【摘 要】頂層設計為基層實踐指明方向、創造條件，基層實踐則推動頂層設計“落腳生根”。作為頂層設計的鄉村振興，從基礎條件改善、主導力量培育等維度為基層實踐的鄉村治理創新創造了新機遇。當前我國鄉村基層治理實踐中的精英治理極化、傳統文化治理缺失、鄉鎮政府治理功能弱化以及治理邏輯碎片化等問題，偏離了鄉村振興頂層設計的內在要求。順應頂層設計的鄉村基層治理創新路徑主要有：以民主精神為向度完善精英治理模式；以靈魂凝聚為指引加強傳統文化治理；以政策效率提升為導向強化鄉鎮政府治理功能；以合力機制形成為旨歸健全鄉村基層治理邏輯。
【關鍵詞】鄉村振興；鄉村治理；頂層設計；基層實踐
“治理”是黨的十九大報告中的高頻熱詞，共出現44次，其中與鄉村基層治理相關的核心論述是：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”應該說，這是繼黨的十八大首次提出鄉村基層治理創新之后，黨從國家高度對鄉村基層治理體系建設所作的再次強調。同時，十九大報告首次提出的“鄉村振興”就與“科教興國”“人才強國”等其他六大國家戰略置于同等重要的序列中，可見其重視程度。黨的十九大對鄉村振興和鄉村基層治理的高度重視，彰顯了黨中央通過頂層設計和基層實踐互動，推動鄉村全面發展和鄉村治理現代化的信心與決心。而且因國家、基層體制的高度同構性，在“時空壓縮”轉型的當代中國，鄉村治理“原問題”能放大為“國家”之域的問題，更進一步表明鄉村振興下的鄉村治理創新，是一個具有重大現實意義的課題。
一、概念辨析及研究進展
“治理”一詞源于古希臘語，意表處理與政府相關的事務，但隨著社會發展，其詞義日益泛化。目前，治理是指政府、公民與社會組織等力量，通過合力解決社會問題以促進社會發展的一種機制。那么，鄉村治理則是指基層政府、村兩委、村民以及其他組織，為維護鄉村秩序，促進鄉村發展，對村域事務進行管理、調控的一種機制。相應的，鄉村治理創新是指在基層黨組織領導下，針對當前治理機制的缺陷，調動鄉鎮政府、村兩委、村民等主體的積極性，以形成自治、德治、法治高度融合治理體系為目標，促進鄉村全面發展的治理機制改革。顯然，作為中國最基層社會的治理機制改革，鄉村治理創新是基層實踐問題。振興是相對衰退、凋零而言的，鄉村振興也就是逆轉鄉村衰退、凋零趨勢，促進鄉村全面復蘇，重現鄉村輝煌的一種發展戰略。同理，作為從國家層面提出的戰略，鄉村振興無疑屬于頂層設計的范疇。
盡管發達國家大都已經高度城市化，但國外不少學者依然致力于對鄉村治理的建言立說，在民主至上的主流基調下，國外研究大都聚焦于鄉村自治。鄉村自治的本質是強調鄉村獨立性、社區認同、內源式發展以及社區內部的合作與自助。近年來，“領導人社區倡議”被普遍認為是鄉村治理的一種創新方式，但它在那些具有多數主義選舉和較小規模選區的自治地區更為有效。在鄉村自治中，民主的代表和聯合不應被視為政府的對立，盡管這種“更加靈活”的方式甚至超越了政府“權威”，但其通過新的網絡和伙伴關系，使村民更大程度分享了國家、市場和公民社會的權力。國外關于鄉村發展的探討曾存在兩種截然相反的觀點。部分學者面對全球鄉村普遍存在的貧窮、人口外移、公共設施與服務供給不足等“去鄉村化”的“現代化隱憂”窘境時，曾悲觀地宣稱鄉村發展路徑已置于“終結”。而另一部分學者卻洞察到了追求“鄉村田園詩”般生活隊伍的日益擴大、鄉村發展活力被重新激發的生機與朝氣，進而提出了“逆城市化”的觀點。
黨的十八大以來，國內學者對鄉村治理創新的研究進行了積極探索，認為我國鄉村治理對象、環境已發生“大轉型”，傳統管理體制與方式不再適應新的環境，造成了“治理真空”，鄉村治理迫切需要創新；精英治理對鄉村經濟發展、村莊秩序穩定等具有一定的積極作用，但部分地區病態型精英治理，導致權力異化、利益結盟，需要深刻批判和徹底改革；中國鄉村傳統文化厚重而影響深遠，鄉村治理創新應從家風家訓傳承與村規民約修訂完善、鄉賢群體再造和鄉村社會內生組織重塑等方面入手，逐漸建構起富有張力和活力的多元治理體系。不管對鄉鎮政權定位有多大的分歧，但學者們均認為其在鄉村治理中的功能是其他組織無法替代的，因而全面創新管理體制并提升治理能力，無疑是我國鄉鎮基層治理模式改革的必然選擇。自治異化、德治弱化、法制虛化等問題，均歸因于鄉村治理邏輯碎片化，因而鄉村治理創新應圍繞治理體系與結構的再建構而展開。黨的十九大以后，國內關于鄉村振興的許多研究有了進一步的認識，一致認為鄉村振興戰略是中國共產黨基于新的時代背景，在馬克思主義理論指導下，總結、提煉中國鄉村發展實踐，有效響應社會主要矛盾轉化的理論創新成果，是馬克思主義中國化的新實踐，標志著黨和政府對社會主義鄉村建設和發展規律的認識達到了一個全新高度，為進一步推動中國鄉村經濟社會改革與鄉村全面發展提供了理論指南；鄉村振興不僅是鄉村經濟的振興，也是鄉村生態、文化、教育、科技、社會等的全面振興，需要系統認識，準確把握；鄉村振興的重點在于實施城鎮化與鄉村振興雙輪驅動的城鄉融合發展戰略，推進城鄉同步、協調、和諧、融合、平等發展。但推進鄉村振興戰略切忌千村一面，對不同的鄉村，需要采取因地制宜的發展策略。
可見，國內外學者對鄉村治理和鄉村發展進行了頗有成效的探索，這對本研究具有重要的鏡鑒與指導價值。雖然中國鄉村振興戰略提出來的時間還很短，但本文擬就鄉村振興下鄉村治理創新面臨的機遇、當前鄉村治理與鄉村振興內在要求的偏離以及鄉村治理創新這個基層實踐如何順應鄉村振興這個頂層設計等進行系統性的探討。
二、頂層設計對基層實踐的促進：鄉村振興下鄉村治理創新的機遇
“九層之臺，起于壘土”，頂層設計的依據來源于基層實踐與創新。同時，沒有正確方向，猶如無的放矢，基層實踐與創新同樣需要頂層設計提供方向與保證。鄉村振興頂層設計將給鄉村社會帶來深刻變化，進而為鄉村治理創新基層實踐創造了新機遇。（見圖1）
（一）鄉村振興為鄉村治理創新改善基礎條件
作為中國應對經濟發展新常態和社會主要矛盾轉變的重要戰略安排，鄉村振興既充分肯定了鄉村在國家發展全局中的重要地位，也將鄉村發展問題提升到了與城市發展同等重要的位置，標志著鄉村不再是城市化的附庸，這有利于引導地方各級政府在政策供給、資源配置以及工作安排等方面向鄉村傾斜，進而促進鄉村社會全面現代化。2018年山東等地出臺的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中強調，要繼續把基礎設施建設重點放在農村，持續加大投入力度，加快交通物流、水利、信息、能源等重大工程建設，補齊農村基礎設施短板，推動農村基礎設施提檔升級。在現代社會中，無論是國家宏觀治理，還是社區微觀治理，都需要一定的基礎條件支撐，鄉村治理及其創新同樣如此。如果鄉村依然是我國社會發展的短板，經濟落后、交通不便、信息不暢，那么鄉村治理創新也缺乏基本條件。而鄉村振興旨在促進鄉村全面現代化，在鄉村全面現代化的過程中，鄉村的各項基本條件將得到根本改觀，進而改善鄉村治理創新的基礎環境。
（二）鄉村振興為鄉村治理創新培育主導力量
從發展經濟學視角看，鄉村之所以需要振興，其根本原因是鄉村發展中存在要素缺口，如人才缺口、資金缺口、技術缺口等，其中最稀缺的無疑是人才缺口。鄉村振興戰略的推進，必將使鄉村成為中國經濟社會持續發展的主戰場之一。在市場機制誘導下，人才、資金、技術等要素將會在鄉村集聚，現代種養、農產品深加工、鄉村旅游等新產業新業態將不斷壯大，農業龍頭企業、家庭農場等新型農業經營主體將會成為鄉村發展的主要推動力量。在這種力量形成過程中，一批批內生型的鄉村致富能手將涌現，大學畢業生、在外務工鄉村精英也將陸續回歸。有了這些人才的集聚，就會有鄉村內生性發展力量的孵化與成功，就會使鄉村舊貌換新顏。換而言之，鄉村振興將會促進優秀人才在鄉村集聚，這種人才集聚將在促進鄉村振興主導力量形成的同時，對整個鄉村社會產生巨大的影響。鄉村治理創新無疑需要一批既熟知鄉村風土人情，也擁有現代治理意識和管理知識的人來主導。可見，鄉村振興為鄉村治理創新培育了主導力量。
（三）鄉村振興為鄉村治理創新創造法治環境
鄉村振興是一項系統復雜的宏大工程，不僅涉及社會結構和社會關系變遷，也關聯到諸多市場主體利益的博弈與調整，既需要政府的宏觀規劃與引導，也需要保持市場基礎性作用的發揮，因而法治思維和法治方式才是鄉村振興中各類行為規范的固本清源之道。具體而言，鄉村振興過程中，必然要強化依法行政，完善農業農村立法，切實保護農民各項合法權益；要嚴格執法、公正司法，優化農村執法、司法環境；要強化法治制約與監督，讓權力在陽光下運行；要強化全民守法，提高國民法治素養，增強農民法律意識。2018年中央一號文件首次提出了“法治鄉村”概念，實際上說明了法治鄉村是鄉村振興戰略的內在要求，是鄉村振興不可分割的內在構成。實踐出真知，要想實施好鄉村振興戰略，就需要運用法治思維和法治方式解決鄉村發展穩定中遇到的問題。顯然，在法治思維與方式下的鄉村振興過程中，我國鄉村社會不可能是“法治孤島”，依法治國的國家意志將在鄉村基層全面踐行，因而鄉村振興為鄉村治理創新創造了良好的法治環境。
（四）鄉村振興為鄉村治理創新提供可鑒經驗
在我國傳統城鎮化甚至新型城鎮化過程中，生產要素都是從鄉村流向城市，如果要素從城市向鄉村流動則會受到諸多有形和無形的約束，有時要素即使流動到鄉村，也會因環境不同而產生異化或失真并導致要素流動的不可持續。鄉村振興是要在保持鄉村獨立性和與城市差異化的前提下，實現與城市的融合發展，以差異化發展路徑來凸顯鄉村比較優勢。盡管鄉村還會一如既往地為城市發展提供土地、糧食等要素和原料，但鄉村吸納城市資源要素的柵欄將會被打破，要素流動不再是單向的，城市社區治理的相關經驗將會隨同其他要素一同流向鄉村，成為鄉村全面發展的重要助推力量。如近些年來，上海市的鄉村治理開始借鑒其城市社區治理經驗，將城市社區中的網格化組織引入村莊，打破傳統的村組治理體系，建立起網格治理體系，這不僅化解了傳統鄉村治理中“大而化之”的弊端，也使得其村莊事務管理日益常規化和條理化，鄉村治理也越來越精細化。由此可見，鄉村振興能為鄉村治理創新帶來經驗指導，縮短創新探索時間，節省創新成本。
三、基層實踐與頂層設計的偏離：鄉村振興下鄉村治理的欠缺
在工業化、城鎮化以及市場經濟改革的縱深推進中，我國鄉村社會結構在“建構—解構—重構”中深度裂變。然而，當前我國鄉村治理機制卻明顯滯后于這種社會結構的變遷，更與鄉村振興內在要求存在一定的偏離，導致鄉村振興面臨較大困境。（見圖2）
（一）精英治理極化與鄉村振興民主治理精神偏離
鄉村精英是指產生于鄉村基層，掌握著經濟、技術等資源優勢并利用其優勢獲得成功，從而在特定鄉村社會中具有某種權威和號召力的人。21世紀以來，在中國廣袤的鄉村土地上涌現出了許多鄉村精英，他們以各種方式帶領村民發展鄉村產業，推動當地鄉村經濟發展。當然，這些精英也大都成為了當地鄉村社會治理的關鍵人物。然而，精英治理模式并非完美無瑕，也有自身缺陷。精英治理的邏輯起點是精英們對鄉村經濟發展的突出貢獻，但隨著影響力擴大，精英們開始涉足鄉村政治，有意無意實現了經濟資本與政治資本的“串謀”，進而演變成了鄉村精英，學者們所說的“精英俘獲”因此而出現。在后稅費的當今時代，“資源下鄉”和“項目進村”日益常態化，一種以上級公共資源為標的的“分利秩序”在“精英俘獲”的鄉村社會中開始形成并有固化跡象，其后果是誘致了鄉村治理的內卷化。這種治理內卷化的具體表現是：不少掌握著公共權力的鄉村精英，以個人意志、偏好等非理性的主觀判斷決斷鄉村事務，村民自治章程、村務公開制度、村干部民主評議等民主治理方式被嚴重扭曲，行為失范和品質蛻變使精英治理向人治極化。而人治極化不可避免地導致權力膨脹與異化，進而偏離鄉村振興的民主治理精神。
（二）忽視傳統文化治理與鄉村振興靈魂牽引不足
改革開放以來，在傳統熟人社會與現代流動社會交錯演化的過程中，鄉村傳統文化因缺乏有效治理而被日益邊緣化甚至嚴重扭曲和土崩瓦解。特別是21世紀以來，大量青壯年外出，鄉村空心化日益嚴重，傳統的節慶、禮節、風俗、技藝等失去了傳承的土壤，許多村莊甚至因此而永久湮滅。我國200人以下的自然村從2010年到2015年減少99052個，年均減少約2萬個，而伴隨村落消失的正是鄉村傳統文化。而且在鄉村社會從封閉走向開放、鄉民與外界交往邊界不斷擴大的背景下，承載著農耕文明、具有濃郁鄉土氣息的鄉村傳統文化被部分鄉民視為落后代名詞。于是，隨著鄉村傳統文化影響弱化，“鄰里相親”“守望相助”等傳統美德被“一切向錢看”的簡單功利原則不斷消解，“酒桌文化”“相互攀比”“認干親習俗”等現象和行為日益增多，鄉民心靈家園“精神秩序”開始垮塌，部分鄉民出現道德游離和精神迷茫。鄉村振興不是一朝一夕就能完成的，在這個過程中，需要文化作為精神力量，需要文化靈魂的有力牽引。然而，鄉村傳統文化的日漸式微，無疑動搖了鄉村振興的靈魂基礎。
（三）鄉鎮治理功能弱化與鄉村振興政策效率遞減
盡管鄉村政權是國家權力意志及其方針政策落實的橋頭堡，但我國鄉鎮政府因稅費改革等原因，其財政空殼化和權力虛化問題日益凸顯。這就產生了兩個嚴重后果：一是鄉鎮政府為獲得必要運轉資金，將工作重心轉移到“跑錢”“跑項目”上，不能實現職能轉變，導致其與農民的關系由緊密“汲取型”轉變為松散“懸浮型”；二是部分鄉鎮政府因缺少財政支撐難以履行本職工作，不能有效貫徹上級精神、執行上級政策，在縣（區）、鄉（鎮）、村三級公共組織中也因此而經常出現政策執行結果與政策初衷相背離的現象，這進一步松散了“國家—社會”聯結紐帶。同時，也有部分鄉鎮政府尚沿襲著全能行政理念，迷戀以政府為單一中心的壓迫式管制模式，沒有厘清自身與鄉村自治主體的權責邊界以及準入與合作規范，不能為鄉村提供急需的公共服務，這既擠壓了其他自治主體的參與空間，也進一步弱化了自身的治理功能。在鄉村振興過程中，國家必然出臺系列優先發展鄉村的支持政策，而鄉鎮政府自身治理功能的弱化，必然導致其政策貫徹落實不到位等問題，進而造成政策效率遞減。
（四）治理邏輯碎片化與鄉村振興合力機制偏離
在鄉村社會中，個體的知識、思想等異質性必然存在，這種個體差異在市場化改革和城鎮化建設中，因缺乏集體組織性而被不斷放大，久而久之，就造成了鄉村社會的深度裂化，進而導致鄉村自治功能弱化。有研究指出，我國鄉村每萬人口僅有9.3個社會組織，37.46%的村莊沒有現代社會組織。同時，隨著家族、宗族勢力復萌及其“一致行動能力”提升，非正式權力開始在鄉村治理舞臺拋頭露面，但其非理性的認同，卻嚴重異化了鄉村傳統德治邏輯。而且，無論是“皇帝無為而天下治”的“禮治”時期，還是國家行政力量主導的“力治”時期，鄉村治理中最稀缺的是“法治”元素。碎片化遵循著各自不同治理邏輯的自治、德治和法治，不僅自身功能發揮有限，也無法形成頂層政府期待的治理合力。鄉村振興不僅需要國家政策支持，更需要村民、村集體、地方政府以及其他市場主體緊密協作，特別需要村民內部團結一致。顯然，目前我國鄉村治理在多元、碎片中彼此抵牾、相互沖突，對鄉村振興合力機制的形成構成了嚴峻挑戰。
四、基層實踐對頂層設計的響應：鄉村振興下鄉村基層治理的創新
根據頂層設計與基層實踐的內在邏輯可知，要推動鄉村振興“落腳生根”、取得實效，無疑需要鄉村基層治理有效響應，而有效響應的實現路徑就是利用鄉村振興下基礎條件日益改善、主導力量逐步形成等歷史機遇，針對自身與鄉村振興內在要求的偏離，創新鄉村基層治理體系。具體來說，就是要在完善精英治理模式、加強傳統文化治理以及強化鄉鎮政府治理功能的基礎上，健全鄉村治理邏輯，進而形成治理合力。（見圖3）
（一）以民主精神為向度完善精英治理模式
盡管精英治理存在強化權威、人治極化等偏離民主精神的缺陷，但它對農業多功能挖掘、鄉村產業融合以及鄉村經濟發展等具有顯著的帶動和促進作用，而這些正是鄉村振興的重要內容。因此，有必要以民主精神為向度完善精英治理模式。第一，要通過專業培訓，提高鄉村精英政治覺悟和業務能力，使其在實踐中真正踐行民主治理精神。同時，要通過合理機制，將優秀大學畢業生、返鄉創業人才以及鄉村振興中崛起的內生型主導力量納入鄉村治理隊伍，促進治理主體多元化。第二，要健全監督、處罰機制，村莊不僅要嚴格遵循“一事一議制度”，切實保證村務公開和透明，也要對違背正式和非正式約束的精英給予相應處罰，提高其“違德”“違紀”“違法”成本，避免“精英俘獲”和精英治理的人治極化，并最終因實踐異化而解構自身。第三，要加大對村民的教育力度，提高其綜合素養和參與意識，使其學會通過合理、合法途徑表達自身利益訴求，避免其出現“政治冷漠”和“軟對抗”等問題，為精英治理模式的民主化改造奠定廣泛的群眾基礎。
（二）以靈魂凝聚為指引加強傳統文化治理
人類生活的基礎并非自然安排，而是文化形成的形式和習慣。文化與社會治理之間彼此影響、相互作用，社會治理的深層次問題其實就是文化問題。以鄉村傳統文化治理為切入點、推動鄉村治理創新，不僅貼合我國鄉村社會實際，也與中國鄉村振興乃至中華民族復興具有內在一致性。第一，要營造重視鄉村傳統文化的氛圍，通過宣傳和教育，使村民認識到“鄰里相親”等鄉村傳統文化在規范人們生活、維系與調和人們互動關系的當代價值和現實意義，并樹立起文化自信和文化驕傲，主動抵制“酒桌文化”“認干親”等不良習俗與不良行為。第二，要在理念上將鄉村傳統優秀文化軟實力作為鄉村治理創新的著重點融入工作實踐，并將其納入鄉鎮和村委干部考核評估或晉升的指標體系，在實踐中逐步扭轉鄉村傳統文化邊緣化的困境。第三，要通過鄉村文化體制改革、文化服務體系建設等途徑，促進鄉村優秀傳統文化在與城市文化互動中的創造性轉化與創新性發展，使其成為潤澤當代中國鄉村治理的精神支柱。
（三）以政策效率提升為導向強化鄉鎮政府治理功能
鄉鎮政府是“三農”政策的實施者，其政策執行力和執行效果事關鄉村發展全局，也無疑對鄉村振興具有深遠影響。因而，在鄉村振興過程中，應以提高政策效率為導向強化鄉鎮政府治理功能。第一，要統一思想，增強認識，強化鄉鎮政府鄉村治理職責，在堅持服務型政府建設的同時，合理、適度賦予其決策、行政等權力，避免鄉鎮政府在提供公共服務、疏通民眾利益訴求等鄉村治理方面的實質性權能被體制性架空。第二，進一步加大財政傾斜力度，提升鄉鎮政府在鄉村治理方面的配套支持能力，使其將工作重心轉移到鄉村社會發展與鄉村治理服務方面，扭轉鄉鎮干部被迫或熱衷于“跑錢”和“跑項目”的局面。第三，要強化鄉鎮政府在鄉村治理方面的目標責任管理機制，通過層層傳導、層層加壓來推動層層落實，以解決政策執行中的“阻滯”問題，強化“國家—社會”聯結紐帶。第四，通過管理體制改革創新，明確鄉鎮政府與村組織間治理事務的責任邊界，制定責任清單，切實推進簡政放權，賦予村兩委在村莊治理方面更多自主權，使鄉鎮政府有時間和精力鉆研諸如鄉村振興等政策，保證政策執行效率。
（四）以合力機制形成為旨歸健全鄉村治理邏輯
階層裂變與分化，本來就增加了鄉村治理難度，而治理邏輯的碎片化，更是制約了治理合力的形成，影響著鄉村振興戰略的貫徹實施。因而，有必要以合力機制形成為旨歸健全鄉村治理邏輯。首先，公共池塘資源理論認為，國家和市場之外的組織，能超越“集體行動困境”，有效治理公共事務。因而，可通過培育新型農業經營主體，或者成立村民代表議事會、鄉賢理事會、“黨領群辦”等其他鄉村社會自治機構，將農民有效組織起來，以組織共性包容個體異質，并通過專業培訓提高組織診斷、管理能力，推進新型組織與自治組織契合，進而凝聚自治合力。其次，要通過新時代道德標準的教育與教化，形成村民共同遵守的道德認知、情感、信念，并內化為行為準則，抑制家庭、宗教勢力擴張并形成德治合力。最后，要在培養鄉村治理主體“法治”人格意識基礎上，利用鄉村振興下鄉村法治環境的改善，將“依法治村”嵌入自治和德治中，形成“三治”合力。當然，在治理合力形成過程中，鄉村也應因地制宜地借鑒城市社區治理經驗。
作者簡介：江維國，湖南農業大學公共管理與法學學院副教授；李立清，湖南農業大學公共管理與法學學院教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《馬克思主義與現實》2018年第4期
(掃一掃，更多精彩內容！)
