一、本文研究背景與目的
改革開放以來，集中資源發(fā)展城市的戰(zhàn)略保證了中國城市化進程的快速推進，但隨之而來的是城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，鄉(xiāng)村問題開始顯現(xiàn)。黨的十九大提出，中國新時代的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，鄉(xiāng)村發(fā)展與進步迫在眉睫。為應(yīng)對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題，政府持續(xù)加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，扎實推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。盡管中國政府部門高度關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，但是，中國鄉(xiāng)村發(fā)展始終步履維艱，難以擺脫城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)的桎梏，特別是鄉(xiāng)村快速變遷與發(fā)展乏力共存的問題，一直是鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)中難以攻克之處。本文擬在借鑒英國城鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，從土地管制視角切入，分析中英兩國鄉(xiāng)村發(fā)展政策選擇的異同，解析中國鄉(xiāng)村發(fā)展困境的內(nèi)在原因，并對其邏輯進行解釋，最終在中國政策框架下提出可行的建議。
二、中英兩國城市化進程比較——近似的道路選擇
中英兩國在城市化初期選擇了類似的發(fā)展模式，這也使兩國面臨較為類似的城市化問題。其中，城鄉(xiāng)矛盾愈演愈烈，鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問題尤為突出。中英兩國在應(yīng)對鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問題上具有相似性，都是以鄉(xiāng)村規(guī)劃為調(diào)控手段，以政策促進鄉(xiāng)村進步與發(fā)展。鄉(xiāng)村規(guī)劃是政府優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置的重要手段，而土地作為鄉(xiāng)村發(fā)展空間載體的直接抓手，始終是規(guī)劃政策的具體實施對象。其中，農(nóng)地與建設(shè)用地又直接關(guān)系到鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此是鄉(xiāng)村土地中最為關(guān)鍵的部分，自然也成為政策制定中重點關(guān)注的領(lǐng)域。
盡管中英兩國都以鄉(xiāng)村規(guī)劃的手段應(yīng)對鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的問題，但采取的策略卻有所不同。中國在快速城市化背景下，為避免城鄉(xiāng)差距拉大，對鄉(xiāng)村提出快速發(fā)展的要求，造成中國鄉(xiāng)村發(fā)展過度追求經(jīng)濟效益，對社會效益和文化多樣性挖掘不足。同時，國家對土地指標(biāo)的剛性管控和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度又將城市的快速擴張建立在縮減鄉(xiāng)村發(fā)展用地之上，造成鄉(xiāng)村不得不用城市規(guī)劃的理念在有限的土地上尋求效益最大化。針對此，政府提出培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能，希望以此實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村的復(fù)興和文化的傳承，通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。反觀英國，在鄉(xiāng)村發(fā)展中體現(xiàn)出較高的自由裁量權(quán)和較為豐富的發(fā)展形態(tài)。英國鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展不與城市發(fā)展掛鉤。一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)不必緊跟城市快速發(fā)展的步伐，可以追求田園風(fēng)光與生態(tài)和諧；另一方面，城市擴張不以縮減鄉(xiāng)村建設(shè)用地為代價，鄉(xiāng)村擁有較為充足的發(fā)展用地。這雖然造成英國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較慢，卻較好地保留了鄉(xiāng)村形態(tài)，形成了以田園風(fēng)光和自然景觀為特征的鄉(xiāng)村空間。
三、中英兩國在鄉(xiāng)村發(fā)展中土地政策的異同
中國與英國具有不同的制度環(huán)境和空間形態(tài)，在不同的發(fā)展訴求下采取針對性的鄉(xiāng)村土地政策。雖然發(fā)展背景不同，但是兩國在農(nóng)地保護上的方向選擇極其相似，不過在建設(shè)用地利用上產(chǎn)生了截然不同的政策選擇，形成了不同的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。
（一）中英兩國在農(nóng)地保護上方向選擇的一致性
英國在鄉(xiāng)村耕地保護中的政策體現(xiàn)出階段性，具有明顯的問題導(dǎo)向，從嚴格保護耕地逐步轉(zhuǎn)向耕地保護與休閑娛樂并舉。中國正處于對鄉(xiāng)村耕地實行嚴格保護的階段，并在保護中尋求多樣化發(fā)展。
對比中英兩國的做法可以發(fā)現(xiàn)，在充分認識農(nóng)業(yè)發(fā)展對國家糧食安全重要性的情況下，嚴格的耕地保護被一以貫之，兩國對耕地保護采取了相同的態(tài)度。除此還可以看到，受制于城市化發(fā)展的階段性，中國正在經(jīng)歷英國20世紀(jì)70年代對鄉(xiāng)村多樣性要求和對自然景觀追求的過程。因此，對于中國而言，在對鄉(xiāng)村歷史文化保護和鄉(xiāng)村發(fā)展多樣化的要求下，繼續(xù)對耕地實施強有力的保護是極有必要且完全符合現(xiàn)實需求的。
（二）中英兩國在鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用上不同的路徑選擇
英國鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用以鞏固與增加鄉(xiāng)村用地為方向。雖然英國實行嚴格的土地用途管制，但并不存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一指標(biāo)，即城市建設(shè)用地的增加不以鄉(xiāng)村建設(shè)用地的減少為代價。
中國鄉(xiāng)村建設(shè)用地存在向城市供給的傾向。中國的建設(shè)用地由土地利用總體規(guī)劃自上而下地分配指標(biāo)而定，因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量限定，具有極大的剛性。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤成為優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地的重要手段，解決了城市發(fā)展“缺地”和鄉(xiāng)村發(fā)展“缺錢”的兩難問題，但同時也造成了鄉(xiāng)村建設(shè)用地向城市輸送的結(jié)果。
（三）不同的鄉(xiāng)村土地政策導(dǎo)致中英鄉(xiāng)村發(fā)展軌跡不同
在不同的鄉(xiāng)村土地政策影響下，中國與英國的鄉(xiāng)村發(fā)展步入截然不同的軌道。總體而言，英國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較緩，但注重鄉(xiāng)村空間質(zhì)量營造。中國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較快但質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)“無發(fā)展的增長”（黃宗智，2000；許顏杰、馬維鴿，2008）。中國鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展乏力的問題已引起高度關(guān)注，如何改“輸血”為“造血”，已成為中國鄉(xiāng)村發(fā)展急需解決的問題。
四、中國鄉(xiāng)村發(fā)展乏力的邏輯解釋
中國鄉(xiāng)村發(fā)展進入快速增長但發(fā)展不良的怪圈之中，兩者看似矛盾，但存在內(nèi)在聯(lián)系。這種“無發(fā)展的增長”是政治目標(biāo)下的被動式快速增長與鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料的減少共同作用造成的。中國為了構(gòu)建和諧社會、維護基層穩(wěn)定，外部強有力的政治推動強制要求鄉(xiāng)村緊跟城市發(fā)展速率，但鄉(xiāng)村的生產(chǎn)資料又在快速城市化中逐漸流失，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展步履蹣跚，始終缺乏內(nèi)生動力。
中國鄉(xiāng)村快速增長中具有不可排除的政治因素，政治要求是鄉(xiāng)村快速發(fā)展不可忽視的動力。不可否認，在城市化進程中，鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和均等化公共服務(wù)提供方面，得到了長足發(fā)展。但是，鄉(xiāng)村發(fā)展仍然無法擺脫政治因素的限制。在快速推進城市化的同時，政府不能坐視城鄉(xiāng)差距拉大而不顧，必須拉動鄉(xiāng)村的快速增長。通過在時間軸上觀察農(nóng)民收入水平、農(nóng)村農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資兩個指標(biāo)變化與關(guān)鍵政策出臺時間之間的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村的快速增長確是政治干預(yù)和應(yīng)對城鄉(xiāng)差距拉大的結(jié)果。
建設(shè)用地增減掛鉤導(dǎo)致城鄉(xiāng)剪刀差中城市對鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料的剝奪，造成了中國鄉(xiāng)村的發(fā)展不良。城鄉(xiāng)之間的剪刀差不可避免，這是由不同的勞動生產(chǎn)率決定的，但是在中英兩國的表現(xiàn)形式存在巨大差異。英國的城鄉(xiāng)剪刀差體現(xiàn)為對產(chǎn)品附加值的剝奪，即低附加值的農(nóng)產(chǎn)品進入城市系統(tǒng)，被加工成具有高附加值的產(chǎn)品。中國的城鄉(xiāng)剪刀差體現(xiàn)在產(chǎn)品和土地上，屬于產(chǎn)品附加值與生產(chǎn)資料的雙重剝奪。在產(chǎn)品附加值由鄉(xiāng)村流入城市的同時，還通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，將鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)移到城市。
五、英國鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗的借鑒及政策建議
借鑒英國鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)歷，鄉(xiāng)村保留生產(chǎn)資料對于可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。中國未來鄉(xiāng)村發(fā)展不可能只局限于農(nóng)業(yè)，多元化的鄉(xiāng)村發(fā)展道路已初見端倪。在十九大報告明確提出促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，本文提出探索鄉(xiāng)村之間的建設(shè)用地增減掛鉤模式，推進鄉(xiāng)村良性集并，保留鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料，激發(fā)鄉(xiāng)村活力。在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)起實現(xiàn)鄉(xiāng)村之間建設(shè)用地增減掛鉤的制度保障，提出以明確的土地產(chǎn)權(quán)制度為前提，以交易平臺和分成機制為基礎(chǔ)，以矛盾糾紛協(xié)調(diào)機制為保障，在關(guān)注并區(qū)別對待歷史文化名村等具備保護價值的特殊鄉(xiāng)村地區(qū)的情況下，通過鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤的形式，戰(zhàn)略性地保留鄉(xiāng)村發(fā)展用地，為鄉(xiāng)村價值的顯現(xiàn)打下基礎(chǔ)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第3期 微信公眾號(原創(chuàng))
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
