——基于村莊民主選舉的情景界分與實證研究
摘要:為剖析宗族與地方行政力量在土地產權實施過程中的互動特征，文章利用2014年CLDS數據，分析了宗族和行政力量對村莊地權實施的影響。在以民主選舉表征民主治理的基礎上，研究發現，宗族的存在會抑制土地法律文書的發放，并激勵土地調整。在引入民主選舉對宗族作用的調節效應后發現，在實施民主選舉的村莊中，因傳統慣習內嵌于基層治理，導致宗族對土地法律文書發放的抑制性增強。研究還發現，族權與行政權“合謀”會抑制土地法律文書的發放和土地調整，但民主選舉會通過約束行政權和放活自治權，使二者的關系由行政權“綁架”族權變為宗族發揮自治功能。為避免行政權與族權“合謀”造成的治權資本化，并對非正式社會安排的自我實施功能加以合理利用，建議通過行政權讓位自治權，政府治理扶持村民自治，治理單元多元化和自治功能下放等方式，發揮非正式社會安排在村莊地權保護中的積極作用。
關鍵詞:土地產權；宗族；民主選舉；民主治理
一、問題的提出
十一屆三中全會以來，以家庭承包制為主要特征的農村土地制度，在激勵農戶生產積極性和提高農業生產效率方面發揮了重要作用。林毅夫認為，1978—1984年中國農業產值的快速增長主要源于土地產權制度的完善。此后，1998年《土地管理法》、2002年《農村土地承包法》、2007年《物權法》和2009年《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》也在不同程度上穩定了土地的承包關系，提高了土地產權的細分程度。但陳錫文等認為，目前我國農村土地承包關系仍不夠穩定。在實踐中，部分地區的村莊隨著人口變動不斷調整承包地，部分村干部強行流轉農戶的土地承包經營權和收回農民的承包地，部分地方政府通過未報先征、不報即征、以租代征等方式違法違規征收農民土地，這些都嚴重侵害了農民的土地財產權益。
學界關于土地產權不穩定的探討由來已久。葉劍平等基于全國17個省的調查發現，有63.7%的村莊在二輪承包時進行了土地調整，另外還有34.6%的村莊在二輪承包期后經歷了土地調整。Wang等對全國6個省119個村進行的農戶調查數據表明，1998—2008年間受訪村莊至少經歷過1次土地調整。而且，葉劍平等的調查還發現，只有26%的受訪家庭擁有符合規范的土地法律文書。Ma等對江西省的農戶調查同樣表明，70%的農戶自1989年以來經歷過土地調整，同時有67%的農戶表示他們沒有拿到土地法律文書。我們不禁要問，農村土地產權制度改革至今，實際的產權實施為何仍與國家政策目標存在較大差異？
Ma等認為，土地產權的實際運行除了受法律的制約，還受地方財力、社區規范、宗教習俗等的限制。仇童偉和李寧則認為，農村基層治理的特殊性及其運行構成了承接國家政策和村莊地權實施的重要紐帶，并由此對土地產權的實施產生不可忽視的影響。其實，自1998年《村民委員會組織法》頒布實施以來，“草根民主”就已從傳統自發和國家默許的階段進入國家制度設計層面。但“政社合一”或“以政統社”模式下行政權綁架村莊治權在當前的基層治理中仍屢見不鮮，并造成基于地方政府利益訴求和上級指令的村莊治理難以實現鄉鎮和行政村的職能轉化。尤其是在2005年農業稅取消之后，地方政府和行政村的主要收入來源被切斷，加之村莊自治中的資金來源仍難以拓寬，進而造成基層治理在財權受制的情況下，逐漸在人權和事權上完全被上級政府控制。也就是說，在基層治理行政化的過程中，土地產權的實施具有較強的政策導向性，但這種所謂的政策主導其實源自地方政府謀求土地財政，或以法治為借口“掠奪”集體資產的威權式管理。
但不可否認的是，基層自治是基于群眾共同參與村莊管理、共同進行集體決策而實施的群眾自治組織形式。尤其是在地域性和村莊傳統慣習較為復雜的農村地區，基層治理中仍摻雜著依靠宗族等非正式社會組織維持社會穩定的情況。而依靠宗族建構的社會關系網絡來實施村民自治的現象，在1978年農村家庭承包制之后尤為明顯。由于人民公社的瓦解以及農戶獲得了獨立的經濟能力，導致在政府管理體系回縮和鄉村組織陷于半癱瘓的情況下，宗族以公共物品供給替代性組織的形象出現。但自從宗族重新進入農村基層治理后，學界對其的作用和未來趨勢的判斷爭議頗多。例如，肖唐鏢認為，宗族的正面功能已經逐漸衰退，其表現出來的以勢力強弱處理村莊事務和家族事務的特征，已嚴重阻礙了基層治理的民主化。此外，朱虹和孫聚高則發現，大家族往往會利用宗族力量干擾村莊的選舉。李泳集和朱秋霞甚至認為，宗族在某種程度上已經變為當權者的資源。
與之不同的是，賀雪峰和仝志輝指出，作為一種基于血緣和父權的“權力的文化網絡”，宗族能夠憑借其社會關聯促進農村社會發展。朱康對等的研究則發現，大家族參與村莊民主選舉并不會導致民主失范，反而會在獲得各家族普遍認同的過程中達到某種博弈均衡。而且，宗族雖然在發展到一定階段后會限制基層民主，但當二者同時存在時則會提高基層治理的績效。因此，依靠行政治理與依靠宗族治理村莊事務既存在法治理念與傳統道德的內在張力問題，也具有某些社會功能的一致性。而早在1982年，中央一號文件中就已提出：“落實黨在農村的一切方針、政策和完成各項工作任務，都必須依靠農村基層組織，包括黨的組織、政權組織、經濟組織和群眾團體。否則，一切工作都會落空。”換言之，土地產權就是在這樣一種行政治理與宗族治理并存，二者既存在各自的運行邏輯，又會聯合發揮作用的過程中實施的。為此，本文擬以農村基層治理為研究情景，考察行政力量和宗族力量對土地產權實施的影響，為協調基層治理中自治與法治提供經驗證據。
二、框架構建與理論分析
（一）框架構建與情景設置
1. 土地產權指標的選取
產權作為制度經濟學的核心概念，其本質是一種排他性權利，即除一個主體外，其他個體或團體均在排斥對象之列。Barzel認為，對于物品產權的界定如果邊界不清晰、主體不明確或者產權容易被減弱和侵犯，那么物品交易的可能性會降低，產權相關主體的利益和社會福利也會受到損害。因此，邊界清晰、主體明確的地權安排也有助于提高農業生產效率和土地交易的可能性。
那么該如何度量土地產權呢？仇童偉和李寧認為，土地產權的實施具有公共治理和村莊自治兩個維度的含義，依靠法律和村莊慣習實施的土地治理具有某種難以調和的內在矛盾。而本文的研究目的是考察公共治理和傳統自治兩種土地產權治理模式在村莊層面的實施特征，因此，文章將借助羅必良對土地產權強度的維度區分方式，即從國家賦權和村莊自治兩個維度刻畫土地產權的賦權與實施，并采用土地承包經營權證書的發放和土地調整作為測度指標。其原因是，法律文書的發放體現了公共治理范疇內的法律賦權，其實質是一種自上而下依靠組織秩序進行的土地治理模式。相反，土地調整作為村莊自發或約定俗成的集體行動，它的發生反映了農村社會資源配置和社會網絡關系運行的自我實施特征，屬于自下而上的土地治理模式。
2. 分析框架構建
為了闡述宗族力量在不同的行政力量下是如何影響土地產權實施的，圖1構建了一個基于秩序二分類邏輯，并從宗族治理和行政治理的互動特征考察土地產權實施的分析框架。該分析框架的基本邏輯源于哈耶克的秩序二分類概念，他將社會秩序類分為生成的和建構的，前者是指“自生自發秩序”，后者則指“組織”或者“人造的秩序”。二者的互動關系表現為：一方面，組織秩序是為了實現特定個人或組織目的所采取的建構性制度安排，它往往是借助行政力量或國家威權實施的，從而使得其天生具有破壞不符合特定目的和具有抽象非具體屬性的社會秩序的傾向。另一方面，國家威權并不否認社會非正式的道德規范、倫理習俗等具有的維穩作用。類似地，社會自發的秩序具有社會認同的實踐基礎，從而決定了其在運行過程中可能并不受法律約束或對法律實施具有擠出效應。當然，作為一種非建構性的社會行動規則，自發秩序的優勢體現在建構社會主體關于行為選擇空間和計劃實施范圍的主觀認知框架。由此表明，組織秩序和自生自發秩序在社會治理中既存在協同性，也存在互相排斥的可能性。
置于本文的研究情景中，農村基層治理本質上是體制內權威和體制外權威相互協調的結果，即行政權威與非正式社會安排是村莊治理中組織秩序與自生自發秩序的具體表現。但基層治理必然是本土化的，表現在農村中就勢必與血緣和地緣的實際相結合。這樣一來，傳統的自然村聚落和聚族而居的典型分布格局就使得村委會轄制下的行政村政治體制和宗族劃分實現了重合。在行政權與族權的互動中，一方面，村落宗族文化不利于社會整合和法律規范的貫徹，表現為族權抵制行政權滲入、穩定基層組織以及阻礙國家政策的實施。另一方面，宗族組織在農村的政治、經濟和文化等方面擔負著重要職能，這也決定了其與國家政策的實施是具有合作基礎的。
此外，地方政府還往往存在借助宗族來謀取治權資本化或提高行政績效的傾向。同時，宗族組織又會被視為封建糟粕，在政治和組織上被地方政府打壓。從肖唐鏢的研究來看，行政體制對宗族呈現出復雜和矛盾的態度，一方面將其視為比較負面的問題，另一方面卻又在工作中利用它，或以多種方式參與和支持宗族活動。由此可見，宗族與政府在基層治理中既可能因利益一致或功能類似存在協同作用，又會由于治理理念的差異存在相互排斥的情況。綜上所述，宗族治理與行政治理的協同與背離構成了土地產權在村莊中實施的重要情景，本文的研究思路可概括為：“行政權+族權→治理協同/治權爭奪→土地產權實施”。
（二）宗族影響土地產權實施的機制分析
1. 宗族、行政治理對土地產權實施的獨立影響
宗族作為農村自然聚落狀態下聯系社會群體的血緣關系網絡，其所形成的傳統資源配置模式是通過建構村民的行為規范來具體實現的。當村莊依賴宗族關系網絡實施自治，傳統習俗或道德規范借助宗法和族規得到實施和傳承的可能性也會增加。在此情形下，農村按照公平性原則和人口變動進行的土地調整，作為集體約定俗成的土地治理模式，其在宗族傳統主導下的建構成型決定了其具有自我實施的內在動力。類似地，當宗族在村莊自治中占主要地位，土地法律文書作為國家賦權的表現，可能在村莊治理中面臨擠出效應。當然，這并非表明土地法律文書在村莊層面會由于宗族的存在而使得農戶不愿接受這種安排，而是表明，依靠宗族網絡實施自治的村莊會對法律執行具有抵觸性，進而在族權與治權重疊的狀態下導致政府失靈。
此外，還需要考慮族權與行政權結合后如何作用于土地產權的實施。當村委會主要領導屬于村莊的大姓家族時，他們對宗族規范及由其衍生的傳統治理模式，一方面具有參與和支持的傾向，另一方面，族權與行政權的結合，必然會誘發公共治理借助宗族來管理村莊日常事務和加快落實土地法律。尤其是在“鄉政”挾制“村治”和“以政統社”的治理模式仍占主導性的情況下，集體土地在農業稅取消后成了地方政府的重要收入來源，導致行政權與族權結合后誘發治權資本化。由此造成的結果是，作為保證農戶土地權益免遭侵害的土地法律文書有可能被地方政府或村委會扣押。村莊自發的土地調整，則可能被作為土地征收、集體收回或采取其他方式占用后重新調配集體資源的工具。
為考察行政治理對土地產權實施的影響，此處以村莊是否實施民主選舉來刻畫行政力量在處理村莊事物中的重要性。張同龍和張林秀認為，民主選舉是基層民主治理的核心內容，通過識別選舉的民主化程度，可以有效識別基層自治的落實狀況。當然，仇童偉和李寧也認為，民主治理的內涵具有多維性，單一的指標難以全面刻畫。但囿于數據資料的可獲性，本文仍以民主選舉與否來表征村莊民主治理狀況，即認為民主選舉和民主治理具有大致類似的治理內涵。那么在不同民主選舉的情景下，村莊地權實施的內在機理如下：
在實施民主選舉的村莊中，治理民主化將誘發行政權與治權在村莊層面形成較為穩定和良性的互動關系。這意味著，法律在村莊層面得以貫徹，公共政策落實的成本較低。同樣，村莊自發的土地治理模式也會得到尊重并程序化。在這樣的治理環境中，組織秩序的實施在于彌補自發秩序的不足，并以此作為政府干預的前提。換言之，民主選舉將有助于國家賦權在村莊中的實施。基于集體成員權公平性原則進行的土地調整，一方面會因為基層自治得以延續，另一方面則會由于法律禁止而受到抑制。
在未實施民主選舉的村莊中，地權的實施一方面可能受到法律約束，另一方面，地方政府的尋租動機則會誘發“公共理性”。具體而言，行政權控制村莊治權實際上有助于土地法律文書的發放和土地調整的禁止，但國家賦權對地方政府謀取集體資產是不利的。同時，禁止土地調整又會造成承包地非農化后的一系列社會問題。因此，行政管制一方面會阻礙土地法律的實施，另一方面又會利用村莊固有的一套資源調配機制，來緩解政府侵權造成的干群矛盾。在現實中，農村基層治理往往缺乏民主性，即使在形式或程序上實施民主選舉、民主監督、民主管理和民主決策，但有名無實或少數權力主體把持村莊治權的例子也不在少數。這就對上述分析提出了一種新的判析方式，形式上的民主選舉可能與行政指派別無二致。
2. 不同民主選舉情景下宗族對地權實施的影響
如圖1所示，宗族治理與行政治理在土地產權實施中既存在獨立的運行邏輯，又會相互干擾。當村莊實施民主選舉時，由傳統宗族觀念衍生的村莊自治模式，將作為村民自治的規范被尊重并程序化。雖然說民主選舉一定程度上表征了依靠民主法治來治理村莊，但村莊自治面臨的行政村編制過大、村民參與性不強、傳統習俗屢禁不止等情況，都使得法律與村莊的道德習俗存在不同的運行邏輯。尤其考慮到，村莊自治遵循的是自我管理和自我服務的實施原則，這樣一來，行政管制與村莊自治本身就可能存在沖突。加之行政村的地理單元分散、“農民個體化”現象普遍，易導致村莊的行政單元、自治單元和產權單元嚴重不對稱。這會促使行政治理依靠非正式組織來實施村莊治理，而在宗族的作用被民主治理的需求放大后，也會擴大地權治理的傳統與法律間的內在張力。具體表現為，宗族會導致法律文書發放比例的下降，而且這種效應在族權與治權重疊的過程中會得到加強。
當村莊未實施民主選舉時，由于依靠政府實施的村莊治理必然帶有威權管制的性質，由此形成的下級對上級命令和政策的服從構成村莊治理的主要邏輯。在此情形下，宗族自治功能的強化勢必與威權管制發生沖突，而哪一方會占優是不言而喻的。問題的關鍵是，地方政府真的有落實土地法律的動機嗎？答案近乎否定。直接獲利者和國家代理人的雙重身份決定了地方政府在實施土地產權時的復雜狀態，置于行政管制與宗族治理之中，就表現為兩種治理模式的運行邏輯存在差異，但行為結果可能是沖突，也可能是“不謀而合”。
此外，土地調整的實施方面，當村莊實施民主選舉時，地權治理的傳統將作為自治功能的一個方面被保留下來。這意味著，鄉土村莊依附家庭或血緣和地緣關系進行的生產、生活要素配置，在傳統習俗保存較為完整的地區具有較高的留存概率。土地調整作為一種農戶自發、法律禁止、但依然具有較強生命力的資源配置和組織方式，在保留宗族傳統的村莊中必然具有擠出法律規范的傾向。當然，這里只是將土地調整作為一種農戶自我實施的集體行動進行說明。《農村土地承包法》中關于承包期內土地調整的規定是：“承包期內，因自然災害嚴重損害承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經過本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。”這其中的“特殊情形”將土地調整的范圍擴大了，不僅可以因自然原因調整承包地，為了自治的便利和“公共”目標也可以重新調整承包地，而且所需要的程序僅僅是村委會代理人和地方政府的備案，并不具有程序上的不可操作性，更不必說很多地區備案的規定從未得到有效實施。
因此，土地調整除了是村民自我實施的地權界定方式外，還可能作為地方政府謀取集體資產的工具。這樣一來，如果村莊實施行政管制，一方面，作為國家代理人的地方政府，有可能依據法律規定禁止土地調整。但另一方面，農業稅取消和分稅制實施以后，無論是鄉鎮政府還是縣一級政府，它們的財政來源與所承擔的社會服務功能都難以實現匹配。為此，土地財政誘發的農地非農化成為地方財政實施成本最低、來源最為豐富的獲利途徑，也使得村莊治理始終被“鄉政”掌控。例如，地方政府在村莊中選取宗族代理人，以此實現以民治民，并通過行政權與族權的“合謀”來獲取集體資產。土地調整作為土地征收和資源配置不均的一種緩沖機制得以延續，而且族權越大，治權資本化誘發的土地產權不穩定性就越強。
三、數據來源與描述性證據
（一）數據來源
本文的數據來自2014年中山大學社會科學調查中心組織實施的中國勞動力動態調查（CLDS）。為保證樣本的全國代表性，CLDS的調研區域覆蓋了中國29個省份（除港澳臺、西藏、海南外），調查對象為樣本家庭戶中的全部勞動力（年齡15至64歲的家庭成員）。在抽樣方法上，采用多階段、多層次與勞動力規模成比例的概率抽樣方法。在調查方式上，CLDS使用輪換樣本追蹤方式，既能夠較好地適應中國劇烈的變遷環境，又能兼顧截面調查和追蹤調查的特點。此次調查涉及村居397個，家庭戶14214個，受訪個體23594人。考慮本文的研究對象為農村家庭的土地產權狀況，剔除非農村居民和數據缺失嚴重的樣本，本文最終采用了26個省份、165個村莊的5780個農戶樣本。
（二）變量選擇與定義
1. 因變量。因變量包括農戶土地承包經營權證書持有狀況和村莊土地調整狀況。
2. 主要自變量。宗族指標選取了“村莊第一大姓占總人口的比例”和“該姓氏是否有宗族組織”，同時通過村莊前三大姓占村莊總人口比例的標準差刻畫宗族結構的均衡度，值越大表示均衡度越低。此外，文章也識別了現任村主任的具體姓氏與村莊中大姓的匹配程度，將村支書為第一大姓、第二大姓、第三大姓和其他姓氏分別賦值4、3、2、1，來刻畫宗族村治參與度；民主選舉的刻畫指標選取了“本村村委會的候選人是如何產生的”和“本村是如何從候選人中選舉村委會成員的”，1表示村民海選或直接選取，0表示上級或同級指派產生。
3. 村莊人口與土地狀況。中國農村的人地矛盾決定了土地調整和土地產權實施大多發生在要素配置不均等之后。為此，文章識別了村莊的人口與土地特征，具體變量包括村莊總戶數、村莊農業勞動力比例、村莊耕地總面積和村莊土地征收情況。
4. 村莊經濟狀況。Ma等認為，土地法律和現實之間之所以存在較大差異，是因為各地區的土地治理傳統、村委會的法律執行和地方政府的尋租行為等存在差異。這表明，土地產權的實施很大程度上與村莊所處的經濟環境相關聯。為此，文章選取了村莊非農集體經濟和村莊集體財政收入來刻畫村莊的社會經濟環境。
5. 村莊地理特征。土地產權的實施也可能受到自然或地理特征的影響。為此，文章選取了村莊地勢、村莊是否為城市郊區、村莊是否為政府所在地和村莊道路硬化狀況等控制變量。具體變量定義和描述見表1。
（三）模型選擇與說明
為考察宗族和民主選舉對土地產權實施的影響，以及不同民主選舉下宗族的偏效應，文章采用引入宗族與民主選舉交互項的模型對其進行估計。模型的基本表達式如下：
示第i個農戶的土地承包經營權證書持有狀況，1表示持有，0表示不持有，即此時剔除回答“不清楚”的農戶樣本。Clan1i表示第i個農戶所處村莊的第一大姓比例，Clan2i表示第i個農戶所處村莊的第一大姓宗族組織。Demos1i表示第i個農戶所處村莊村委會成員候選人產生方式，Demos2i表示第i個農戶所處村莊村委會成員產生方式。Clan1i×Demos1i、Clan1i×Demos2i、Clan2i×Demos1i和Clan2i×Demos2i表示宗族與民主選舉的交互項，Varki為第i個農戶所處村莊的人口、土地、經濟和地理特征等控制變量。a0為常數項，a1—a4、a5m、a6k為待估計系數，ξi為誤差項。第二組模型中，Yi表示第i個農戶的土地承包經營權證書持有狀況，此時將回答“不清楚”的農戶樣本歸入不持有土地承包經營權證書的農戶樣本。第三組模型中，將回答“不清楚”的農戶樣本歸入持有土地承包經營權證書的農戶樣本，其余變量定義與第一組模型中一致。第四組模型中，Clan1i表示第i個農戶所處村莊的宗族結構均衡度，Clan2i表示第i個農戶所處村莊的宗族村治參與度，其余變量定義與第一組模型中一致。第五組和第六組模型分別與第二組和第三組模型對因變量的處理方式一致，其余變量的界定則與第四組模型一致。
因變量為土地調整狀況的模型包括兩組：第一組模型中，Yi表示第i個農戶所處村莊2003年以來土地調整的狀況，1表示發生過調整，0表示未發生過調整。Clan1i表示第i個農戶所處村莊的第一大姓比例，Clan2i表示第i個農戶所處村莊的第一大姓宗族組織。Demos1i表示第i個農戶所處村莊村委會成員候選人產生方式，Demos2i表示第i個農戶所處村莊村委會成員產生方式，其余變量定義與上文中一致。第二組模型中，Clan1i表示第i個農戶所處村莊的宗族結構均衡度，Clan2i表示第i個農戶所處村莊的宗族村治參與度，其余變量定義與第一組模型中一致。考慮到式（1）中的因變量均為0、1變量，故選擇Probit模型估計較為合適。
四、實證結果與分析
（一）宗族、民主選舉對土地承包經營權證書發放的影響
表2匯報了引入宗族與民主選舉交叉項的模型估計結果。
考慮到引入交互項無法識別主要自變量的邊際影響和不同民主選舉情景下宗族變量的偏效應，表3匯報了主要自變量的邊際影響。結果表明，村莊第一大姓比例越大，或該姓氏具有宗族組織，均會抑制土地承包經營權證書的發放，大姓家族比例的失衡和村委會中大姓家族擔任主要職務也抑制了土地承包經營權證書的發放。這說明，在自然聚居的村莊范圍內，宗族的存在使得關系型治理的傳統在村莊治理中仍占據重要作用，并由此弱化了法律在村莊中的執行效果。同時，宗族村治參與度的影響進一步表明，大姓家族擔任村莊主要領導降低了土地法律文書的發放率，或者說基層治理與宗族治理依靠能人結合可能是造成宗族傳統經久不衰的重要原因，但不利于土地法律的有效執行。
此外，村委會成員或其候選人產生方式為村民海選，會促進土地承包經營權證書的發放。一方面，選舉權表征的民主治理一定程度上體現了法治在基層治理中的落實，有助于土地產權制度的實施。但另一方面，當前農村基層的民主選舉大多流于形式，村委會成員大多由鄉鎮政府或村委會指派，或預先選定候選人再由村民選舉。雖然不能將其視為民主法治，但行政管制嵌入村莊治理必然有利于強化土地法律的實施。
民主選舉對宗族作用的調節效應方面，當村莊實施民主選舉時，第一大姓比例、宗族組織和宗族村治參與度對土地承包經營權證書發放的抑制作用更大。民主選舉意味著村莊非正式的土地治理規范被程序化和延續下來的可能性增加，尤其當大姓家族在村委會擔任主要職務時，非正式社會安排對法律執行的屏蔽效應更強。因此，當村莊治理依靠的是行政管制或“偽民主”時，雖然會違背農戶意愿和非正式社會安排，但就有效落實土地法律而言，這仍是一個必要的過程。
但問題是，在非正式社會安排抵制法律實施的過程中，到底是政府行政缺位還是行為過當？從土地法規和政策的屬性來看，其具有人為設計，并依賴行政指令執行的特征。但首先需要明確的是，政策制定及其執行是否是在合乎社會非正式安排的前提下展開的。從表3的結果來看，在實施民主選舉的村莊中，宗族的存在并不利于土地法律文書的發放。其原因是，當前的基層民主仍缺乏彌合法治文化與村莊道德規范內在張力的有效途徑。因此，為協調自治與法治的實施邏輯，需要將被稱之為村莊“陋習”的非正式社會組織或團體加以合理利用，這也合乎徐勇關于通過村莊治理單元重構和治權下放，實現村莊治權和土地產權在不同治理單元上匹配的思路。
（二）宗族、民主選舉對土地調整的影響
表4匯報了引入宗族與民主選舉交叉項的模型估計結果，表5進一步給出了主要自變量的邊際影響及不同民主選舉下宗族變量的偏效應。結果顯示，第一大姓比例和第一大姓宗族組織變量激勵了土地調整，宗族村治參與度則會抑制土地調整。這表明，在具有宗族的村莊中，土地調整表征的傳統資源配置模式很有可能被保留下來，土地調整的非正式社會安排特征則會使得土地法律在執行過程中面臨擠出效應。同時，族權與行政權的結合，更易提高土地法律在基層中的實施，由此降低了土地調整發生的可能性。
此外，如果村委會成員或候選人為海選產生，那么土地調整發生的可能性相對較低。其原因是，在民主法治實施較為完善的村莊，法律更可能會得到有效執行。土地法律在禁止土地調整后，必然借助基層治理單位的力量干預人地均分和定期調整。當然，將土地調整視為一種不穩定的地權形態的原因是，土地調整會抑制農業生產效率，以及近年來在土地調整中頻繁發生的糾紛，都對村莊地權安排產生了負面影響。
民主選舉對宗族變量的調節效應方面，當村委會成員候選人為民主選舉和非民主選舉時，第一大姓比例和第一大姓宗族組織對土地調整分別具有正向和負向影響。當村委會成員并非民主選舉時，第一大姓比例和第一大姓宗族組織對土地調整的激勵作用更強。首先，村委會成員候選人民主選舉意味著，鄉鎮依靠財權、事權和人權“綁架”村莊治權，并誘發治權資本化的傾向受到抑制，有助于宗族傳統在村莊中的延續。相反，行政管制則存在迎合上級指令的特征。而且，從鄉（鎮）政府與行政村的人事關系來看，目前行政村的成員多由鄉（鎮）政府提名任命并可能被編制約束。而當宗族與地方政府“合謀”后，行政權將“綁架”治權，并造成社區治權的“禪讓”或形成一個個權力的“土圍子”。但二者的結合并未完全禁止土地調整，其原因是，治權資本化使得土地征收構成“小官大貪”的重要途徑，征地后的調整則是緩和社會矛盾和截留征地剩余的重要方式。
此外，當村莊實施民主選舉時，宗族結構均衡度的下降對土地調整的激勵作用增加，村莊未實施民主選舉則強化了宗族村治參與度對土地調整的抑制作用。這表明，宗族在村莊治理中的地位決定了其與“鄉政”合謀時更具比較優勢，而且這種比較優勢還會隨著宗族內部的“傳承”不斷提升。很顯然，依靠“合謀”和上級指令進行村莊管理，必然會引致土地產權的重新界定和資源的重新分配，這在非正式治理與公共治理結合時表現得更為明顯。當然，土地調整作為一種自發的地權界定方式，一方面具有集體行動的邏輯，另一方面也是公共治理著力取締的行為。因此，如果從地方政府所遵守的制度來看，它們在針對自發的產權行為時采取的方式應該與土地法律相一致。這與大姓家族在村委會中擔任主要職務將抑制土地調整的邏輯是一致的，說明行政權與族權的“合謀”不僅具有穩定村莊傳統的作用，而且會在族權變為行政權附庸的同時抑制村莊中的“不合法”行為。
（三）土地調整的內在機理：進一步的證據
表6匯報了不同宗族和民主選舉下土地調整發生和終止的原因。結果顯示，因人口變動而調整土地是首要原因。但從不同的宗族特征來看，在大姓家族人口占比較高的村莊中，因人口變動而調整土地的可能性更大。同時，在大姓家族人口占比較高或村委會成員為村莊大姓的村莊中，因征地而調整土地的可能性更大。這與表5的估計結果一致，表明族權與行政權“合謀”導致的治權資本化的確是造成村莊土地產權不穩定的重要原因。其次，從2003年后不再調整土地村莊的情況來看，因村民不需要而停止調整土地的占大多數，其中大姓家族人口占比較低的村莊更可能因村民不需要而停止調整土地。相反，在大姓家族人口占比較高的村莊中，土地調整更可能因政策不允許而終止，這也進一步驗證了上文中關于族權與行政權在村莊土地治理中存在的雙重邏輯。
此外，在村委會成員候選人由民主選舉產生的村莊中，因人口變動而調整土地的可能性更大。與之不同的是，在村委會成員非村民選舉的村莊中，更可能因人口變動而調整土地。由此可見，選舉方式表征的民主治理存在內在邏輯不一致的問題。其原因是，與村委會成員候選人的選舉相比，村委會成員的選舉在程序上或形式上更具操作性。即前者比后者更可能反映村莊的民主治理程度，后者并非村民選舉產生的狀態則更多地體現了行政權干預村莊治理。類似地，從2003年后村莊不再調整土地的原因來看，村干部非民主選舉的村莊更多地因政策不允許而停止調整，實施民主選舉的村莊則更可能因村民需求而停止調整。即民主選舉有利于農戶潛在需求的表達，行政管制則傾向于推行法律政策，但在抑制土地調整上二者具有邏輯一致性。
（四）穩健性檢驗：基于宗族與行政力量強弱對比的再考察
對于村莊地權的實施狀況，不僅要考慮行政化的治理樣態或模式，以及是否具有宗族的結構，還需要考慮行政力量的強弱問題，宗族力量的強弱問題，以及二者之間的力量對比。而這些恰恰存在明顯的區域差異，進而造成國家土地政策實施的差異。例如，華南宗族集聚區的宗族力量十分強大，而位居邊陲地區的國家行政力量則相對弱小，或者在互動中出現此消彼長的現象。而在華北區域，雖然存在一定的家族勢力（但比華南地區宗族力量要弱，主要是小親族或者門族），但身處權力中心，國家和地方政府行政力量十分強大，使得該地區落實國家土地政策的意志相對較好。為將宗族力量和政府行政力量的強弱關系呈現出來，增強文章結論的說服力，通過識別宗族集聚區和非集聚區，可以間接刻畫宗族力量與行政力量的強弱關系。具體來說，將宗族分布較多的廣東、福建、江西和浙江四個省份歸為一類，其余省份歸為一類，然后對兩類樣本分別按照表3和表5的方式估計，結果如下：
1. 土地承包經營權證書發放
一是在宗族集聚區，宗族的存在確實更不利于土地法律文書的發放。這與表3中關于在實施民主選舉的村莊，宗族的存在對土地法律文書發放抑制性更強的結論相一致。
二是在宗族集聚區，實施民主選舉顯然更有利于傳統宗族治理的留存，進而抑制了法治理念在鄉規民約中的傳播。
三是從總體上看，在宗族集聚區，實施民主選舉會使得宗族對土地法律文書發放的抑制作用更強。稍有不同的是，宗族組織的存在可能有助于強化行政力量在基層治理中的作用發揮。在我們的另一篇文章中，我們發現，宗族組織的存在有可能成為地方精英與行政力量“合謀”的工具，從而有利于行政干預。但總體上看，與表3表達的含義有很高的一致性。
2. 土地調整
一是在宗族集聚區，宗族的存在使得土地調整發生的可能性更高。這說明，宗族勢力較為強大的地區，村莊傳統慣習和基于集體行動的土地調整更可能持續下去。
二是在宗族集聚區，村莊實施民主選舉更可能激勵土地調整。究其原因，宗族集聚區實施的民主選舉，意味著村莊治理傳統更可能被程序化和合法化，并在嵌套社會認同的社區網絡中促進傳統地權變更模式的持續實踐。
三是在宗族集聚區，實施民主選舉更有利于宗族對土地調整的正向激勵。其原因是，相對于宗族分布較少的地區，在宗族勢力較強的村莊中實施民主選舉，更可能受制于宗族文化的運行邏輯。而在民主選舉廣納民意的過程中，宗族傳統被保存下來的可能性進一步提高，使得基于集體行動的土地調整發生的可能性增加。上述發現與表5的結果保持一致。
上述分析表明，宗族對村莊地權變更的影響在不同的宗族力量與行政力量強弱對比中表現出較強的一致性。而且，民主治理在宗族集聚區更有利于村莊傳統慣習的實踐和留存。但必須指出的是，本文無意表達宗族的存在會抑制或阻撓國家土地法律的實施。相反，本研究認為，村莊傳統的地權變更是群眾長期實踐的智慧結晶，有其特殊的社會合理性，且存在村莊治理可加以利用的有益成分，需要正視。
五、結論與討論
行政力量與非正式社會安排的博弈構成了村莊中土地產權實施的重要情景。本文利用CLDS的5780戶農戶及其所處村莊的資料，以民主選舉表征村莊治理民主化程度，考察了宗族和民主選舉對土地產權實施的影響。研究表明：（1）在大姓家族人口占比較高，或宗族成員擔任行政職務的村莊中，土地法律文書的發放受到了抑制，而民主選舉則會促進土地法律文書的發放；（2）大姓家族人口占比的提高激勵了土地調整，宗族成員擔任行政職務和民主選舉均會抑制土地調整；（3）民主選舉會強化大姓家族人口占比對土地法律文書發放的抑制作用，宗族成員擔任行政職務的影響與之類似；（4）因基層治理存在治權資本化和滿足農戶需求的雙重邏輯，大姓家族人口占比在不同的民主選舉情景下未對土地調整表現出一致影響。相反，宗族成員擔任行政職務在行政管制下更有可能抑制土地調整。由此可見，族權和行政權既有治理邏輯的差異，又因利益“勾結”而存在合作的可能。
本文研究表明，土地產權的實施在宗族治理和行政治理中呈現出不同的運行邏輯，族權與行政權的結合則會阻礙土地法律的執行。其原因是，非正式社會安排具有自我實施和自我維持的內在動力，基層民主治理則具有承接行政指令和結合村莊傳統的雙重邏輯，由此造成基層治理中行政權與集體資產產權的關系始終無法厘清。說到底，當地方政府的治理功能被“錢袋子”束縛住后，上級傳達式的行政管理體制就成為村莊治理的主要邏輯。這種威權式管理試圖干預村莊的治理傳統，由此形成“大村莊弱自治”的尷尬局面。尤其是在村莊合并過后，建制村治理單元偏大，難以及時滿足村民需求和協調各方面利益，導致行政權與自治權沖突不斷。那么，如何才能使得基層治理中的自治與法治有效銜接呢？
首先，需要明確的是，民主法治所依靠的是國家法律，一種由自生自發秩序合法化和程序化的或為社會自生自發秩序提供基礎性服務功能的一般性和抽象性的成文規范。但當前的農村基層治理所依憑的是上級政府的行政指令，由此造成權力尋租往往可假借合法性來“掠奪”集體資產。因此，基層民主治理的首要問題是如何約束地方政府的行政權力向社會治理“神經末梢”的滲透。這就要求中央政府在基層治理的立法過程中明確界定基層政府的權限和職能行使范圍，割斷村莊自治與地方政府行政權在人權、事權和財權層面的聯系，強化基層治理單元的自主性。
其次，需要明確非正式社會安排在民主治理推行過程中的作用發揮問題。其實，非正式社會安排也是基層治理可加以利用的有生力量。因此，在村莊行政建制過大而無法及時應對治理中出現的新問題時，可通過重構鄉村共同體，將村莊的自治功能下沉到村民小組或自然村一級，讓村民自治從“十幾公里之外的事”變為“家門口的事”。此外，從自然村落的聚集特征來看，自然村或村民小組往往由同一姓氏或具有相同價值觀念和社會訴求的村民構成，從而縮小了管理半徑，使得群眾對公共事務的決策和監督更加便利。借助這類非正式社會安排建構起來的關系網絡，基層治理可以采用群眾說服群眾，群眾帶動群眾的方式，讓村莊自治來到農戶的家門口。
最后，需要指出的是，目前鄉村治理機制的探索仍面臨村委會職能界定不清晰、地方政府干預不減、基層自治資金難以保證、自治主體的獎懲機制不完善等問題。加之行政權與村莊私權力具有“合謀”和“掠奪”集體資產的傾向，這不僅需要在基礎服務上對基層自治加以扶持，更需要制度跟進和完善民主實施監督機制。總之，基層自治既是村民的自我管理活動，又是國家治理制度的安排，這就要求行政權要自我約束，村莊自我管理機制要合理開發，通過行政權讓位自治權，政府管理扶持村民自治，治理單元多元化和自治功能下放等方式，協調自治與法治在基層治理中的作用發揮。
作者簡介：仇童偉，男，華南農業大學國家農業制度與發展研究院博士生。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報（社會科學版）2018年第4期
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