或難題，需要具體的扶貧工作更為精心細致，從理念到行動、從政策出臺到落地執行、從資源籌集到分配利用、從過程監管到效益評估，均要從傳統的粗放治貧走向精細治貧。通過樹立精細化的理念、建立精細化的瞄準機制、立足精細化的致貧分析、構建精微的運行機制和進行精細化的制度設計以破解精準扶貧的困境。
（一）將精細化的理念貫穿于精準扶貧工作全過程
理念是行動的先導。扶貧工作要切實做到精準，就需要遵循精細化的治貧理念，并將其貫穿于精準扶貧工作的全過程。
第一，不斷強化服務理念。精準扶貧工作是一項充滿人文關懷的“民心工程”，要求在具體工作中不斷強化服務理念。強化服務理念首先要把“以貧困人口為本”作為扶貧工作的出發點；其次要對“官本位”思維保持清醒的認識并自覺抵制，切忌高高在上。唯有如此，才能在精確識別過程中更加注重傾聽多方的聲音，在精確幫扶過程中更加注重立足當地實際選擇措施，并在精確考評過程中以對黨和人民負責的態度確保考評實效。
第二，培育精細文化。形成這種文化需要注意兩點：一方面，精細文化的形成和發展離不開生活化的實踐。扶貧工作人員要以“精益求精”的態度落實扶貧政策，以“細致入微”的要求對待具體工作，通過日常工作與生活實踐養成精細化的思維和工作習慣。另一方面，“精細”成為一種文化習慣和氛圍需要不斷強化和有意引導。既要在微觀實踐中踐行，也要宏觀的制度設計來保障，進而在宏觀政治生態中形成精細化的文化和價值認同。
第三，樹立正確的政績觀。如何評價扶貧效果？是重脫貧指標還是脫貧質量、是看眼前還是長遠、是看經濟收入還是綜合經濟、文化等因素來評價，什么樣的脫貧政績觀就會產生什么樣的脫貧成績。為此，要形成對扶貧效果多元、綜合考評的價值認同，轉變扶貧工作的方式和方法，以貧困人口致富能力的提升為終極價值追求。唯有如此，才能順利實現精準扶貧工作既定的戰略目標，才能切實改善貧困地區和貧困人口的現實窘境，才能真正提高扶貧工作的實際成效。
（二）建立精準化的瞄準機制來確保扶貧對象的精確性
“扶真貧”是精確識別的核心要求，是做好扶貧工作的第一步。為此，必須建立精準化的瞄準機制，將真正貧困的人群精確地識別和篩選出來。
第一，轉變扶貧思路，讓多元主體參與識別和篩選。扶貧工作不能成為政府部門的“獨角戲”。要以包容的態度讓社會組織和公眾參與到扶貧對象的識別和篩選中來。同時，還要創造條件、搭建平臺，不斷拓寬多元主體參與扶貧對象篩選工作的渠道。
第二，完善識別機制和程序，提高瞄準對象的精準程度。做到對扶貧對象的精確識別，需要在識別的機制和程序上下功夫。從機制上看，需要建立責任追究制度和退出的正向激勵機制，堅決追究在扶貧對象的識別上弄虛作假、張冠李戴或以權謀私者的責任；同時，一旦脫貧就要通過正向激勵鼓勵其及時退出貧困人口信息庫。從程序上看，首先對貧困標準要做因地制宜、實事求是的理解，然后進行科學嚴謹的調查走訪，準確無誤地搜集整理相關數據，初步確定貧困對象的范圍；其次以地域相近的原則在自然村成立相應的貧困工作理事會，充分發揮群眾的民主參與、民主評議與民主決策作用，確定貧困農戶的名單，并經過多輪比選和公示，對最終評議的結果予以張榜公布。最后考慮到貧困狀況的相對性，盡量在一定行政或地域范圍內統籌使用貧困指標。
第三，細化多元標準，尤其是讓原則性的標準變得可操作。貧困的標準不是唯一的，收入的高低固然是貧困的重要依據，但健康狀況、教育水平、家庭負擔、突發災害、家庭變故等都是致貧的重要原因，獲取財富的能力也是貧困與否的重要參考。因此，對貧困盡可能做多維考察，原則性與靈活性相結合，讓老百姓對比選出來的貧困戶心服口服，增強民眾對精準扶貧工作的信任度。
（三）立足精細化的致貧分析來增強扶貧舉措的針對性
精準扶貧旨在通過精確的幫扶措施讓真正貧困的人群脫貧，看似良好的政策愿景在實踐中卻遭到了冷遇，根本原因是扶貧舉措的不對癥。美國學者詹姆斯.C.斯科特曾以國家為視角對那些試圖改善人類狀況的項目最終失敗的原因做了精辟解釋，“這些項目是如此巨大，如此忽視生態和社會生活的基本事實，甚至當其致命的結果已經顯現出來以后，仍然被不顧一切地繼續執行。”可見，提高幫扶措施的針對性，關鍵在于立足貧困地區的發展實際，對致貧原因進行精細化分析。
一是致貧原因的分析要細致入微且形成協同效應。每一貧困戶的情況各不相同，致貧原因往往也不是單一的，找準窮根既考量扶貧干部的真功夫，也是單靠扶貧干部難以完成好的艱巨任務。為此，既要充分聽取貧困戶及其鄰居的意見，又要借用社會力量和專業分析，協同尋找致貧之因。
二是形成幫扶措施的合力效應。幫扶措施的制定要立足于差異化的致貧原因分析，既然致貧的原因是多元的，那么脫貧措施也就不可僅憑政府部門單一發力。當由政府、基層村社、社會組織乃至個人多管齊下，形成幫扶措施組合拳，充分發揮幫扶舉措的聯動效應。
三是精準選擇一對一幫扶主體，切忌草率應付和一刀切。精準幫扶要求從“人”、“錢”兩個方面細化，定人、定措施。為此，多地采取了一對一幫扶的做法，機關事業單位定點幫扶某村，單位職工與貧困戶結成幫扶對子，一旦結成一對一幫扶關系，就認為定人、定措施工作完成了。但這種做法在實踐中卻出現了令人啼笑皆非的現象，筆者在四川某縣的調研中發現，個別被幫扶的貧困戶因為家里的中年父母和年輕子女都外出務工，務工收入加起來竟然比幫扶他的機關干部家庭年收入還高。這就要求在確定幫扶主體時需要精準選擇，不能不加分析地平均分配任務指標。
（四）利用現代技術手段和精微的運行機制來保障扶貧管理的規范性
精確管理是精準扶貧的應有之義。實踐中，扶貧管理的不規范現象已經成為制約精準扶貧效果的突出問題，需要建立精微的運行機制、利用現代技術手段實現扶貧管理的精準。
首先，信息的準確和動態管理。要建立起準確的貧困戶信息網絡系統，將扶貧對象的基本資料、動態情況錄入系統，并實時進行調整，確保扶貧信息真實、可靠、管用。
其次，管理過程的陽光運行機制。公開篩選扶貧對象的全過程；建立扶貧資金信息披露制度和扶貧項目公告公示制度，避免暗箱操作和治理資金的“跑冒滴漏”現象。同時，引入第三方監督，嚴格扶貧資金管理，確保扶貧資金用準用足。
再次，權責明晰的事權管理機制。為改變原來省、市、縣三級職責不明的現象，明確規定省、市兩級政府主要負責扶貧資金和項目監管，實行目標、任務、資金和權責“四到縣”制度。但實踐中省市部門留戀分資金、批項目，不甘于從事監管，對監管什么也不明確。為此，要厘清各級政府的權限，建立責任下放、權責明晰的管理機制，按照自身事權推進工作。
最后，資源整合機制。扶貧工作絕不可由政府一家獨大，既需要各級政府的縱向整合，也需要整合住建、交通、民政、教育、衛生等部門的項目資金，還需要吸納社會組織、企業和個人加入，同時通過“賦權予能”培育貧困人群自我脫貧的能力，提高幫扶對象的自我發展能力。
（五）借助精細化的制度設計以提高扶貧考核的實效性
精確考評是確保扶貧效果的重要環節，實踐中的扶貧考核有些流于形式，這就需要從制度設計方面做精細規劃，讓考核落到實處。
其一，考評指標的精細設計。2016年2月印發的適用于中西部22個省（自治區、直轄市）的《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》中提出了四項考核內容、五個考核步驟以及六條處理意見，各個地方也隨即出臺了本省的考核辦法。但這些仍是比較原則和粗略的規定，需要進一步細化明確。首先考核指標要全面，既要看貧困人口收入增長和生活水平提高狀況，也要看其文化、生活質量提升狀況；既要看當下脫貧人口數量，也要看返貧人口數量，還要看貧困人口致富能力的提升狀況。同時考核指標要因地制宜，易于操作。
其二，考評主體和方法的多樣化。扶貧效果的考核不能政府系統自己說了算，要引入多元主體，建立多元主體的評價和監督機制，上級政府、科研機構、社會組織、扶貧對象都可以參與評價。尤其是第三方評估機構的介入，讓扶貧效果的評價更加客觀公正，更具公信力。從考評方法看，定性與定量評價、單項與綜合評價、年度與連續評價要兼顧使用。
其三，配套制度建設的跟進。要讓考評結果起到應有的作用，就需要精心設計相關的配套制度。例如獎懲制度和追責機制，對沒有完成年度減貧計劃、弄虛作假搞數字脫貧等問題要有明確的懲戒措施，完成任務的要有清晰的獎勵辦法和激勵機制。還有要從根本上杜絕“數字脫貧”等怪相，就需要形成正確的績效觀，綜合評價基層干部的實績。再比如，貧困對象的篩選、扶貧措施的對路都與基層民眾能否有效參與密切相關，要通過基層民主制度的完善來充分保障他們的話語權和參與渠道。
綜上所述，精準扶貧要走出實踐中的困境，就需要引入精細化治理的理念，通過精微的制度設計和機制建構，實現精確識別、精確幫扶、精確管理和精確考評的目標，直至徹底打贏脫貧攻堅戰。
三、精細化治理：社會實踐與創新
精細化治理不僅是當前破解精準扶貧實踐困境的應急之策，而且是基層社會治理的變革，是社會治理模式的創新。
（一）精細化治理與精準扶貧的內在契合性
黨的十八屆五中全會在談到社會治理時指出：要“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。”由此，“精細化治理”成為加強和創新社會治理的發展方向，也是推進國家治理體系和治理能力現代化、實現社會有效治理的重要舉措。與此同時，如前文所述，精準扶貧在實踐過程中面臨諸多困境，而破解這些困境仰仗于精細化治理的推進。且治理貧困本是社會治理的重要內容，從這意義上講，精細化治理的意蘊與精準扶貧的內涵和價值高度契合。
1.精細化治理與精準扶貧的內涵解讀
精細化治理與精準扶貧在基層社會實踐中的一致性，可以通過對二者內涵的解讀來揭示其在價值意蘊上的契合。
（1）精細化治理的多元解讀
對精細化治理內涵的界定，學術界主要有以下兩種代表性觀點。其一，以陸志孟、蔣源為代表的微觀解讀。陸志孟主張將精細化理念與原則嵌入到社會治理過程中，進而實現社會治理的精細化與高效化。蔣源主張從“技術—服務”兩個維度、“政府—社會”兩個層次來理解精細化治理的內涵，認為“既要在行政管理的程序與機制上多做努力，做到以科學管理促進科學發展，又要在增強社會訴求回應性方面下功夫，以社會參與提升治理的靈敏度與細致化程度。”（其二，以趙孟營為代表的宏觀解讀。趙孟營提出了宏觀視野下的精細化治理內涵，即“從社會治理領域中公共權力的結構、運行和主體關系的維度來研究社會治理精細化、實踐社會治理精細化。”實際上，精細化治理的內涵需要做多元解讀。本文傾向于從較為綜合的角度來界定精細化治理，所謂精細化治理首先是一種治理價值觀、一種治理理念；其次是要把這種價值和理念貫穿到宏觀的權力結構、中觀的運行機制構建和多元主體關系的厘定中；再次是把精細化的理念、原則落實到微觀實踐中的具體制度、措施、操作手段和治理技術之中，達成高效能、強回應的治理效果。
進一步理解精細化治理的豐富內涵，可以從以下這些要素來把握：第一，治理理念的服務化。“治理的終極價值是‘服務’而非‘管控’。”精細化治理也必須首先立足于“以人為本”的服務取向。在具體的治理實踐中，應當在指導思想、制度設計、技術運用上從傳統“政府中心”的管控思維轉向“社會本位”的服務取向。第二，治理主體的多元化。精細化治理要求在發揮政府組織、社會組織、市場主體、社會公眾等多元主體作用的基礎上，清晰厘定多元主體之間的關系，進而構建多元主體合作治理的體制機制。第三，治理技術的信息化。在大數據時代背景下，精細化治理要求充分利用互聯網技術、GIS技術、GPS技術等多種技術資源，建立一個精準識別、動態追蹤、集成共享的信息資源數據庫，實現信息資源的整合與共享。第四，治理方式的協作化。精細化治理不能僅憑政府的單兵作戰，而應突出政府、社會與公眾的多元協作，不能過于強調政府的科層指令，而應適當引入社會的參與和監督。第五，治理標準的規范化。在微觀實踐領域，制度化和程序化是實現精細化治理的重要保障。精細化治理過程應當按照人崗匹配、職責明確、考核合理的基本要求精心設計制度體系和運作機制，使精細化治理實踐有章可循、有據可依。
（2）精準扶貧的完整詮釋
自2013年10月習近平總書記在湘西考察提出“精準扶貧”概念后，2014年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》中首次界定了“精準扶貧”的基本內涵，且明確提出要“建立精準扶貧工作機制。”2015年11月出臺的《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中進一步提出，“實施精準扶貧方略，加快貧困人口精準脫貧。”“精準扶貧”成為了新時期我國扶貧開發的重要戰略部署，對于實現2020年全面建成小康社會的宏偉目標至關重要。
一般把“精準扶貧”理解為“通過對貧困戶和貧困村精確識別、精確幫扶、精確管理和精確考評，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。”完整理解其內涵，涉及精準識別、精準幫扶、精準管理與精準考核四個維度。
一是精準識別。是指要能精確地識別誰是真正的貧困戶或貧困人口。這是實現精準扶貧的前提和基礎環節，同時也是難點所在。實踐中，貧困的內涵是極為豐富的、致貧的原因也是極其多元的，要做到扶貧工作識別環節中的“精準”，就必須突出識別程序的公開透明、嚴謹合理，識別標準的因地制宜和科學規范。
二是精準幫扶。是指要立足于貧困地區和貧困家庭的實際，切實找準貧根，進而制定有針對性的幫扶措施。精準幫扶是精準扶貧的重點所在，也是關系到貧困地區、貧困人口能否順利脫貧的關鍵環節。精準幫扶既指扶持項目、扶持資金以及其他配套措施必須突出“精”與“準”，還指從過去單純的“輸血”轉向更加注重“造血”的精準，“形成外部多元扶貧與內部自我脫貧的互動機制”。
三是精準管理。意指對扶貧過程中的政策落實、項目選擇、資金使用、信息資源共享、貧困人口進入與退出等具體環節進行精確把握，權責明晰，動態有序。精準管理是實現精準脫貧的重要保障。
四是精準考核。是指通過設置合理的考核指標、考核措施，對扶貧全過程、全方位、深層次、多維度予以考核和評價。精準考核是精準扶貧的應有之義，也是檢驗扶貧成效的重要試金石。
2.精細化治理與精準扶貧的契合
透過上文的分析，精細化治理與精準扶貧在價值意蘊、制度體制、技術運用、具體操作等層面都存在某種程度的契合。準確認識和把握兩者之間的這種契合所在，對農村社會依憑精細化治理來實現精準扶貧的戰略目標具有重要意義。
第一，精細化治理所突出的服務取向乃是精準扶貧實踐的價值指向。精細化治理在價值理念上強調社會本位的服務取向，其核心關切乃是以人為本。而精準扶貧戰略的提出有兩個宏觀背景，一是實現共同富裕的社會主義本質的根本要求，二是近期的2020年全面建成小康社會的必然要求。值得注意的是，無論是走向共同富裕的理想追求抑或是實現全面小康的近期目標，都離不開貧困地區、貧困人口的脫貧致富。因而，在理念層面，精準扶貧亦是實現全民共享發展、關切每一個群體、每一個家庭、每一個人的利益，依然是以人為本的價值訴求。這與精細化治理的理念不謀而合。
第二，精細化治理所強調的多元主體間合作治理格局的建構為精準扶貧工作的順利開展提供了多元主體支撐。精細化治理關注多元主體關系的厘定以及主體間合作機制的構建，而這對精準扶貧工作的開展無疑具有重要意義。眾所周知，長期以來的“輸血式”扶貧過程中，政府扮演著至關重要的角色，甚至是長期唱獨角戲，社會組織力量孱弱、市場主體和個人被排斥在外，多渠道、多主體合作治貧的格局遠未形成。而精細化治理正是要在細分權責、細化任務的基礎上，通過資源的有效整合，實現社會治理的合力效應。這與精準扶貧實踐中統合社會組織、市場主體、公民大眾等力量，形成全社會參與、共謀脫貧致富的方略一脈相承。
第三，精細化治理所要求的制度創建與程序設計為精準扶貧工作的開展提供了體制機制保障。新制度主義學派認為制度能夠穩定人的預期，從而規范和引導人的行為。精細化治理必須依托科學嚴謹的制度規范和程序設計，從而為社會治理實踐的精細化、高效化運行提供必要的制度保障。同樣，精準扶貧要實現扶貧對象、項目安排和資金使用等精準的目標，就必須在扶貧對象的篩選、幫扶措施的出臺以及扶貧效果的考核等環節進行科學的制度和程序設計。對貧困的治理是社會治理的應有之義，進而實現精細化治理的制度建構和程序設計自然成為精準扶貧順利推進的保障。
第四，精細化治理所重視的信息數據庫建設為精準扶貧提供了技術支持。一方面，信息數據庫建設尤其是治理對象的信息資料對于精細化治理至為關鍵，它既是實現精細化治理的基礎，也是精細化治理實踐順利推進的必要條件。另一方面，信息數據庫建設是精準扶貧的一項基礎工程，尤其是貧困戶數據庫的建設是精準扶貧的先決條件，關系到精準扶貧整個工程是否能有的放矢地推進。作為兩者共有的基礎性資源，信息數據庫建設成為精細化治理實踐和精準扶貧戰略之間的重要紐帶。
（二）基層治理創新：從粗放向精細化模式的轉變
精細化治理與精準扶貧在價值取向、制度體制、技術手段和實踐操作等層面的高度契合，說明精細化治理是推動精準扶貧良政落地的路徑選擇；同時，實現精準扶貧的戰略目標為基層治理機制創新、從傳統的粗放治理轉向精細化治理模式提供了契機和制度創新空間。
貧困治理乃為公共治理的應有之義，公共治理的關鍵要素包括行動者（政府、私人企業、第三部門等）、關系（政府與市場的關系、集體行動與私人目標的關系等）、過程（協調、談判、決策與執行）、制度（正式于非正式的制度）。從公共治理本身的要素出發，結合精準扶貧實踐中出現的問題，相較于傳統的治理模式，精細化治理模式表現出如下轉變：
治理主體從一元化走向多元化和廣泛性。傳統治理模式中政府是主要的甚至是唯一的主體，自上而下的治理往往演化為自上而下的管理以致管控，基層社會的活力沒有得到有效釋放，社會組織、企業、個人的參與受到限制或缺乏參與的機會和渠道。結合精準扶貧的多元參與，基層治理需要激發基層社會相關主體的內在活力，吸納私人企業、非政府組織和個人的廣泛參與；同時由一元權力中心向多元權力中心轉型，分解政府的責任，變全能的無限政府為有限責任政府。
治理目標從整體走向個體化和差異性。傳統治理追求權力的滲透和縱向擴散，把基層社會納入國家整體，實現對基層社會的統馭，確保國家一體和社會的穩定。在精準扶貧實踐中，脫貧的總目標雖然一致，但每戶貧困戶的致貧原因和脫貧舉措都各不相同，必須實現精準滴灌，由一個個千差萬別的脫貧小目標匯聚成全面建成小康社會的宏偉目標。基層社會治理也是如此，千變萬化的基層社會千差萬別，一刀切、整齊劃一的治理目標難免走向“國家視角”的宏大規劃，會因脫離基層社會的實際而陷入困境。為此，應對差異化的現實，需制定凸顯個體化和差異性的多元目標。
治理機制從粗放、固化走向精細化和靈活性。傳統治理基于整齊劃一的理念和目標追求，治理機制的運行往往機械、固化，進而陷入被動回應或“救火式”治理困境。就如貧困戶和低保戶的識別一樣，基層社會實踐中一律采用收入標準，脫貧也簡單采用收入標準，數字化的評判看似準確實際上并不精準。精細化治理則要求治理機制的靈活和變通，在合理的自由裁量空間內因地制宜地執行政策，把冷冰冰的原則、標準轉化為符合人性、充滿溫情的協商尺度，制度和體制富有彈性和權變空間。
治理過程從結構化走向協作化和體驗化。傳統治理沿襲科層制的體系，任務層層分解，形成一種結構化的壓力型體制，看似權利和責任細化，實則過程單一，方式粗糙和簡單。社會治理是一個復雜的系統工程，需要縱向到底與橫向到邊形成一個治理的網絡結構，既有多元主體的橫向合作，又有多層機構的縱向協調；既有政策的制定和執行，也有政策運行的反饋和調適；既有統一的原則和制度，還有參與主體的個體體驗和經驗感知；既是資源的制度化配置，還是利益各方的談判和妥協過程，由此形成多元互動、競爭與協作交織、正式規則與非正式規則相互補充的治理過程。
治理效果從單一走向多面相和長遠性。治理效果往往與治理目標一脈相承，自上而下規劃的治理目標和過程自然走向由政府導向的效果評判，其評判的基本價值取向是社會的穩定、區域經濟發展、上級政府的任務等政績指標。而現實治理實踐中面對傳統向現代轉型的社會變革時期，治理對象和情境的差異性與復雜性、治理過程的多樣性與變化性、參與主體和利益訴求的多元，要求治理效果的考量從單一維度專向多面相、多維度、多層次的評價，由追求剛性穩定轉向基層社會結構的重塑、內在秩序、規則的建構和文化的培育，重建生活共同體和精神共同體，以實現基層社會的長期穩定。
總之，精細化治理作為治理轉型的路徑選擇，就是要秉持精細化的理念，通過精巧的制度設計、細致的過程推進和運用精微的治理技術，實行基層治理從傳統的一體化、一元化、整體化、結構化向多元化、差異化、個體化、體驗化的轉變，由被動回應轉向主動適應，達成治理的精準、精細和精致目標，實現國家治理能力和治理體系的現代化。
原載于：《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2016年第6期
作者系重慶師范大學教授
中國鄉村發現網轉自：中國農村學微信公眾號（原創）
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