——兼評(píng)《土地管理法》修訂
摘要:在城鎮(zhèn)建設(shè)中，大量社會(huì)財(cái)富附著在土地上轉(zhuǎn)化為土地增值收益，土地如何參與社會(huì)財(cái)富分配取決于土地所有制。生產(chǎn)資料公有制是我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，公有土地制度內(nèi)在包含“消滅剝削”的目標(biāo)與“各盡所能、按勞分配”的社會(huì)主義分配原則。與土地私有制國(guó)家通過(guò)稅收手段來(lái)調(diào)節(jié)土地收益不同，我國(guó)直接在初次分配環(huán)節(jié)上完成對(duì)地利的調(diào)節(jié)。國(guó)家通過(guò)主導(dǎo)城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)土地增值歸公，并在此基礎(chǔ)上建立起一套社會(huì)主義地利共享秩序。立足公有制的土地制度改革，要堅(jiān)持社會(huì)主義地利分配原則不變，避免出現(xiàn)土地食利階層，同時(shí)要完善失地農(nóng)民補(bǔ)償方式，解決被征地農(nóng)民喪失生產(chǎn)資料后的重新就業(yè)問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：土地公有制；土地增值收益；地利共享；《土地管理法》修訂
一、問(wèn)題的提出
諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨曾斷言，中國(guó)的城市化將成為影響人類21世紀(jì)的全球大事件。自1978年至2015年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從17.9%提高至57.35%，城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上[1]。城市建設(shè)以土地開(kāi)發(fā)為前提，改革開(kāi)放以來(lái)所取得的城鎮(zhèn)化巨大成就離不開(kāi)我國(guó)的土地制度，“中國(guó)依靠土地公有制創(chuàng)造了發(fā)展的奇跡”[2]，走出一條與其他發(fā)展中國(guó)家完全不同的“中國(guó)式城市化與現(xiàn)代化道路”[3]。另一方面，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也出現(xiàn)了一些社會(huì)矛盾，突出表現(xiàn)為土地征收中的利益沖突，這對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成一定影響。城鎮(zhèn)化成就與土地開(kāi)發(fā)矛盾構(gòu)成我國(guó)土地制度實(shí)踐的一體兩面。在保持制度優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上減少社會(huì)矛盾，是當(dāng)前土地制度改革的核心要義。
在城市建設(shè)高速推進(jìn)過(guò)程中，大量社會(huì)財(cái)富附在到土地而轉(zhuǎn)化為土地增值收益，征地上訪、拆遷沖突等矛盾背后隱含著巨額土地增值的分配問(wèn)題。馬克思指出，“地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式”[4]，土地如何參與社會(huì)財(cái)富分配，取決于土地所有權(quán)占有形式即土地所有制。經(jīng)過(guò)新民主主義革命與社會(huì)主義改造，我國(guó)實(shí)現(xiàn)封建土地所有制向社會(huì)主義公有制轉(zhuǎn)變。公有制消滅了土地的私人占有形態(tài)以及基于土地私有制而產(chǎn)生的剝削行為，保障了社會(huì)主義“按勞分配”秩序。我國(guó)土地公有制包括農(nóng)村土地集體所有與城市土地國(guó)家所有兩種形態(tài)。當(dāng)前的矛盾在于，大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)需要將集體土地征收為國(guó)有，然后用于城市建設(shè)。土地征收牽涉國(guó)家所有與集體所有這兩種公有制形式的關(guān)系，與之相關(guān)的地利分配矛盾也反映了全民與部分勞動(dòng)群眾的關(guān)系。
黨的十八屆三中全會(huì)將土地制度改革列為全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)。2015年黨中央、國(guó)務(wù)院在全國(guó)33個(gè)縣（市區(qū)）部署農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與宅基地管理等三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，《土地管理法》修訂工作同步推進(jìn)。2017年5月，份國(guó)土資源部公布《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）》（征求意見(jiàn)稿）（下文簡(jiǎn)稱為“修正案征求意見(jiàn)稿”），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)[5]。土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與宅基地管理等三項(xiàng)制度都涉及建設(shè)用地，與新型城鎮(zhèn)建戰(zhàn)略密切相關(guān)。
在當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化背景下，推進(jìn)土地制度改革的關(guān)鍵是建立土地增值收益公平分配秩序。對(duì)此，政策上出現(xiàn)“漲價(jià)歸公”還是“漲價(jià)歸私”的不同主張。本文認(rèn)為，改革的基本方向是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義地利共享秩序，要避免出現(xiàn)土地食利階層。中央明確提出土地制度改革要堅(jiān)持公有制底線，文章擬從公有制出發(fā)來(lái)分析我國(guó)現(xiàn)行的土地開(kāi)發(fā)模式，并從社會(huì)主義分配制度的角度對(duì)《土地管理法》“修正案征求意見(jiàn)稿”的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)析。土地公有制在促我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)中發(fā)揮巨大作用，在推進(jìn)土地制度改革上，應(yīng)當(dāng)保持“道路自信”與“制度自信”，警惕各類直接或變相的土地私有化主張。
二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地增值來(lái)源及其分配
1.城鎮(zhèn)化背景下的土地制度矛盾
城市是鄉(xiāng)村相區(qū)別的一種空間經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)，馬克思指出，“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂(lè)和需求的集中；而在鄉(xiāng)村里所看到的卻是完全相反的情況：孤立和分散。”[6]城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)力水平差異通常表現(xiàn)為二者在產(chǎn)業(yè)形態(tài)上的差別，城市以工業(yè)和商業(yè)活動(dòng)為主，而鄉(xiāng)村則以農(nóng)業(yè)為主。土地是城市發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、日常生活還是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，都離不開(kāi)對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用，城市與鄉(xiāng)村不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)也決定了城鄉(xiāng)土地利用上的差異。我國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程除了表現(xiàn)為人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，以及產(chǎn)業(yè)從分散布局向工業(yè)園區(qū)集聚之外，還表現(xiàn)為土地從農(nóng)業(yè)用途向建設(shè)用途轉(zhuǎn)化。自1981年至2014年，我國(guó)城市建成區(qū)面積從6720平方公里擴(kuò)展至49982.7平方公里，增長(zhǎng)6.44倍，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模大幅增加[7]。
我國(guó)實(shí)施土地用途分類管理制度，土地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地三大類別。城市建設(shè)在引發(fā)土地用途性質(zhì)變化的同時(shí)，還伴隨著土地權(quán)利的變化。我國(guó)1982年《憲法》首次規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”1982年《憲法》創(chuàng)造性地將土地所有制與城鄉(xiāng)兩類主體結(jié)合，建立起獨(dú)具中國(guó)特色的“城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)”[8]。
“城市”屬于一種范疇性概念，《憲法》中所規(guī)定的“城市”涵蓋城市“建成區(qū)”和城市“規(guī)劃區(qū)”?！俺鞘械耐恋貙儆趪?guó)家所有”的《憲法》條款在實(shí)踐中意味著，不僅已經(jīng)建設(shè)完成的城市建成區(qū)土地屬于國(guó)家所有，而且正在建設(shè)和未來(lái)即將建設(shè)的“規(guī)劃區(qū)”土地也要屬于國(guó)有土地。另一方面，城市通常被農(nóng)村包圍，城市周邊分布著農(nóng)村集體土地，為了解決城市建設(shè)土地來(lái)源問(wèn)題，《憲法》又規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@一憲法規(guī)定打開(kāi)我國(guó)城市建設(shè)的征地之門，土地征收構(gòu)成我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略快速推進(jìn)的制度基礎(chǔ)。
當(dāng)前土地制度在實(shí)踐中存在的主要矛盾在于，農(nóng)村集體土地被國(guó)家征收并用于城市建設(shè)之后會(huì)產(chǎn)生巨大的增值。以2015年為例，當(dāng)年全國(guó)繳入國(guó)庫(kù)的土地出讓收入33657.73億元[9]。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地開(kāi)發(fā)矛盾表現(xiàn)各方爭(zhēng)奪附著在土地上的利益。與之相關(guān)的土地制度改革分歧主要包括方面：一是國(guó)家主導(dǎo)的土地征收開(kāi)發(fā)模式是否有必要保持；二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定；三是農(nóng)村集體土地能否直接入市并參與城市建設(shè)開(kāi)發(fā)。
2. 土地增值收益的來(lái)源分析
我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)于土地征收存在著矛盾心態(tài)。一方面，未納入范圍的農(nóng)民盼望被征地；另一方面，納入城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)并確認(rèn)被征地的農(nóng)民又會(huì)阻撓政府征地。農(nóng)民盼望本征地的原因是征地可以一次獲得比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高的收益[10]。當(dāng)前種植普通農(nóng)作物每畝土地的年產(chǎn)值約為2000多元，扣除人工和農(nóng)資成本之后，純收益為1000元左右。按照年息5%計(jì)算，每畝土地的價(jià)值約2萬(wàn)元。時(shí)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格一般為每畝500—800元，用地租推算土地價(jià)值，每畝也不超過(guò)2萬(wàn)元。當(dāng)前全國(guó)農(nóng)民被征地時(shí)獲得的補(bǔ)償都超過(guò)2萬(wàn)元，部分地區(qū)高達(dá)10萬(wàn)元以上。站在土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途角度看，農(nóng)民向國(guó)家讓渡土地權(quán)利可以獲得更多收益，農(nóng)民并未受損。農(nóng)民阻撓政府征地的原因在于，土地具有不可移動(dòng)性的特征，處于特定位置的農(nóng)民利用城市規(guī)劃不能隨意變動(dòng)的政策，策略性地要求政府提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于那些被確認(rèn)納入征地范圍的農(nóng)民而言，他們不滿足僅獲得作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途的土地補(bǔ)償，而且會(huì)積極爭(zhēng)取更多收益，于是就出現(xiàn)征地過(guò)程中的社會(huì)矛盾。這些社會(huì)矛盾由利益博弈引起，農(nóng)民并不反對(duì)土地征收這項(xiàng)基本制度本身。
在土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值與土地作為建設(shè)用地的價(jià)值之間存在巨大差額，如何確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和如何分配土地增值收益，涉及對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地增值來(lái)源的判斷。隨著城市邊界擴(kuò)展，城郊地區(qū)的土地從農(nóng)業(yè)用途向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化并發(fā)生土地價(jià)值上升，反映的是地租上漲，土地增值受級(jí)差地租規(guī)律支配。馬克思認(rèn)為“肥力”和“土地的位置”是影響級(jí)差地租的基本因素[11]，列寧進(jìn)一步分析指出，“按照馬克思的說(shuō)法，同較壞土地和距離市場(chǎng)最遠(yuǎn)的土地相比，從較好土地或距離市場(chǎng)近的土地上所獲得的超額利潤(rùn)叫做級(jí)差地租。”[12]土壤對(duì)作物生長(zhǎng)意義重大，肥力因素很大程度上決定農(nóng)用地的地租高低，相對(duì)而言，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地租水平則主要受位置因素的影響。城市不同地段上的土地存在懸殊價(jià)值，譬如北京三環(huán)內(nèi)房?jī)r(jià)每平米高達(dá)十萬(wàn)元，五環(huán)外可能低于五萬(wàn)，不同地區(qū)商品房?jī)r(jià)格差異與建筑成本幾乎無(wú)關(guān)，主要反映為地價(jià)之差別。
在揭示一般地租規(guī)律的基礎(chǔ)上，馬克思曾特地分析工礦建設(shè)業(yè)生產(chǎn)方面的土地問(wèn)題并指出，“空間是一切生產(chǎn)和一切人類活動(dòng)所需要的要素……對(duì)建筑地段的需求，會(huì)提高土地作為空間和地基的價(jià)值，而對(duì)土地的各種可用作建筑材料的要素的需求，同時(shí)也會(huì)因此增加?！盵13]作物生長(zhǎng)離不開(kāi)土壤提供的養(yǎng)分，在不同肥力條件下，“等量資本在等面積的各級(jí)土地上使用時(shí)”會(huì)產(chǎn)生“不同結(jié)果”[14]。與之類似，從事城市工商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，所處的空間位置不同，投入等量資本所產(chǎn)生的收益不同，城市土地的空間位置直接影響工商業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。
有學(xué)者提出，“城市的本質(zhì)就是提供公共產(chǎn)品（或者說(shuō)是集體消費(fèi)），城市化就是不斷地增加公共產(chǎn)品的過(guò)程?！盵15]公共基礎(chǔ)實(shí)施的完善程度是衡量某個(gè)城市發(fā)展程度高低的基本標(biāo)志。城市建設(shè)伴隨著大量的基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)和公共服務(wù)投資，包括道路、排水、電力等在內(nèi)的城市公共產(chǎn)品供給具有外部性，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地后產(chǎn)生的巨大增值，是“農(nóng)地以外的社會(huì)性投資對(duì)于土地所產(chǎn)生的輻射……是各種非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目改善了新增非農(nóng)建設(shè)用地的使用條件”[16]的結(jié)果。日常生活現(xiàn)象也證明這一點(diǎn)，如隨著地鐵的開(kāi)通，地鐵口周邊房?jī)r(jià)就會(huì)自然上漲。區(qū)位條件好的土地價(jià)值相對(duì)高，其原因在于獲得這塊土地使用權(quán)的主體有機(jī)會(huì)享有城市公共服務(wù)。這些公共服務(wù)并非由私人提供，而是社會(huì)公共之力所致。民國(guó)時(shí)期的著名法學(xué)家史尚寬觀察都市地價(jià)上漲現(xiàn)象后指出，土地增值“實(shí)為社會(huì)全體之產(chǎn)物”，“蓋人口之增加，交通之改造，工商業(yè)之繁榮，公共之改良，皆為地價(jià)升騰之原因”[17]。以上對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地增值現(xiàn)象的分析進(jìn)一步驗(yàn)證了馬克思的論斷，即土地上的“租來(lái)自社會(huì)，而不是來(lái)自土壤”[18]。明確土地增值來(lái)源是建立公平的地利分配制度的起點(diǎn)，土地增值收益來(lái)源的公共屬性決定了地利分配要遵循利益共享的價(jià)值取向。
3.關(guān)于土地增值收益分配的兩種主張
對(duì)于土地增值收益分配方式，目前學(xué)界存在以下兩種針?shù)h相對(duì)的主張。
（1）土地私權(quán)視角下的“漲價(jià)歸私”主張?！皾q價(jià)歸私”也被稱為“漲價(jià)歸農(nóng)”，是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地所表現(xiàn)出的土地增值收益全部歸農(nóng)民所有。例如，蔡繼明主張按照被征土地的現(xiàn)用途給予農(nóng)民全額補(bǔ)償，即要求“政府必須把將被征農(nóng)地的升值，在扣除必要的管理費(fèi)用后，全部返還給農(nóng)民”[19]。征收屬于國(guó)家保留的憲法性權(quán)力，通過(guò)土地征收進(jìn)行城市建設(shè)是世界各國(guó)通行的做法，主張“漲價(jià)歸私”的學(xué)者并不反對(duì)征地制度，他們反對(duì)的是我國(guó)目前按照土地原用途確定補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)置，進(jìn)而要求采用市價(jià)補(bǔ)償。鄭振源提出，“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下，集體農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的價(jià)值是它的土地所有權(quán)市場(chǎng)價(jià)格；征收集體農(nóng)民土地時(shí)，公平合理的補(bǔ)償辦法是，遵循等價(jià)交換原則按其土地所有權(quán)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行全額補(bǔ)償”[20]。主張“漲價(jià)歸私”的學(xué)者將土地征收理解為發(fā)生在政府與農(nóng)民之間的“商品交易”關(guān)系，例如梁慧星提出，“征收是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的限制，是國(guó)家強(qiáng)制購(gòu)買個(gè)人財(cái)產(chǎn)……是商品交易關(guān)系，仍然是民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系”，他批評(píng)現(xiàn)行征地制度的不合理之處在于“補(bǔ)償價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的巨大差額”[21]。這類看法存在兩方面問(wèn)題，一是將土地看做是“商品”，忽視了公有土地的生產(chǎn)資料屬性；二是將征地等同于市場(chǎng)交換關(guān)系，誤解了我國(guó)土地征收制度的性質(zhì)。
早在上世紀(jì)80、90年代，學(xué)術(shù)界對(duì)于土地如何參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)開(kāi)展過(guò)廣泛的討論，老一代法學(xué)家基于土地的公有屬性得出我國(guó)“土地不屬于商品”的論斷，并指出“在社會(huì)主義社會(huì)，土地絕不允許私人壟斷，因此，不能用民法的原則來(lái)解決” [22]。土地屬于公有生產(chǎn)資料，農(nóng)民以勞動(dòng)者的身份共同占有集體土地，體現(xiàn)的是勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料的關(guān)系，土地可用于生產(chǎn)并產(chǎn)生收益，但是不屬于可以自由處置的“商品”，更不能用于市場(chǎng)交換?！稇椃ā访鞔_規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！痹诮雇恋刭I賣的情況下，不存在所謂的“土地所有權(quán)市場(chǎng)價(jià)格”，也就不存在按照土地市價(jià)補(bǔ)償?shù)淖龇?。再者，?guó)家征收農(nóng)村集體土地，屬于生產(chǎn)資料在兩種所有制之間的轉(zhuǎn)換，即從集體所有這種社會(huì)主義“小公”形態(tài)向全民所有的社會(huì)主義“大公”形態(tài)的轉(zhuǎn)換，這與市場(chǎng)中的商品交易存在本質(zhì)差別。[23]“漲價(jià)歸私”是基于土地的私有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)所作出的判斷，忽視了我國(guó)土地的公有制前提。
（2）土地公有視角下的“漲價(jià)歸公”主張。支持“漲價(jià)歸公”的人認(rèn)為城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地增值收益應(yīng)當(dāng)歸公眾享有，反對(duì)土地上的食利行為。賀雪峰提出，“特定位置的土地會(huì)因?yàn)楣ど虡I(yè)的發(fā)展、城市建設(shè)，而具有超出之前農(nóng)用價(jià)值的增值收益……土地的非農(nóng)用的增值收益應(yīng)由全民共享?！盵24]支持這種觀點(diǎn)的人通常從土地的價(jià)值來(lái)源的角度討論增值收益分配問(wèn)題，例如孫中山很早就提出“漲價(jià)歸公”主張，他指出，“因?yàn)榈貎r(jià)高漲，是由于社會(huì)改良和工商進(jìn)步……由眾人的力量經(jīng)營(yíng)而來(lái)的；所以這種改良和進(jìn)步之后，所高漲的地價(jià)，應(yīng)該歸之大眾，不應(yīng)該歸之私人所有。”[25]全部社會(huì)財(cái)富都是由勞動(dòng)創(chuàng)造，土地盡管不能自動(dòng)產(chǎn)生財(cái)富，但是對(duì)土地的占有卻成為獲取社會(huì)財(cái)富的手段。馬克思對(duì)此曾作出了經(jīng)典論述：“土地所有權(quán)并不創(chuàng)造那個(gè)轉(zhuǎn)化為超額利潤(rùn)的價(jià)值部分，而只是使土地所有者……有可能把這個(gè)超額利潤(rùn)從工廠主口袋里拿過(guò)來(lái)裝進(jìn)自己的口袋。它不是使這個(gè)超額利潤(rùn)創(chuàng)造出來(lái)的原因，而是使它轉(zhuǎn)化為地租形式的原因”[26]。
土地增值收益分配方式本質(zhì)是由土地所有制所決定。地租作為社會(huì)財(cái)富的基本分配形式客觀存在，“土地公有制……并未取消土地所有權(quán)；土地公有制并不能排除地租存在的必然性”，[27]土地公有與土地私有的差別在于，私有制保護(hù)土地上的私人占有權(quán)利，承認(rèn)土地食利行為，土地公有制則尋求建立地利的社會(huì)共享秩序，即通過(guò)特定制度形式“把地租——雖然形式發(fā)生變化——轉(zhuǎn)交給社會(huì)”[28]。土地公有制是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的重要基礎(chǔ)，我國(guó)《憲法》序言指明，“生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造已經(jīng)完成，人剝削人的制度已經(jīng)消滅，社會(huì)主義制度已經(jīng)確立”?！稇椃ā返诹鶙l規(guī)定，“社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則。”基于公有屬性出發(fā)的土地制度設(shè)置，內(nèi)在地包含了“消滅剝削”的目標(biāo)與“各盡所能、按勞分配”的社會(huì)主義分配原則，土地增值“漲價(jià)歸公”的主張?jiān)谖覈?guó)具備憲法基礎(chǔ)。
三、土地開(kāi)發(fā)模式與社會(huì)主義地利共享秩序
1.適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地開(kāi)發(fā)模式
改革開(kāi)放之前，土地按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理，國(guó)營(yíng)企業(yè)獲得土地劃撥，土地非農(nóng)使用所產(chǎn)生的級(jí)差地租以利潤(rùn)的形式上交國(guó)家，實(shí)現(xiàn)地利歸公。改革開(kāi)放之后，隨著商品經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立，土地管理面臨著公有生產(chǎn)資料向市場(chǎng)主體配置問(wèn)題。針對(duì)此問(wèn)題，我國(guó)建立了土地有償使用制度，即不改變土地所有權(quán)的前提下，各類市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體以有償方式獲得一定年限的土地使用權(quán)，以此解決生產(chǎn)用地需求。土地有償使用制度成功地解決了土地“公有”與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地作為生產(chǎn)要素“私用”之間的矛盾，在此基礎(chǔ)上我國(guó)發(fā)展出獨(dú)具特色的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，具體包括以下三個(gè)方面。
（1）國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)。1993年第十四屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出，“國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)……加強(qiáng)土地二級(jí)市場(chǎng)的管理，建立正常的土地使用權(quán)價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制。”國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)是指，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須由政府統(tǒng)一供給，城市周邊的農(nóng)村集體土地需通過(guò)征收程序才能用于城市建設(shè)。1994年頒布的實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》將上述政策寫入法律，規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地，經(jīng)過(guò)征用轉(zhuǎn)為國(guó)家土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可出讓”；1998年修訂后的《土地管理法》規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)之外，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，并規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，取消農(nóng)村土地直接參與城市建設(shè)開(kāi)發(fā)的機(jī)會(huì)。上述政策和法律規(guī)范是對(duì)“城市的土地屬于國(guó)家所有”這一《憲法》條款的具體落實(shí)。
（2）以公開(kāi)招拍掛的方式來(lái)確定土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)可通過(guò)劃撥和出讓兩種方式取得，按照《土地管理法》等規(guī)定，劃撥土地嚴(yán)格限定在國(guó)家機(jī)關(guān)用地、軍事用地和城市基礎(chǔ)設(shè)施用地等特定范圍內(nèi)，其他參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的土地一般通過(guò)出讓方式有償取得。在出讓方式下，用地主體一次性支付土地租金，政府獲得土地出讓收入，國(guó)家以出讓金這一經(jīng)濟(jì)形式實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)。為了規(guī)范土地使用權(quán)出讓，2002年國(guó)土資源部發(fā)布實(shí)施《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，要求“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”。政府向市場(chǎng)主體出讓經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)實(shí)質(zhì)是對(duì)公有資產(chǎn)的處置，采用“招標(biāo)、拍賣或者掛牌”等公開(kāi)程序出讓土地，可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制顯示出土地要素在市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，避免地方政府的不規(guī)范行為和防止國(guó)有資產(chǎn)流失。針對(duì)一些地區(qū)出現(xiàn)地方政府壓低地價(jià)招商引資甚至“零地價(jià)”招商的現(xiàn)象，2006年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理》規(guī)定，對(duì)擅自減免應(yīng)繳國(guó)庫(kù)的土地出讓收入的行為，要按照“有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理，并依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；觸犯刑法的，依法追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任”。
（3）建立土地出讓收支的規(guī)范管理制度。土地出讓收入扣除土地開(kāi)發(fā)成本后的剩余為國(guó)家獲得的土地出讓收益，土地開(kāi)發(fā)的成本性支出包括征地拆遷補(bǔ)償、前期開(kāi)發(fā)和征地農(nóng)民補(bǔ)助支出等。以2015年為例，當(dāng)年全國(guó)土地出讓收入為33727.78億元，扣除成本支出共計(jì)26844.59億元之后，政府獲得的土地出讓收益為6883.19億元[29]。這部分出讓收益屬于國(guó)家對(duì)附著在土地上社會(huì)財(cái)富的控制，規(guī)范土地收支管理是維護(hù)地利分配秩序的關(guān)鍵。針對(duì)此，我國(guó)在土地出讓方面已經(jīng)建立“收支兩條線”管理體系，將土地出讓收支“全額納入地方基金預(yù)算”，“在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況”，建立健全年度土地出讓收支預(yù)決算制度，要求相關(guān)管理部門每年度依照財(cái)政規(guī)范“編制土地出讓收支決算”，“按照規(guī)定程序向同級(jí)人民政府報(bào)告，政府依法向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告”[30]。當(dāng)前社會(huì)上批評(píng)我國(guó)土地制度的一種觀點(diǎn)是現(xiàn)行土地開(kāi)發(fā)模式造成官員腐敗，這類說(shuō)法多數(shù)是憑空論斷的。土地出讓收益屬于財(cái)政收入，官員腐敗與財(cái)政收入來(lái)源類型無(wú)關(guān)，治理腐敗在于嚴(yán)格監(jiān)管權(quán)力而非改變土地制度本身。建立土地收支規(guī)范管理制度有利于減少腐敗行為。
2.社會(huì)主義地利共享秩序及其在制度上的實(shí)現(xiàn)
土地有償使用制度的重大意義在于，在堅(jiān)持土地公有制的同時(shí)，尋找到一條與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的土地資源配置方式。除此之外，國(guó)家通過(guò)現(xiàn)有的土地開(kāi)發(fā)模式還實(shí)現(xiàn)了土地增值收益歸公，并在此基礎(chǔ)上建立起一套社會(huì)主義地利共享秩序。
土地征收是土地出讓和土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的前提。我國(guó)城鄉(xiāng)土地二元制度體現(xiàn)的是集體所有與國(guó)家所有這兩種公有制形式的關(guān)系。城市的土地屬于國(guó)家所有，意味著附著在城市土地上的利益歸全民共享。國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)并主導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，是國(guó)家控制土地增值收益的制度手段。相對(duì)而言，被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織代表的是部分勞動(dòng)群眾的利益。站在國(guó)家和全民所有的角度看，農(nóng)村集體代表的利益范圍較小。在被規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域之前，作為農(nóng)業(yè)用途的城郊地區(qū)的土地只存在農(nóng)業(yè)租金，被征地的農(nóng)民對(duì)于土地增值并未作出直接貢獻(xiàn)，如果土地增值收益全部歸這部分農(nóng)民集體所有，對(duì)于全社會(huì)則存在顯著不公平。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地增值收益是由“整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所創(chuàng)造出來(lái)的”[31]，是全社會(huì)公眾之力所致，土地增值收益分配對(duì)象應(yīng)當(dāng)是全社會(huì)，而非個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)組織和位于特定區(qū)域的少數(shù)農(nóng)民。我國(guó)現(xiàn)行的由政府所主導(dǎo)的土地征收、出讓和開(kāi)發(fā)模式，包含了社會(huì)主義地利共享秩序，這套分配秩序通過(guò)以下三方面的具體制度設(shè)置實(shí)現(xiàn)。
（1）按照土地的生產(chǎn)資料屬性實(shí)施征地補(bǔ)償?；谕恋毓兄瞥霭l(fā)，我國(guó)制定了具有社會(huì)主義特色的征地補(bǔ)償制度，具體包括補(bǔ)償對(duì)象與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面。一是補(bǔ)償對(duì)象上，按照土地的生產(chǎn)資料屬性進(jìn)行補(bǔ)償。在土地私有制下，土地屬于私人財(cái)產(chǎn)，征地補(bǔ)償對(duì)象屬于財(cái)產(chǎn)主體，與之不同，集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民是以勞動(dòng)者的身份參與征地補(bǔ)償?shù)?，因此要解決農(nóng)民喪失土地生產(chǎn)資料之后的就業(yè)替代問(wèn)題。按照《土地管理法》等規(guī)定，除了給予土地補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償之外，還要給予農(nóng)民安置補(bǔ)助。目前采用的途徑包括“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置”、“重新?lián)駱I(yè)安置”、“入股分紅安置”和“異地移民安置”等，目標(biāo)是促使農(nóng)民從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榫邆淦渌寄艿膭趧?dòng)者。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，按照原產(chǎn)值倍數(shù)方法確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，體現(xiàn)被征土地的原用途性質(zhì)以及土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)值。《土地管理法》規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！被谕恋毓兄瞥霭l(fā)的征地補(bǔ)償制度，其公平性體現(xiàn)為“勞動(dòng)者不能因喪失土地生產(chǎn)資料而墮入貧困，同時(shí)生產(chǎn)者所創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富也不應(yīng)被特定位置的少數(shù)土地占有者所過(guò)度攝取”[32]。國(guó)家實(shí)施征地補(bǔ)償要保持農(nóng)民的原有生活水平不降低，關(guān)鍵是幫助喪失土地生產(chǎn)資料的農(nóng)民重新勞動(dòng)能力并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中取得就業(yè)收入，而非讓其成為不勞而獲的食利者。
（2）禁止集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)。城市以星星點(diǎn)點(diǎn)狀分布在我國(guó)960多萬(wàn)平方公里的國(guó)土上，城市建設(shè)按照平面推進(jìn)，如此就形成了城鄉(xiāng)土地在空間上的不均衡分布。受城市輻射，距離城市越近村莊的土地價(jià)值越高，由此形成了近郊村莊與一般農(nóng)村的差別。按照一些學(xué)者的估算，前一種類型的村莊占全國(guó)農(nóng)村不足5%，后一種類型的村莊超過(guò)95%。[33]這95%以上的一般村莊處于城市輻射范圍外，其土地具有農(nóng)業(yè)用途價(jià)值，不足5%的城郊村受城市輻射而產(chǎn)生土地增值。如果允許集體土地入市就會(huì)讓這不足5%的村莊獲得城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值收益，獨(dú)占社會(huì)財(cái)富。這種做法會(huì)在城郊村和城中村培育一大批土地食利者，制造了“城市——近郊農(nóng)村——一般農(nóng)村”的三元社會(huì)結(jié)構(gòu)，削弱政府的再分配能力，強(qiáng)化社會(huì)不公平。在巨大的利益驅(qū)動(dòng)下，一些城市郊區(qū)地帶出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象，即農(nóng)民私自在集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)商品房對(duì)外出售。對(duì)此，國(guó)家多次出臺(tái)政策予以打擊，目標(biāo)是維護(hù)城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)中的國(guó)家壟斷秩序。
（3）土地出讓收益用于公共支出。我國(guó)每年數(shù)千億的土地出讓收益主要用于三個(gè)的方面支出，一是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二是“支農(nóng)”支出，三是用于建設(shè)保障性安居工程。財(cái)政部公布2015年全國(guó)土地出讓收支情況顯示，當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出2528.17億元，占36.7%，占用于保障性安居工程支出823.49億元，占12%，用于城市建設(shè)支出3531.53億元，占51.3%[34]。這三項(xiàng)都屬于公共支出，受益主體為社會(huì)公眾。其中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市地價(jià)上升的重要原因，將土地增值收益反饋用于城市建設(shè)，有助于提升城市容納能力和公共服務(wù)能力；保障性安居工程包括保障性住房建設(shè)、棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造以及游牧民定居工程，針對(duì)的主要對(duì)象是城鄉(xiāng)低收入群體；“支農(nóng)”支出包括用于保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等，體現(xiàn)了“以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展思路。從支出結(jié)構(gòu)上看，近年來(lái)“支農(nóng)”支出和用于保障性安居工程支出的比例呈上升趨勢(shì)，用于城市建設(shè)支出的占比開(kāi)始下降，符合土地出讓收益向農(nóng)業(yè)農(nóng)村和保障性安居工程傾斜的國(guó)家政策導(dǎo)向。整體上看，我國(guó)現(xiàn)行土出讓收益支出方式包含了，土地增值收益來(lái)源于社會(huì)和反饋于社會(huì)的財(cái)富共享的價(jià)值取向。
現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)打破“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”的封建地權(quán)制度，土地要承擔(dān)一定的社會(huì)義務(wù)，如服從規(guī)劃、接受用途管制、禁止破壞生態(tài)等。除此之外，土地作為參與社會(huì)財(cái)富分配的手段要受到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的限制。土地私有制國(guó)家一般采用征取土地增值稅和財(cái)產(chǎn)稅的辦法來(lái)限制私人在土地上的收益，我國(guó)則直接采用國(guó)家主導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)的方式實(shí)現(xiàn)地利共享。征稅的前提是承認(rèn)土地上的私有產(chǎn)權(quán)，屬于社會(huì)財(cái)富的二次分配手段，我國(guó)是在土地公有制的基礎(chǔ)上，直接在初次分配環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)土地增值收益的調(diào)節(jié)。
四、對(duì)《土地管理法》修訂的評(píng)析
《土地管理法》修訂是推進(jìn)我國(guó)土地制度改革的一項(xiàng)重要工作。本次公布的“修正案征求意見(jiàn)稿”對(duì)現(xiàn)行法的36個(gè)條文作了修改，修法的基本思路是“落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院確定的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革”[35]。“修正案征求意見(jiàn)稿”公示之后，引發(fā)社會(huì)廣泛討論。正確解讀“修正案征求意見(jiàn)稿”相關(guān)內(nèi)容是推動(dòng)科學(xué)修法和合理改革的前提。堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制既是修訂《土地管理法》的基本原則，也是解讀法律修訂的起點(diǎn)。下文擬從土地增值收益分配的角度，就“修正案征求意見(jiàn)稿”中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)析。
（1）保持城市建設(shè)的土地征收開(kāi)發(fā)模式。關(guān)于征地制度，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外存在的另外一個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題是土地征收中的“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)?！稇椃ā芬?guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！币徊糠謱W(xué)者將“公共利益”等同于土地的公共用途，主張城市建設(shè)中的公益用地由政府征地供給，經(jīng)營(yíng)性用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織供給[36]。這類主張的實(shí)質(zhì)是，國(guó)家征地進(jìn)行基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)并帶動(dòng)周邊土地升值，然后由城郊農(nóng)民獨(dú)占土地增值收益，結(jié)果是將特定區(qū)域的農(nóng)民培養(yǎng)成為不勞而獲的“土地食利階層”[37]。這一違背土地公有制的主張未被采納，本輪《土地管理法》修訂延續(xù)了城市建設(shè)的國(guó)家征地開(kāi)發(fā)模式。
“修正案征求意見(jiàn)稿”第十四條中列舉國(guó)家依法實(shí)施土地征收的范圍，其中包括“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要”。這意味著凡是被土地利用總體規(guī)劃確認(rèn)為城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地皆可以采取國(guó)家征收，城市建設(shè)被納入憲法規(guī)定的公共利益范疇。黨的十八大以后中央確定新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，黨的十九大報(bào)告將“推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”列入“堅(jiān)持新發(fā)展理念”的重要內(nèi)容[38]。我國(guó)正在實(shí)施的以“人”為中心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，內(nèi)在地包含了“促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義”的目標(biāo)，城鎮(zhèn)化本身就構(gòu)成土地征收的“公共利益”基礎(chǔ)[39]。按照上述方式修訂《土地管理法》，未來(lái)城市建設(shè)帶來(lái)的土地增值收益將繼續(xù)轉(zhuǎn)化為公共財(cái)政收入，社會(huì)主義地利共享秩序?qū)⒗^續(xù)維持。
（2）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市限定在存量范圍。本次《土地管理法》修訂的一個(gè)重要內(nèi)容是，突破現(xiàn)行《土地管理法》中“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定，規(guī)定依法取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是近年來(lái)土地制度改革重要內(nèi)容，這是對(duì)黨的十七屆三中全會(huì)決議與十八屆三中全會(huì)決議的落實(shí)。按照中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市限定在“存量”范圍內(nèi)?，F(xiàn)存的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是1998年《土地管理法》全面修訂之前，由各地區(qū)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所形成的，之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)歷了改制、破產(chǎn)等，造成土地資源閑置。目前全國(guó)存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地約4200萬(wàn)畝，主要集中在東部沿海地區(qū)。國(guó)家探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市辦法的目的是解決歷史遺留問(wèn)題，重新盤活閑置的土地資源，而不是放開(kāi)農(nóng)村土地自由入市。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市意味著，這些符合規(guī)劃的存量土地不經(jīng)過(guò)征收，由集體經(jīng)濟(jì)組織直接向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，是對(duì)國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)制度的補(bǔ)充。另一方面，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，國(guó)家向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收取調(diào)節(jié)金，調(diào)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)集體土地直接入市收益與土地征收補(bǔ)償之間的平衡[40]。集體經(jīng)濟(jì)組織在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中獲得的收益收到嚴(yán)格限制，現(xiàn)有的土地增值收益分配機(jī)制未被打破。
（3）農(nóng)村宅基地有償退出受到嚴(yán)格限定。對(duì)于“修正案征求意見(jiàn)稿”，一部分學(xué)者認(rèn)為法律修訂的幅度太小，距離他們預(yù)期的“農(nóng)地農(nóng)房入市”[41]相距甚遠(yuǎn)。按照現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村房屋和宅基地不能向集體之外買賣，農(nóng)地農(nóng)房具有社會(huì)保障功能。為了提高農(nóng)村宅基地的配置效率，本輪《土地管理法》修訂引入宅基地有償退出機(jī)制，“修正案征求意見(jiàn)稿”第二十六條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購(gòu)，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定整理利用。”針對(duì)農(nóng)村宅基地有償退出，法律上進(jìn)行了嚴(yán)格限制，退出的前提是農(nóng)民“依法自愿”，回購(gòu)主體是“本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人”，目標(biāo)是“滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配”或是“整理利用”。農(nóng)村宅基地制度改革的根本目的是更好地保障農(nóng)民“戶有所居”。針對(duì)農(nóng)村宅基地改革方面可能出現(xiàn)的偏差，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)的十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不變……不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)”[42]，為改革指明方向。
主張“農(nóng)地農(nóng)房入市”的學(xué)者，通常用城市建設(shè)用地出讓價(jià)格估計(jì)農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值，有人提出，放開(kāi)農(nóng)村宅基地買賣可以實(shí)現(xiàn)數(shù)十萬(wàn)億甚至超過(guò)百萬(wàn)億的財(cái)富[43]。目前我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約為八十萬(wàn)億元，僅僅是放開(kāi)農(nóng)村土地買賣就可以獲得超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的財(cái)富，這必然是極大的誤會(huì)。城市土地存在巨大增值是附著在土地上的公共利益所致，城鄉(xiāng)土地價(jià)值受級(jí)差地租規(guī)律支配，農(nóng)村宅基地不包含巨額財(cái)富，放開(kāi)農(nóng)村土地買賣不能讓農(nóng)民致富。原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文曾批評(píng)“農(nóng)地農(nóng)房入市”觀點(diǎn)，他一針見(jiàn)血地指出，“很多事說(shuō)得好聽(tīng)，其實(shí)醉翁之意不在酒。很多人并不是真在替農(nóng)民想，而是想自己到農(nóng)村弄塊地、蓋個(gè)房?！标愬a文接著還說(shuō)：“誰(shuí)以為把家鄉(xiāng)的房子賣掉，進(jìn)城就可以當(dāng)城里人，那一定是上了大當(dāng)。”[44]鼓吹“農(nóng)地農(nóng)房入市”實(shí)則是為資本下鄉(xiāng)圈地鳴鑼開(kāi)道，土地私有化或是土地市場(chǎng)化改革的最終結(jié)果，很可能是在市場(chǎng)中處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民喪失土地。“三農(nóng)”問(wèn)題不能靠農(nóng)民賣地來(lái)解決，土地制度改革不能陷入讓農(nóng)民賣地致富的陷阱。
五、完善地利分配制度的建議
勞動(dòng)報(bào)酬、資本利潤(rùn)和土地租金是分配社會(huì)財(cái)富的三種基本形式，我國(guó)社會(huì)主義分配秩序在土地上表現(xiàn)為，消滅土地私有制，避免土地成為私人攝取社會(huì)財(cái)富的工具。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量的社會(huì)財(cái)富轉(zhuǎn)化為土地增值收益，建立在土地公有制基礎(chǔ)上的地利共享秩序，是我國(guó)社會(huì)主義分配制度的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告提出，“必須堅(jiān)持和完善我國(guó)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度”，要求“堅(jiān)持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機(jī)制……履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能”。[45]這對(duì)于推進(jìn)土地制度改革具有重要的指導(dǎo)意義。完善地利分配秩序需兼顧以下兩個(gè)方面。
（1）站在全民的角度看，社會(huì)主義地利共享秩序需要長(zhǎng)期堅(jiān)持。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地開(kāi)發(fā)涉及到集體所有的生產(chǎn)資料向國(guó)家所有轉(zhuǎn)化，完善土地制度的關(guān)鍵是正確處理國(guó)家、集體和農(nóng)民三者之間的利益分配關(guān)系。主張“漲價(jià)歸私”的學(xué)者通常批評(píng)政府征地是“與民爭(zhēng)利”，這類觀點(diǎn)曲解了國(guó)家征地的性質(zhì)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府并無(wú)脫離人民群眾利益的獨(dú)立目的，國(guó)家通過(guò)征地來(lái)控制土地增值收益，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富公平分配的一種手段。征地制度以及其背后的土地利益分配制度反映的是全民（國(guó)家所有）與部分勞動(dòng)群眾（集體所有）的關(guān)系，國(guó)家以特定的制度形式現(xiàn)實(shí)土地增值收益“歸公”，符合土地公有制要求。相對(duì)于國(guó)家所有這一“大公”而言，集體代表的是部分群眾的利益，在地利分配方面，國(guó)家所有具有更高的合法性。城鎮(zhèn)化中的土地增值由全社會(huì)力量造成，如果這部分利益歸部分農(nóng)民所有，就會(huì)造成不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間的矛盾，以及不同地區(qū)農(nóng)民之間的矛盾。黨的十九大報(bào)告指出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[46]，區(qū)域發(fā)展不平衡是這一主要矛盾的表現(xiàn)之一。突破土地公有制、放開(kāi)土地市場(chǎng)化、取消國(guó)家主導(dǎo)的土地開(kāi)發(fā)模式等做法，會(huì)加劇區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾，土地制度改革必須堅(jiān)持社會(huì)主義地利共享秩序。
（2）站在被征地農(nóng)民的角度看，征地補(bǔ)償方式需要完善。完善征地制度，不能僅僅討論補(bǔ)償金額問(wèn)題，從土地的生產(chǎn)資料屬性看，現(xiàn)有的征地標(biāo)準(zhǔn)并不低。完善征地制度改革的關(guān)鍵是，解決被征地農(nóng)民在喪失生產(chǎn)資料后的重新就業(yè)問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中通常出現(xiàn)農(nóng)民獲得高昂征地拆遷補(bǔ)償之后又重新返貧問(wèn)題，很多城中村、城郊村農(nóng)民在土地開(kāi)發(fā)中一夜暴富后又淪為一夜赤貧[47]。這類現(xiàn)象反應(yīng)的本質(zhì)問(wèn)題是，農(nóng)民在喪失土地生產(chǎn)資料之后沒(méi)有實(shí)現(xiàn)就業(yè)替代。單純提高現(xiàn)金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有可能強(qiáng)化農(nóng)民的食利心態(tài)，無(wú)益于農(nóng)民向新的勞動(dòng)者轉(zhuǎn)化。黨的十九大報(bào)告提出“就業(yè)是最大的民生”，要求“要堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)。大規(guī)模開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，注重解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。”[48]完善征地制度也要將促進(jìn)和保障被征地農(nóng)民的就業(yè)作基本要求，政府要積極制定就業(yè)培訓(xùn)政策、增加就業(yè)渠道、強(qiáng)化農(nóng)民的就業(yè)能力，落實(shí)政府在失地農(nóng)民就業(yè)上的兜底責(zé)任。在社會(huì)主義中國(guó)，任何人都要通過(guò)參與勞動(dòng)來(lái)分享社會(huì)財(cái)富，征地時(shí)國(guó)家剝奪一部分農(nóng)民的生產(chǎn)資料，就要為他們提供替代的就業(yè)機(jī)會(huì)。政府避免征地后“一補(bǔ)了之”，既是堅(jiān)持社會(huì)主義公有制的題中應(yīng)有之義，也具有維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安的現(xiàn)實(shí)意義。
作者簡(jiǎn)介:桂華，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系，研究員
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