一、本文研究背景與目的
改革開放以來，集中資源發展城市的戰略保證了中國城市化進程的快速推進，但隨之而來的是城鄉差距逐漸拉大，鄉村問題開始顯現。黨的十九大提出，中國新時代的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是鄉村發展不充分，鄉村發展與進步迫在眉睫。為應對城鄉發展不平衡和鄉村發展不充分的問題，政府持續加大強農惠農富農政策力度，扎實推進農業現代化和新農村建設，實施鄉村振興戰略。盡管中國政府部門高度關注鄉村發展戰略，但是，中國鄉村發展始終步履維艱，難以擺脫城鄉發展失調的桎梏，特別是鄉村快速變遷與發展乏力共存的問題，一直是鄉村規劃和建設中難以攻克之處。本文擬在借鑒英國城鄉關系和鄉村發展模式的基礎上，從土地管制視角切入，分析中英兩國鄉村發展政策選擇的異同，解析中國鄉村發展困境的內在原因，并對其邏輯進行解釋，最終在中國政策框架下提出可行的建議。
二、中英兩國城市化進程比較——近似的道路選擇
中英兩國在城市化初期選擇了類似的發展模式，這也使兩國面臨較為類似的城市化問題。其中，城鄉矛盾愈演愈烈，鄉村發展滯后問題尤為突出。中英兩國在應對鄉村發展滯后問題上具有相似性，都是以鄉村規劃為調控手段，以政策促進鄉村進步與發展。鄉村規劃是政府優化鄉村地區資源配置的重要手段，而土地作為鄉村發展空間載體的直接抓手，始終是規劃政策的具體實施對象。其中，農地與建設用地又直接關系到鄉村地區產業發展，因此是鄉村土地中最為關鍵的部分，自然也成為政策制定中重點關注的領域。
盡管中英兩國都以鄉村規劃的手段應對鄉村發展滯后的問題，但采取的策略卻有所不同。中國在快速城市化背景下，為避免城鄉差距拉大，對鄉村提出快速發展的要求，造成中國鄉村發展過度追求經濟效益，對社會效益和文化多樣性挖掘不足。同時，國家對土地指標的剛性管控和城鄉建設用地增減掛鉤制度又將城市的快速擴張建立在縮減鄉村發展用地之上，造成鄉村不得不用城市規劃的理念在有限的土地上尋求效益最大化。針對此，政府提出培育鄉村發展新動能，希望以此實現中國鄉村的復興和文化的傳承，通過實施鄉村振興戰略，打造人與自然和諧共生發展新格局。反觀英國，在鄉村發展中體現出較高的自由裁量權和較為豐富的發展形態。英國鄉村地區的發展不與城市發展掛鉤。一方面，鄉村地區不必緊跟城市快速發展的步伐，可以追求田園風光與生態和諧；另一方面，城市擴張不以縮減鄉村建設用地為代價，鄉村擁有較為充足的發展用地。這雖然造成英國鄉村發展速度較慢，卻較好地保留了鄉村形態，形成了以田園風光和自然景觀為特征的鄉村空間。
三、中英兩國在鄉村發展中土地政策的異同
中國與英國具有不同的制度環境和空間形態，在不同的發展訴求下采取針對性的鄉村土地政策。雖然發展背景不同，但是兩國在農地保護上的方向選擇極其相似，不過在建設用地利用上產生了截然不同的政策選擇，形成了不同的鄉村發展模式。
（一）中英兩國在農地保護上方向選擇的一致性
英國在鄉村耕地保護中的政策體現出階段性，具有明顯的問題導向，從嚴格保護耕地逐步轉向耕地保護與休閑娛樂并舉。中國正處于對鄉村耕地實行嚴格保護的階段，并在保護中尋求多樣化發展。
對比中英兩國的做法可以發現，在充分認識農業發展對國家糧食安全重要性的情況下，嚴格的耕地保護被一以貫之，兩國對耕地保護采取了相同的態度。除此還可以看到，受制于城市化發展的階段性，中國正在經歷英國20世紀70年代對鄉村多樣性要求和對自然景觀追求的過程。因此，對于中國而言，在對鄉村歷史文化保護和鄉村發展多樣化的要求下，繼續對耕地實施強有力的保護是極有必要且完全符合現實需求的。
（二）中英兩國在鄉村建設用地利用上不同的路徑選擇
英國鄉村建設用地利用以鞏固與增加鄉村用地為方向。雖然英國實行嚴格的土地用途管制，但并不存在城鄉建設用地的統一指標，即城市建設用地的增加不以鄉村建設用地的減少為代價。
中國鄉村建設用地存在向城市供給的傾向。中國的建設用地由土地利用總體規劃自上而下地分配指標而定，因此，城鄉建設用地總量限定，具有極大的剛性。城鄉建設用地增減掛鉤成為優化配置城鄉土地的重要手段，解決了城市發展“缺地”和鄉村發展“缺錢”的兩難問題，但同時也造成了鄉村建設用地向城市輸送的結果。
（三）不同的鄉村土地政策導致中英鄉村發展軌跡不同
在不同的鄉村土地政策影響下，中國與英國的鄉村發展步入截然不同的軌道。總體而言，英國鄉村發展速度較緩，但注重鄉村空間質量營造。中國鄉村發展速度較快但質量不高，甚至出現“無發展的增長”（黃宗智，2000；許顏杰、馬維鴿，2008）。中國鄉村內生性發展乏力的問題已引起高度關注，如何改“輸血”為“造血”，已成為中國鄉村發展急需解決的問題。
四、中國鄉村發展乏力的邏輯解釋
中國鄉村發展進入快速增長但發展不良的怪圈之中，兩者看似矛盾，但存在內在聯系。這種“無發展的增長”是政治目標下的被動式快速增長與鄉村生產資料的減少共同作用造成的。中國為了構建和諧社會、維護基層穩定，外部強有力的政治推動強制要求鄉村緊跟城市發展速率，但鄉村的生產資料又在快速城市化中逐漸流失，最終導致鄉村發展步履蹣跚，始終缺乏內生動力。
中國鄉村快速增長中具有不可排除的政治因素，政治要求是鄉村快速發展不可忽視的動力。不可否認，在城市化進程中，鄉村在基礎設施建設和均等化公共服務提供方面，得到了長足發展。但是，鄉村發展仍然無法擺脫政治因素的限制。在快速推進城市化的同時，政府不能坐視城鄉差距拉大而不顧，必須拉動鄉村的快速增長。通過在時間軸上觀察農民收入水平、農村農戶固定資產投資兩個指標變化與關鍵政策出臺時間之間的關系可以發現，鄉村的快速增長確是政治干預和應對城鄉差距拉大的結果。
建設用地增減掛鉤導致城鄉剪刀差中城市對鄉村生產資料的剝奪，造成了中國鄉村的發展不良。城鄉之間的剪刀差不可避免，這是由不同的勞動生產率決定的，但是在中英兩國的表現形式存在巨大差異。英國的城鄉剪刀差體現為對產品附加值的剝奪，即低附加值的農產品進入城市系統，被加工成具有高附加值的產品。中國的城鄉剪刀差體現在產品和土地上，屬于產品附加值與生產資料的雙重剝奪。在產品附加值由鄉村流入城市的同時，還通過城鄉建設用地增減掛鉤的方式，將鄉村生產資料轉移到城市。
五、英國鄉村發展經驗的借鑒及政策建議
借鑒英國鄉村發展的經歷，鄉村保留生產資料對于可持續發展具有重要作用。中國未來鄉村發展不可能只局限于農業，多元化的鄉村發展道路已初見端倪。在十九大報告明確提出促進一二三產業融合發展，實施鄉村振興戰略的時代背景下，本文提出探索鄉村之間的建設用地增減掛鉤模式，推進鄉村良性集并，保留鄉村生產資料，激發鄉村活力。在此基礎上，建構起實現鄉村之間建設用地增減掛鉤的制度保障，提出以明確的土地產權制度為前提，以交易平臺和分成機制為基礎，以矛盾糾紛協調機制為保障，在關注并區別對待歷史文化名村等具備保護價值的特殊鄉村地區的情況下，通過鄉村建設用地增減掛鉤的形式，戰略性地保留鄉村發展用地，為鄉村價值的顯現打下基礎，實現鄉村的振興。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2018年第3期 微信公眾號(原創)
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