摘要：關于農村土地增值利益分配如何實現“地利共享”，如何改革農村土地產權和土地發展權，仍有不少值得厘清之處。土地增值利益分配的改革方向，是縮小城鄉“二元社會”的差距，而不是打造出一個分化明顯且固化的“三元社會”。土地增值利益分配應擴大“公共性”，在中央政府、地方政府、廠商、開發商、市民、城中和城郊村民、遠郊村民之間合理分配。另外，土地開發中的糾紛并不全盤出自土地制度，很大一部分糾紛根源于基層治理，單純變更土地制度不能替代解決基層治理的改進。
關鍵詞：土地增值利益；地利共享；土地產權；土地發展權；三元社會；基層治理
如何又快又好地推進城鎮化，是當前及未來相當長一個時期中國現代化進程中的基本問題和。2011年，我國城鎮化率剛過50%，2012年，我國城鎮化率為52.6%，隨著中國現代化和工業化不斷向前推進，城鎮化率必然繼續增長。“最近，聯合國關于世界城市化展望的最新研究報告預計，中國城鎮化從現在到2030年還會保持一個較快的速度，屆時城鎮化率將提高到65%-70%左右。”
中國城鎮化在保證數量的同時，更強調質量。城鎮化的質量，主要體現在兩個方面。一是需要通過產業發展來充實城鎮化。實現了現代化的發達國家，不僅城市化率高，而且城市產業和就業解決都很好，城市中沒有嚴重的貧民窟，也不存在明顯的城市二元結構。以貧民窟為代價的高城市化率，不僅不意味著實現了現代化，而且意味著因為城市缺少產業和就業支撐，而使城市難于治理，經濟發展困難重重，從而落入到“中等收入陷阱”。二是需要有效減少和化解城鎮化過程中引發的種種糾紛，尤其是涉及征地拆遷的糾紛矛盾。征遷中，各方主體針對土地增值利益的分配進行激烈地博弈，各主體都試圖爭取和擴展自己的收益份額，各群體之間、各群體內部頻頻產生摩擦，其中最引人關注的是政府與村民之間關于補償安置的爭議以及由此衍生出的上訪事件、群體性事件、暴力事件等等，征遷工作被許多政府工作人員稱為“天下第一難事”。
化解城鎮化進程中的糾紛矛盾，關鍵在于土地增值利益的分配，許多學者給出的解決方案是“地利共享”、“多方共贏”，但關于“地利共享”的具體內容和實現路徑，卻仍有不少值得厘清之處。孫中山先生早在100年前就提出“地盡其利、地利共享”的思想，孫中山論述重點在于土地增值利益不應全歸地主所有，而應由全民分享。新中國的土地開發方式一定程度上吸收了孫中山的思想，但在經濟發展過程中，土地增值利益愈來愈集中于地方政府、廠商和開發商，學術界和政策界針對此現象，提出了若干土地產權和土地發展權的改革建議，這些建議是否能達成更為理想的“地利共享”方面，值得進一步辨析和探討。
一、關于土地產權改革
持“產權改革論”的學者分析中國農村土地制度時認為，集體所有制是模糊的、不穩定的、有缺陷的。從保護非農利益的角度看，集體所有制的主體不明確，其間形成的縫隙有利于政府權力侵入；從獲取非農利益的角度看，集體所有制獲取利益的權能被國家限制，農戶和村集體被排斥在許多利益分享之外。總之，集體所有制面對國家權力時是無力的。周其仁認為，“集體化經濟絕不是農村社區內農戶之間基于私人產權的合作關系，就其實質來說，它是國家控制農村經濟權利的一種形式”，國家“使自己成為集體所有制配置其經濟要素（土地、勞力和資本）的第一位決策者、支配者和收益者。集體在合法的范圍內，僅僅是國家意志的貫徹者和執行者。它至多只是占有著經濟資源，并且常常無力抑制國家對這種集體占有權的侵入。”由于集體所有制的不清晰與受管制，一些學者認為應該改變當下的土地權利配置，將土地權利完全歸于農民。
若貿然劇烈改變土地產權設置，很有可能失去當前農地集體制具有的若干現實功能：一是基本的生活保障，溫鐵軍認為，“中國農村土地承載著農業生產與農民社會保障的雙重功能，而且隨人口增加，這種雙重功能正在演變為‘保障重于生產’。”二是失業保障，姚洋認為，“農村中大量的隱蔽性失業之所以沒有造成大的社會動蕩，土地對這些失業人口的吸納能力起到了重要的作用”。賀雪峰認為，現有的土地制度為農民在遭遇金融危機突如其來失業的情況下，提供了返鄉的退路，農村是中國現代化的“穩定器”和“蓄水池”。三是農業生產合作問題，對于大多數仍在從事農業種植的村民來說，真正想要的并不是抽象的個體土地權利，而是生產的便利，土地權利固化讓村莊的公共生產事務如水利灌溉難以達成合作。以上農地體現出來的功能已經超越了經濟效率而具有很多政治和社會的功能。
更為關鍵的是，土地發展權并非土地所有權（或使用權）分離出來的權利，土地發展權具有一定的獨立性。土地發展權（Land Development Right）又稱土地開發權，即開發或發展土地的權利。胡蘭玲認為，土地發展權是“對土地在利用上進行再發展的權利，即在空間上向縱深發展，在使用時變更土地用途之權，它包括空間（高空、地下）建筑權和土地開發權。”程信和將土地發展權分為三類：農業用地轉變為建設用地（商業用地）的權利（即農地發展權），提高建設用地利用度（建筑容積）的權利（即市地發展權），以及對未利用地進行開發的權利（即未利用地發展權）。以上是較為廣義的土地發展權定義，狹義的土地發展權主要是指農地發展權，即將農地轉為非農用地進行開發利用的權利。
發展權與所有權和使用權有一定關聯，但發展權并非所有權和使用權的派生權利。發展權不可能憑空出現，必須從一定的空間延伸出來，而該空間的占據是以所有權和使用權為基礎的。但是，該空間無論是轉變土地用途的開發，還是加高加寬加蓋的開發，都要受到國家的管制。每一塊土地都不是孤立地存在真空中，某塊土地的利用根植于具體的社會中，必然要發生與其它地、其它人的關系，從而需要公共規范。社會越發展、土地利用地越多越充分，土地管制的規定越多越詳細，而正因為有管制，才有所謂的發展權，若能任意發展，就不必有發展權的界定。陳柏峰指出，土地發展既受私法限制，又受公法限制，前者是因相鄰權利人用水、排水、通行、建造和修繕建筑物以及相關鋪設、通風、采光、環境安全、不動產安全等受到的限制，后者是因糧食安全、歷史古跡保護、環境保護、城市開敞空間、土地利益均衡等受到的限制。因此，無論擁有土地的3年使用權、50年使用權還是所有權，都無法與該地塊是否能農轉非、是否能加高加寬以及另外搭建產生必然的聯系。從產權的角度試圖增加農民非農土地權益，既有改革過于激進的風險，又無法確定連帶擴充土地發展權。
二、關于土地發展權改革
由于土地產權設置“牽一發而動全身”，其影響范圍遠遠超越了土地開發，有些學者僅主張改變土地發展權歸屬。目前，我國土地征用過程中只有一個需求者——地方政府；土地出賣過程中也只有一個供給者——地方政府。政府的高度壟斷型，讓其收獲巨大土地利益。對土地發展權歸屬進行改革，就是打破國家對于土地發展權、一級土地市場的壟斷，將市場因素引入農村土地，讓農村土地所有者（村集體）和使用者（村民）盡可能多地分享土地非農利益，即不同程度的“漲價歸私”。
“漲價歸私”往往同時包括以下兩種建議：一是縮小征地范圍，賦予村集體和農民一定的發展權，農村土地可以自主入市，二是在征地時，政府按市場價格征收。更為具體的操作方式是：區分公益用地和非公益用地，將政府征地范圍限于公益用地，公益性征地按市價征收，非公益性質用地，交由市場機制解決，讓用地者自己跟農民通過談判達成交易。至于農村土地自主入市的范圍，學者們又分為兩種意見：一種較為謹慎，只建議農村建設用地入市，另外一種則建議，除了農村建設用地，承包到村民手中的農用地，也可進行非農業用途轉讓。
（一）土地增值的來源
農村土地增值主要是國家投資的結果。農村土地增值屬于“外部投資輻射性增值”，即某一地段或某一宗地以外的一切基本建設投資對于該地段或宗地產生輻射作用而是其價格增加。這說明一個地點的價值上升有可能并不來自自身，而來自于外部投資產生的“正外部性”。“外部投資”是多種多樣的，如各種基礎設施的建設，提供基本的物資和便利，又如商業、服務業、金融業的發展，提高了物流、人流、資金流的密度，另外還包括更為宏觀的效應，如“宏觀規模經濟（如城市擴大而產生的集聚效應）和宏觀結構效益（如城鎮產業結構合理化而產生的效益）都會體現為土地增值。”如果把土地增值分為“自力增值”和“外力增值”，農村土地轉為非農用途時多數屬于“外力增值”，是城市擴張效益溢出的結果，并非因為村集體和村民自身投資而產生增值——無論其在農地上是否追加了農業投資、追加了多少農業投資，農業投資只和農地征用補償掛鉤。以上分析呈現了土地增值的主要來源，當然這不代表現行“漲價歸公”制度是無需改進的。但在實踐地權改革之前，我們要進一步厘清的是，若履行上述“漲價歸私”變革計劃，歸“私”歸的是哪些主體？
（二）分化的農民群體
在回答這個問題前，應討論：建設用地的價值如何確定？建設用地價值的確定，一是中央政府對建設用地指標管控的嚴格程度，二是建設用地的具體所在區位。我國出于耕地保護等目的實行的是偏緊的建設用地指標管制，全國大部分地區建設用地指標供不應求，這導致建設用地價格不菲。而特定區位的建設用地價格更是高昂，越是經濟發達地區、越靠近城市中心，土地價格越貴。區位與土地價格的緊密聯系提醒我們注意：“農民”并不是整齊劃一、無差別的群體，經濟發達地區和城郊村（更不用說城中村）的農民在土地“農轉非”方面的獲益能力遠遠高于經濟欠發達地區和邊遠村的農民。在當前條件下，經濟發達地區和城郊村農民已經能夠獲取高額的土地增值利益。其一是間接增值利益，即享受了城市建設發展“溢出”的邊沿利益，依靠離城市、工廠距離近的優勢，獲得更多工作機會，并加寬加高乃至另蓋房屋，作為出租屋或商店。出租屋在不付出生產勞動的情況下就能實現一本萬利，許多村民放棄了就近務工和開店，依賴“吃租”，成為不事生產的“食利階層”。其二是直接增值利益，即田地和房屋（特別是房屋）在征地拆遷中的補償。城郊村和城中村田地大部分早已被征收，田地不成為征收博弈重點。而房屋既有區位優勢，又能輸出租金，政府若要拆遷改造，只有拿出高額的貨幣補償，所以才會出現“深圳崗廈村拆遷集體暴富，造就十個億萬富豪”、“北京大望京拆遷村民一夜暴富，清潔工開30萬車”這些令人乍舌的新聞。而經濟欠發達地區和邊遠村，由于位置不利，無法分享城市發展利益，土地只能作為農業用途，農地每年每畝的純收入在500元左右，不僅遠不及經濟發達地區和城郊村的土地變現能力，就是和務工收入相比都非常遜色。村民外出打工常常自發流轉土地，或是免費交給親戚朋友種，或是收取200-300元租金，甚至拋荒。即使有大戶和企業以土地流轉形式租用農地，價格最高一般也只有1000元上下。經濟欠發達地區和邊遠村的農民，盼望開發而不得。盼望開發而不得的農民占90%以上，能夠獲得城市發展輻射的農民只有不到10%。在當前農民獲取土地增值利益已經分化的情況下，我們若不加厘清地建議“多給予農民利益”，是在用“無法分享到利益的多數農民的弱勢話語，來為已經得到好處且實際上已相當強勢的大中城市近郊農民維權和謀利”，這是“致命的倒錯”。目前學術界的主流改革方案，只能給經濟發達地區和城郊村的農民“錦上添花”，卻無法給經濟欠發達地區和邊遠村的農民“雪中送炭”。村民若擁有更充分的土地發展權，可以提升自主入市能力和征收博弈能力，但對于經濟欠發達地區和邊遠村的農民來說，這些好處只是“理論上的”，由于區位因素無法入市和得到征收，那么自主入市能力和征收博弈能力的提升就是虛幻的。
土地增值收益完全歸村莊集體的主張，亦和完全歸村民個體的主張有類似的局限之處。村莊從征遷中返回一部分土地作為集體經濟發展，一方面為了保障村民基本生活生產，另一方面在于通過集體經濟分配過程中的協商與討論激活村莊民主政治氛圍。城郊村和城中村自行開發或將大部分土地返還給村莊，只是建立在村莊免費享受土地增值的基礎上創造一個集體性的食利集團。
（三）“增減掛鉤”是例外現象？
近幾年來，不少地方政府通過置換和整理農村宅基地實現“增減掛鉤”。很多“增減掛鉤”的實踐在邊遠村莊進行，村民以宅基地換到了數量不等的補償，有官員和學者據此認為，“農村建設用地=資產”，只要將宅基地等農村建設用地釋放或激活，就能變現高額財富。“增減掛鉤”為何如此神奇，能打破“區位”規律而讓邊遠村莊也能獲得土地變現？
上文提到，建設用地價值的確定，除了決定于建設用地的具體所在區位，還決定于中央政府對建設用地指標管控的嚴格程度。“增減掛鉤”的本質是，在中央政府偏緊的指標管控之下，地方政府試圖突破指標約束。“增減掛鉤”的具體操作是：將農村宅基地復墾為耕地，以農村建設用地數量的減少換取城市建設用地指標的增加。“占補平衡”只能以國家下達年度用地計劃為限，而“增減掛鉤”意圖是在計劃外新增用地指標。“增減掛鉤”之所以能夠打破“區位”規律，在于地方政府花錢在邊遠村莊“買”指標，“增減掛鉤”是建設用地指標管控政策的附屬物，是地方政府對中央政策的規避和變通，邊遠村莊的價格不是“市場”生成的，是“政府”創造的。因此，由“增減掛鉤”聯想到宅基地是農民“沉睡的資產”、“金飯碗”，甚至進一步作為宅基地自由入市的論據，是極大的誤會。
中央政府如果直接給地方政府增加用地指標，效果和“增減掛鉤”是沒有區別的。但“增減掛鉤”的實踐中，還額外拆除了農民已有的房屋。其中又有兩種政府行為形態。一種是更具“攫取性”的地方政府，以北方地區較為多見，政府推動農民“上樓”，要求以較高的價格購置新房，而且新房還不一定馬上蓋好，村民要搭棚居住數月。此類政府，希望以低廉的代價實現“增減掛鉤”，有些政府甚至還讓村民倒貼購房。另一種是比較原意“讓利于民”的地方政府，如成都地區，村民每畝農村宅基地可獲得30萬元的補償，政府通過“增減掛鉤”，不僅獲得了用地指標，同時政府財政向農村大量輸出資源，進行新村建設。這種模式遠好于前一種模式，但無論哪種模式，仍有以下隱憂：一是留在農村種田的村民，農業生產受到干擾，新房蓋好，沒有院子堆放農具農機谷物，沒有菜地作為生計補充，而將若干小村集中至某處集中居住，往往導致村民居住地距離田地過遠。二是有意愿并有能力進城的村民，由于花了大筆錢財在農村新房購買和裝修方面，進城計劃被阻滯。
三、關于土地制度的治理基礎
進入21世紀，中國土地利益分配的重點逐漸從農業產出轉向非農利用，既因為農村稅費改革后，各種農業稅、費得以全面取消，更因為工業化和城市化進程加快，政府對于非農建設用地的需求激增。征遷直接涉及各主體關于如何分配土地非農利益的博弈，要促使各主體（尤其是政府和村民）更為平和順暢地分配土地非農利益、化解征遷糾紛矛盾，仍然需要“雙重”途徑，即同時著眼于資源分配制度和基層治理狀況。當前學術界，學者們為化解征遷糾紛開出的藥方多集中在資源分配制度方面，如財政制度、土地制度（所有權、使用權、開發權）、補償標準等等，且不論變更資源分配制度變革的實施效果，更為重要的一點是，征遷糾紛并不全盤出自資源分配制度方面，很大一部分征遷糾紛根源于基層治理。
地方政府和村民在征遷中的互動，本質是利益博弈而非觀念對抗。地方政府和村民的利益博弈，最容易引發矛盾，也最經常進入公共視野。地方政府和村民博弈中的矛盾焦點在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征遷，而遭遇征遷的村民想獲得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在沒達到自己的心理價位時就被政府征收走，征遷博弈成為典型的“討價還價”。因為征遷涉及利益巨大，政府和村民任何一方都不愿輕易妥協，博弈出現停滯、反復乃至糾紛都是正常現象。征遷博弈的癥結不在于博弈的量——征遷涉及利益巨大必然引發大量的、持久反復的博弈，而在于博弈的質——博弈無序化，即政府和村民都偏好在基本事實厘定之外使用各式各樣的“策略行為”向對方施壓，而且這些“策略行為”常常在公共規則之外，缺乏原則和“底線”，最后淪為不擇手段地“斗智斗勇”。博弈無序化讓各主體更難達成一致、更難化解既有糾紛，另外博弈無序化本身亦會生發出更多糾紛。
征遷博弈無序化與基層治理能力弱化緊密相關。下藥需對癥，基層治理的問題要從基層治理的角度“下藥”，變更資源分配制度不能替代解決基層治理的病癥，單方面冒進甚至會加重基層治理的病癥。以征遷補償標準為例，增加征遷補償，具有一定的意義，尤其中西部地區一些缺乏財力卻又想“大興土木”以地生財的地方政府，給村民的補償過低，提高補償標準對地方政府是一種硬約束，防止村民因為征遷生活水平下降甚至跌落溫飽線。但提高補償價格不可能解決征遷博弈中的無序亂象，補償價格提高只是提升了談判的“起步價”，并不涉及談判的博弈方式，單純地提高談判“起步價”而不改變無原則的博弈方式，反而會讓無“底線”式的博弈更激烈，更難形成合意。
四、結論和討論
土地增值利益分配的改革方向，應是擴大“公共性”，而不是從政府謀利一端搖擺到地主食利一端。原先土地開發的弊病在于，多數收益由地方政府、廠商和開發商獲得，擴大“公共性”，首先是向“公共財政”推進，“土地財政”的使用應更加程序化和透明化，并防止“土地金融”過度使用引發資金鏈危機。其次是增加非農收益惠及的主體：1、中央政府。中央政府作為引起非農土地增值的主體之一，有權參與增值分配，中央政府可以直接提取一部分利益作為宏觀調控資金以平衡各種弱勢主體、產業和區域，中央政府還必須加強用地指標監控，防止地方政府以各種借口突破指標，在工商業條件不具備的情況下盲目開發土地。2、地方政府。“土地財政”需在地方政府的代際之間進行平衡，避免當下的地方政府“寅吃卯糧”。3、市民。除了提供城市公共物品，地方政府應在房地產市場方面削弱盈利性，一是控制出讓的地價，避免造成商品房價格水漲船高，二是增加供應經濟適用房、保障房和廉租房。4、農業型村莊的村民。農業型村莊的村民既沒有獲得征遷等一次性土地利益變現的機會，也沒有建造出租房等自行開發的機會，他們從事的農業利潤微薄，卻關系國家糧食安全和基層穩定，因此政府應通過“土地財政”各種再分配的途徑補助農業生產和村莊建設，并為有能力有意愿進城的群體積極創造條件和保障。總之，土地開發利益需在中央政府、地方政府、廠商、開發商、市民、城中和城郊村民、遠郊村民之間合理分配。
土地開發利益分配改進的基本目的，是縮小城鄉“二元社會”的差距，增加種地村民的福利，減少村民進城的阻力（如房價），而不是打造出一個分化明顯且固化的“三元社會”，即在城市之外，農村又分化并固化為兩種類型：分享不到城市發展好處又難以融入城市的遠郊農業型村莊村民，不事生產卻穩定獲取地租的城中村和城郊村村民。
同時，分析土地開發的糾紛，需要明晰層次，資源分配制度的問題歸資源分配制度，基層治理的問題歸基層治理。不能指望“畢其功于一役”——依靠某一制度（無論是產權、賦稅還是補償標準）變革便能全盤解決征遷糾紛，也不能把資源分配制度看作“萬金油”，可以替代基層治理的改進。
賀雪峰：《中國城鎮化如何推進？》，《社會觀察》2013年第3期。
周其仁：《中國農村改革：國家和所有權關系的變化》，《中國社會科學季刊》，1994年第8期。
黨國英：《深化土地制度改革不可久拖不決》，《國土資源》，2008年第1期；于建嶸、陳志武：《把地權還給農民——于建嶸對話陳志武》，《東南學術》2008年第2期。
溫鐵軍：《農民社會保障與土地制度改革》，《學習月刊》2006年第19期。
姚洋：《中國農地制度：一個分析框架》，《中國社會科學》2000年第2期。
賀雪峰：《鄉村的前途》，山東人民出版社，2007年，第5-8頁。
賀雪峰：《地權的邏輯》，中國政法大學出版社，2010年，第106-107頁。
胡蘭玲：《土地發展權論》，《河北法學》2002年第2期。
程信和：《房地產法學》，中國人民公安大學出版社，2003年，第65頁。
沈守愚：《土地法學通論》（下），中國大地出版社，2002年，第524頁。
王小映：《全面保護農民的土地財產權益》，《中國農村經濟》2003年第10期。
周映春：《中國耕地產權與價值研究——兼論征地補償》，《中國土地科學》2007年第1期。
陳柏峰：《土地發展權的理論基礎與制度前景》，《法學研究》2012年第4期。
張宏斌、賈生華：《土地非農化調控機制分析》，《經濟研究》2001年第12期。
周其仁：《農地產權與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇》，《經濟學（季刊）》2004年第4期。
黃祖輝、汪暉：《非公共利益性質的征地行為與土地發展權補償》，《經濟研究》2002年第5期。
陳江龍、曲福田：《土地征用的理論分析及我國征地制度改革》，《江蘇社會科學》2002年第2期。
錢忠好、曲福田：《中國土地征用制度：反思與改革》，《中國土地科學》2004年第5期。
劉永湘、楊明洪：《中國農民集體所有土地發展權的壓抑與抗爭》，《中國農村經濟》2003年第6期。
劉國臻：《中國土地發展權論綱》，《學術研究》2005年第10期。
戴中亮、楊靜秋：《農村集體土地發展權的二元主體及其矛盾》，《南京財經大學學報》2004年第5期。
陳德偉、金岳芳：《征地中的農民土地產權問題》，《中國土地》2002年第3期。
周其仁：《農地產權與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇》，《經濟學（季刊）》2004年第4期。
杜業明：《現行農村土地發展權制度的不均衡性及其變遷》，《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2004年第1期。
許堅：《論我國兩種性質的征地補償標準》，《中國土地科學》1996年第S1期。
周誠：《土地經濟學原理》，商務印書館，2003年，第346頁。
周誠：《土地經濟學原理》，商務印書館，2003年，第346頁。
賀雪峰：《地權的邏輯Ⅱ：地權變革的真相與謬誤》，東方出版社，2013年，前言第10頁。
時娜、彭超：《深圳崗廈村拆遷集體暴富，造就十個億萬富豪》，《上海證券報》，2009年12月24日。
薛珺：《北京大望京拆遷村民一夜暴富，清潔工開30萬車》，《新京報》，2009年5月19日。
賀雪峰：《地權的邏輯Ⅱ：地權變革的真相與謬誤》，東方出版社，2013年，前言第8頁。
賀雪峰：《地權的邏輯Ⅱ：地權變革的真相與謬誤》，東方出版社，2013年，第84-85頁。
中國鄉村發現網轉自：《中共寧波市委黨校學報》2015年05期
(掃一掃，更多精彩內容！)
