本文對(duì)比了中國與英國城市化過程中在鄉(xiāng)村農(nóng)地保護(hù)與建設(shè)用地利用上的政策選擇。中英兩國在農(nóng)地利用上都采取了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并在耕地保護(hù)下尋求功能多樣化發(fā)展；在建設(shè)用地利用上，不同于英國鞏固與增加鄉(xiāng)村建設(shè)用地，中國鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用以保證向城市供給為主要方向。本文還解釋了中國鄉(xiāng)村出現(xiàn)“無發(fā)展的增長”源于政治要求下的被動(dòng)增長和城鄉(xiāng)互動(dòng)中鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料的減少，據(jù)此提出需要認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村發(fā)展的階段性，構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策，并配套相應(yīng)制度，以達(dá)到保留鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力的目的。
一、引言
改革開放以來，集中資源發(fā)展城市的戰(zhàn)略保證了中國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，但隨之而來的是城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，鄉(xiāng)村問題開始顯現(xiàn)。中國城鎮(zhèn)化率從 1978 年的 17.9%快速提高到 2016 年的57.4%。短時(shí)間內(nèi)的快速城市化帶來了不可避免的社會(huì)矛盾，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，特別是城鄉(xiāng)差距拉大，已經(jīng)是社會(huì)進(jìn)步中不可繞過的難題（佘之祥，2015）。黨的十九大提出，中國新時(shí)代的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，鄉(xiāng)村發(fā)展與進(jìn)步迫在眉睫。
為應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題，政府持續(xù)加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2013～2018 年歷年中央“一號(hào)文件”都提出，通過深化改革增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求。黨的十九大報(bào)告明確提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，決勝全面建成小康社會(huì)。
盡管中國政府部門高度關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，但是，中國鄉(xiāng)村發(fā)展始終步履維艱，難以擺脫城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)的桎梏，特別是鄉(xiāng)村快速變遷與發(fā)展乏力共存的問題，一直是鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)中難以攻克之處。已有研究探討建立城市與鄉(xiāng)村的良性互動(dòng)關(guān)系，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式提高鄉(xiāng)村發(fā)展能力，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供較為充裕的資金，但忽視了由此帶來的鄉(xiāng)村建設(shè)用地流失問題（陳錫文，2004）。本文擬在借鑒英國城鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，從土地管制視角切入，分析中英兩國鄉(xiāng)村發(fā)展政策選擇的異同，解析中國鄉(xiāng)村發(fā)展困境的內(nèi)在原因，并對(duì)其邏輯進(jìn)行解釋，最終在中國政策框架下提出可行的建議。
二、中英兩國城市化進(jìn)程比較——近似的道路選擇
英國通過 14 世紀(jì)開始的商業(yè)革命和海外殖民資本積累，再經(jīng) 17 世紀(jì)的農(nóng)業(yè)革命和隨后的第一次工業(yè)革命，于 18 世紀(jì)中期率先開始了城市化進(jìn)程（金碚，2015）。但由于國土面積小，人口密度較大，英國在城市化過程中對(duì)農(nóng)業(yè)形成了強(qiáng)烈的擠出效應(yīng)。因此，英國城市化進(jìn)程的特點(diǎn)是以犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)，集中力量發(fā)展工業(yè)，走工業(yè)替代農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路（秦宏、李嘉曉，2009）。
自新中國建立以來，由于特殊的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，中國城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于工業(yè)化發(fā)展。要素稟賦與發(fā)展目標(biāo)的矛盾使中國采取計(jì)劃主導(dǎo)的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，以犧牲鄉(xiāng)村為代價(jià)，造就了一批成功的城市（李天華，2003）。
中英兩國在城市化初期選擇了類似的發(fā)展模式。在城市化進(jìn)程中，不可避免的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾接踵而至，使兩國也面臨較為類似的城市化問題。其中，城鄉(xiāng)矛盾愈演愈烈，鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問題尤為突出。但不同的是，中國的城市化推進(jìn)速度明顯快于英國。如圖 1 所示，城鎮(zhèn)化率從 20%增長到 50%，英國用了近半個(gè)世紀(jì)，而中國僅歷時(shí) 24 年就實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率從 24.5%到 50%的增長，導(dǎo)致一系列問題在短時(shí)間內(nèi)集中爆發(fā)。相比而言，中國面臨更為嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，需要更具戰(zhàn)略性、針對(duì)性和綜合性的舉措予以應(yīng)對(duì)。
中英兩國在應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問題上具有相似性，都是以鄉(xiāng)村規(guī)劃為調(diào)控手段，以政策促進(jìn)鄉(xiāng)村進(jìn)步與發(fā)展。鄉(xiāng)村規(guī)劃是政府優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置的重要手段，而土地作為鄉(xiāng)村發(fā)展空間載體的直接抓手，始終是規(guī)劃政策的具體實(shí)施對(duì)象。其中，農(nóng)地與建設(shè)用地又直接關(guān)系到鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此是鄉(xiāng)村土地中最為關(guān)鍵的部分，自然也成為政策制定中重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。
盡管中英兩國都以鄉(xiāng)村規(guī)劃的手段應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的問題，但采取的策略卻有所不同。中國在快速城市化背景下，為避免城鄉(xiāng)差距拉大，對(duì)鄉(xiāng)村提出快速發(fā)展的要求，造成中國鄉(xiāng)村發(fā)展過度追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)社會(huì)效益和文化多樣性挖掘不足。同時(shí)，國家對(duì)土地指標(biāo)的剛性管控和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度又將城市的快速擴(kuò)張建立在縮減鄉(xiāng)村發(fā)展用地之上，造成鄉(xiāng)村不得不用城市規(guī)劃的理念在有限的土地上尋求效益最大化。針對(duì)此，政府提出培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能，希望以此實(shí)現(xiàn)中國鄉(xiāng)村的復(fù)興和文化的傳承，通過實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。反觀英國，在鄉(xiāng)村發(fā)展中體現(xiàn)出較高的自由裁量權(quán)和較為豐富的發(fā)展形態(tài)。英國鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展不與城市發(fā)展掛鉤。一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)不必緊跟城市快速發(fā)展的步伐，可以追求田園風(fēng)光與生態(tài)和諧；另一方面，城市擴(kuò)張不以縮減鄉(xiāng)村建設(shè)用地為代價(jià)，鄉(xiāng)村擁有較為充足的發(fā)展用地。這雖然造成英國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較慢，卻較好地保留了鄉(xiāng)村形態(tài)，形成了以田園風(fēng)光和自然景觀為特征的鄉(xiāng)村空間。
三、中英兩國在鄉(xiāng)村發(fā)展在土地政策的異同
中國與英國具有不同的制度環(huán)境和空間形態(tài)，在不同的發(fā)展訴求下采取針對(duì)性的鄉(xiāng)村土地政策。雖然發(fā)展背景不同，但是兩國在農(nóng)地保護(hù)上的方向選擇極其相似，不過在建設(shè)用地利用上產(chǎn)生了截然不同的政策選擇，形成了不同的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。
（一）中英兩國在農(nóng)地保護(hù)方向選擇的一致性
中國和英國同樣面臨人地矛盾尖銳的問題，糧食安全問題備受關(guān)注。為此，兩國政府都強(qiáng)調(diào)保護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和創(chuàng)建自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)對(duì)于耕地保護(hù)的重視。圖 2 顯示，在 20 世紀(jì) 60年代，中國與英國人均耕地面積僅為世界平均水平的 40%。自 1960 年至今，兩國人均耕地保有量相當(dāng)，一直低于世界平均水平，且呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。由此可見，兩個(gè)國家在發(fā)展中都面臨日益突出的人地矛盾，保障國家糧食安全顯得更為嚴(yán)峻。
1.英國在鄉(xiāng)村耕地保護(hù)中的政策體現(xiàn)出階段性，具有明顯的問題導(dǎo)向，從嚴(yán)格保護(hù)耕地逐步轉(zhuǎn)向耕地保護(hù)與休閑娛樂并舉
（1）第一階段：強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)。19 世紀(jì)末，英國完成了工業(yè)革命，憑借其經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力，在“自由經(jīng)濟(jì)”理念下推行自由貿(mào)易和市場(chǎng)競(jìng)爭。在農(nóng)產(chǎn)品方面也是如此。受此影響，英國從工業(yè)革命之前的重要糧食生產(chǎn)國轉(zhuǎn)變成為進(jìn)口國。20 世紀(jì)初，英國的糧食進(jìn)口率已上升到 70%（Gilg，1996）。兩次世界大戰(zhàn)期間，英國的糧食來源無法得到保障，糧食緊缺暴露出了英國糧食依賴進(jìn)口的弊端。這使英國政府充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)發(fā)展和耕地保護(hù)對(duì)于一個(gè)島國的重要性（于立，2016）。二戰(zhàn)結(jié)束后，人們強(qiáng)烈呼吁出臺(tái)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策（Winter，1996），為此，英國調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，開始強(qiáng)調(diào)保護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及創(chuàng)建自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)（Marsden and Murdoch，1993）。
為了避免城市蔓延對(duì)農(nóng)村土地的侵占，從而對(duì)糧食安全產(chǎn)生威脅，英國政府建立了一系列制度。例如，通過頒布“綠化帶”政策保護(hù)農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村土地（于立、那鯤鵬，2011）。“綠化帶”的概念是由大倫敦區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)于 1935 年首次提出的，所覆蓋的土地性質(zhì)包括農(nóng)業(yè)發(fā)展用地和農(nóng)村建設(shè)土地。1947 年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求地方政府在編制規(guī)劃時(shí)設(shè)置“綠化帶”來管控城市建設(shè)用地蔓延，從而保護(hù)農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村土地。 除了頒布“綠化帶”政策，英國政府還設(shè)置了“國家公園”來保護(hù)農(nóng)村地區(qū)的景觀，并保持農(nóng)村土地的性質(zhì)。1949 年頒布的《國家公園與鄉(xiāng)村通達(dá)法》要求英國政府設(shè)置“國家公園”及其管理機(jī)構(gòu)，以保護(hù)鄉(xiāng)村土地和自然景觀。此外，英國政府還通過設(shè)立“杰出的自然景觀地區(qū)”保護(hù)具有特色的、國家級(jí)的自然景觀地區(qū)。
為了應(yīng)對(duì)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備不足，1947 年英國頒布了《農(nóng)業(yè)法案》（Agriculture Act），確立了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。該法案前言中寫道：“國家具有持續(xù)和有效的糧食生產(chǎn)能力是國家利益的一部分”（Gilg，1996）。這種以生產(chǎn)為核心的態(tài)度確定了鄉(xiāng)村地區(qū)的首要功能是保證糧食供應(yīng)安全，在提高產(chǎn)量的同時(shí)降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，提高在國際市場(chǎng)上的競(jìng)爭力（閆琳，2010）。英國政府不僅加大了對(duì)農(nóng)業(yè)部門的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，還出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)鼓勵(lì)政策，以鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)研發(fā)和技術(shù)推廣（Britton，1990；Murdoch，2006）。在這個(gè)階段，英國政府的鄉(xiāng)村規(guī)劃政策主要是強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)。
（2）第二階段：聚焦如何緩解休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護(hù)之間的矛盾。20 世紀(jì) 60 年代，作為歐盟的前身，歐洲六國（意大利、法國、德國、荷蘭、比利時(shí)和盧森堡）成立了歐洲共同體，創(chuàng)立了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域支持體系，實(shí)施“共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）”。其目的是幫助各成員國從二戰(zhàn)中恢復(fù)國力，尤其是應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后歐洲各國國內(nèi)日益增長的糧食需求（閆琳，2010）。歐洲共同體的創(chuàng)立減少了歐洲發(fā)生戰(zhàn)爭的威脅，英國的農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)生了變化。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不再被“以土地為基礎(chǔ)的生產(chǎn)部門”所主導(dǎo)（Winter and Rushbrook，2003），鄉(xiāng)村地區(qū)開始轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合生產(chǎn)和消費(fèi)型地區(qū)。
人們對(duì)生活質(zhì)量的追求和對(duì)自然美景的向往使鄉(xiāng)村的消費(fèi)價(jià)值開始顯現(xiàn)。二戰(zhàn)之前，英國的大城市出現(xiàn)了城市擁擠及城市蔓延現(xiàn)象。隨著英國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，城市居民可支配資金日益增多，在享受城市現(xiàn)代生活的同時(shí)，人們更向往回歸自然的鄉(xiāng)村美景。越來越多的人們開始關(guān)注對(duì)鄉(xiāng)村自然景觀的保護(hù)以及鄉(xiāng)村地區(qū)的通達(dá)性。這種萌芽于 20 世紀(jì) 50 年代的思潮到了 70 年代已成為人們的共識(shí)。公共資源均等化使得大城市與鄉(xiāng)村居民在享受公共服務(wù)上不再存在很大的差距，“逆城市化”現(xiàn)象逐漸出現(xiàn)（于立，2016），鄉(xiāng)村地區(qū)成為遷徙目的地（Marsden and Murdoch，1993）。1995 年，有 45%的英國居民希望生活在鄉(xiāng)村。1993～2000 年，英國鄉(xiāng)村旅游人數(shù)增加了 50%（Howkins，2003）。
隨著英國鄉(xiāng)村向“消費(fèi)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，政府開始關(guān)注鄉(xiāng)村地區(qū)休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護(hù)之間的平衡。由于實(shí)施“共同農(nóng)業(yè)政策”的成員國之間仍存在糧食價(jià)格的競(jìng)爭，英國在確保糧食安全和恢復(fù)國力的同時(shí)，也受到本國農(nóng)業(yè)劣勢(shì)的影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開始下滑，農(nóng)業(yè)補(bǔ)助逐漸減少。為了應(yīng)對(duì)收入下降，農(nóng)民開始挖掘鄉(xiāng)村多樣化的價(jià)值（閆琳，2010）。20 世紀(jì) 80 年代后期，58%的農(nóng)場(chǎng)主的收入不再局限于單一的糧食作物種植，收入的多樣化開始出現(xiàn)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的多樣化促使人們反思鄉(xiāng)村的含義，提出“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再構(gòu)成鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，……鄉(xiāng)村地區(qū)能夠支持一系列更為廣泛的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”。同時(shí)，人們對(duì)于鄉(xiāng)村價(jià)值的理解也發(fā)生了重大的變化。隨著鄉(xiāng)村旅游、休閑產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)村田園風(fēng)光成為人們希望在鄉(xiāng)村進(jìn)行多種方式消費(fèi)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村更具“消費(fèi)性價(jià)值”（Gallent et al.，2008）。英國鄉(xiāng)村開始從“生產(chǎn)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)”向“消費(fèi)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。因此，對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)光和自然環(huán)境的保護(hù)成為英國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的核心。1986 年農(nóng)業(yè)法案修編要求注意“保護(hù)自然風(fēng)景和提升鄉(xiāng)村舒適度，促進(jìn)公眾對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的喜愛”。1987 年英國環(huán)境部（DoE）頒布的文件明確指出，鄉(xiāng)村政策的目標(biāo)已經(jīng)從“保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和耕地”轉(zhuǎn)變成“平衡鄉(xiāng)村地區(qū)的自然環(huán)境質(zhì)量與鄉(xiāng)村社區(qū)的生活質(zhì)量”（Cullingworth and Nadin，2006）。在這個(gè)階段，政策逐步聚焦如何緩解休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護(hù)之間的矛盾。
2.中國正處于對(duì)鄉(xiāng)村耕地實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的階段，并在耕地保護(hù)下尋求多樣化發(fā)展
1958 年中國耕地為 11200 萬公頃（李雪芬，2008），到 1978 年下降為 9939 萬公頃，1985 年當(dāng)年減少了 160 萬公頃。耕地的快速減少引起中國政府的高度重視，政府出臺(tái)了一系列政策保護(hù)耕地，制止濫用和破壞耕地行為。但當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾并不尖銳，加上改革開放和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施帶來糧食增收，耕地減少的問題并不突出（唐健，2006）。隨著耕地連年減少，中國政府開始對(duì)土地管理體制進(jìn)行思考研究，于 1986 年頒布了《土地管理法》，以保護(hù)耕地為核心訂立行為規(guī)范，并成立了國家土地管理局；隨后，全國各地相應(yīng)組建土地管理機(jī)構(gòu)，建立以耕地保護(hù)為核心的土地利用規(guī)劃管理制度，通過計(jì)劃指標(biāo)控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，并探索建立農(nóng)地復(fù)墾制度以推動(dòng)耕地的補(bǔ)充（葉紅玲，2004）。1994 年，政府出臺(tái)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，為基本農(nóng)田保護(hù)提供了法律依據(jù)。1986～1995 年期間，中國耕地減少速度開始放緩。但從 1996～2006 年，中國耕地減少了 1.24 億畝，2006 年維持在 18.27 億畝。出于保障糧食安全的戰(zhàn)略部署，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，18 億畝耕地是一道不可逾越的紅線，并通過對(duì)基本農(nóng)田的劃分，實(shí)施強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村土地保護(hù)，確保國家糧食安全底線。與此同時(shí)，政府開始逐漸意識(shí)到鄉(xiāng)村作為城鄉(xiāng)發(fā)展重要的綠色空間和旅游休閑場(chǎng)所，具有重要的生態(tài)服務(wù)和景觀服務(wù)功能，所以，鄉(xiāng)村土地整治不僅限于提高土地綜合產(chǎn)能和改善生態(tài)環(huán)境，還要挖掘鄉(xiāng)村景觀的美學(xué)和文化價(jià)值（宇振榮、苗利梅，2013）。
對(duì)比中英兩國的做法可以發(fā)現(xiàn)，在充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)國家糧食安全重要性的情況下，嚴(yán)格的耕地保護(hù)被一以貫之，兩國對(duì)耕地保護(hù)采取了相同的態(tài)度。除此還可以看到，受制于城市化發(fā)展的階段性，中國正在經(jīng)歷英國 20 世紀(jì) 70 年代對(duì)鄉(xiāng)村多樣性要求和對(duì)自然景觀追求的過程。因此，對(duì)于中國而言，在對(duì)鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)和鄉(xiāng)村發(fā)展多樣化的要求下，繼續(xù)對(duì)耕地實(shí)施強(qiáng)有力的保護(hù)是極有必要且完全符合現(xiàn)實(shí)需求的。
（二）中英兩國在鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用上不同的路徑選擇
鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善與產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展都離不開建設(shè)用地，它是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此成為鄉(xiāng)村發(fā)展中利益爭端最大的領(lǐng)域，也是政策優(yōu)化配置資源最為關(guān)鍵的部分。由于中英兩國的制度背景和對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展重要性的認(rèn)識(shí)不同，在鄉(xiāng)村建設(shè)用地的利用上選取了不同的道路。
1.英國鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用以鞏固與增加鄉(xiāng)村用地為方向
英國的鄉(xiāng)村規(guī)劃制度是在土地私有、發(fā)展權(quán)歸國家所有的基礎(chǔ)上形成的，所以，英國政府對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的控制主要體現(xiàn)在對(duì)土地開發(fā)權(quán)的管控上。土地開發(fā)權(quán)的表現(xiàn)形式是對(duì)土地用途的管制，而土地用途管制的核心在于土地開發(fā)許可制度。在 1947 年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，英國政府對(duì)于“開發(fā)”的定義是“在地上、地面、地下進(jìn)行建筑建造、工程建設(shè)、礦產(chǎn)開采或其他工作，或在對(duì)任何建筑、土地的使用中所進(jìn)行的任何實(shí)質(zhì)性改變”，并于 2004 年將“產(chǎn)生了總建筑面積增加的結(jié)果”也納入到該定義之中。在構(gòu)成開發(fā)行為的情況下，開發(fā)主體需要向地方規(guī)劃機(jī)關(guān)申請(qǐng)開發(fā)許可（Cullingworth and Nadin，2006）。
雖然英國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，但并不存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一指標(biāo)，即城市建設(shè)用地的增加不以鄉(xiāng)村建設(shè)用地的減少為代價(jià)。英國出于保護(hù)鄉(xiāng)村用地而提出的“綠化帶”、“國家公園”等政策防止了城市蔓延帶來的鄉(xiāng)村建設(shè)用地流失。可見，英國鄉(xiāng)村建設(shè)用地并不會(huì)由于城市化的推進(jìn)而減少。
英國對(duì)于城市建設(shè)用地的管制極為嚴(yán)格，但在鄉(xiāng)村建設(shè)用地的管制上賦予了地方政府相對(duì)較多的自由裁量權(quán)。1947 年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，阻止了鄉(xiāng)村的無序發(fā)展。
1949 年英國頒布《國家公園與享用鄉(xiāng)村法》，設(shè)立國家公園委員會(huì)以保護(hù)鄉(xiāng)村歷史和景觀。隨后，英國在 1968 年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中賦予地方政府在鄉(xiāng)村保護(hù)方面更多的權(quán)力，使地方政府可以更好地為鄉(xiāng)村建設(shè)提供基礎(chǔ)設(shè)施（龍花樓等，2010）。同期，英國開始推行“中心居民點(diǎn)規(guī)劃”（Key Settlement Policy），對(duì)選定為中心居民點(diǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)施填充式開發(fā)，建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施（周嵐、于春，2014）。以 1966～1982 年期間英國的 Warwickshire 為例，可以看到“中心居民點(diǎn)規(guī)劃”賦予了地方政府更多的自由裁量權(quán)，并從單純的基礎(chǔ)設(shè)施投資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻闹行木用顸c(diǎn)引導(dǎo)，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展（Sillince，1986）。此外，政府還認(rèn)為，鄉(xiāng)村多數(shù)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地不屬于規(guī)劃控制管理的范圍（于立、那鯤鵬，2011）。對(duì)于已建成的建筑，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃（用途類別）條例》規(guī)定，在同一類別中的建筑用途變化不構(gòu)成開發(fā)活動(dòng)（唐子來，2000），在說明建設(shè)方案符合公共利益的情況下，開發(fā)主體可以提出開發(fā)建議，改變現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的用途（Ministry of Works，1942；龍花樓等，2010；彼特·霍爾、圖德·瓊斯，2014）。所以，英國鄉(xiāng)村政策的實(shí)施能夠鞏固或增加鄉(xiāng)村建設(shè)用地，在保護(hù)環(huán)境的前提下逐漸將鄉(xiāng)村發(fā)展升級(jí)成為小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)人口、公共服務(wù)的集中，產(chǎn)生規(guī)模效益。
2.中國鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用存在向城市供給的傾向
中國的建設(shè)用地由土地利用總體規(guī)劃自上而下地分配指標(biāo)而定，因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量限定，具有極大的剛性。對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)，除了土地利用總體規(guī)劃劃定的范圍之外，政府還會(huì)通過其他形式變更建設(shè)用地范圍。一方面，政府出于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要征用鄉(xiāng)村土地，并按照各地實(shí)際情況返還一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)留作鄉(xiāng)村發(fā)展之用，這種方式會(huì)帶來鄉(xiāng)村建設(shè)用地的增加。另一方面，為了提升土地效益、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局，政府通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式將一部分鄉(xiāng)村建設(shè)用地復(fù)墾，并把指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城市用于開發(fā)建設(shè)，這種方式帶來鄉(xiāng)村建設(shè)用地的減少。
中國于 20 世紀(jì) 90 年代后期開始摸索建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理等辦法，以盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足的問題。國土資源部于 2000 年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》中首次明確提出了建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)；隨后《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號(hào)）也提出鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，并組織開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點(diǎn)工作（嚴(yán)蘇桐，2014）。
為了優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地，解決城市發(fā)展“缺地”和鄉(xiāng)村發(fā)展“缺錢”的兩難問題，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤一度成為地方政府極力推崇的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015 年全國新增建設(shè)用地50.7 萬公頃，其中，安排的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)約為 6 萬公頃?？梢?，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的土地量已在中國城市建設(shè)發(fā)展的土地供給中占據(jù)了重要地位。中國鄉(xiāng)村建設(shè)用地正在通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式逐步輸送到城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)。
（三）不同的鄉(xiāng)村土地政策導(dǎo)致中英鄉(xiāng)村發(fā)展軌跡不同
在不同的鄉(xiāng)村土地政策影響下，中國與英國的鄉(xiāng)村發(fā)展步入截然不同的軌道?？傮w而言，英國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較緩，但注重鄉(xiāng)村空間質(zhì)量營造。中國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較快但質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)“無發(fā)展的增長”（黃宗智，2000；許顏杰、馬維鴿，2008）。中國鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展乏力的問題已引起高度關(guān)注，如何改“輸血”為“造血”，已成為中國鄉(xiāng)村發(fā)展急需解決的問題。
英國鄉(xiāng)村雖然發(fā)展速度較緩，在城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)對(duì)立也曾出現(xiàn)，但在經(jīng)歷了“生產(chǎn)主義政策”帶來的農(nóng)業(yè)大繁榮后，面對(duì)新時(shí)代的鄉(xiāng)村定位和社會(huì)需求，英國政府開始注重鄉(xiāng)村地區(qū)新功能的營建。政府積極促進(jìn)村莊持續(xù)、深度、多樣化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)氐奶厣透哔|(zhì)量的環(huán)境，通過對(duì)自然、景觀和有休憩價(jià)值地區(qū)的保護(hù)，挖掘村莊的景觀價(jià)值、自然保護(hù)價(jià)值、綠色空間價(jià)值和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展價(jià)值（于立、那鯤鵬，2011；毛丹、王萍，2014）。
中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長速度較快，但出現(xiàn)了內(nèi)生性發(fā)展乏力的困境。2000～2010 年，中國鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度并不慢。固定資產(chǎn)投資與經(jīng)濟(jì)增長之間存在強(qiáng)烈的正相關(guān)關(guān)系（宋麗智，2011），因此，可以用中國農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的增速來反映農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長情況。從圖 3 可以看出，2000～2010年，中國農(nóng)村固定資產(chǎn)投資年均增速為 18.7%。由于統(tǒng)計(jì)口徑變化，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資在 2011 年出現(xiàn)下落，但仍穩(wěn)定在 1 萬億元。
然而，中國的鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)快速增長中缺乏足夠的內(nèi)生動(dòng)力，鄉(xiāng)村實(shí)際上發(fā)展緩慢。已有研究指出，中國鄉(xiāng)村發(fā)展存在極大的不平衡性，尚未完全具備催化鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，衰敗在發(fā)展中時(shí)時(shí)出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在農(nóng)村公共設(shè)施破舊、社會(huì)保障衰落、農(nóng)村精英不斷流失和城鄉(xiāng)差距加速擴(kuò)大等方面（許顏杰、馬維鴿，2008）。此外，鄉(xiāng)村發(fā)展中二三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)支撐不足，再加上鄉(xiāng)村社區(qū)組織較弱，難以解決實(shí)際問題以及推動(dòng)社區(qū)發(fā)展（呂曉荷，2014）。
四、中國鄉(xiāng)村發(fā)展乏力的邏輯解釋
中國鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)入快速增長但發(fā)展不良的怪圈之中，兩者看似矛盾，但存在內(nèi)在聯(lián)系。這種“無發(fā)展的增長”是政治目標(biāo)下的被動(dòng)式快速增長與鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料的減少共同作用造成的。中國為了構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)基層穩(wěn)定，外部強(qiáng)有力的政治推動(dòng)強(qiáng)制要求鄉(xiāng)村緊跟城市發(fā)展速率，但鄉(xiāng)村的生產(chǎn)資料又在快速城市化中逐漸流失，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展步履蹣跚，缺乏內(nèi)生動(dòng)力。
（一）快速增長：中國鄉(xiāng)村快速增長不可排除的政治因素
不可否認(rèn)，在城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和均等化公共服務(wù)提供方面，得到了長足發(fā)展。但是，鄉(xiāng)村發(fā)展仍然無法擺脫政治因素的限制。在快速推進(jìn)城市化的同時(shí)，政府不能坐視城鄉(xiāng)差距拉大而不顧，必須拉動(dòng)鄉(xiāng)村的快速增長，所以，政治要求是鄉(xiāng)村快速發(fā)展不可忽視的動(dòng)力。
農(nóng)民收入水平高低是鄉(xiāng)村發(fā)展快慢最直接的表征，農(nóng)村農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資也從側(cè)面反映鄉(xiāng)村發(fā)展水平。通過在時(shí)間軸上觀察這兩個(gè)指標(biāo)變化與關(guān)鍵政策出臺(tái)時(shí)間之間的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村的快速增長確是政治干預(yù)和應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)差距拉大的結(jié)果。20 世紀(jì) 90 年代后，中國共經(jīng)歷了兩次城鄉(xiāng)收入差距的縮?。ㄒ妶D 4）。第一次發(fā)生在 1994～1997 年間，由于政府連續(xù)大幅度提高糧食收購價(jià)格，農(nóng)民經(jīng)營性收入增加；與此同時(shí)，1997 年《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的出臺(tái)解決了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題，有效增加了農(nóng)民的工資性收入（盧華、朱文君，2015），因此，城鄉(xiāng)收入比快速下降，農(nóng)村農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資增速也有所提高。隨后，2004 年中央“一號(hào)文件”重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民收入問題，之后城鄉(xiāng)收入差距雖仍在擴(kuò)大，但增速放緩，而農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資快速增加。直到 2008 年后，由于“三農(nóng)”問題受到高度關(guān)注，特別是 2008 年中央“一號(hào)文件”和 2009 年中央“一號(hào)文件”直接關(guān)注城鄉(xiāng)收入差距，要求增加農(nóng)民收入，再加上隨后“十二五”規(guī)劃綱要提出加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，拓寬農(nóng)民增收渠道，使得農(nóng)村居民收入增速明顯加快，城鄉(xiāng)收入比又開始下降，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)收入差距的第二次縮小。2015 年和 2016 年中央“一號(hào)文件”再次提出以加大惠農(nóng)政策力度和推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合等手段促進(jìn)農(nóng)民增收，重申農(nóng)民快速增收的目標(biāo)，使得 2015 年后城鄉(xiāng)收入比下降更加明顯。由此可見，政策驅(qū)動(dòng)是鄉(xiāng)村發(fā)展中不可忽視的重要因素。
（二）發(fā)展不良：建設(shè)用地增減掛鉤導(dǎo)致城鄉(xiāng)剪刀差中城市對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料的剝奪
城鄉(xiāng)剪刀差不僅體現(xiàn)在工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值交換上，還體現(xiàn)在鄉(xiāng)村土地的征用之中。國家為了城市建設(shè)，通過行政強(qiáng)制手段開展征地，剝奪農(nóng)民土地權(quán)益，在此過程中未能按市場(chǎng)化原則對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償。這種土地價(jià)格的“剪刀差”，使中國自改革開放至 2001 年期間，為城市建設(shè)積累了至少 2 萬億元的資金（陳錫文，2004）。為了應(yīng)對(duì)征地過程中政府與農(nóng)民之間的矛盾，中國開始探索更為緩和的城鄉(xiāng)土地開發(fā)模式。中國國情決定每年國土資源部給出的建設(shè)用地總量是既定的，城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)用地形成了一個(gè)零和博弈，即城市建設(shè)用地的增加必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)用地的減少。為提高土地利用效率，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策應(yīng)運(yùn)而生。
城鄉(xiāng)之間的剪刀差不可避免，這是由不同的勞動(dòng)生產(chǎn)率決定的，但是在中英兩國的表現(xiàn)形式存在巨大差異。英國的城鄉(xiāng)剪刀差體現(xiàn)為對(duì)產(chǎn)品附加值的剝奪，即低附加值的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入城市系統(tǒng)，被加工成具有高附加值的產(chǎn)品。中國的城鄉(xiāng)剪刀差體現(xiàn)在產(chǎn)品和土地上，屬于產(chǎn)品附加值與生產(chǎn)資料的雙重剝奪。在產(chǎn)品附加值由鄉(xiāng)村流入城市的同時(shí)，還通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，將鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)移到城市。雖然中國鄉(xiāng)村每年仍有新增建設(shè)用地，但在城市化進(jìn)程中逐漸被城市抽離，僅 2015 年通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策被轉(zhuǎn)移的農(nóng)村建設(shè)用地就約為 6 萬公頃，與 2014 年水平持平。生產(chǎn)資料的流失使鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力降低，以土地?fù)Q資金的發(fā)展模式透支了鄉(xiāng)村未來的發(fā)展。城市建設(shè)用地需求與批準(zhǔn)的建設(shè)用地量之間的矛盾將加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的步伐。從2009～2015 年，國家批準(zhǔn)的建設(shè)用地量呈緊縮趨勢(shì)（如圖 5 所示），可以預(yù)期未來中國城市建設(shè)開發(fā)將以存量用地再開發(fā)為主。在此情況下，城市建設(shè)用地供應(yīng)量無法跟上快速建設(shè)的步伐，勢(shì)必使城市擁有更為強(qiáng)勁的驅(qū)動(dòng)力從鄉(xiāng)村通過增減掛鉤換取建設(shè)用地指標(biāo)。
（三）對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展階段性的認(rèn)識(shí)
從英國經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村發(fā)展存在階段性，并且在不同階段鄉(xiāng)村面臨的問題存在明顯差異。在前個(gè)階段，鄉(xiāng)村面臨的階段性問題是如何保障戰(zhàn)爭期間的糧食安全；而在后個(gè)階段，鄉(xiāng)村面臨的問題是城市居民回歸自然的向往對(duì)鄉(xiāng)村提出的多元化發(fā)展需求。在不同階段，政府出臺(tái)政策的聚焦點(diǎn)也不盡相同。在前個(gè)階段，英國政府的鄉(xiāng)村規(guī)劃政策主要是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地的保護(hù)；而在后個(gè)階段，政策逐步聚焦于如何緩解休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護(hù)之間的矛盾。
雖然中國的鄉(xiāng)村大體仍處于以農(nóng)業(yè)為主的階段，但不可否認(rèn)的是，已經(jīng)有部分發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村開始步入轉(zhuǎn)型軌道，即開始挖掘鄉(xiāng)村地區(qū)的景觀價(jià)值、綠色空間價(jià)值和休閑娛樂價(jià)值，多元化需求的鄉(xiāng)村發(fā)展階段已經(jīng)出現(xiàn)。由此可見，中國的鄉(xiāng)村發(fā)展正處于由單純?yōu)榱吮Ｕ霞Z食安全而實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)向耕地保護(hù)與休閑娛樂并舉轉(zhuǎn)變的階段。
本文并非否定當(dāng)下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。該政策確實(shí)是著眼于當(dāng)下資源稟賦而做出的，符合當(dāng)前的實(shí)際需要，也解決了鄉(xiāng)村土地閑置而發(fā)展資金缺乏和城市發(fā)展空間不足的雙重難題，對(duì)打通城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要作用。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對(duì)于欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村的發(fā)展仍然具有積極促進(jìn)作用。然而，隨著鄉(xiāng)村的日益發(fā)展，其對(duì)建設(shè)用地的需求勢(shì)必逐漸增加，推行當(dāng)下透支鄉(xiāng)村未來發(fā)展能力的政策并非長遠(yuǎn)之計(jì)。因此，政府應(yīng)該理性認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村發(fā)展的階段性，為鄉(xiāng)村多樣化發(fā)展預(yù)留足夠的建設(shè)用地，通過政策引導(dǎo)來戰(zhàn)略性地部署鄉(xiāng)村建設(shè)用地的利用，推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
五、英國鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的借鑒及政策建議
（一）保留鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料，激發(fā)鄉(xiāng)村活力：探索鄉(xiāng)村之間的建設(shè)用地增減掛鉤
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的目的在于提高土地價(jià)值，達(dá)到城市開發(fā)與鄉(xiāng)村耕地保護(hù)雙贏局面，但在無意中導(dǎo)致了鄉(xiāng)村發(fā)展能力的喪失。竭澤而漁的模式難免使鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展能力受到限制。中國鄉(xiāng)村正面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，伴隨著旅游、環(huán)境保護(hù)、休閑娛樂等在鄉(xiāng)村空間的持續(xù)擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)不再是單純支配鄉(xiāng)村空間的產(chǎn)業(yè)。人們對(duì)于鄉(xiāng)村的價(jià)值觀念開始轉(zhuǎn)變，更多地從生活、消費(fèi)類型上定位鄉(xiāng)村地區(qū)，逐漸挖掘農(nóng)業(yè)發(fā)展以外的新功能（毛丹、王萍，2014）。全球化和電子商務(wù)同樣給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來前所未有的機(jī)遇。2013 年全國共有 20 個(gè)淘寶村，到了 2017 年，該數(shù)量已突破 2100 個(gè)。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)期第一產(chǎn)業(yè)對(duì)于建設(shè)用地的需求相比，鄉(xiāng)村電子商務(wù)快速發(fā)展引發(fā)的對(duì)配套設(shè)施建設(shè)用地的需求已不可同日而語，這就對(duì)鄉(xiāng)村繼續(xù)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤“拿地?fù)Q錢”提出了新的挑戰(zhàn)。
借鑒英國鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)歷，鄉(xiāng)村保留生產(chǎn)資料對(duì)于可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。中國未來鄉(xiāng)村發(fā)展不可能只局限于農(nóng)業(yè)，多元化的鄉(xiāng)村發(fā)展道路已初見端倪。十九大報(bào)告又明確提出促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此，鄉(xiāng)村內(nèi)在價(jià)值將伴隨著城市化的推進(jìn)得以顯現(xiàn)，戰(zhàn)略性地保留鄉(xiāng)村發(fā)展用地顯得尤為必要。
事實(shí)上，不同區(qū)位鄉(xiāng)村面臨的發(fā)展困境不可一概而論。傳統(tǒng)遠(yuǎn)郊村仍面臨資金缺乏的難題，也無法激活土地價(jià)值，導(dǎo)致鄉(xiāng)村貧困。近郊村或城中村則截然不同，他們資金相對(duì)充裕，面臨的是類似于城市的土地緊缺問題。因此，可以考慮將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤，推進(jìn)鄉(xiāng)村良性集并，將生產(chǎn)資料留在鄉(xiāng)村，確保鄉(xiāng)村地區(qū)持續(xù)發(fā)展的能力。在操作上，可以轉(zhuǎn)掛鉤的一次性收入為入股式的持續(xù)性收入，以鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤帶動(dòng)鄉(xiāng)村的合理集并，逐步擴(kuò)大近郊村規(guī)模，發(fā)揮城中村和近郊村的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，釋放土地價(jià)值。這樣做一方面為貧困鄉(xiāng)村持續(xù)性地提供資金來源，緩解貧困問題；另一方面解決近郊村土地緊缺問題，通過政策引導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃，將近郊村轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村中心居民點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)有序集并。不可否認(rèn)的是，由于存在級(jí)差地租，鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益勢(shì)必低于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。但是，前者仍然將生產(chǎn)資料留在鄉(xiāng)村，不僅保障了鄉(xiāng)村未來發(fā)展能力，還促進(jìn)了鄉(xiāng)村之間的有序合并，具有良好的社會(huì)效益。
（二）實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村之間建設(shè)用地增減掛鉤的制度保障
1.明確的土地產(chǎn)權(quán)制度是鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤的前提
鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤必須以土地確權(quán)頒證為前提，清晰的產(chǎn)權(quán)是減少交易成本、推進(jìn)建設(shè)用地增減掛鉤的必要條件。鄉(xiāng)村不再是傳統(tǒng)封閉、單純自給自足的空間，與外界的聯(lián)系開始越來越頻繁，人口和資源流動(dòng)性也逐漸增強(qiáng)。為了明確土地產(chǎn)權(quán)，減少交易成本，必須減少鄉(xiāng)村發(fā)展中由個(gè)體增減帶來的頻繁的權(quán)益變動(dòng)，摸索推進(jìn)鄉(xiāng)村的成員權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化的模式。具體而言，就是在農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)方面，通過固化權(quán)利到村民個(gè)體，確保鄉(xiāng)村內(nèi)個(gè)體的增減不再引起多次重復(fù)調(diào)配權(quán)益，而是以繼承的方式進(jìn)行延續(xù)。
2.交易平臺(tái)和分成機(jī)制是鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤的基礎(chǔ)
在穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提下，政府需要搭建跨地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)用地交易平臺(tái)。在確保土地所有權(quán)不變更的情況下，政府應(yīng)協(xié)調(diào)并引導(dǎo)遠(yuǎn)郊村的建設(shè)用地以“飛地”的形式轉(zhuǎn)移至近郊村或城中村中，以轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地的使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的釋放。貧困的遠(yuǎn)郊村通過集體所有土地在近城地區(qū)的增值共享城市化成果，以使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓入股的方式逐年獲得收益，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供持續(xù)資金支持，從而緩解貧困。近郊村或城中村則借此解決發(fā)展用地不足的問題，避免大量違規(guī)違建行為。在平臺(tái)建設(shè)過程中，政府需要建立合理規(guī)則，完善鄉(xiāng)村之間的利益分成機(jī)制，杜絕“以地易錢”的模式，使不同區(qū)位的鄉(xiāng)村都可以通過參與跨鄉(xiāng)村的土地流轉(zhuǎn)而持續(xù)獲益，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，因?yàn)檗D(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)附著在土地之上，就必須對(duì)轉(zhuǎn)讓時(shí)限做出科學(xué)規(guī)定，對(duì)轉(zhuǎn)讓土地的有償轉(zhuǎn)入和退出做出限定。在平臺(tái)建立之后，政府更需要加強(qiáng)監(jiān)管，確保分成機(jī)制的落實(shí)，保護(hù)參與者的基本權(quán)益。
3.保護(hù)特殊地區(qū)是鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤的重要環(huán)節(jié)
為防止歷史文化名村等部分具有特殊價(jià)值的鄉(xiāng)村在建設(shè)用地增減掛鉤過程中被兼并而消失，造成鄉(xiāng)村文化的消亡，政府應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)特殊地區(qū)的保護(hù)。政府應(yīng)聯(lián)合相關(guān)專家建立鄉(xiāng)村保護(hù)名錄，對(duì)于建議保留的地區(qū)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)限制，以高經(jīng)濟(jì)效益的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤代替鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤，使受保護(hù)地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)用地能產(chǎn)生更高的價(jià)值，從而減少增減掛鉤的土地?cái)?shù)量，實(shí)現(xiàn)保護(hù)鄉(xiāng)村的目的。與此同時(shí)，政府可通過轉(zhuǎn)移支付的形式鼓勵(lì)需要保護(hù)的鄉(xiāng)村合理運(yùn)用建設(shè)用地進(jìn)行自身發(fā)展。
4.建立矛盾糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制是鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤的保障
由于級(jí)差地租和規(guī)模效益的存在，一般而言，近郊村的土地開發(fā)價(jià)值高于遠(yuǎn)郊村，土地流轉(zhuǎn)將在市場(chǎng)力量推動(dòng)下開展。但村莊之間的土地流轉(zhuǎn)難免會(huì)出現(xiàn)矛盾和糾紛，這就要求政府必須建立起常態(tài)化的由法院審理、有法律解釋的合理補(bǔ)償機(jī)制，解決土地流轉(zhuǎn)過程中村莊間的矛盾與糾紛。同時(shí)，政府應(yīng)建立和完善規(guī)劃督察和司法審查制度，解決基層政府與鄉(xiāng)村合謀侵占村民的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)權(quán)益的問題。
作者簡介：葉裕民，女，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 2018年第3期
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