摘要：日本農業資源稟賦先天不足，近年來人口少子老齡化加劇，農業專業經營戶減少，農業農村發展出現不少新問題。為解決上述問題，日本不斷修改法律，調整政策，推進改革。具體體現為：制定《食物·農業·農村基本法》，謀求糧食、農業和農村的協調發展；完善農村金融法律制度，提升服務質量，形成以合作性金融為主體、政策性金融為支撐、商業性金融積極介入的農村金融服務格局；調整農地制度，轉變農地流轉方式，放寬農地流轉主體限制，實現農地高效利用；修改《農業協同組合法》，推動農協法人治理，擴大基層農協經營自主權，推動農協業務回歸本位。
關鍵詞：日本農業 法律制度 農業政策
日本農業是建立在私人土地所有制基礎上的現代農業。2015年全國有137.7萬個農業經營主體（農戶和法人組織）、449.6萬公頃耕地；2017年農業增加值占GDP的1.02%，食物自給率不足40%（政府目標是2025年達到45%）。日本農業資源短缺，近年來人口少子老齡化加劇，農業專業經營戶減少，農業農村發展出現許多新問題。面對內外部環境的新變化，日本不斷修改法律，調整政策，以期解決農業農村健康發展問題。
一、《食物·農業·農村基本法》與農業發展目標調整
日本于1961年頒布了《農業基本法》，直至1999年被《食物·農業·農村基本法》替代，共實施了38年，在日本農業現代化進程中發揮了重要作用。
20世紀50年代后期，日本經濟增長進入快車道，但農業生產仍停滯不前，表現為“三低一弱”：糧食供給能力低，小規模農業生產效率低，農民收入低（城鄉居民人均收入比為2.9∶1），農產品國際競爭力弱。為推動農業適應快速發展的工業化，保持工農業協調發展，日本制定了《農業基本法》，作為宏觀管理農業發展的基本制度?！掇r業基本法》的立法宗旨是：提高農業綜合生產能力和勞動生產率；保護家庭經營自主權；穩定農產品價格；提高農戶收入。該法把擴大經營規模、提高農業勞動生產率、增加農戶收入作為三大目標，在生產（鼓勵農民按市場需求自主組織生產，發展多種經營）、價格（實施農產品價格補貼政策，對購置大型農業機械最高可補助50%的資金，通過關稅保持國內農產品價格穩定）、經營方式（通過減少農業過剩人口推動適度規模經營，設立“農業生產法人”“農事組合法人”，擴大農戶經營土地規模和土地流轉上限）等方面進行制度設計。1970年，日本農戶收入水平高于全國勞動者的平均水平，農業生產全面實現機械化、水利化和良種化。
隨著經濟持續高速增長，原有的政策紅利逐漸減弱，農業農村發展又出現了新問題：食物自給率下降，20世紀末期不足40%；農業人口大幅度減少，由1961年的1168萬人減少到1999年的300萬人；農地面積大幅度減少，從1961年的608萬公頃減少到1999年的486萬公頃，土地拋荒增加，農地利用率下降；人口少子老齡化加劇，農村地區社會活力不足，留不住年輕人。為解決上述問題，日本于1999年廢除《農業基本法》，制定了綜合性、針對性更強的《食物·農業·農村基本法》。
（一）立法宗旨
《食物·農業·農村基本法》的宗旨是謀求糧食、農業和農村的協調發展，明確國家及地方政府的責任，有計劃地推進糧食、農業和農村相關政策順利實施，實現國民生活安定和國民經濟健康發展。具體要達到三個目標：確保農產品穩定供給，提高食物自給率；發揮農業的多功能性，推進農業可持續發展；實施農村地區振興計劃。較之《農業基本法》提出的三大目標，新法的目標更高、更宏觀。
（二）主要內容
《食物·農業·農村基本法》的主要內容可概括為促進農業產業化的“產業政策”和推動區域發展的“區域政策”，構成推動農業農村健康發展的兩個輪子。
1.明確政府責任。法律規定，國家要遵循糧食、農業及農村發展的基本理念，制定促進農業農村健康發展的綜合性政策和措施。地方政府要遵循基本理念，結合本地區自然、經濟、社會條件制定農業農村發展計劃并實施，要在財政和金融方面提出必要的扶持措施。農業勞動者、農業相關團體開展農業及相關活動，食品行業企業運營，都要以實現基本理念為主要目的。制定糧食、農業、農村政策和計劃要聽取糧食、農業及農村政策審議會的意見。政府每年要向國會提交糧食、農業、農村報告。
2.實施食物、農業、農村發展五年計劃。五年計劃由政府制定，包括食物、農業、農村政策的基本方針，食物自給率目標，食物、農業、農村綜合性發展措施等。計劃要與國土綜合利用、開發、保護等國家計劃內容相協調。政府通過評價政策實施效果及根據食物、農業、農村形勢變化情況，每五年對計劃作出修改調整。
3.提高糧食生產效能。強化國家及都道府縣研究機構、大學和民營機構的合作，推動農業技術、食品加工流通技術的研發和普及，針對不同地區，加快農業技術推廣；提高農業自然循環機能，規范農藥和化肥使用，增加土地有機肥施用量；改善農業基礎設施和農田水利設施，擴大農地區域，促進水田多用化；促進農業生產資料的生產和流通，降低成本；對農業災害造成的損失給予合理補償，保證災后盡快恢復生產。
4.完善穩定農產品供給的價格、流通和進出口政策。建立能反映市場供求關系的農產品價格形成機制，及時應對農產品價格突變對農業生產經營的影響；為確保人均最低限度的糧食需求，必要時可采取限制流通等措施；完善農產品進出口政策，對國內不能自給的農產品，確保進口穩定，對影響國內產業發展的進口農產品，必要時可采取調整關稅、限制進口等措施，提高農產品競爭力，促進出口。
5.培育農業經營主體政策。培育高效而穩定的農業經營主體，推進農業經營法人化，對專業的農業勞動者，在經營管理和繼承等方面提供便利；支持土地向高效而穩定的農業勞動者流轉，確保農業生產所需土地得到有效利用，擴大農業生產經營規模；培養和穩定農業后繼人才，提高農業勞動者的技術和經營管理能力，鼓勵和保障婦女、老年人參與農業經營，提高福利待遇；鼓勵以村落為基礎，開展各種形式的農業生產合作。
6.實施落后地區的農業農村振興政策。在落后地區，調整農業農村用地與其他用地的比例，有計劃推進農村綜合振興；在推進區域農業健康發展的同時，政府應根據地區特點完善農業生產基礎設施，改善交通、通訊、衛生、教育、文化等生活環境，提高農民福利保障水平等。
（三）與《食物·農業·農村基本法》配套實施的《食物·農業·農村基本計劃》
為實現《食物·農業·農村基本法》的基本理念，日本于2000年3月制定了《食物·農業·農村基本計劃》，2013年制定了《農林水產業、創造地區活力計劃》，將促進農業產業化的“產業政策”和推動區域發展的“區域政策”統籌考慮，以保證《食物·農業·農村基本法》得到有效實施。按照《食物·農業·農村基本法》規定，日本每隔五年對《食物·農業·農村基本計劃》的實施情況進行評估并作出調整。
二、農村金融法律制度及改革趨向
日本農村金融法律制度及金融服務，形成了以合作性金融為主體、政策性金融為支撐、商業性金融積極介入的格局，合作性金融與政策性金融相互嵌套、相輔相成，后者為前者提供支點，導向作用和溢出效應明顯。農村金融風險防范制度較為健全，既解金融機構之憂，又幫貸款農戶之困。這種體制架構，較好地滿足了農村經營主體的信貸需求，在農業發展和農村振興中發揮著重要作用。
（一）農村金融法律制度健全
日本涉及農村金融服務的法律有：《農業協同組合法》《農林中央金庫法》《農林中央金庫與信用農業協同組合聯合會合并法》《農林漁業金融公庫法》《農村信用基金法》《農業共濟金法》《農業災害補償法》等。農村金融組織架構、農村金融交易主體、信貸工具、信用擔保、金融市場、風險防范、金融監管等都有法可依。
《農業協同組合法》《農林中央金庫法》與《農林中央金庫與信用農業協同組合聯合會合并法》共同構成了日本農村合作金融法律體系，是規范農協（即“日本農業協同組合”，簡稱“JA”）金融行為、保證資金運營安全、促進農村合作金融良性發展的重要法律制度。
1947年11月19日，日本依據《農業協同組合法》在全國范圍內建立了農業協同組合，《農業協同組合法》明確了農協的法律地位、組織目的、經營范圍、管理體制、組織類型、合作金融及其風險監管、保障機制等。從《農業協同組合法》頒布到1958年的10多年間，農協組織及業務快速發展，全國成立綜合農協12406個，專門農協18643個，覆蓋了所有市町村，全部農戶加入了農協。2015年8月，日本對《農業協同組合法》做了較大幅度修訂，著力引入市場機制以提高農協的經營效率和服務質量，確立了規模農戶在農協管理層的主導地位，對農業協同組合的注冊管理、內部治理、行為規范和經濟處罰等作出新的規定。在《農業協同組合法》的指引下，日本農協金融服務取得了令人矚目的發展成就。
金融是農協業務的重要組成部分。《農業協同組合法》對農協金融業務的法律規定主要有：農協可經營的金融業務包括對農協成員的生產和生活貸款，吸收農協成員存款，辦理結算業務等；對非農協成員的金融業務一般不能超過業務總量的20%；農協金融業務接受行業和專業雙重監管，政府金融廳對各類金融機構進行統一監管，全國及地方農林水產部門負責對轄區內農協的監管。農協系統的金融機構有三個層次：基層協同組合、都道府縣信用聯合會、農林中央金庫。20世紀90年代后，隨著宏觀經濟環境變化，日本頒布《農林中央金庫與信用農業協同組合聯合會合并法》，將都道府縣信用農業協同組合聯合會與農林中央金庫合并。
《農林中央金庫法》于1923年制定，2001年6月進行了全面修改。按照法律規定，農林中央金庫是為促進農林漁業發展、推動國民經濟發展而設立的專門性全國性金融機構，是農村合作金融的最高層級。農林中央金庫由農業協同組合、漁業協同組合、森林協同組合及其連合會出資，資金主要源于信農連、信漁連等的存款及面向個人、法人發行的農林債券。成立初期，政府有部分出資，后陸續歸還。農林中央金庫的資金投向有：面向農協、漁協等的貸款；面向農林漁業生產、加工、流通及關聯產業的貸款；農村基礎產業及環境配套設施建設貸款；農村社會經濟發展事業貸款等。在滿足農協系統的資金需求后，農林中央金庫可以貸款給相關的農機制造、農資生產等大型企業，還可以購買有價證券等。
規范政策性金融的基本法律是《農林漁業金融公庫法》。第二次世界大戰后，為提高糧食產量，增加糧食供應，推動農業現代化，日本于1952年12月頒布了《農林漁業金融公庫法》，組建政策性農業金融機構，由政府全額出資設立農林漁業金融公庫，向農林漁業經營者提供在農林中央金庫及其他一般金融機構難以融資的用以提高農林漁業生產力所必需的長期低息貸款。按照法律規定，農業、林業、漁業經營者及農業事業法人可以向該公庫申請貸款，主要用于農業、林業、漁業生產以及農產品加工、銷售、流通等。
《農林漁業金融公庫法》的實施，促進了農業政策性金融的發展，為農業基礎設施建設和農業結構調整所需的長期資金投入提供了法律保障，在實現以土地改良和良種、化肥、農業機械應用為特征的農業現代化中發揮了重要作用。
2008年，為加強對各類政策性金融機構的集中統一管理，日本頒布了《株式會社日本政策性金融公庫法》，將農林漁業金融公庫與國民生活金融公庫、中小企業金融公庫及國際協力銀行合并，組建統一的日本政策金融公庫，將政府對農林漁業金融公庫的出資轉為對日本政策金融公庫的出資，農林漁業金融公庫的相關業務由日本政策金融公庫中的農林漁業事業部繼續承擔。機構調整后，政策性涉農金融業務力度未減。
（二）“三駕馬車”共同發力
日本農村金融形成了合作性金融為主導、政策性金融為支撐、商業性金融積極介入的服務格局。2016年，各類金融機構農林漁業貸款余額為67684億日元（約合4061億人民幣）。其中合作金融機構貸款余額30022億日元，占44.36%；政策性金融機構貸款余額26985億日元，占39.87%；商業性金融機構貸款余額10677億日元，占15.77%（見表1）。
1.合作性金融。日本農業合作金融主要依附于農業協同組合，具有獨立的融資功能。2016年農業合作金融機構的金融業務共吸收存款163萬億日元，在日本存款類金融機構中排名第五；貸款40多萬億日元，其中農林漁業貸款30022億日元，占總貸款余額的7.5%（見表2）。2010年以來，基層農協存款逐年增加，貸款總量逐年下降，農業貸款降速更快，大量資金外流，農協金融服務離農傾向明顯。出現這種狀況可能有三方面原因：一是現有貸款已基本滿足涉農經營主體的資金需求；二是大量準農協成員在農村存款，資金流出農村地區屬合理流向；三是農業比較效益低、周期長，為追逐高利潤，資金“水往高處流”。
2.政策性金融。依據《農林漁業金融公庫法》，1953年日本政府全額出資設立了“農林漁業金融公庫”，作為農村金融的重要支撐，用以彌補民間金融機構對農林漁業金融服務之不足。農林漁業金融公庫成立直至調整為日本政策金融公庫農林漁業事業部，基本功能和基本任務沒有改變，但在國民經濟和農業發展的不同時期，會跟隨農業法律和農業產業政策的變化調整支持重點。
2016年，日本政策金融公庫農林水產事業部為農林漁業和食品業提供貸款4593億日元，同比增長22.2%（見表3）。
日本政策性金融的特點：一是機構多。目前，為農林漁業提供政策性金融服務的主要是日本政策金融公庫農林漁業事業部，其他政策性金融機構如日本政策金融公庫、沖繩振興開發金融公庫、日本政策投資銀行等，也有政策性涉農業務。二是覆蓋廣。政策性貸款主要用于提高農業生產經營水平、農業基礎設施建設、土地改良、支持新農業經營主體、災后恢復生產、林業和漁業生產經營、農產品加工和銷售等，覆蓋了農林漁業的各個方面。三是利率低。政策性貸款年利率大都在0.2%～0.6%之間，扶持青年農民創業貸款為零利率，農產品加工貸款利率為0.6%。四是作用大。日本政策性金融機構提供的農林漁業貸款雖然占全部政策性貸款的比例僅5%左右，卻占到全部農林漁業貸款的近四成（見表1），且貸款余額逐年增加，成為提供農村金融服務的重要支撐力量。
3.商業性金融。日本提供農村金融服務的商業性金融機構包括國內銀行、信用金庫等。2011年以來，商業性金融機構積極介入農村金融服務，農林漁業貸款絕對量隨著國內貸款業務的增加而逐年增長，但占比未變（見表4）。
（三）涉農信用擔保制度分擔信貸風險
日本形成了較為完備的涉農信用保證保險制度，該制度由信用保證制度和信用保險制度兩大系統構成，由農業信用基金協會和農林漁業信用基金分別實施（詳見圖1）。
依據《農業信用擔保保險法》，1961年由政府和農協、信農連集資在全國47個都道府縣建立農業信用基金協會（簡稱“基金協會”），目的是解決農業生產者貸入資金的擔保問題。農林漁業信用基金（簡稱“信用基金”），是基金協會的全國性組織，負責全國范圍的農林漁業信用保險業務，由政府、47個基金協會和農林中央金庫等出資組建。全國農協保證中心是1980年由基金協會及農協、信農連、農林中金出資組建，對基金協會的擔保提供再保證的保證機構。
日本農業信用保證保險制度分為兩個層次：第一層是基金協會的債務保證；第二層是信用基金的保證保險及全國農協保證中心的再保證。保證程序為：①農業經營者準備向農協等貸款機構貸款時，先向基金協會申請債務保證，并繳納保證費；基金協會為減輕承擔債務保證風險，向信用基金申請保證保險，并繳納保險金。②如果農業經營者在規定期限內未能履行還款義務，作為債權人的農協向基金協會提出代位償還請求。③需要代位償還時，由信用基金向基金協會支付代位償還資金的70%。④如果農業經營者在貸款到期后3個月仍未償還，基金協會須立即代位償還，同時取得對借款人等額的債權。⑤上述由基金協會作出的債務保證，如果貸款人不屬于保證保險對象（非農業者或者準農協成員），則由基金協會向全國農協保證中心申請再保證，發生代位償還時，從全國農協保證中心獲得代償金。
日本農業信用保證與保險制度是政府扶持農村金融的重要措施，基本實現了農村信貸擔保資金規模與保證需求相匹配，解決了農業經營者或者企業擔保能力不足的瓶頸，在解決融資困難和防范農業信貸風險等方面發揮著重要作用。
（四）政府調控力度大
除了完善的農村金融法律制度外，政府對農村金融服務的調控力度大：一是規范農村金融機構行為。政府通過對農村金融機構的監督檢查，確保其規范運營；通過發布規章命令，指導其落實國家農業發展政策。二是提供財力支持。政府出資成立服務農村的政策性金融機構；農林中央金庫成立之初有部分財政出資，在經營走上正軌后逐步還清；農業信用基金協會和農林漁業信用基金也有政府財政資金支持；以財政資金補貼農村金融機構運營，將農林漁業金融公庫的資本金補充納入年度財政預算，對利差損失和經營虧損進行財政補貼，將國家財政資金和公庫貸款配套運用，提高資金使用效率。三是給予稅收優惠。政府對農村金融機構實行優惠的稅收政策，按照法律規定，免除政策性金融公庫公司稅。作為發達的市場經濟國家，日本在農村金融服務領域并沒有放任完全市場化，政府積極有效干預，值得借鑒。
日本農村金融制度及服務在保持基本穩定的基礎上，近些年針對出現的新問題也進行了一些改革：一是提高農村資金利用率。2016年全部農協系統存款額163.6萬億日元，貸款余額40.2萬億日元，存貸比24.57%；基層農協系統存款額98.25萬億日元，貸款余額21.68萬億日元，存貸比22.07%。為解決大量資金流向非農領域問題，日本將基層農協的金融機構轉型，作為農林中金、信農連在農村基層的代理機構，以提高資金統籌使用能力和金融業務的專業化水平；在機構上收的同時，強調農協金融貸款重點向農林漁業和農產品加工領域傾斜。二是處理好政府干預與市場機制的關系。日本政府認為，政策性金融支持農村發展，要合理劃定資金投放范圍，把政策性金融限定在真正需要的領域，保留資本市場無法替代的對農林漁業的超長期低息貸款，從商業性金融和合作性金融能夠發揮作用的領域及時退出，減輕財政壓力。三是提高財政資金的杠桿效率。逐步減少政府對農村金融服務的直接投資和補貼，合理利用擔保和保險等間接方式，發揮財政資金的杠桿和放大作用，提高農業經營者和企業獲得貸款以及金融機構防御金融風險的能力。
三、農地法律制度及農地流轉
農地制度改革在日本農業現代化中的作用不容忽視。
（一）農地改革走向：由“集中占有”到“分散占有”再到“適度規模經營”
日本明治時期通過認定幕府、大名的私有領地，允許土地買賣，正式確立了土地私有制度。明治維新特別是二戰以后，日本循序漸進推動農地制度改革。1926年，日本開始實施“自耕農創設維持事業”，鼓勵佃農轉化為自耕農。但直到1945年，日本農戶中仍有近一半是佃農或者小自耕農，有46%的農地是佃耕地。1946年，日本國會通過了《自耕農創設特別法案》和《農地調整法修正案》，開始對封建土地所有制進行改革。日本政府強制從地主手中購買174萬公頃土地，按照國家統一價格賣給475萬戶佃農，到1950年，全國自耕農戶由1945年的172.9萬戶上升到382.2萬戶，自耕地面積占全國農地總面積的90%，實現了由地主集中壟斷土地到自耕農分散占有土地的轉變，小規模家庭經營的農業經營模式基本確立。在此基礎上，1952年頒布了《農地法》，以法律形式對農地權利轉移、農地轉用許可、租種地面積上限等進行了嚴格限制。這個階段的農地改革，實現了“耕者有其田”，提高了農地生產效率，解決了糧食短缺危機，但也造成了農地細碎化和大量小農的產生。
20世紀60年代初，隨著經濟的快速發展，農業生產效率低、農村勞動力向非農轉移、農業兼業化趨勢加速、耕地撂荒嚴重等問題逐步顯現出來。1961年日本制定了《農業基本法》，確立了以實現土地規模經營為中心的農業政策，開始推行新的農地制度改革，逐步放松對農地流轉的法律限制，擴大農業生產經營規模，實現小農經營模式到現代化規模經營模式的轉變。
（二）農地流轉形式：從以“所有權流轉為主”到“以經營權流轉為主”
在農地改革之初，為了保護自耕農的權益，防止地主階層死灰復燃，1952年《農地法》對農地權利流轉進行了嚴格規定，不管是所有權還是經營權的流轉均受到嚴格限制，當時的農地所有被視為“不自由的土地所有”。1961年的《農業基本法》著眼于培育“自立經營”農戶，允許農戶間土地買賣，推動農地所有權由非職業農民向專業農戶集中。1962年修改的《農地法》，對單個農戶擁有土地面積最高額的限制有所松動，允許以自有勞動力為主從事農業生產經營的農戶擁有超過3公頃農地，允許農戶更加自由地出售或出租土地。這個階段的土地流轉，以農戶間土地所有權轉移為主，但由于工業化使地價飛漲，農戶買賣土地所有權的意愿不高，沒有出現大量流轉土地所有權的現象，政府通過土地所有權流轉擴大經營規模的預期目標沒有達成。
進入70年代后，日本通過修改《農地法》、制定《農地利用增進法》等進一步推進農地制度改革，主要措施包括：放開土地流轉管制，取消對農戶擁有農地面積的限制；改革農地租賃制度，承認不在村地主的合法性，租賃雙方協商解約等事項不再需要當地知事的許可；設立參考性地租價格，取消農地租金最高額限制等。這一時期日本農地制度改革的重點轉向推動以土地租賃的方式流轉農地。農林水產省統計數據顯示，1970年各種形式的土地流轉面積11.6萬公頃，其中所有權轉移11.3萬公頃，占97.1%，土地租賃3391公頃，占2.9%。2015年各種形式流轉的農地面積27.1萬公頃，其中所有權轉移面積4.2萬公頃，占15.5%，土地租賃面積22.9萬公頃，占84.5%。通過改革，農地所有權和經營權分離，農地流轉由以土地買賣為主變成以土地租賃為主，由所有權流轉為主變成經營權流轉為主。自此，日本農地所有者經營土地的自耕農制度逐步瓦解，農地流轉率和規模化經營水平穩步提高。
（三）農地流轉主體：由嚴格限定的自耕農和佃農逐步擴大到農業生產法人和非農業生產法人
日本農地制度改革中，對農地流轉主體的規定也經歷了由緊及松、范圍逐步擴大的過程。1946年《農地調整法修正案》明確規定，農地流轉的主體為自耕農和佃農。1952年《農地法》仍將農地流轉限制在自耕農之間和自耕農社區內進行。1962年《農地法》首次設立農業生產法人制度，農業生產法人包括經營與農業相關產業的農事組合法人、合資公司、有限公司等，農業生產法人有權獲得土地。農業生產法人具有嚴格的條件限制，就是真正從事農業生產，非農業生產類企業是被嚴格禁入的。1993年，為了培育穩定高效的農業經營體，提高農產品競爭力，日本實施了認定農業者制度，同時放寬了農業生產法人的成員條件，允許農協等相關組織加入。至此，土地流轉的主體雖然逐步擴大，但仍限定在農民和與農業相關的公司、農協等范圍。
關于是否允許股份公司參與土地流轉，一直爭議較大，政府的態度也是慎之又慎、小步推進。2000年修改的《農地法》，允許在一定條件下，股份公司通過參股農業生產法人開展農業生產經營，但其參股比例不能超過總股本的1/4。2005年繼續對股份公司進入農業的法律和政策進行調整，開設“特定法人農地租賃事業”，首次面對非農業生產法人打開了農地流轉之門（高強、孔祥智，2013）。2009年，日本再次修改《農地法》，進一步放寬對企業通過租賃土地參與農業生產的限制，企業只要滿足一定條件（如所有租賃土地必須被有效利用，公司必須有經營人員全職投入農業生產等）就可以租賃土地，參與農業生產經營。但此次放開的仍只是農地租賃權，農地所有權沒有放開，只有農戶和農業生產法人才能擁有農業土地所有權。
四、農業協同組合改革
日本農協是由農民出于維護自身利益、改善生產生活、發展鄉村經濟等目的，按照平等自愿、互惠互利原則，在原有的村社組織基礎上成立的農民互助合作組織（組織構架見圖2），是組織農民、服務農民、落實政府農業政策的重要組織載體，在農村經濟社會乃至全國政治生活中亦具有重要影響。20世紀70年代以后，隨著日本農業內外部環境的變化，農協出現加速合并大型化、農協事業綜合化、自上而下管制強化的態勢。
進入21世紀以后，日本農業遇到了提高農業綜合生產能力、提高食物自給率、適應農業國際化及人口老齡化等方面的挑戰。農協在其發展過程中也面臨一系列問題。
1.經營方向偏離主業。農協的運營宗旨早在成立之初就已確定，即圍繞提高農業生產能力和農戶收入兩個核心進行。然而，隨著農協向大型化、綜合化、管理自上而下強化的方向發展，其業務運營漸漸偏離宗旨，主營業務離農趨勢明顯。信用、共濟、證券等非農協核心業務大幅度增長，涉農營業收入大幅度降低。據日本農林水產省提供的資料，2016年與1986年相比，農產品銷售業務從66%下降到51%，飼料統一購入業務從51%下降到28%。2016年農協系統資產超過106萬億日元。其中信用事業資產97.7萬億日元，占比92.3%；經濟事業資產1.2萬億日元，占比1.1%。農協旗下的信用事業吸收存款95萬億日元，在日本存款類金融機構中排名第五，貸款40多萬億日元，但農林漁業貸款僅占7.5%（2017年3月數據）。農協旗下的JA共濟資產為56萬億日元，在日本保險機構中排名第二。信用和共濟事業貢獻了農協2/3的收益，而直接為農服務的業務是虧損的。JA全中（“全國農業協同組合中央會”）曾對農協成員作過一項調查，結果顯示，79%的農協成員要求強化農協統一銷售服務，80%的農協成員要求降低統一購入的農業生產資料價格，因為農協購入的生產資料已高于市場價格。據日本農林水產省提供的資料，2016年與1961年相比，基層農協數量從12050個下降為679個，農協成員從578萬人下降為456萬人（其中70歲以上占40%），準農協成員由76萬人增加到558萬人。農協職員從1994年的30萬人下降到21萬人。
2.與政府農業新政摩擦不斷。由于農協在日本農業農村發展中占有重要地位，政府需要依賴農協落實農業政策，農協也借此增加社會影響，左右政策走向。當政府對一些非理性的支持保護政策進行調整時，常常遇到來自農協的阻力。
3.阻礙棄耕農地流轉集中。日本山地丘陵多、平原少，森林覆蓋國土陸地面積的2/3以上，農業耕地資源稟賦先天不足，加之耕地碎片化、土地流轉效率低等問題，適合農業生產的優質耕地資源更是極為有限。在經歷高度工業化和大規模城市化之后，日本兼業農戶已超過92%，且受到近年來日本農業凈產值逐步萎縮、農業在國民經濟中地位不斷下降、農業在各產業中相對收益減少等因素影響，日本農村人口大規模向城市轉移，農地拋荒現象嚴重，農地使用低效化、農業人口高齡化和農村空心化問題突出。由于農協的社會影響力不僅能影響農產品銷售價格、左右政府農業政策制定，也能夠為農協成員提供從農業生產、產品供銷到金融保險、健康護理等綜合服務，使得日本大量棄耕的農民出于保留農協正式會員身份的目的而不愿徹底放棄農地。農協為保持其整體實力和社會影響力，也不愿看到會員人數因農地流轉而減少，力圖通過各種方式挽留棄耕拋荒農民繼續保有土地。
4.反對日本加入TPP（跨太平洋伙伴關系協定）。農協反對日本加入TPP成為本次農協改革的直接導火索。日本農協全面改革同日本謀求加入TPP緊密相關。2016年12月，日本TPP協議獲國會通過，TPP談判盡管一波三折，但日本仍不放棄努力。雖然日本政府決定加入TPP談判得到了國內以汽車、家電產業為代表的工商業團體的鼎力支持，卻遭到了以農協為代表的農業團體的強烈反對。農協認為，加入TPP必將對農業產業和農民利益造成巨大損害。在日本參與TPP談判期間，農協多次舉行大型集會，表達反對意見。在農協強烈抗議的背景下，日本TPP談判舉步維艱。
筆者在同日本農林水產省官員座談中了解到，日本政府在2012年就提出要在國內推行結構化改革以振興經濟，農業和農協被列為改革對象。2014年5月，政府公布《關于農業改革的意見》，提出加快推進農協改革。2015年2月，JA全中宣布原則同意政府提出的改革框架。2015年8月，參議院表決通過新《農業協同組合法》。這次農協改革有三個目的：一是恢復農協的群眾性、自主性，自上而下放權，擴大基層農協的自主經營權。這是農協由統到分的一次大調整。二是調整農協業務方向，推動農協回歸提高農戶收入和為農業農村服務的軌道。三是調整農協治理結構，盡可能多地采用企業化經營模式，逐步向自擔風險過渡。改革后的日本農協，既有股份制經營模式，又有合作制經營模式，是現代企業制度與合作制度并行的治理方式。改革主要涉及七個方面：
1.JA全中組織性質轉型。JA全中在三年內由原來的特殊法人（也稱“中間法人”）轉型為一般社團法人；廢除JA全中對基層農協的會計業務監察職能。
2.JA全農（全國農業協同組合）組織性質轉型。JA全農向股份制公司轉型，以提高經營效率。
3.JA都道府縣中央會組織性質轉型。明確JA都道府縣中央會在5～10年內轉型為自愿性團體；向農協連合會下放綜合協調權；其職責為經營洽談、監察審計和意見反饋的代表。
4.JA經濟連、JA厚生連經營轉型。要求JA經濟連改善經營管理，實現產品銷售渠道化、農資采購競爭化、產業合作跨界化，努力提高農戶收入。要求JA厚生連轉型為醫療法人，成為公共醫療機構，脫離農協，繼續享受稅收減免等政策，以保障JA厚生連繼續為地區居民提供必要的醫療健康服務。
5.擴大基層（市町村）農協的經營自主權。明確基層（市町村）農協有權依據自身發展規劃，自主決定是否同JA全農、JA經濟連等專業農協建立合作關系。
6.剝離基層（市町村）農協的金融和保險業務。剝離基層（市町村）農協的金融、保險業務，交由農林中金、JA信連、JA共濟連承接；基層（市町村）農協的金融、保險機構轉型為農林中金、JA信連、JA共濟連在農村基層的代理機構（可收取代理費）；明確農協金融機構貸款要向農業和農產品加工業傾斜；推動基層（市町村）農協將業務重點放在農業上。
7.基層（市町村）農協經營機制轉型。增強基層（市町村）農協活力，圍繞明確運營目的、合理分配盈利、選拔專業理事、鼓勵青年參與、設定統購統銷目標的要求進行改革；保障農協會員權利，實現準農協成員與正式成員權利均等化，確保成員民主參與。
從修法到改革完成，日本農林水產省規劃了8年時間，2019年是改革集中推進期，2022年全面完成改革任務。
五、幾點啟示
日本在涉農法律制度與農業政策方面的調整，對中國實施鄉村振興戰略有一定的啟示：
第一，鄉村振興需要法治保障。實施鄉村振興戰略，需要有一部具有綱領性、管宏觀、管全局的法律作為法治保障。在這個基礎上，按照黨中央關于實施鄉村振興戰略的總要求，陸續對現有25部涉農法律進行修改，使實施鄉村振興戰略的法律系統化并相互銜接。
第二，提高金融服務鄉村振興的質量和水平。建立健全適合農業農村特點的農村金融體系，引導金融機構提高農村金融服務質量和效率，推動更多金融資源向農業農村發展的重點領域和薄弱環節傾斜，以更好地滿足鄉村振興中多樣化的金融需求；建立農村金融激勵引導機制，綜合運用財政稅收扶持政策和貨幣政策工具，降低金融支農成本，增強金融機構的支農服務能力；構建農村信貸擔保機制，擴大農村有效擔保物范圍，完善農村信用體系和信用環境建設；合理配置政策性、合作性、商業性金融資源，支持政策性金融擴大業務范圍，促進合作性金融健康成長。
第三，依法規范農村集體土地流轉。農村實行的家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，實現了集體土地所有權與承包經營權“兩權分離”。隨著現代農業的發展，土地流轉促使農戶承包權與土地經營權分離，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”，經營權流轉的格局。從日本土地流轉的做法看，放活土地使用權流轉，有利于培育高效的農業經營主體，合理利用土地，有利于適度規模經營。為使“三權分置”規范健康發展，中國應加快法治建設，維護好各方權益。
第四，完善農民專業合作社治理結構。中國農民專業合作社發展已有30多年的歷史，2006年頒布了《農民專業合作社法》，2017年通過的《民法總則》確立了農民專業合作社的特別法人地位。法治保障和政策扶持使農民專業合作社井噴式發展，2017年在工商部門登記的達到201.7萬家，入社農戶超過1億戶。但是，一些合作社發展存在不夠規范的問題，主要是治理結構發生了偏差；有的打著合作社旗號套取國家政策扶持，而實質則是企業或者公司經營；有的背離了“人合性、互助性”“按惠顧額返還利潤”“對內不以營利為目的”等基本原則，發起人與普通社員成為純粹的利益交換關系。日本農協改革，意在糾正其“準行政化”“業務脫農”“為農民服務弱化”等弊端，值得借鑒。
（作者單位：全國人大農業與農村委員會）
中國鄉村發現網轉自：中國農村經濟中國農村觀察（微信公眾號原創）2018-09-11
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