——兼評《土地管理法》修訂
摘要:在城鎮建設中，大量社會財富附著在土地上轉化為土地增值收益，土地如何參與社會財富分配取決于土地所有制。生產資料公有制是我國社會主義經濟制度的基礎，公有土地制度內在包含“消滅剝削”的目標與“各盡所能、按勞分配”的社會主義分配原則。與土地私有制國家通過稅收手段來調節土地收益不同，我國直接在初次分配環節上完成對地利的調節。國家通過主導城鎮土地開發來實現土地增值歸公，并在此基礎上建立起一套社會主義地利共享秩序。立足公有制的土地制度改革，要堅持社會主義地利分配原則不變，避免出現土地食利階層，同時要完善失地農民補償方式，解決被征地農民喪失生產資料后的重新就業問題。
關鍵詞：土地公有制；土地增值收益；地利共享；《土地管理法》修訂
一、問題的提出
諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾斷言，中國的城市化將成為影響人類21世紀的全球大事件。自1978年至2015年，我國常住人口城鎮化率從17.9%提高至57.35%，城鎮化率年均提高1個百分點以上[1]。城市建設以土地開發為前提，改革開放以來所取得的城鎮化巨大成就離不開我國的土地制度，“中國依靠土地公有制創造了發展的奇跡”[2]，走出一條與其他發展中國家完全不同的“中國式城市化與現代化道路”[3]。另一方面，在快速城鎮化進程中也出現了一些社會矛盾，突出表現為土地征收中的利益沖突，這對社會穩定造成一定影響。城鎮化成就與土地開發矛盾構成我國土地制度實踐的一體兩面。在保持制度優勢的基礎上減少社會矛盾，是當前土地制度改革的核心要義。
在城市建設高速推進過程中，大量社會財富附在到土地而轉化為土地增值收益，征地上訪、拆遷沖突等矛盾背后隱含著巨額土地增值的分配問題。馬克思指出，“地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式”[4]，土地如何參與社會財富分配，取決于土地所有權占有形式即土地所有制。經過新民主主義革命與社會主義改造，我國實現封建土地所有制向社會主義公有制轉變。公有制消滅了土地的私人占有形態以及基于土地私有制而產生的剝削行為，保障了社會主義“按勞分配”秩序。我國土地公有制包括農村土地集體所有與城市土地國家所有兩種形態。當前的矛盾在于，大規模土地開發需要將集體土地征收為國有，然后用于城市建設。土地征收牽涉國家所有與集體所有這兩種公有制形式的關系，與之相關的地利分配矛盾也反映了全民與部分勞動群眾的關系。
黨的十八屆三中全會將土地制度改革列為全面深化改革的重點任務。2015年黨中央、國務院在全國33個縣（市區）部署農村土地征收、集體經營性建設用地入市與宅基地管理等三項制度改革試點工作。在試點的基礎上，《土地管理法》修訂工作同步推進。2017年5月，份國土資源部公布《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（下文簡稱為“修正案征求意見稿”），向社會公開征求意見[5]。土地征收、集體經營性建設用地入市與宅基地管理等三項制度都涉及建設用地，與新型城鎮建戰略密切相關。
在當前快速城鎮化背景下，推進土地制度改革的關鍵是建立土地增值收益公平分配秩序。對此，政策上出現“漲價歸公”還是“漲價歸私”的不同主張。本文認為，改革的基本方向是堅持和完善社會主義地利共享秩序，要避免出現土地食利階層。中央明確提出土地制度改革要堅持公有制底線，文章擬從公有制出發來分析我國現行的土地開發模式，并從社會主義分配制度的角度對《土地管理法》“修正案征求意見稿”的相關內容進行評析。土地公有制在促我國社會主義現代化事業中發揮巨大作用，在推進土地制度改革上，應當保持“道路自信”與“制度自信”，警惕各類直接或變相的土地私有化主張。
二、城鎮化進程中土地增值來源及其分配
1.城鎮化背景下的土地制度矛盾
城市是鄉村相區別的一種空間經濟社會形態，馬克思指出，“城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中；而在鄉村里所看到的卻是完全相反的情況：孤立和分散。”[6]城鄉之間的生產力水平差異通常表現為二者在產業形態上的差別，城市以工業和商業活動為主，而鄉村則以農業為主。土地是城市發展的物質基礎，無論是基礎設施建設、日常生活還是經濟生產活動，都離不開對土地的開發利用，城市與鄉村不同的經濟社會形態也決定了城鄉土地利用上的差異。我國快速城鎮化進程除了表現為人口從農村向城鎮集中，以及產業從分散布局向工業園區集聚之外，還表現為土地從農業用途向建設用途轉化。自1981年至2014年，我國城市建成區面積從6720平方公里擴展至49982.7平方公里，增長6.44倍，城鎮建設用地規模大幅增加[7]。
我國實施土地用途分類管理制度，土地包括農用地、建設用地與未利用地三大類別。城市建設在引發土地用途性質變化的同時，還伴隨著土地權利的變化。我國1982年《憲法》首次規定，“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”1982年《憲法》創造性地將土地所有制與城鄉兩類主體結合，建立起獨具中國特色的“城鄉土地二元結構”[8]。
“城市”屬于一種范疇性概念，《憲法》中所規定的“城市”涵蓋城市“建成區”和城市“規劃區”。“城市的土地屬于國家所有”的《憲法》條款在實踐中意味著，不僅已經建設完成的城市建成區土地屬于國家所有，而且正在建設和未來即將建設的“規劃區”土地也要屬于國有土地。另一方面，城市通常被農村包圍，城市周邊分布著農村集體土地，為了解決城市建設土地來源問題，《憲法》又規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這一憲法規定打開我國城市建設的征地之門，土地征收構成我國城鎮化戰略快速推進的制度基礎。
當前土地制度在實踐中存在的主要矛盾在于，農村集體土地被國家征收并用于城市建設之后會產生巨大的增值。以2015年為例，當年全國繳入國庫的土地出讓收入33657.73億元[9]。城鎮化過程中的土地開發矛盾表現各方爭奪附著在土地上的利益。與之相關的土地制度改革分歧主要包括方面：一是國家主導的土地征收開發模式是否有必要保持；二是征地補償標準如何確定；三是農村集體土地能否直接入市并參與城市建設開發。
2. 土地增值收益的來源分析
我們在調查中發現，農民對于土地征收存在著矛盾心態。一方面，未納入范圍的農民盼望被征地；另一方面，納入城市建設規劃區并確認被征地的農民又會阻撓政府征地。農民盼望本征地的原因是征地可以一次獲得比農業生產更高的收益[10]。當前種植普通農作物每畝土地的年產值約為2000多元，扣除人工和農資成本之后，純收益為1000元左右。按照年息5%計算，每畝土地的價值約2萬元。時下農村土地流轉價格一般為每畝500—800元，用地租推算土地價值，每畝也不超過2萬元。當前全國農民被征地時獲得的補償都超過2萬元，部分地區高達10萬元以上。站在土地的農業生產用途角度看，農民向國家讓渡土地權利可以獲得更多收益，農民并未受損。農民阻撓政府征地的原因在于，土地具有不可移動性的特征，處于特定位置的農民利用城市規劃不能隨意變動的政策，策略性地要求政府提高征地補償標準。對于那些被確認納入征地范圍的農民而言，他們不滿足僅獲得作為農業生產用途的土地補償，而且會積極爭取更多收益，于是就出現征地過程中的社會矛盾。這些社會矛盾由利益博弈引起，農民并不反對土地征收這項基本制度本身。
在土地的農業生產價值與土地作為建設用地的價值之間存在巨大差額，如何確定征地補償標準和如何分配土地增值收益，涉及對城鎮化過程中的土地增值來源的判斷。隨著城市邊界擴展，城郊地區的土地從農業用途向建設用地轉化并發生土地價值上升，反映的是地租上漲，土地增值受級差地租規律支配。馬克思認為“肥力”和“土地的位置”是影響級差地租的基本因素[11]，列寧進一步分析指出，“按照馬克思的說法，同較壞土地和距離市場最遠的土地相比，從較好土地或距離市場近的土地上所獲得的超額利潤叫做級差地租。”[12]土壤對作物生長意義重大，肥力因素很大程度上決定農用地的地租高低，相對而言，城鎮建設用地的地租水平則主要受位置因素的影響。城市不同地段上的土地存在懸殊價值，譬如北京三環內房價每平米高達十萬元，五環外可能低于五萬，不同地區商品房價格差異與建筑成本幾乎無關，主要反映為地價之差別。
在揭示一般地租規律的基礎上，馬克思曾特地分析工礦建設業生產方面的土地問題并指出，“空間是一切生產和一切人類活動所需要的要素……對建筑地段的需求，會提高土地作為空間和地基的價值，而對土地的各種可用作建筑材料的要素的需求，同時也會因此增加。”[13]作物生長離不開土壤提供的養分，在不同肥力條件下，“等量資本在等面積的各級土地上使用時”會產生“不同結果”[14]。與之類似，從事城市工商業經營活動時，所處的空間位置不同，投入等量資本所產生的收益不同，城市土地的空間位置直接影響工商業經營效率。
有學者提出，“城市的本質就是提供公共產品（或者說是集體消費），城市化就是不斷地增加公共產品的過程。”[15]公共基礎實施的完善程度是衡量某個城市發展程度高低的基本標志。城市建設伴隨著大量的基礎實施建設和公共服務投資，包括道路、排水、電力等在內的城市公共產品供給具有外部性，農業用地轉化為城鎮建設用地后產生的巨大增值，是“農地以外的社會性投資對于土地所產生的輻射……是各種非農建設項目改善了新增非農建設用地的使用條件”[16]的結果。日常生活現象也證明這一點，如隨著地鐵的開通，地鐵口周邊房價就會自然上漲。區位條件好的土地價值相對高，其原因在于獲得這塊土地使用權的主體有機會享有城市公共服務。這些公共服務并非由私人提供，而是社會公共之力所致。民國時期的著名法學家史尚寬觀察都市地價上漲現象后指出，土地增值“實為社會全體之產物”，“蓋人口之增加，交通之改造，工商業之繁榮，公共之改良，皆為地價升騰之原因”[17]。以上對城鎮化過程中的土地增值現象的分析進一步驗證了馬克思的論斷，即土地上的“租來自社會，而不是來自土壤”[18]。明確土地增值來源是建立公平的地利分配制度的起點，土地增值收益來源的公共屬性決定了地利分配要遵循利益共享的價值取向。
3.關于土地增值收益分配的兩種主張
對于土地增值收益分配方式，目前學界存在以下兩種針鋒相對的主張。
（1）土地私權視角下的“漲價歸私”主張。“漲價歸私”也被稱為“漲價歸農”，是指農用地轉化為城鎮建設用地所表現出的土地增值收益全部歸農民所有。例如，蔡繼明主張按照被征土地的現用途給予農民全額補償，即要求“政府必須把將被征農地的升值，在扣除必要的管理費用后，全部返還給農民”[19]。征收屬于國家保留的憲法性權力，通過土地征收進行城市建設是世界各國通行的做法，主張“漲價歸私”的學者并不反對征地制度，他們反對的是我國目前按照土地原用途確定補償的制度設置，進而要求采用市價補償。鄭振源提出，“在市場經濟制度下，集體農民土地財產的價值是它的土地所有權市場價格；征收集體農民土地時，公平合理的補償辦法是，遵循等價交換原則按其土地所有權市場價格進行全額補償”[20]。主張“漲價歸私”的學者將土地征收理解為發生在政府與農民之間的“商品交易”關系，例如梁慧星提出，“征收是對私有財產的限制，是國家強制購買個人財產……是商品交易關系，仍然是民事權利義務關系”，他批評現行征地制度的不合理之處在于“補償價與市場價之間的巨大差額”[21]。這類看法存在兩方面問題，一是將土地看做是“商品”，忽視了公有土地的生產資料屬性；二是將征地等同于市場交換關系，誤解了我國土地征收制度的性質。
早在上世紀80、90年代，學術界對于土地如何參與市場經濟已經開展過廣泛的討論，老一代法學家基于土地的公有屬性得出我國“土地不屬于商品”的論斷，并指出“在社會主義社會，土地絕不允許私人壟斷，因此，不能用民法的原則來解決” [22]。土地屬于公有生產資料，農民以勞動者的身份共同占有集體土地，體現的是勞動者與生產資料的關系，土地可用于生產并產生收益，但是不屬于可以自由處置的“商品”，更不能用于市場交換。《憲法》明確規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”在禁止土地買賣的情況下，不存在所謂的“土地所有權市場價格”，也就不存在按照土地市價補償的做法。再者，國家征收農村集體土地，屬于生產資料在兩種所有制之間的轉換，即從集體所有這種社會主義“小公”形態向全民所有的社會主義“大公”形態的轉換，這與市場中的商品交易存在本質差別。[23]“漲價歸私”是基于土地的私有財產性質所作出的判斷，忽視了我國土地的公有制前提。
（2）土地公有視角下的“漲價歸公”主張。支持“漲價歸公”的人認為城鎮化過程中的土地增值收益應當歸公眾享有，反對土地上的食利行為。賀雪峰提出，“特定位置的土地會因為工商業的發展、城市建設，而具有超出之前農用價值的增值收益……土地的非農用的增值收益應由全民共享。”[24]支持這種觀點的人通常從土地的價值來源的角度討論增值收益分配問題，例如孫中山很早就提出“漲價歸公”主張，他指出，“因為地價高漲，是由于社會改良和工商進步……由眾人的力量經營而來的；所以這種改良和進步之后，所高漲的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有。”[25]全部社會財富都是由勞動創造，土地盡管不能自動產生財富，但是對土地的占有卻成為獲取社會財富的手段。馬克思對此曾作出了經典論述：“土地所有權并不創造那個轉化為超額利潤的價值部分，而只是使土地所有者……有可能把這個超額利潤從工廠主口袋里拿過來裝進自己的口袋。它不是使這個超額利潤創造出來的原因，而是使它轉化為地租形式的原因”[26]。
土地增值收益分配方式本質是由土地所有制所決定。地租作為社會財富的基本分配形式客觀存在，“土地公有制……并未取消土地所有權；土地公有制并不能排除地租存在的必然性”，[27]土地公有與土地私有的差別在于，私有制保護土地上的私人占有權利，承認土地食利行為，土地公有制則尋求建立地利的社會共享秩序，即通過特定制度形式“把地租——雖然形式發生變化——轉交給社會”[28]。土地公有制是社會主義經濟制度的重要基礎，我國《憲法》序言指明，“生產資料私有制的社會主義改造已經完成，人剝削人的制度已經消滅，社會主義制度已經確立”。《憲法》第六條規定，“社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。”基于公有屬性出發的土地制度設置，內在地包含了“消滅剝削”的目標與“各盡所能、按勞分配”的社會主義分配原則，土地增值“漲價歸公”的主張在我國具備憲法基礎。
三、土地開發模式與社會主義地利共享秩序
1.適應社會主義市場經濟的土地開發模式
改革開放之前，土地按照計劃經濟體制管理，國營企業獲得土地劃撥，土地非農使用所產生的級差地租以利潤的形式上交國家，實現地利歸公。改革開放之后，隨著商品經濟擴大和市場經濟逐步建立，土地管理面臨著公有生產資料向市場主體配置問題。針對此問題，我國建立了土地有償使用制度，即不改變土地所有權的前提下，各類市場經營主體以有償方式獲得一定年限的土地使用權，以此解決生產用地需求。土地有償使用制度成功地解決了土地“公有”與市場經濟條件下土地作為生產要素“私用”之間的矛盾，在此基礎上我國發展出獨具特色的土地開發建設模式，具體包括以下三個方面。
（1）國家壟斷城鎮土地一級市場。1993年第十四屆中央委員會第三次全體會議通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，“國家壟斷城鎮土地一級市場……加強土地二級市場的管理，建立正常的土地使用權價格的市場形成機制。”國家壟斷城鎮土地一級市場是指，新增城鎮建設用地必須由政府統一供給，城市周邊的農村集體土地需通過征收程序才能用于城市建設。1994年頒布的實施的《城市房地產管理法》將上述政策寫入法律，規定“城市規劃區內的集體所有土地，經過征用轉為國家土地后，該幅國有土地的使用權方可出讓”；1998年修訂后的《土地管理法》規定，除興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設之外，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，并規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，取消農村土地直接參與城市建設開發的機會。上述政策和法律規范是對“城市的土地屬于國家所有”這一《憲法》條款的具體落實。
（2）以公開招拍掛的方式來確定土地使用權的經濟價值。城鎮建設用地使用權可通過劃撥和出讓兩種方式取得，按照《土地管理法》等規定，劃撥土地嚴格限定在國家機關用地、軍事用地和城市基礎設施用地等特定范圍內，其他參與市場經營活動的土地一般通過出讓方式有償取得。在出讓方式下，用地主體一次性支付土地租金，政府獲得土地出讓收入，國家以出讓金這一經濟形式實現土地所有權。為了規范土地使用權出讓，2002年國土資源部發布實施《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，要求“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”。政府向市場主體出讓經營性土地使用權實質是對公有資產的處置，采用“招標、拍賣或者掛牌”等公開程序出讓土地，可通過競爭機制顯示出土地要素在市場中的經濟價值，避免地方政府的不規范行為和防止國有資產流失。針對一些地區出現地方政府壓低地價招商引資甚至“零地價”招商的現象，2006年國務院辦公廳下發的《關于規范國有土地使用權出讓收支管理》規定，對擅自減免應繳國庫的土地出讓收入的行為，要按照“有關法律法規進行處理，并依法追究有關責任人的責任；觸犯刑法的，依法追究有關人員的刑事責任”。
（3）建立土地出讓收支的規范管理制度。土地出讓收入扣除土地開發成本后的剩余為國家獲得的土地出讓收益，土地開發的成本性支出包括征地拆遷補償、前期開發和征地農民補助支出等。以2015年為例，當年全國土地出讓收入為33727.78億元，扣除成本支出共計26844.59億元之后，政府獲得的土地出讓收益為6883.19億元[29]。這部分出讓收益屬于國家對附著在土地上社會財富的控制，規范土地收支管理是維護地利分配秩序的關鍵。針對此，我國在土地出讓方面已經建立“收支兩條線”管理體系，將土地出讓收支“全額納入地方基金預算”，“在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況”，建立健全年度土地出讓收支預決算制度，要求相關管理部門每年度依照財政規范“編制土地出讓收支決算”，“按照規定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告”[30]。當前社會上批評我國土地制度的一種觀點是現行土地開發模式造成官員腐敗，這類說法多數是憑空論斷的。土地出讓收益屬于財政收入，官員腐敗與財政收入來源類型無關，治理腐敗在于嚴格監管權力而非改變土地制度本身。建立土地收支規范管理制度有利于減少腐敗行為。
2.社會主義地利共享秩序及其在制度上的實現
土地有償使用制度的重大意義在于，在堅持土地公有制的同時，尋找到一條與社會主義市場經濟相適應的土地資源配置方式。除此之外，國家通過現有的土地開發模式還實現了土地增值收益歸公，并在此基礎上建立起一套社會主義地利共享秩序。
土地征收是土地出讓和土地開發建設的前提。我國城鄉土地二元制度體現的是集體所有與國家所有這兩種公有制形式的關系。城市的土地屬于國家所有，意味著附著在城市土地上的利益歸全民共享。國家壟斷城鎮土地一級市場并主導土地開發建設，是國家控制土地增值收益的制度手段。相對而言，被征地的集體經濟組織代表的是部分勞動群眾的利益。站在國家和全民所有的角度看，農村集體代表的利益范圍較小。在被規劃為城鎮建設區域之前，作為農業用途的城郊地區的土地只存在農業租金，被征地的農民對于土地增值并未作出直接貢獻，如果土地增值收益全部歸這部分農民集體所有，對于全社會則存在顯著不公平。城鎮化過程中的土地增值收益是由“整個國民經濟發展所創造出來的”[31]，是全社會公眾之力所致，土地增值收益分配對象應當是全社會，而非個別集體經濟組織和位于特定區域的少數農民。我國現行的由政府所主導的土地征收、出讓和開發模式，包含了社會主義地利共享秩序，這套分配秩序通過以下三方面的具體制度設置實現。
（1）按照土地的生產資料屬性實施征地補償。基于土地公有制出發，我國制定了具有社會主義特色的征地補償制度，具體包括補償對象與補償標準兩個方面。一是補償對象上，按照土地的生產資料屬性進行補償。在土地私有制下，土地屬于私人財產，征地補償對象屬于財產主體，與之不同，集體經濟組織中的農民是以勞動者的身份參與征地補償的，因此要解決農民喪失土地生產資料之后的就業替代問題。按照《土地管理法》等規定，除了給予土地補償和青苗補償之外，還要給予農民安置補助。目前采用的途徑包括“農業生產安置”、“重新擇業安置”、“入股分紅安置”和“異地移民安置”等，目標是促使農民從農業勞動者轉變為具備其他技能的勞動者。二是補償標準上，按照原產值倍數方法確定土地補償費和安置補助費，體現被征土地的原用途性質以及土地的農業生產資料價值。《土地管理法》規定，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”基于土地公有制出發的征地補償制度，其公平性體現為“勞動者不能因喪失土地生產資料而墮入貧困，同時生產者所創造的社會財富也不應被特定位置的少數土地占有者所過度攝取”[32]。國家實施征地補償要保持農民的原有生活水平不降低，關鍵是幫助喪失土地生產資料的農民重新勞動能力并在市場經濟中取得就業收入，而非讓其成為不勞而獲的食利者。
（2）禁止集體土地直接進入市場。城市以星星點點狀分布在我國960多萬平方公里的國土上，城市建設按照平面推進，如此就形成了城鄉土地在空間上的不均衡分布。受城市輻射，距離城市越近村莊的土地價值越高，由此形成了近郊村莊與一般農村的差別。按照一些學者的估算，前一種類型的村莊占全國農村不足5%，后一種類型的村莊超過95%。[33]這95%以上的一般村莊處于城市輻射范圍外，其土地具有農業用途價值，不足5%的城郊村受城市輻射而產生土地增值。如果允許集體土地入市就會讓這不足5%的村莊獲得城鎮化帶來的土地增值收益，獨占社會財富。這種做法會在城郊村和城中村培育一大批土地食利者，制造了“城市——近郊農村——一般農村”的三元社會結構，削弱政府的再分配能力，強化社會不公平。在巨大的利益驅動下，一些城市郊區地帶出現“小產權房”現象，即農民私自在集體土地上開發建設商品房對外出售。對此，國家多次出臺政策予以打擊，目標是維護城鎮土地一級市場中的國家壟斷秩序。
（3）土地出讓收益用于公共支出。我國每年數千億的土地出讓收益主要用于三個的方面支出，一是用于城市基礎設施建設，二是“支農”支出，三是用于建設保障性安居工程。財政部公布2015年全國土地出讓收支情況顯示，當年土地出讓收益用于農業農村支出2528.17億元，占36.7%，占用于保障性安居工程支出823.49億元，占12%，用于城市建設支出3531.53億元，占51.3%[34]。這三項都屬于公共支出，受益主體為社會公眾。其中，城市基礎設施建設是城市地價上升的重要原因，將土地增值收益反饋用于城市建設，有助于提升城市容納能力和公共服務能力；保障性安居工程包括保障性住房建設、棚戶區改造和農村危房改造以及游牧民定居工程，針對的主要對象是城鄉低收入群體；“支農”支出包括用于保持被征地農民原有生活水平補貼支出、補助被征地農民社會保障支出、農業土地開發支出和農村基礎設施建設支出等，體現了“以城帶鄉”發展思路。從支出結構上看，近年來“支農”支出和用于保障性安居工程支出的比例呈上升趨勢，用于城市建設支出的占比開始下降，符合土地出讓收益向農業農村和保障性安居工程傾斜的國家政策導向。整體上看，我國現行土出讓收益支出方式包含了，土地增值收益來源于社會和反饋于社會的財富共享的價值取向。
現代社會已經打破“風能進，雨能進，國王不能進”的封建地權制度，土地要承擔一定的社會義務，如服從規劃、接受用途管制、禁止破壞生態等。除此之外，土地作為參與社會財富分配的手段要受到整個經濟社會制度的限制。土地私有制國家一般采用征取土地增值稅和財產稅的辦法來限制私人在土地上的收益，我國則直接采用國家主導土地開發的方式實現地利共享。征稅的前提是承認土地上的私有產權，屬于社會財富的二次分配手段，我國是在土地公有制的基礎上，直接在初次分配環節上實現土地增值收益的調節。
四、對《土地管理法》修訂的評析
《土地管理法》修訂是推進我國土地制度改革的一項重要工作。本次公布的“修正案征求意見稿”對現行法的36個條文作了修改，修法的基本思路是“落實黨中央、國務院確定的農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革”[35]。“修正案征求意見稿”公示之后，引發社會廣泛討論。正確解讀“修正案征求意見稿”相關內容是推動科學修法和合理改革的前提。堅持社會主義土地公有制既是修訂《土地管理法》的基本原則，也是解讀法律修訂的起點。下文擬從土地增值收益分配的角度，就“修正案征求意見稿”中的相關內容進行評析。
（1）保持城市建設的土地征收開發模式。關于征地制度，在補償標準之外存在的另外一個爭議問題是土地征收中的“公共利益”標準。《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”一部分學者將“公共利益”等同于土地的公共用途，主張城市建設中的公益用地由政府征地供給，經營性用地由農村集體經濟組織供給[36]。這類主張的實質是，國家征地進行基礎實施建設并帶動周邊土地升值，然后由城郊農民獨占土地增值收益，結果是將特定區域的農民培養成為不勞而獲的“土地食利階層”[37]。這一違背土地公有制的主張未被采納，本輪《土地管理法》修訂延續了城市建設的國家征地開發模式。
“修正案征求意見稿”第十四條中列舉國家依法實施土地征收的范圍，其中包括“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，由政府為實施城市規劃而進行開發建設的需要”。這意味著凡是被土地利用總體規劃確認為城市建設用地范圍內的土地皆可以采取國家征收，城市建設被納入憲法規定的公共利益范疇。黨的十八大以后中央確定新型城鎮化戰略，黨的十九大報告將“推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”列入“堅持新發展理念”的重要內容[38]。我國正在實施的以“人”為中心的新型城鎮化戰略，內在地包含了“促進人的全面發展和社會公平正義”的目標，城鎮化本身就構成土地征收的“公共利益”基礎[39]。按照上述方式修訂《土地管理法》，未來城市建設帶來的土地增值收益將繼續轉化為公共財政收入，社會主義地利共享秩序將繼續維持。
（2）集體經營性建設用地入市限定在存量范圍。本次《土地管理法》修訂的一個重要內容是，突破現行《土地管理法》中“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的規定，規定依法取得的集體經營性建設用地可以入市。建立城鄉統一的建設用地市場是近年來土地制度改革重要內容，這是對黨的十七屆三中全會決議與十八屆三中全會決議的落實。按照中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，集體經營性建設用地入市限定在“存量”范圍內。現存的農村集體經營性建設用地主要是1998年《土地管理法》全面修訂之前，由各地區興辦鄉鎮企業所形成的，之后鄉鎮企業經歷了改制、破產等，造成土地資源閑置。目前全國存量的集體經營性建設用地約4200萬畝，主要集中在東部沿海地區。國家探索集體經營性建設用地入市辦法的目的是解決歷史遺留問題，重新盤活閑置的土地資源，而不是放開農村土地自由入市。集體經營性建設用地入市意味著，這些符合規劃的存量土地不經過征收，由集體經濟組織直接向市場主體轉讓使用權，是對國家壟斷土地一級市場制度的補充。另一方面，在集體經營性建設用地入市過程中，國家向農村集體經濟組織收取調節金，調節的標準是實現集體土地直接入市收益與土地征收補償之間的平衡[40]。集體經濟組織在集體經營性建設用地入市中獲得的收益收到嚴格限制，現有的土地增值收益分配機制未被打破。
（3）農村宅基地有償退出受到嚴格限定。對于“修正案征求意見稿”，一部分學者認為法律修訂的幅度太小，距離他們預期的“農地農房入市”[41]相距甚遠。按照現行《土地管理法》規定，農村房屋和宅基地不能向集體之外買賣，農地農房具有社會保障功能。為了提高農村宅基地的配置效率，本輪《土地管理法》修訂引入宅基地有償退出機制，“修正案征求意見稿”第二十六條規定，“國家鼓勵進城居住的農村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經濟組織與宅基地使用權人協商回購，主要用于滿足本集體內部的宅基地再分配，或者根據國家有關規定整理利用。”針對農村宅基地有償退出，法律上進行了嚴格限制，退出的前提是農民“依法自愿”，回購主體是“本集體經濟組織與宅基地使用權人”，目標是“滿足本集體內部的宅基地再分配”或是“整理利用”。農村宅基地制度改革的根本目的是更好地保障農民“戶有所居”。針對農村宅基地改革方面可能出現的偏差，習近平總書記在主持召開的十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議上強調，“要嚴守土地公有制性質不變……不得以買賣宅基地為出發點”[42]，為改革指明方向。
主張“農地農房入市”的學者，通常用城市建設用地出讓價格估計農村建設用地價值，有人提出，放開農村宅基地買賣可以實現數十萬億甚至超過百萬億的財富[43]。目前我國國內生產總值約為八十萬億元，僅僅是放開農村土地買賣就可以獲得超過國內生產總值的財富，這必然是極大的誤會。城市土地存在巨大增值是附著在土地上的公共利益所致，城鄉土地價值受級差地租規律支配，農村宅基地不包含巨額財富，放開農村土地買賣不能讓農民致富。原中央農村工作領導小組副組長陳錫文曾批評“農地農房入市”觀點，他一針見血地指出，“很多事說得好聽，其實醉翁之意不在酒。很多人并不是真在替農民想，而是想自己到農村弄塊地、蓋個房。”陳錫文接著還說：“誰以為把家鄉的房子賣掉，進城就可以當城里人，那一定是上了大當。”[44]鼓吹“農地農房入市”實則是為資本下鄉圈地鳴鑼開道，土地私有化或是土地市場化改革的最終結果，很可能是在市場中處于弱勢地位的農民喪失土地。“三農”問題不能靠農民賣地來解決，土地制度改革不能陷入讓農民賣地致富的陷阱。
五、完善地利分配制度的建議
勞動報酬、資本利潤和土地租金是分配社會財富的三種基本形式，我國社會主義分配秩序在土地上表現為，消滅土地私有制，避免土地成為私人攝取社會財富的工具。在快速城鎮化進程中，大量的社會財富轉化為土地增值收益，建立在土地公有制基礎上的地利共享秩序，是我國社會主義分配制度的重要組成部分。黨的十九大報告提出，“必須堅持和完善我國社會主義基本經濟制度和分配制度”，要求“堅持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機制……履行好政府再分配調節職能”。[45]這對于推進土地制度改革具有重要的指導意義。完善地利分配秩序需兼顧以下兩個方面。
（1）站在全民的角度看，社會主義地利共享秩序需要長期堅持。城鎮化過程中的土地開發涉及到集體所有的生產資料向國家所有轉化，完善土地制度的關鍵是正確處理國家、集體和農民三者之間的利益分配關系。主張“漲價歸私”的學者通常批評政府征地是“與民爭利”，這類觀點曲解了國家征地的性質，中國共產黨領導下的人民政府并無脫離人民群眾利益的獨立目的，國家通過征地來控制土地增值收益，是實現社會財富公平分配的一種手段。征地制度以及其背后的土地利益分配制度反映的是全民（國家所有）與部分勞動群眾（集體所有）的關系，國家以特定的制度形式現實土地增值收益“歸公”，符合土地公有制要求。相對于國家所有這一“大公”而言，集體代表的是部分群眾的利益，在地利分配方面，國家所有具有更高的合法性。城鎮化中的土地增值由全社會力量造成，如果這部分利益歸部分農民所有，就會造成不同集體經濟組織之間的矛盾，以及不同地區農民之間的矛盾。黨的十九大報告指出，當前我國社會的主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[46]，區域發展不平衡是這一主要矛盾的表現之一。突破土地公有制、放開土地市場化、取消國家主導的土地開發模式等做法，會加劇區域發展不平衡的矛盾，土地制度改革必須堅持社會主義地利共享秩序。
（2）站在被征地農民的角度看，征地補償方式需要完善。完善征地制度，不能僅僅討論補償金額問題，從土地的生產資料屬性看，現有的征地標準并不低。完善征地制度改革的關鍵是，解決被征地農民在喪失生產資料后的重新就業問題。現實中通常出現農民獲得高昂征地拆遷補償之后又重新返貧問題，很多城中村、城郊村農民在土地開發中一夜暴富后又淪為一夜赤貧[47]。這類現象反應的本質問題是，農民在喪失土地生產資料之后沒有實現就業替代。單純提高現金補償標準，有可能強化農民的食利心態，無益于農民向新的勞動者轉化。黨的十九大報告提出“就業是最大的民生”，要求“要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業。大規模開展職業技能培訓，注重解決結構性就業矛盾，鼓勵創業帶動就業。”[48]完善征地制度也要將促進和保障被征地農民的就業作基本要求，政府要積極制定就業培訓政策、增加就業渠道、強化農民的就業能力，落實政府在失地農民就業上的兜底責任。在社會主義中國，任何人都要通過參與勞動來分享社會財富，征地時國家剝奪一部分農民的生產資料，就要為他們提供替代的就業機會。政府避免征地后“一補了之”，既是堅持社會主義公有制的題中應有之義，也具有維護社會長治久安的現實意義。
作者簡介:桂華，武漢大學社會學系，研究員
中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號
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