本文對比了中國與英國城市化過程中在鄉(xiāng)村農(nóng)地保護與建設(shè)用地利用上的政策選擇。中英兩國在農(nóng)地利用上都采取了嚴格的耕地保護制度，并在耕地保護下尋求功能多樣化發(fā)展；在建設(shè)用地利用上，不同于英國鞏固與增加鄉(xiāng)村建設(shè)用地，中國鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用以保證向城市供給為主要方向。本文還解釋了中國鄉(xiāng)村出現(xiàn)“無發(fā)展的增長”源于政治要求下的被動增長和城鄉(xiāng)互動中鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料的減少，據(jù)此提出需要認識到鄉(xiāng)村發(fā)展的階段性，構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策，并配套相應制度，以達到保留鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力的目的。
一、引言
改革開放以來，集中資源發(fā)展城市的戰(zhàn)略保證了中國城市化進程的快速推進，但隨之而來的是城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，鄉(xiāng)村問題開始顯現(xiàn)。中國城鎮(zhèn)化率從 1978 年的 17.9%快速提高到 2016 年的57.4%。短時間內(nèi)的快速城市化帶來了不可避免的社會矛盾，成為經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的瓶頸，特別是城鄉(xiāng)差距拉大，已經(jīng)是社會進步中不可繞過的難題（佘之祥，2015）。黨的十九大提出，中國新時代的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，鄉(xiāng)村發(fā)展與進步迫在眉睫。
為應對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題，政府持續(xù)加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，扎實推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2013～2018 年歷年中央“一號文件”都提出，通過深化改革增強農(nóng)村發(fā)展活力，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力，適應新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求。黨的十九大報告明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，決勝全面建成小康社會。
盡管中國政府部門高度關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，但是，中國鄉(xiāng)村發(fā)展始終步履維艱，難以擺脫城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)的桎梏，特別是鄉(xiāng)村快速變遷與發(fā)展乏力共存的問題，一直是鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)中難以攻克之處。已有研究探討建立城市與鄉(xiāng)村的良性互動關(guān)系，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式提高鄉(xiāng)村發(fā)展能力，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供較為充裕的資金，但忽視了由此帶來的鄉(xiāng)村建設(shè)用地流失問題（陳錫文，2004）。本文擬在借鑒英國城鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，從土地管制視角切入，分析中英兩國鄉(xiāng)村發(fā)展政策選擇的異同，解析中國鄉(xiāng)村發(fā)展困境的內(nèi)在原因，并對其邏輯進行解釋，最終在中國政策框架下提出可行的建議。
二、中英兩國城市化進程比較——近似的道路選擇
英國通過 14 世紀開始的商業(yè)革命和海外殖民資本積累，再經(jīng) 17 世紀的農(nóng)業(yè)革命和隨后的第一次工業(yè)革命，于 18 世紀中期率先開始了城市化進程（金碚，2015）。但由于國土面積小，人口密度較大，英國在城市化過程中對農(nóng)業(yè)形成了強烈的擠出效應。因此，英國城市化進程的特點是以犧牲農(nóng)業(yè)為代價，集中力量發(fā)展工業(yè)，走工業(yè)替代農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路（秦宏、李嘉曉，2009）。
自新中國建立以來，由于特殊的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、計劃經(jīng)濟體制和城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，中國城市化進程嚴重滯后于工業(yè)化發(fā)展。要素稟賦與發(fā)展目標的矛盾使中國采取計劃主導的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，以犧牲鄉(xiāng)村為代價，造就了一批成功的城市（李天華，2003）。
中英兩國在城市化初期選擇了類似的發(fā)展模式。在城市化進程中，不可避免的經(jīng)濟社會矛盾接踵而至，使兩國也面臨較為類似的城市化問題。其中，城鄉(xiāng)矛盾愈演愈烈，鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問題尤為突出。但不同的是，中國的城市化推進速度明顯快于英國。如圖 1 所示，城鎮(zhèn)化率從 20%增長到 50%，英國用了近半個世紀，而中國僅歷時 24 年就實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率從 24.5%到 50%的增長，導致一系列問題在短時間內(nèi)集中爆發(fā)。相比而言，中國面臨更為嚴峻的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，需要更具戰(zhàn)略性、針對性和綜合性的舉措予以應對。
中英兩國在應對鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問題上具有相似性，都是以鄉(xiāng)村規(guī)劃為調(diào)控手段，以政策促進鄉(xiāng)村進步與發(fā)展。鄉(xiāng)村規(guī)劃是政府優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置的重要手段，而土地作為鄉(xiāng)村發(fā)展空間載體的直接抓手，始終是規(guī)劃政策的具體實施對象。其中，農(nóng)地與建設(shè)用地又直接關(guān)系到鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此是鄉(xiāng)村土地中最為關(guān)鍵的部分，自然也成為政策制定中重點關(guān)注的領(lǐng)域。
盡管中英兩國都以鄉(xiāng)村規(guī)劃的手段應對鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的問題，但采取的策略卻有所不同。中國在快速城市化背景下，為避免城鄉(xiāng)差距拉大，對鄉(xiāng)村提出快速發(fā)展的要求，造成中國鄉(xiāng)村發(fā)展過度追求經(jīng)濟效益，對社會效益和文化多樣性挖掘不足。同時，國家對土地指標的剛性管控和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度又將城市的快速擴張建立在縮減鄉(xiāng)村發(fā)展用地之上，造成鄉(xiāng)村不得不用城市規(guī)劃的理念在有限的土地上尋求效益最大化。針對此，政府提出培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能，希望以此實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村的復興和文化的傳承，通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。反觀英國，在鄉(xiāng)村發(fā)展中體現(xiàn)出較高的自由裁量權(quán)和較為豐富的發(fā)展形態(tài)。英國鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展不與城市發(fā)展掛鉤。一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)不必緊跟城市快速發(fā)展的步伐，可以追求田園風光與生態(tài)和諧；另一方面，城市擴張不以縮減鄉(xiāng)村建設(shè)用地為代價，鄉(xiāng)村擁有較為充足的發(fā)展用地。這雖然造成英國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較慢，卻較好地保留了鄉(xiāng)村形態(tài)，形成了以田園風光和自然景觀為特征的鄉(xiāng)村空間。
三、中英兩國在鄉(xiāng)村發(fā)展在土地政策的異同
中國與英國具有不同的制度環(huán)境和空間形態(tài)，在不同的發(fā)展訴求下采取針對性的鄉(xiāng)村土地政策。雖然發(fā)展背景不同，但是兩國在農(nóng)地保護上的方向選擇極其相似，不過在建設(shè)用地利用上產(chǎn)生了截然不同的政策選擇，形成了不同的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。
（一）中英兩國在農(nóng)地保護方向選擇的一致性
中國和英國同樣面臨人地矛盾尖銳的問題，糧食安全問題備受關(guān)注。為此，兩國政府都強調(diào)保護國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和創(chuàng)建自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，加強對于耕地保護的重視。圖 2 顯示，在 20 世紀 60年代，中國與英國人均耕地面積僅為世界平均水平的 40%。自 1960 年至今，兩國人均耕地保有量相當，一直低于世界平均水平，且呈現(xiàn)下降趨勢。由此可見，兩個國家在發(fā)展中都面臨日益突出的人地矛盾，保障國家糧食安全顯得更為嚴峻。
1.英國在鄉(xiāng)村耕地保護中的政策體現(xiàn)出階段性，具有明顯的問題導向，從嚴格保護耕地逐步轉(zhuǎn)向耕地保護與休閑娛樂并舉
（1）第一階段：強化對耕地的保護。19 世紀末，英國完成了工業(yè)革命，憑借其經(jīng)濟和技術(shù)實力，在“自由經(jīng)濟”理念下推行自由貿(mào)易和市場競爭。在農(nóng)產(chǎn)品方面也是如此。受此影響，英國從工業(yè)革命之前的重要糧食生產(chǎn)國轉(zhuǎn)變成為進口國。20 世紀初，英國的糧食進口率已上升到 70%（Gilg，1996）。兩次世界大戰(zhàn)期間，英國的糧食來源無法得到保障，糧食緊缺暴露出了英國糧食依賴進口的弊端。這使英國政府充分認識到農(nóng)業(yè)發(fā)展和耕地保護對于一個島國的重要性（于立，2016）。二戰(zhàn)結(jié)束后，人們強烈呼吁出臺農(nóng)業(yè)保護政策（Winter，1996），為此，英國調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，開始強調(diào)保護國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及創(chuàng)建自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟（Marsden and Murdoch，1993）。
為了避免城市蔓延對農(nóng)村土地的侵占，從而對糧食安全產(chǎn)生威脅，英國政府建立了一系列制度。例如，通過頒布“綠化帶”政策保護農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村土地（于立、那鯤鵬，2011）。“綠化帶”的概念是由大倫敦區(qū)域規(guī)劃委員會于 1935 年首次提出的，所覆蓋的土地性質(zhì)包括農(nóng)業(yè)發(fā)展用地和農(nóng)村建設(shè)土地。1947 年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求地方政府在編制規(guī)劃時設(shè)置“綠化帶”來管控城市建設(shè)用地蔓延，從而保護農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村土地。 除了頒布“綠化帶”政策，英國政府還設(shè)置了“國家公園”來保護農(nóng)村地區(qū)的景觀，并保持農(nóng)村土地的性質(zhì)。1949 年頒布的《國家公園與鄉(xiāng)村通達法》要求英國政府設(shè)置“國家公園”及其管理機構(gòu)，以保護鄉(xiāng)村土地和自然景觀。此外，英國政府還通過設(shè)立“杰出的自然景觀地區(qū)”保護具有特色的、國家級的自然景觀地區(qū)。
為了應對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品儲備不足，1947 年英國頒布了《農(nóng)業(yè)法案》（Agriculture Act），確立了農(nóng)業(yè)補貼政策。該法案前言中寫道：“國家具有持續(xù)和有效的糧食生產(chǎn)能力是國家利益的一部分”（Gilg，1996）。這種以生產(chǎn)為核心的態(tài)度確定了鄉(xiāng)村地區(qū)的首要功能是保證糧食供應安全，在提高產(chǎn)量的同時降低農(nóng)產(chǎn)品價格，提高在國際市場上的競爭力（閆琳，2010）。英國政府不僅加大了對農(nóng)業(yè)部門的直接經(jīng)濟補貼，還出臺了一系列農(nóng)業(yè)鼓勵政策，以鼓勵農(nóng)業(yè)研發(fā)和技術(shù)推廣（Britton，1990；Murdoch，2006）。在這個階段，英國政府的鄉(xiāng)村規(guī)劃政策主要是強化對耕地的保護。
（2）第二階段：聚焦如何緩解休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護之間的矛盾。20 世紀 60 年代，作為歐盟的前身，歐洲六國（意大利、法國、德國、荷蘭、比利時和盧森堡）成立了歐洲共同體，創(chuàng)立了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域支持體系，實施“共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）”。其目的是幫助各成員國從二戰(zhàn)中恢復國力，尤其是應對戰(zhàn)后歐洲各國國內(nèi)日益增長的糧食需求（閆琳，2010）。歐洲共同體的創(chuàng)立減少了歐洲發(fā)生戰(zhàn)爭的威脅，英國的農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村經(jīng)濟逐步發(fā)生了變化。鄉(xiāng)村經(jīng)濟已經(jīng)不再被“以土地為基礎(chǔ)的生產(chǎn)部門”所主導（Winter and Rushbrook，2003），鄉(xiāng)村地區(qū)開始轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合生產(chǎn)和消費型地區(qū)。
人們對生活質(zhì)量的追求和對自然美景的向往使鄉(xiāng)村的消費價值開始顯現(xiàn)。二戰(zhàn)之前，英國的大城市出現(xiàn)了城市擁擠及城市蔓延現(xiàn)象。隨著英國經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，城市居民可支配資金日益增多，在享受城市現(xiàn)代生活的同時，人們更向往回歸自然的鄉(xiāng)村美景。越來越多的人們開始關(guān)注對鄉(xiāng)村自然景觀的保護以及鄉(xiāng)村地區(qū)的通達性。這種萌芽于 20 世紀 50 年代的思潮到了 70 年代已成為人們的共識。公共資源均等化使得大城市與鄉(xiāng)村居民在享受公共服務(wù)上不再存在很大的差距，“逆城市化”現(xiàn)象逐漸出現(xiàn)（于立，2016），鄉(xiāng)村地區(qū)成為遷徙目的地（Marsden and Murdoch，1993）。1995 年，有 45%的英國居民希望生活在鄉(xiāng)村。1993～2000 年，英國鄉(xiāng)村旅游人數(shù)增加了 50%（Howkins，2003）。
隨著英國鄉(xiāng)村向“消費主導型經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型，政府開始關(guān)注鄉(xiāng)村地區(qū)休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護之間的平衡。由于實施“共同農(nóng)業(yè)政策”的成員國之間仍存在糧食價格的競爭，英國在確保糧食安全和恢復國力的同時，也受到本國農(nóng)業(yè)劣勢的影響，農(nóng)產(chǎn)品價格開始下滑，農(nóng)業(yè)補助逐漸減少。為了應對收入下降，農(nóng)民開始挖掘鄉(xiāng)村多樣化的價值（閆琳，2010）。20 世紀 80 年代后期，58%的農(nóng)場主的收入不再局限于單一的糧食作物種植，收入的多樣化開始出現(xiàn)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的多樣化促使人們反思鄉(xiāng)村的含義，提出“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再構(gòu)成鄉(xiāng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)，……鄉(xiāng)村地區(qū)能夠支持一系列更為廣泛的經(jīng)濟活動”。同時，人們對于鄉(xiāng)村價值的理解也發(fā)生了重大的變化。隨著鄉(xiāng)村旅游、休閑產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)村田園風光成為人們希望在鄉(xiāng)村進行多種方式消費的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村更具“消費性價值”（Gallent et al.，2008）。英國鄉(xiāng)村開始從“生產(chǎn)主導型經(jīng)濟”向“消費主導型經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變。因此，對鄉(xiāng)村風光和自然環(huán)境的保護成為英國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的核心。1986 年農(nóng)業(yè)法案修編要求注意“保護自然風景和提升鄉(xiāng)村舒適度，促進公眾對鄉(xiāng)村地區(qū)的喜愛”。1987 年英國環(huán)境部（DoE）頒布的文件明確指出，鄉(xiāng)村政策的目標已經(jīng)從“保護農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和耕地”轉(zhuǎn)變成“平衡鄉(xiāng)村地區(qū)的自然環(huán)境質(zhì)量與鄉(xiāng)村社區(qū)的生活質(zhì)量”（Cullingworth and Nadin，2006）。在這個階段，政策逐步聚焦如何緩解休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護之間的矛盾。
2.中國正處于對鄉(xiāng)村耕地實行嚴格保護的階段，并在耕地保護下尋求多樣化發(fā)展
1958 年中國耕地為 11200 萬公頃（李雪芬，2008），到 1978 年下降為 9939 萬公頃，1985 年當年減少了 160 萬公頃。耕地的快速減少引起中國政府的高度重視，政府出臺了一系列政策保護耕地，制止濫用和破壞耕地行為。但當時經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間的矛盾并不尖銳，加上改革開放和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施帶來糧食增收，耕地減少的問題并不突出（唐健，2006）。隨著耕地連年減少，中國政府開始對土地管理體制進行思考研究，于 1986 年頒布了《土地管理法》，以保護耕地為核心訂立行為規(guī)范，并成立了國家土地管理局；隨后，全國各地相應組建土地管理機構(gòu)，建立以耕地保護為核心的土地利用規(guī)劃管理制度，通過計劃指標控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，并探索建立農(nóng)地復墾制度以推動耕地的補充（葉紅玲，2004）。1994 年，政府出臺了《基本農(nóng)田保護條例》，為基本農(nóng)田保護提供了法律依據(jù)。1986～1995 年期間，中國耕地減少速度開始放緩。但從 1996～2006 年，中國耕地減少了 1.24 億畝，2006 年維持在 18.27 億畝。出于保障糧食安全的戰(zhàn)略部署，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，18 億畝耕地是一道不可逾越的紅線，并通過對基本農(nóng)田的劃分，實施強有力的鄉(xiāng)村土地保護，確保國家糧食安全底線。與此同時，政府開始逐漸意識到鄉(xiāng)村作為城鄉(xiāng)發(fā)展重要的綠色空間和旅游休閑場所，具有重要的生態(tài)服務(wù)和景觀服務(wù)功能，所以，鄉(xiāng)村土地整治不僅限于提高土地綜合產(chǎn)能和改善生態(tài)環(huán)境，還要挖掘鄉(xiāng)村景觀的美學和文化價值（宇振榮、苗利梅，2013）。
對比中英兩國的做法可以發(fā)現(xiàn)，在充分認識農(nóng)業(yè)發(fā)展對國家糧食安全重要性的情況下，嚴格的耕地保護被一以貫之，兩國對耕地保護采取了相同的態(tài)度。除此還可以看到，受制于城市化發(fā)展的階段性，中國正在經(jīng)歷英國 20 世紀 70 年代對鄉(xiāng)村多樣性要求和對自然景觀追求的過程。因此，對于中國而言，在對鄉(xiāng)村歷史文化保護和鄉(xiāng)村發(fā)展多樣化的要求下，繼續(xù)對耕地實施強有力的保護是極有必要且完全符合現(xiàn)實需求的。
（二）中英兩國在鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用上不同的路徑選擇
鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善與產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展都離不開建設(shè)用地，它是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此成為鄉(xiāng)村發(fā)展中利益爭端最大的領(lǐng)域，也是政策優(yōu)化配置資源最為關(guān)鍵的部分。由于中英兩國的制度背景和對城鄉(xiāng)發(fā)展重要性的認識不同，在鄉(xiāng)村建設(shè)用地的利用上選取了不同的道路。
1.英國鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用以鞏固與增加鄉(xiāng)村用地為方向
英國的鄉(xiāng)村規(guī)劃制度是在土地私有、發(fā)展權(quán)歸國家所有的基礎(chǔ)上形成的，所以，英國政府對于鄉(xiāng)村規(guī)劃的控制主要體現(xiàn)在對土地開發(fā)權(quán)的管控上。土地開發(fā)權(quán)的表現(xiàn)形式是對土地用途的管制，而土地用途管制的核心在于土地開發(fā)許可制度。在 1947 年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，英國政府對于“開發(fā)”的定義是“在地上、地面、地下進行建筑建造、工程建設(shè)、礦產(chǎn)開采或其他工作，或在對任何建筑、土地的使用中所進行的任何實質(zhì)性改變”，并于 2004 年將“產(chǎn)生了總建筑面積增加的結(jié)果”也納入到該定義之中。在構(gòu)成開發(fā)行為的情況下，開發(fā)主體需要向地方規(guī)劃機關(guān)申請開發(fā)許可（Cullingworth and Nadin，2006）。
雖然英國實行嚴格的土地用途管制，但并不存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一指標，即城市建設(shè)用地的增加不以鄉(xiāng)村建設(shè)用地的減少為代價。英國出于保護鄉(xiāng)村用地而提出的“綠化帶”、“國家公園”等政策防止了城市蔓延帶來的鄉(xiāng)村建設(shè)用地流失。可見，英國鄉(xiāng)村建設(shè)用地并不會由于城市化的推進而減少。
英國對于城市建設(shè)用地的管制極為嚴格，但在鄉(xiāng)村建設(shè)用地的管制上賦予了地方政府相對較多的自由裁量權(quán)。1947 年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》嚴格控制對鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，阻止了鄉(xiāng)村的無序發(fā)展。
1949 年英國頒布《國家公園與享用鄉(xiāng)村法》，設(shè)立國家公園委員會以保護鄉(xiāng)村歷史和景觀。隨后，英國在 1968 年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中賦予地方政府在鄉(xiāng)村保護方面更多的權(quán)力，使地方政府可以更好地為鄉(xiāng)村建設(shè)提供基礎(chǔ)設(shè)施（龍花樓等，2010）。同期，英國開始推行“中心居民點規(guī)劃”（Key Settlement Policy），對選定為中心居民點的鄉(xiāng)村地區(qū)實施填充式開發(fā)，建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施（周嵐、于春，2014）。以 1966～1982 年期間英國的 Warwickshire 為例，可以看到“中心居民點規(guī)劃”賦予了地方政府更多的自由裁量權(quán)，并從單純的基礎(chǔ)設(shè)施投資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻闹行木用顸c引導，積極推進鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展（Sillince，1986）。此外，政府還認為，鄉(xiāng)村多數(shù)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地不屬于規(guī)劃控制管理的范圍（于立、那鯤鵬，2011）。對于已建成的建筑，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃（用途類別）條例》規(guī)定，在同一類別中的建筑用途變化不構(gòu)成開發(fā)活動（唐子來，2000），在說明建設(shè)方案符合公共利益的情況下，開發(fā)主體可以提出開發(fā)建議，改變現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的用途（Ministry of Works，1942；龍花樓等，2010；彼特·霍爾、圖德·瓊斯，2014）。所以，英國鄉(xiāng)村政策的實施能夠鞏固或增加鄉(xiāng)村建設(shè)用地，在保護環(huán)境的前提下逐漸將鄉(xiāng)村發(fā)展升級成為小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)人口、公共服務(wù)的集中，產(chǎn)生規(guī)模效益。
2.中國鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用存在向城市供給的傾向
中國的建設(shè)用地由土地利用總體規(guī)劃自上而下地分配指標而定，因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量限定，具有極大的剛性。對于鄉(xiāng)村地區(qū)，除了土地利用總體規(guī)劃劃定的范圍之外，政府還會通過其他形式變更建設(shè)用地范圍。一方面，政府出于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要征用鄉(xiāng)村土地，并按照各地實際情況返還一定比例的建設(shè)用地指標留作鄉(xiāng)村發(fā)展之用，這種方式會帶來鄉(xiāng)村建設(shè)用地的增加。另一方面，為了提升土地效益、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局，政府通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式將一部分鄉(xiāng)村建設(shè)用地復墾，并把指標轉(zhuǎn)移到城市用于開發(fā)建設(shè)，這種方式帶來鄉(xiāng)村建設(shè)用地的減少。
中國于 20 世紀 90 年代后期開始摸索建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理等辦法，以盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足的問題。國土資源部于 2000 年出臺的《關(guān)于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》中首次明確提出了建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標；隨后《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號）也提出鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，并組織開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點工作（嚴蘇桐，2014）。
為了優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地，解決城市發(fā)展“缺地”和鄉(xiāng)村發(fā)展“缺錢”的兩難問題，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤一度成為地方政府極力推崇的城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展手段。據(jù)統(tǒng)計，2015 年全國新增建設(shè)用地50.7 萬公頃，其中，安排的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標約為 6 萬公頃。可見，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的土地量已在中國城市建設(shè)發(fā)展的土地供給中占據(jù)了重要地位。中國鄉(xiāng)村建設(shè)用地正在通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式逐步輸送到城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)。
（三）不同的鄉(xiāng)村土地政策導致中英鄉(xiāng)村發(fā)展軌跡不同
在不同的鄉(xiāng)村土地政策影響下，中國與英國的鄉(xiāng)村發(fā)展步入截然不同的軌道。總體而言，英國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較緩，但注重鄉(xiāng)村空間質(zhì)量營造。中國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較快但質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)“無發(fā)展的增長”（黃宗智，2000；許顏杰、馬維鴿，2008）。中國鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展乏力的問題已引起高度關(guān)注，如何改“輸血”為“造血”，已成為中國鄉(xiāng)村發(fā)展急需解決的問題。
英國鄉(xiāng)村雖然發(fā)展速度較緩，在城市化進程中城鄉(xiāng)對立也曾出現(xiàn)，但在經(jīng)歷了“生產(chǎn)主義政策”帶來的農(nóng)業(yè)大繁榮后，面對新時代的鄉(xiāng)村定位和社會需求，英國政府開始注重鄉(xiāng)村地區(qū)新功能的營建。政府積極促進村莊持續(xù)、深度、多樣化的經(jīng)濟發(fā)展，保護鄉(xiāng)村當?shù)氐奶厣透哔|(zhì)量的環(huán)境，通過對自然、景觀和有休憩價值地區(qū)的保護，挖掘村莊的景觀價值、自然保護價值、綠色空間價值和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展價值（于立、那鯤鵬，2011；毛丹、王萍，2014）。
中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長速度較快，但出現(xiàn)了內(nèi)生性發(fā)展乏力的困境。2000～2010 年，中國鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟增長速度并不慢。固定資產(chǎn)投資與經(jīng)濟增長之間存在強烈的正相關(guān)關(guān)系（宋麗智，2011），因此，可以用中國農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的增速來反映農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟增長情況。從圖 3 可以看出，2000～2010年，中國農(nóng)村固定資產(chǎn)投資年均增速為 18.7%。由于統(tǒng)計口徑變化，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資在 2011 年出現(xiàn)下落，但仍穩(wěn)定在 1 萬億元。
然而，中國的鄉(xiāng)村在經(jīng)濟快速增長中缺乏足夠的內(nèi)生動力，鄉(xiāng)村實際上發(fā)展緩慢。已有研究指出，中國鄉(xiāng)村發(fā)展存在極大的不平衡性，尚未完全具備催化鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，衰敗在發(fā)展中時時出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在農(nóng)村公共設(shè)施破舊、社會保障衰落、農(nóng)村精英不斷流失和城鄉(xiāng)差距加速擴大等方面（許顏杰、馬維鴿，2008）。此外，鄉(xiāng)村發(fā)展中二三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟支撐不足，再加上鄉(xiāng)村社區(qū)組織較弱，難以解決實際問題以及推動社區(qū)發(fā)展（呂曉荷，2014）。
四、中國鄉(xiāng)村發(fā)展乏力的邏輯解釋
中國鄉(xiāng)村發(fā)展進入快速增長但發(fā)展不良的怪圈之中，兩者看似矛盾，但存在內(nèi)在聯(lián)系。這種“無發(fā)展的增長”是政治目標下的被動式快速增長與鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料的減少共同作用造成的。中國為了構(gòu)建和諧社會、維護基層穩(wěn)定，外部強有力的政治推動強制要求鄉(xiāng)村緊跟城市發(fā)展速率，但鄉(xiāng)村的生產(chǎn)資料又在快速城市化中逐漸流失，最終導致鄉(xiāng)村發(fā)展步履蹣跚，缺乏內(nèi)生動力。
（一）快速增長：中國鄉(xiāng)村快速增長不可排除的政治因素
不可否認，在城市化進程中，鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和均等化公共服務(wù)提供方面，得到了長足發(fā)展。但是，鄉(xiāng)村發(fā)展仍然無法擺脫政治因素的限制。在快速推進城市化的同時，政府不能坐視城鄉(xiāng)差距拉大而不顧，必須拉動鄉(xiāng)村的快速增長，所以，政治要求是鄉(xiāng)村快速發(fā)展不可忽視的動力。
農(nóng)民收入水平高低是鄉(xiāng)村發(fā)展快慢最直接的表征，農(nóng)村農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資也從側(cè)面反映鄉(xiāng)村發(fā)展水平。通過在時間軸上觀察這兩個指標變化與關(guān)鍵政策出臺時間之間的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村的快速增長確是政治干預和應對城鄉(xiāng)差距拉大的結(jié)果。20 世紀 90 年代后，中國共經(jīng)歷了兩次城鄉(xiāng)收入差距的縮小（見圖 4）。第一次發(fā)生在 1994～1997 年間，由于政府連續(xù)大幅度提高糧食收購價格，農(nóng)民經(jīng)營性收入增加；與此同時，1997 年《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的出臺解決了大量農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，有效增加了農(nóng)民的工資性收入（盧華、朱文君，2015），因此，城鄉(xiāng)收入比快速下降，農(nóng)村農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資增速也有所提高。隨后，2004 年中央“一號文件”重點關(guān)注農(nóng)民收入問題，之后城鄉(xiāng)收入差距雖仍在擴大，但增速放緩，而農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資快速增加。直到 2008 年后，由于“三農(nóng)”問題受到高度關(guān)注，特別是 2008 年中央“一號文件”和 2009 年中央“一號文件”直接關(guān)注城鄉(xiāng)收入差距，要求增加農(nóng)民收入，再加上隨后“十二五”規(guī)劃綱要提出加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，拓寬農(nóng)民增收渠道，使得農(nóng)村居民收入增速明顯加快，城鄉(xiāng)收入比又開始下降，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)收入差距的第二次縮小。2015 年和 2016 年中央“一號文件”再次提出以加大惠農(nóng)政策力度和推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合等手段促進農(nóng)民增收，重申農(nóng)民快速增收的目標，使得 2015 年后城鄉(xiāng)收入比下降更加明顯。由此可見，政策驅(qū)動是鄉(xiāng)村發(fā)展中不可忽視的重要因素。
（二）發(fā)展不良：建設(shè)用地增減掛鉤導致城鄉(xiāng)剪刀差中城市對鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料的剝奪
城鄉(xiāng)剪刀差不僅體現(xiàn)在工農(nóng)產(chǎn)品價值交換上，還體現(xiàn)在鄉(xiāng)村土地的征用之中。國家為了城市建設(shè)，通過行政強制手段開展征地，剝奪農(nóng)民土地權(quán)益，在此過程中未能按市場化原則對農(nóng)民的土地權(quán)益進行補償。這種土地價格的“剪刀差”，使中國自改革開放至 2001 年期間，為城市建設(shè)積累了至少 2 萬億元的資金（陳錫文，2004）。為了應對征地過程中政府與農(nóng)民之間的矛盾，中國開始探索更為緩和的城鄉(xiāng)土地開發(fā)模式。中國國情決定每年國土資源部給出的建設(shè)用地總量是既定的，城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)用地形成了一個零和博弈，即城市建設(shè)用地的增加必然導致鄉(xiāng)村建設(shè)用地的減少。為提高土地利用效率，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策應運而生。
城鄉(xiāng)之間的剪刀差不可避免，這是由不同的勞動生產(chǎn)率決定的，但是在中英兩國的表現(xiàn)形式存在巨大差異。英國的城鄉(xiāng)剪刀差體現(xiàn)為對產(chǎn)品附加值的剝奪，即低附加值的農(nóng)產(chǎn)品進入城市系統(tǒng)，被加工成具有高附加值的產(chǎn)品。中國的城鄉(xiāng)剪刀差體現(xiàn)在產(chǎn)品和土地上，屬于產(chǎn)品附加值與生產(chǎn)資料的雙重剝奪。在產(chǎn)品附加值由鄉(xiāng)村流入城市的同時，還通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，將鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)移到城市。雖然中國鄉(xiāng)村每年仍有新增建設(shè)用地，但在城市化進程中逐漸被城市抽離，僅 2015 年通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策被轉(zhuǎn)移的農(nóng)村建設(shè)用地就約為 6 萬公頃，與 2014 年水平持平。生產(chǎn)資料的流失使鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力降低，以土地換資金的發(fā)展模式透支了鄉(xiāng)村未來的發(fā)展。城市建設(shè)用地需求與批準的建設(shè)用地量之間的矛盾將加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的步伐。從2009～2015 年，國家批準的建設(shè)用地量呈緊縮趨勢（如圖 5 所示），可以預期未來中國城市建設(shè)開發(fā)將以存量用地再開發(fā)為主。在此情況下，城市建設(shè)用地供應量無法跟上快速建設(shè)的步伐，勢必使城市擁有更為強勁的驅(qū)動力從鄉(xiāng)村通過增減掛鉤換取建設(shè)用地指標。
（三）對鄉(xiāng)村發(fā)展階段性的認識
從英國經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村發(fā)展存在階段性，并且在不同階段鄉(xiāng)村面臨的問題存在明顯差異。在前個階段，鄉(xiāng)村面臨的階段性問題是如何保障戰(zhàn)爭期間的糧食安全；而在后個階段，鄉(xiāng)村面臨的問題是城市居民回歸自然的向往對鄉(xiāng)村提出的多元化發(fā)展需求。在不同階段，政府出臺政策的聚焦點也不盡相同。在前個階段，英國政府的鄉(xiāng)村規(guī)劃政策主要是強化對農(nóng)村耕地的保護；而在后個階段，政策逐步聚焦于如何緩解休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護之間的矛盾。
雖然中國的鄉(xiāng)村大體仍處于以農(nóng)業(yè)為主的階段，但不可否認的是，已經(jīng)有部分發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村開始步入轉(zhuǎn)型軌道，即開始挖掘鄉(xiāng)村地區(qū)的景觀價值、綠色空間價值和休閑娛樂價值，多元化需求的鄉(xiāng)村發(fā)展階段已經(jīng)出現(xiàn)。由此可見，中國的鄉(xiāng)村發(fā)展正處于由單純?yōu)榱吮Ｕ霞Z食安全而實施嚴格的耕地保護向耕地保護與休閑娛樂并舉轉(zhuǎn)變的階段。
本文并非否定當下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。該政策確實是著眼于當下資源稟賦而做出的，符合當前的實際需要，也解決了鄉(xiāng)村土地閑置而發(fā)展資金缺乏和城市發(fā)展空間不足的雙重難題，對打通城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要作用。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對于欠發(fā)達鄉(xiāng)村的發(fā)展仍然具有積極促進作用。然而，隨著鄉(xiāng)村的日益發(fā)展，其對建設(shè)用地的需求勢必逐漸增加，推行當下透支鄉(xiāng)村未來發(fā)展能力的政策并非長遠之計。因此，政府應該理性認識鄉(xiāng)村發(fā)展的階段性，為鄉(xiāng)村多樣化發(fā)展預留足夠的建設(shè)用地，通過政策引導來戰(zhàn)略性地部署鄉(xiāng)村建設(shè)用地的利用，推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
五、英國鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗的借鑒及政策建議
（一）保留鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料，激發(fā)鄉(xiāng)村活力：探索鄉(xiāng)村之間的建設(shè)用地增減掛鉤
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的目的在于提高土地價值，達到城市開發(fā)與鄉(xiāng)村耕地保護雙贏局面，但在無意中導致了鄉(xiāng)村發(fā)展能力的喪失。竭澤而漁的模式難免使鄉(xiāng)村長遠發(fā)展能力受到限制。中國鄉(xiāng)村正面臨轉(zhuǎn)型升級，伴隨著旅游、環(huán)境保護、休閑娛樂等在鄉(xiāng)村空間的持續(xù)擴張，農(nóng)業(yè)不再是單純支配鄉(xiāng)村空間的產(chǎn)業(yè)。人們對于鄉(xiāng)村的價值觀念開始轉(zhuǎn)變，更多地從生活、消費類型上定位鄉(xiāng)村地區(qū)，逐漸挖掘農(nóng)業(yè)發(fā)展以外的新功能（毛丹、王萍，2014）。全球化和電子商務(wù)同樣給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來前所未有的機遇。2013 年全國共有 20 個淘寶村，到了 2017 年，該數(shù)量已突破 2100 個。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時期第一產(chǎn)業(yè)對于建設(shè)用地的需求相比，鄉(xiāng)村電子商務(wù)快速發(fā)展引發(fā)的對配套設(shè)施建設(shè)用地的需求已不可同日而語，這就對鄉(xiāng)村繼續(xù)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤“拿地換錢”提出了新的挑戰(zhàn)。
借鑒英國鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)歷，鄉(xiāng)村保留生產(chǎn)資料對于可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。中國未來鄉(xiāng)村發(fā)展不可能只局限于農(nóng)業(yè)，多元化的鄉(xiāng)村發(fā)展道路已初見端倪。十九大報告又明確提出促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此，鄉(xiāng)村內(nèi)在價值將伴隨著城市化的推進得以顯現(xiàn)，戰(zhàn)略性地保留鄉(xiāng)村發(fā)展用地顯得尤為必要。
事實上，不同區(qū)位鄉(xiāng)村面臨的發(fā)展困境不可一概而論。傳統(tǒng)遠郊村仍面臨資金缺乏的難題，也無法激活土地價值，導致鄉(xiāng)村貧困。近郊村或城中村則截然不同，他們資金相對充裕，面臨的是類似于城市的土地緊缺問題。因此，可以考慮將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤，推進鄉(xiāng)村良性集并，將生產(chǎn)資料留在鄉(xiāng)村，確保鄉(xiāng)村地區(qū)持續(xù)發(fā)展的能力。在操作上，可以轉(zhuǎn)掛鉤的一次性收入為入股式的持續(xù)性收入，以鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤帶動鄉(xiāng)村的合理集并，逐步擴大近郊村規(guī)模，發(fā)揮城中村和近郊村的區(qū)位優(yōu)勢，釋放土地價值。這樣做一方面為貧困鄉(xiāng)村持續(xù)性地提供資金來源，緩解貧困問題；另一方面解決近郊村土地緊缺問題，通過政策引導和科學規(guī)劃，將近郊村轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村中心居民點，實現(xiàn)有序集并。不可否認的是，由于存在級差地租，鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤產(chǎn)生的經(jīng)濟效益勢必低于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。但是，前者仍然將生產(chǎn)資料留在鄉(xiāng)村，不僅保障了鄉(xiāng)村未來發(fā)展能力，還促進了鄉(xiāng)村之間的有序合并，具有良好的社會效益。
（二）實現(xiàn)鄉(xiāng)村之間建設(shè)用地增減掛鉤的制度保障
1.明確的土地產(chǎn)權(quán)制度是鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤的前提
鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤必須以土地確權(quán)頒證為前提，清晰的產(chǎn)權(quán)是減少交易成本、推進建設(shè)用地增減掛鉤的必要條件。鄉(xiāng)村不再是傳統(tǒng)封閉、單純自給自足的空間，與外界的聯(lián)系開始越來越頻繁，人口和資源流動性也逐漸增強。為了明確土地產(chǎn)權(quán)，減少交易成本，必須減少鄉(xiāng)村發(fā)展中由個體增減帶來的頻繁的權(quán)益變動，摸索推進鄉(xiāng)村的成員權(quán)向財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化的模式。具體而言，就是在農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)方面，通過固化權(quán)利到村民個體，確保鄉(xiāng)村內(nèi)個體的增減不再引起多次重復調(diào)配權(quán)益，而是以繼承的方式進行延續(xù)。
2.交易平臺和分成機制是鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤的基礎(chǔ)
在穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提下，政府需要搭建跨地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)用地交易平臺。在確保土地所有權(quán)不變更的情況下，政府應協(xié)調(diào)并引導遠郊村的建設(shè)用地以“飛地”的形式轉(zhuǎn)移至近郊村或城中村中，以轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地的使用權(quán)，實現(xiàn)土地價值的釋放。貧困的遠郊村通過集體所有土地在近城地區(qū)的增值共享城市化成果，以使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓入股的方式逐年獲得收益，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供持續(xù)資金支持，從而緩解貧困。近郊村或城中村則借此解決發(fā)展用地不足的問題，避免大量違規(guī)違建行為。在平臺建設(shè)過程中，政府需要建立合理規(guī)則，完善鄉(xiāng)村之間的利益分成機制，杜絕“以地易錢”的模式，使不同區(qū)位的鄉(xiāng)村都可以通過參與跨鄉(xiāng)村的土地流轉(zhuǎn)而持續(xù)獲益，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時，因為轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)附著在土地之上，就必須對轉(zhuǎn)讓時限做出科學規(guī)定，對轉(zhuǎn)讓土地的有償轉(zhuǎn)入和退出做出限定。在平臺建立之后，政府更需要加強監(jiān)管，確保分成機制的落實，保護參與者的基本權(quán)益。
3.保護特殊地區(qū)是鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤的重要環(huán)節(jié)
為防止歷史文化名村等部分具有特殊價值的鄉(xiāng)村在建設(shè)用地增減掛鉤過程中被兼并而消失，造成鄉(xiāng)村文化的消亡，政府應該強調(diào)對特殊地區(qū)的保護。政府應聯(lián)合相關(guān)專家建立鄉(xiāng)村保護名錄，對于建議保留的地區(qū)進行土地流轉(zhuǎn)限制，以高經(jīng)濟效益的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤代替鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤，使受保護地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)用地能產(chǎn)生更高的價值，從而減少增減掛鉤的土地數(shù)量，實現(xiàn)保護鄉(xiāng)村的目的。與此同時，政府可通過轉(zhuǎn)移支付的形式鼓勵需要保護的鄉(xiāng)村合理運用建設(shè)用地進行自身發(fā)展。
4.建立矛盾糾紛協(xié)調(diào)機制是鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤的保障
由于級差地租和規(guī)模效益的存在，一般而言，近郊村的土地開發(fā)價值高于遠郊村，土地流轉(zhuǎn)將在市場力量推動下開展。但村莊之間的土地流轉(zhuǎn)難免會出現(xiàn)矛盾和糾紛，這就要求政府必須建立起常態(tài)化的由法院審理、有法律解釋的合理補償機制，解決土地流轉(zhuǎn)過程中村莊間的矛盾與糾紛。同時，政府應建立和完善規(guī)劃督察和司法審查制度，解決基層政府與鄉(xiāng)村合謀侵占村民的建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)權(quán)益的問題。
作者簡介：葉裕民，女，經(jīng)濟學博士，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村經(jīng)濟 2018年第3期
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