內(nèi)容提要: 結(jié)合宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和微觀跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，本文對(duì) 1978—2015 年中國農(nóng)村公共投資進(jìn)行了系統(tǒng)分析。在詳細(xì)描述了不同時(shí)期農(nóng)村公共投資總量和動(dòng)態(tài)特征的基礎(chǔ)上，識(shí)別了農(nóng)村公共投資的影響因素，并進(jìn)一步分析了農(nóng)村公共投資的效果。研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，農(nóng)村公共投資總量逐年增加，特別是在新農(nóng)村建設(shè)開始后投資規(guī)模快速增加，投資項(xiàng)目類型體現(xiàn)了覆蓋面廣、重點(diǎn)突出的特征。但與發(fā)達(dá)國家同樣發(fā)展階段相比，中國農(nóng)村公共投資仍顯不足;此外，中國農(nóng)村公共投資體現(xiàn)了很強(qiáng)的反貧困特征，在上級(jí)政府參與的投資中這一特征更加明顯。從投資成效看，還需要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境，教育和醫(yī)療等方面的投入。
一、引言
1978 年改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速增長，多項(xiàng)改革政策得到了充分肯定，但中國經(jīng)濟(jì)仍然面臨城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的巨大挑戰(zhàn)。中國農(nóng)村居民人均收入快速增加，從 1978 年到 2016年，農(nóng)村人均可支配收入增加18. 8 倍， 2016 年達(dá)到 12363 元。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的所有權(quán)改革經(jīng)常被認(rèn)為是引起這些變化的核心因素(Lardy，1983) 。但是這些改革的副作用———農(nóng)村公共服務(wù)的減少直到多年以后才被重視起來( Naughton，2007) 。已有研究表明，對(duì)農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村的忽視會(huì)導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，發(fā)展停滯，并將相當(dāng)多的人口排除在發(fā)展之外 ( Timmer等，1998)，因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，一直是近年國家著力解決的重要問題。
消除城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑之一就是為農(nóng)村地區(qū)提供有效的公共物品和公共服務(wù)。國際食物政策研究所多項(xiàng)針對(duì)發(fā)展中國家的研究表明，公共投資在促進(jìn)有利于窮人的經(jīng)濟(jì)增長，向貧困人口提供公共服務(wù)等方面具有關(guān)鍵性作用(Fan， 2008) 。世界銀行( 2008) 認(rèn)為，提供公共服務(wù)是縮小城鄉(xiāng)差距的必要措施，它們通過提高農(nóng)村居民的人力資本，使其能夠分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。已完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)驗(yàn)表明，建立在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市、高投資率和快速出口基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)間是有限的，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，把對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的大力投資作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的必要組成部分，有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展(艾肯格林等，2015; 勃蘭特等，2009) 。
在充分認(rèn)識(shí)到改革初期以來一直忽視的農(nóng)村問題后，20 世紀(jì)末開始中國出臺(tái)了一系列政策以加大農(nóng)村公共投資力度。1999年，中國開始實(shí)施加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的“村村通工程”，項(xiàng)目涵蓋道路、生活用水、電力、電話與電視網(wǎng)等多個(gè)公共投資類型。2002 年，中央明確提出了對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度進(jìn)行改革，進(jìn)一步加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，將小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在更加重要的位置。2006年，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)與社會(huì)主義新農(nóng)村重大任務(wù)提出后，農(nóng)村公共投資力度顯著加大，國家先后開展推進(jìn)農(nóng)村公路“通達(dá)”“通暢”工程項(xiàng)目、農(nóng)村飲水安全工程、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)等項(xiàng)目，改善農(nóng)村公共服務(wù)成為新發(fā)展戰(zhàn)略的核心部分(世界銀行，2008) 。接下來的十年中，發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)始終是黨和政府解決“三農(nóng)”問題的重要舉措。2017年中共十九大提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，進(jìn)一步明確了農(nóng)村公共物品提供在農(nóng)村發(fā)展中的重要地位。
對(duì)中國農(nóng)村公共投資狀況及對(duì)策，國內(nèi)外學(xué)者做了不少的研究，并取得了很多重要成果。然而，由于數(shù)據(jù)可獲得性方面的困難，如何為政府制定公共投資政策，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)，仍然是學(xué)術(shù)界研究的重要問題之一。Fan等( 2004) 利用中國的省級(jí)數(shù)據(jù)，對(duì)比了七類農(nóng)村公共投資項(xiàng)目對(duì)縮小地區(qū)差距的影響。沈坤榮等(2007) 使用宏觀數(shù)據(jù)比較了中國和部分發(fā)達(dá)國家農(nóng)村公共投資結(jié)構(gòu)的差異。上述基于宏觀數(shù)據(jù)的研究對(duì)分析農(nóng)村公共投資的效果有很好的借鑒作用，但由于宏觀投資數(shù)據(jù)沒有包括村集體對(duì)公共投資的貢獻(xiàn)，因此僅使用宏觀數(shù)據(jù)難以全面把握農(nóng)村公共投資的總體情況。雖然也有部分學(xué)者使用微觀調(diào)查數(shù)據(jù)開展了一些研究(林萬龍，2007; 王海員等，2012) ，但其樣本僅限于個(gè)別地區(qū)且研究數(shù)據(jù)比較舊，很難對(duì)農(nóng)村公共投資的歷史沿革及目前的狀況得出全國性的結(jié)論。僅有少數(shù)研究利用全國代表性的微觀抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析了中國農(nóng)村公共投資的狀況和特征 ( 羅仁福等，2011; 楊云帆等，2015)，但這些研究都沒能分析改革開放近四十年的農(nóng)村公共投資整體進(jìn)程，因而不能很好總結(jié)農(nóng)村公共投資經(jīng)驗(yàn)及未來的投資方向。
本文集成宏觀數(shù)據(jù)與筆者團(tuán)隊(duì)搜集的長期跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)合國家農(nóng)村公共投資重要政策的節(jié)點(diǎn)，在對(duì)改革開放近40 年來( 1978—2015 年) 中國農(nóng)村公共投資狀況及特征進(jìn)行系統(tǒng)描述，在此基礎(chǔ)上分析了中國農(nóng)村公共投資的演進(jìn)、投資特征以及成功的經(jīng)驗(yàn)，并據(jù)此為今后提高農(nóng)村公共服務(wù)提供水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出政策建議。
二、數(shù)據(jù)來源
本文數(shù)據(jù)主要有兩個(gè)來源。宏觀數(shù)據(jù)來自各年度統(tǒng)計(jì)年鑒資料。微觀調(diào)查數(shù)據(jù)來自筆者所在的中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心在2003—2015 年進(jìn)行的中國農(nóng)村發(fā)展調(diào)查 ( China Rural Development Survey) 。筆者及其團(tuán)隊(duì)成員在樣本村開展了5 次實(shí)地跟蹤調(diào)查，獲得了一套長期面板數(shù)據(jù)。樣本村的選取采用分層隨機(jī)抽樣的方法，抽樣步驟如下:首先，將中國分為 5 個(gè)主要農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)，在每個(gè)農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)內(nèi)隨機(jī)選取一個(gè)樣本省，共選取5 個(gè)樣本省。其中，江蘇省代表東部沿海地區(qū)，四川省代表西南地區(qū)，陜西省代表西北地區(qū)，河北省代表中部地區(qū)，吉林省代表東北地區(qū)。其次，在每個(gè)樣本省，根據(jù)各縣人均工業(yè)總產(chǎn)值排序?qū)⑺锌h平均分成5 組( 人均工業(yè)總產(chǎn)值最高的 20%的縣為第一組，人均工業(yè)總產(chǎn)值次高的20%的縣為第二組，依此類推) ，從每組中隨機(jī)選取一個(gè)縣作為樣本縣。再次，在選取的樣本縣中，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照人均工業(yè)總產(chǎn)值降序排列后平均分成兩組，再從每組中隨機(jī)選取 1 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)。最后，采用步驟三相類似的方法從每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中隨機(jī)選取兩個(gè)村作為樣本村。
在五次調(diào)查中，筆者所在團(tuán)隊(duì)不僅收集了樣本村基本情況等信息，還收集了村公共投資項(xiàng)目的情況。在2003 年 9 月開展的第一次調(diào)查中，中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心收集了樣本村1998—2002年各項(xiàng)公共投資的情況，包括投資項(xiàng)目數(shù)量、類型、規(guī)模和村基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)狀況。在隨后的2005年、2008 年、2012 年與 2016 年，中科院農(nóng)業(yè)政策研究中心進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，除了收集樣本村本次調(diào)查期間新增公共投資項(xiàng)目的信息外，還收集了村集體經(jīng)濟(jì)情況，并對(duì)上一輪公共投資情況進(jìn)行了重新確認(rèn)。
三、農(nóng)村公共投資的變化趨勢
( 一) 農(nóng)村公共投資的總體趨勢
本文借鑒 Fan 等( 2002)的分類，利用宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析了 1978—2015 年我國農(nóng)村各類項(xiàng)目公共投資支出的變化情況。結(jié)果表明，改革開放以來，國家財(cái)政對(duì)農(nóng)村各類公共項(xiàng)目投資的力度不斷加大，但是不同項(xiàng)目間有所差異(見表 1) 。改革初期的 1978—1992 年，道路、電力與通訊以及教育的公共投資的年均增長率都在10%以上，但是灌溉在這一時(shí)期的年均增長率很低，在1989 年之前投資實(shí)際上是減少的，因而這一時(shí)期的灌溉面積沒有增加( Fan 等，2002) 。1992年鄧小平南方談話之后，中國市場化改革進(jìn)一步發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在這段時(shí)期的蓬勃發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)村道路、通信及其他基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展(Otsuka 等，1998) 。數(shù)據(jù)顯示，多數(shù)項(xiàng)目在這一階段投資增加明顯，只有農(nóng)村教育投資的年均增長率不到2%，一些研究表明這一時(shí)期的教育支出在全國范圍內(nèi)是無法負(fù)擔(dān)小學(xué)與初中的人員報(bào)酬的(Tsang 等，2005) 。
自 2001 中國加入 WTO以來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展面臨更多的不確定性(李強(qiáng)等， 2007) ，國家為此先后實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等政策助力農(nóng)村發(fā)展。在實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革政策的開始幾年，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施如道路、電力和通訊項(xiàng)目繼續(xù)保持超過10%的投資增長率。在“21 世紀(jì)教育復(fù)興計(jì)劃”、“西部大開發(fā)”等計(jì)劃的推動(dòng)下，農(nóng)村基礎(chǔ)教育得到了重新重視，農(nóng)村教育年均投資增長率達(dá)到了 9%。這一時(shí)期的灌溉投資年均增長率又回落到5%，造成了這幾年灌溉面積的持續(xù)下降(黃季焜， 2012) 。2006 年社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)開始后，考慮到國家糧食安全與地下水資源的日益緊缺，國家重新加大對(duì)農(nóng)村灌溉設(shè)施的投資力度，灌溉項(xiàng)目投資的年均增長率達(dá)到 18%，和這一時(shí)期道路項(xiàng)目的增長率持平。得益于國家將農(nóng)村教育作為實(shí)現(xiàn)全面小康的大局來謀劃，農(nóng)村教育投資年均增長率達(dá)到13. 6%，增速十分明顯。由于農(nóng)村電網(wǎng)和通訊基礎(chǔ)設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，這一時(shí)期的電力和通訊投資的增長率有所下降，分別為 7. 5%和4. 6%。需要注意的是，雖然農(nóng)村各類公共投資改革開放以來一直保持增長，但截至 2015 年國家財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出占總支出比重卻僅為9. 8%，同時(shí)中國人口還有 43. 9% 居住在農(nóng)村( 國家統(tǒng)計(jì)局，2016)，因而今后很長一段時(shí)間還需要加大對(duì)農(nóng)村的公共投資。
中國財(cái)政分權(quán)特征十分明顯，農(nóng)村地區(qū)的公共投資主體不僅包括各級(jí)政府，村級(jí)組織和村民也負(fù)擔(dān)了較大比例(張林秀等， 2005) 。因此為了深入分析農(nóng)村公共投資的基本情況，還需要結(jié)合村級(jí)調(diào)查數(shù)據(jù)才能得到全面的結(jié)論。本節(jié)以下部分利用村級(jí)數(shù)據(jù)對(duì)農(nóng)村公共投資的總體情況、階段性特征和區(qū)域特征進(jìn)行詳細(xì)分析。
村級(jí)調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，自 1998 年以來，中國農(nóng)村公共投資力度不斷加大，樣本村擁有相當(dāng)高水平的投資活動(dòng)( 見表2) 。1998—2015 年 101 個(gè)樣本村共實(shí)施了3005 個(gè)公共投資項(xiàng)目，相當(dāng)于每個(gè)樣本村每年有超過1. 6 個(gè)新的公共投資項(xiàng)目實(shí)施。這一發(fā)現(xiàn)表明中國農(nóng)村地區(qū)在調(diào)研期間的公共投資活動(dòng)發(fā)生率高于較大多數(shù)發(fā)展中國家。Khwaja(2009) 在對(duì)巴基斯坦北部的 99 個(gè)有代表性的樣本村調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，每村每年只有不到 1 個(gè)公共投資項(xiàng)目。墨西哥2002 年的全國村級(jí)抽樣調(diào)查顯示，過去 10 年間平均每村只有1 個(gè)投資項(xiàng)目( 溫鐵軍等，2011) 。另外從村級(jí)公共投資的規(guī)模來說，每年每村平均投資規(guī)模是 42 萬，樣本村人口平均數(shù)為1741 人，因此樣本村人均公共投資規(guī)模是241 元，這一數(shù)量接近韓國在快速工業(yè)化階段的農(nóng)村公共投資力度，但是還落后于日本經(jīng)濟(jì)騰飛時(shí)期。
樣本村公共投資水平不斷提高的同時(shí)，公共項(xiàng)目也體現(xiàn)出重點(diǎn)突出和覆蓋面廣的特點(diǎn)。調(diào)查結(jié)果顯示，道路、灌溉和生活用水三項(xiàng)公共投資占總投資比例達(dá)到56%，尤其是道路投資占比超過40%，說明多年來國家道路投資任務(wù)得到了有效落實(shí)。在突出重點(diǎn)的同時(shí)，農(nóng)村學(xué)校( 包括幼兒園) 、診所、村莊環(huán)境整治、生態(tài)環(huán)境維護(hù)與文化活動(dòng)場所等方面的投資占比近40%，反映農(nóng)民對(duì)生活質(zhì)量的要求逐步提高的現(xiàn)實(shí)。
( 二) 農(nóng)村公共投資的階段性特征
利用課題組所收集的微觀層面的數(shù)據(jù)，筆者進(jìn)一步梳理了中國農(nóng)村公共投資的變化特征，特別是結(jié)合影響農(nóng)村改革的相關(guān)政策演進(jìn)來進(jìn)行分析。近 20 年來中國農(nóng)村公共投資受到兩項(xiàng)比較重要的政策影響，分別是農(nóng)村稅費(fèi)改革和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)(Brandt，2015) 。為了反映這兩項(xiàng)政策調(diào)整對(duì)農(nóng)村公共投資的影響，本文將樣本期間分成三個(gè)時(shí)段: 稅費(fèi)改革前期(1998—2001 年) 、稅費(fèi)改革時(shí)期( 2002—2005 年)與新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期( 2006—2015年) ，來分析不同政策的影響。
從農(nóng)村公共投資的年際變化看，樣本村公共投資項(xiàng)目數(shù)量不斷增加，但是不同類型項(xiàng)目間差異明顯(見表 3) 。在稅費(fèi)改革前期，樣本村每年項(xiàng)目數(shù)平均為0. 86 個(gè)，在稅費(fèi)改革后，樣本村年均公共投資數(shù)量達(dá)到了 1. 66 個(gè)，比上一個(gè)時(shí)段增加了近一倍。而到了新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，這一數(shù)目又增大了16%，達(dá)到 1.93 個(gè)。分類型分析表明，道路項(xiàng)目增長最快，從稅費(fèi)改革前期的年均0. 16 個(gè)增加到新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期的 0. 57 個(gè)，增幅達(dá)到了 356%。灌溉和排水項(xiàng)目與生活用水項(xiàng)目的變化不大，在稅費(fèi)改革開始后，多年基本維持不變的水平。電力和通訊與環(huán)境改善項(xiàng)目的數(shù)量經(jīng)歷了先增加后減少的過程。這其中的環(huán)境改善項(xiàng)目投資減少值得注意。Liu等( 2011) 研究表明，雖然農(nóng)戶很希望改變逐漸惡化的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，但是新農(nóng)村建設(shè)并沒有太多關(guān)注這一方面。
從資金來源看，樣本村公共投資的資金來源主要有三類，分別是完全由村里投資的項(xiàng)目，完全由上級(jí)投資的項(xiàng)目及由村里和上級(jí)共同投資的項(xiàng)目。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，樣本期間完全由村級(jí)投資的項(xiàng)目占21%，完全由上級(jí)投資的項(xiàng)目占38%，共同投資的項(xiàng)目占41%。結(jié)果表明農(nóng)村公共投資中村級(jí)自籌資金占有非常重要的地位。
從投資額看，農(nóng)村公共投資規(guī)模在不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同的增長趨勢( 見表4) 。在稅費(fèi)改革前，樣本村項(xiàng)目年均投資額為10. 6 萬元，在稅費(fèi)改革后，翻了一番還多，達(dá)到 24. 1 萬元。在新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，樣本村年均公共投資額快速增加到50. 7 萬元。與此同時(shí)，村級(jí)投資占比也從稅費(fèi)改革前的35. 2%，下降到稅費(fèi)改革時(shí)期的27. 8%，新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期進(jìn)一步下降到17. 5%，這一結(jié)果體現(xiàn)了稅費(fèi)改革的影響。另一方面，完全由上級(jí)投資的項(xiàng)目占比也經(jīng)歷了從稅費(fèi)改革前期的 37%，下降的稅費(fèi)改革時(shí)期的22. 2%，新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期又增加到45.2%。可能的解釋是稅費(fèi)改革后幾年，上級(jí)政府認(rèn)識(shí)到了該政策在客觀上給村集體造成的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，因而新農(nóng)村建設(shè)開始后，政府則更多承擔(dān)了社區(qū)公共投資的活動(dòng)。從分項(xiàng)目類型看，多數(shù)項(xiàng)目投資不同時(shí)期都在不斷增加，例外的是電力和通訊項(xiàng)目，因?yàn)檫@類項(xiàng)目的投資主體是大型企業(yè)，受到農(nóng)業(yè)改革政策的影響相對(duì)較小。
( 三) 農(nóng)村公共投資的區(qū)域特征
我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在明顯的區(qū)域差異，為了更準(zhǔn)確地理解政府公共物品投資在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減少貧困方面的作用，需要結(jié)合中國農(nóng)村公共物品投資的資金來源與反貧困屬性進(jìn)行研究。將樣本村根據(jù)村人均收入由低到高劃分成三組，分析各組公共投資資金來源情況。總體而言，低收入村的公共投資資金規(guī)模仍然是各組中最低的，但是這些村在調(diào)研期間完全由上級(jí)投資的項(xiàng)目資金占比達(dá)到52%( 見圖 1) ，是各組中最高的，中等收入村和高收入的村中完全由上級(jí)政府投資的項(xiàng)目資金比例分別為47%和 35%。充分表明中國村級(jí)以上政府的公共物品投資策略是具有向貧困地區(qū)傾斜的特征。同時(shí)，高收入村完全由村里投資的項(xiàng)目資金份額為21%，是三組中最多的;低收入村完全由村里投資的項(xiàng)目資金占比達(dá)到 17%，高于中等收入村，這一特點(diǎn)符合發(fā)展中國家弱勢群體的特征，即他們不得不依靠當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供公共服務(wù)(世界銀行，2001) 。從低收入村到高收入村，其他來源的公共物品投資資金所占比例越來越高，表明高收入村確實(shí)可以依靠本村的實(shí)力比低收入村上馬更多的公共投資項(xiàng)目。
分階段數(shù)據(jù)分析表明，各級(jí)政府在不同時(shí)期公共投資的策略也在不斷調(diào)整。稅費(fèi)改革前期，低收入村 64%的投資資金完全來自于上級(jí)政府，而高收入村在這一時(shí)期完全由上級(jí)政府直接投資的資金只占總投資額的31%。稅費(fèi)改革時(shí)期呈現(xiàn)的特點(diǎn)是完全由上級(jí)政府投資的資金份額大幅度減少，低收入村完全由上級(jí)政府投資的資金份額比例為34%，而高收入村只有23%。到了新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，最低收入村和最高收入村的上級(jí)政府投資資金比例分別上升到 54%和 37%( 見表5) 。另一方面，不同收入組中完全由村里投資的項(xiàng)目資金份額占比在不斷減少，其他投資來源項(xiàng)目份額在稅費(fèi)改革時(shí)期后大幅度增加。這表明政府的公共投資一直具有明顯反貧困特征，同時(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投資配套的政策沒有改變，這使得一些村級(jí)資金不足的地方舉步維艱。
( 四) 農(nóng)村公共投資的影響因素
從上述描述統(tǒng)計(jì)分析可以看出，農(nóng)村公共投資存在明顯的時(shí)間和區(qū)域差異，為了深入理解導(dǎo)致這些差異的原因，本節(jié)重點(diǎn)對(duì)影響農(nóng)村公共投資水平的因素進(jìn)行系統(tǒng)分析。但是由于不同類型的公共投資項(xiàng)目提供的數(shù)量、規(guī)模和資金來源各不相同。如道路項(xiàng)目在調(diào)研期間的投資數(shù)量最多，灌溉項(xiàng)目對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)至關(guān)重要，而電力通訊項(xiàng)目除了政府投資外，準(zhǔn)商業(yè)企業(yè)也是重要的投資主體。因此，本文重點(diǎn)分析了道路、灌溉和電力通訊三類項(xiàng)目的投資數(shù)量與投資規(guī)模。由于中國財(cái)政分權(quán)特征十分明顯，為了更加準(zhǔn)確考量上級(jí)財(cái)政投資的特征，在模型中分別考察了總投資和上級(jí)投資的情況。根據(jù)筆者多期的跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，將采用面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型，來識(shí)別村莊經(jīng)濟(jì)水平、人口、治理及其他自然、社會(huì)特征對(duì)公共投資項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模的影響。為了減少內(nèi)生性，分析時(shí)自變量采用了滯后一期的數(shù)據(jù)。計(jì)量模型設(shè)定如下:
其中，Yit表示第 i 村莊在t 年公共投資的項(xiàng)目數(shù)量或投資金額; αi 表示村莊不隨時(shí)間變化的非觀測效應(yīng)，F(xiàn)it-1表示第i 村莊在 t-1 年的經(jīng)濟(jì)狀況，從村集體經(jīng)濟(jì)狀況和人均純收入兩方面來測量，具體包括村集體人均凈債務(wù) ( 元 /人)、村集體人均收入( 元 /人) 、村人均純收入(萬元 /人) 以及村人均純收入的平方四個(gè)變量。P it-1表示第i 村莊在 t-1 年的人口特征，包括總?cè)丝?人) 和少數(shù)民族人口比例( %) 兩個(gè)變量。Git-1表示第i 村莊在 t-1 年的治理特征，用是否實(shí)行村民直接選舉(1 = 是， 0 = 否)來衡量。Zit-1 表示其他村莊自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)特征，包括人均耕地面積(畝) 、村委會(huì)到最近水泥路或者柏油路的距離( 公里) 、外出勞動(dòng)力比例(%) 、村里出去的縣級(jí)干部數(shù)量( 個(gè)) 以及村內(nèi)企業(yè)數(shù)量(個(gè)) 。Dt-1表示時(shí)間虛擬變量。εit表示殘差項(xiàng)。
表 6 中的回歸結(jié)果顯示，村莊經(jīng)濟(jì)水平與道路、灌溉和電力通訊項(xiàng)目的投資顯著相關(guān)。首先，村集體經(jīng)濟(jì)水平對(duì)項(xiàng)目的投資數(shù)量和投資金額有顯著影響。村集體人均凈債務(wù)規(guī)模在一定程度上代表了行政村融資水平，而村集體收入是行政村進(jìn)行公共活動(dòng)的基本保障，二者共同刻畫了村集體的活動(dòng)資金。從項(xiàng)目數(shù)量來看，村集體人均凈債務(wù)規(guī)模越大，道路項(xiàng)目的投資數(shù)量越多(見表 6，第1 行第 1 列) 。村集體人均收入越少，上級(jí)政府參與灌溉投資的項(xiàng)目數(shù)量越多，上級(jí)政府在投資這類項(xiàng)目時(shí)也考慮了村集體的經(jīng)濟(jì)狀況(見表 6，第 2 行第 4列)。但村集體人均收入越多，電力通訊項(xiàng)目的投資總數(shù)和上級(jí)政府參與的投資數(shù)越多(見表 6，第 2行第 5，6 列)。從項(xiàng)目投資規(guī)模來看，村集體人均凈債務(wù)規(guī)模越大，道路和灌溉項(xiàng)目的投資金額也越大(見表 6，第 1 行第 7，9 列) 。可能的解釋是: 和已有研究結(jié)論一致，村集體通過舉債來進(jìn)行公共投資，尤其是道路、灌溉等生產(chǎn)生活必需且規(guī)模較大的投資(續(xù)竟秦等，2009; 溫鐵軍等，2011) 。
研究還發(fā)現(xiàn)，村人均純收入水平也顯著影響道路和電力通訊項(xiàng)目的投資數(shù)量和投資金額。從項(xiàng)目數(shù)量來看，人均純收入在 3840 元左右的村莊，道路項(xiàng)目的投資數(shù)量最少; 而在人均純收入低于3840 元的村莊中，人均純收入越低，道路項(xiàng)目的投資數(shù)量越多; 在人均純收入高于3840 元的村莊中，人均純收入越高，道路項(xiàng)目的投資數(shù)量也越多( 見表 6，第 3、4 行第 1 列)。此外，當(dāng)村人均純收入為4003 元時(shí)，上級(jí)參與投資的項(xiàng)目數(shù)量最少，低于或者高于此收入水平的村莊，上級(jí)參與投資的項(xiàng)目數(shù)量均比其多(見表 6，第3、4 行第2 列) 。村莊人均純收入水平對(duì)電力通訊項(xiàng)目的總投資數(shù)量沒有顯著影響，但是對(duì)上級(jí)參與投資的該類項(xiàng)目數(shù)量有顯著影響，具體地: 當(dāng)村人均純收入4506 元時(shí)，上級(jí)參與的電力通訊投資項(xiàng)目數(shù)量最少，低于或者高于此收入水平的村莊，上級(jí)參與投資的項(xiàng)目數(shù)量均比其多(見表 6，第3、4行第 6 列) 。目前，我國現(xiàn)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)是 2300元 /人·年(2010 年不變價(jià)) ，遠(yuǎn)低于上述這幾個(gè)最小值，從這個(gè)角度而言，整體上貧困村莊得到的公共投資數(shù)量較多。
雖然貧困村莊和富裕村莊公共投資項(xiàng)目數(shù)量和上級(jí)投資的項(xiàng)目數(shù)量較多，但從投資規(guī)模來看，人均純收入越低，道路投資的總規(guī)模越大。同時(shí)，值得注意的是，上級(jí)對(duì)道路的投資規(guī)模與村人均純收入水平無關(guān)。根據(jù)回歸結(jié)果，總體上貧困村莊獲得的投資項(xiàng)目數(shù)量較多，這與描述統(tǒng)計(jì)結(jié)果一致;但是從投資規(guī)模看，貧困地區(qū)并未得到上級(jí)政府更多的資金投入。原因是，對(duì)于行政村而言，上級(jí)包括中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府，但在公共投資過程中最主要的上級(jí)投資主體是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力水平有限( 在貧困地區(qū)尤其如此)，對(duì)貧困農(nóng)村公共投資的力度也相應(yīng)受到限制，因此對(duì)于貧困村莊的公共投資事業(yè)，需要更大程度依賴更高層級(jí)的政府，如省級(jí)或者中央。
除經(jīng)濟(jì)水平外，村莊人口特征也是公共投資的主要影響因素之一。首先，村總?cè)丝谠蕉啵缆贰⒐喔群碗娏νㄓ嵧顿Y的項(xiàng)目總數(shù)越少，且上級(jí)投資灌溉和電力通訊的項(xiàng)目數(shù)量也越少(見表 6，第5 行，第 1 ～ 6 列) ; 在人口較多的村莊，電力通訊項(xiàng)目的公共投資總金額和上級(jí)投資金額也越少( 見表6，第 5 行，第 11，12 列)。其次，上級(jí)參與道路項(xiàng)目的投資，偏向少數(shù)民族人口比例較大的村莊。如道路投資總數(shù)隨著少數(shù)民族人口比例的增加，上級(jí)投資的道路項(xiàng)目數(shù)量也在增加 ( 見表 6，第 6 行第 2列) 。從投資額來看，村莊內(nèi)少數(shù)民族人口比例越多，道路投資總規(guī)模和上級(jí)的投資規(guī)模亦越大( 見表6，第 6 行第 7，8 列) 。這一結(jié)果表明，我國村莊公共投資，尤其是上級(jí)投資，傾向于少數(shù)民族人口比例較高的地區(qū)。
另一個(gè)發(fā)現(xiàn)是村民直選顯著增加上級(jí)參與電力與通訊項(xiàng)目的投資數(shù)量和投資金額，但對(duì)道路和灌溉投資沒有顯著影響。在本文中筆者主要考慮了“是否是村民直接選舉”這一因素，并未對(duì)選舉的過程和選舉質(zhì)量進(jìn)行考察，因此這可能是導(dǎo)致該結(jié)論和已有研究不一致的主要原因。村委會(huì)到最近水泥路或柏油路的距離越遠(yuǎn)，灌溉和電力通訊項(xiàng)目的投資數(shù)量越多，尤其是上級(jí)政府在灌溉方面的投資項(xiàng)目數(shù)較多;距離水泥路和柏油路較遠(yuǎn)的村莊，交通條件較差。通常而言，交通條件差的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也比較滯后，因此，這一結(jié)論也間接說明了，上級(jí)政府投資傾向于偏遠(yuǎn)貧窮地區(qū)。外出勞動(dòng)力比例越高，道路的投資總數(shù)、上級(jí)投資數(shù)量、投資總規(guī)模及上級(jí)投資規(guī)模越多。勞動(dòng)力外出務(wù)工是提高農(nóng)村人均純收入水平的重要途徑，因此，勞動(dòng)力外出比例高的村莊更有能力進(jìn)行道路投資。村莊的政治資本也是影響投資規(guī)模的重要因素，如村里出去的縣級(jí)及以上干部數(shù)量越多，上級(jí)政府對(duì)灌溉項(xiàng)目的投資規(guī)模越大。
四、農(nóng)村公共投資的效果分析
以上分析是從投入角度看改革開放以來公共投資的演進(jìn)特征，而更有意義的是看投資以后所產(chǎn)生的效果。下面將從農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的通達(dá)性以及基本公共服務(wù)的可及性的變化來分析我國農(nóng)村公共投資的效果。
農(nóng)村道路一直是公共投資的重點(diǎn)，調(diào)查期間樣本村道路交通條件確實(shí)有了明顯改善。1998年僅有 35%的樣本村有硬化路， 2002 年稅費(fèi)改革開始時(shí)這一比例達(dá)到51%，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)開始后，農(nóng)村道路交通條件進(jìn)一步改善，2007年和 2015年分別達(dá)到 80% 和 96%，距離實(shí)現(xiàn)村村通硬化道路的目標(biāo)越來越近。
1998—2015 年樣本村有效灌溉面積基本維持在50%左右，從 1998 年的 49%小幅度提高到2015年的 51%，原因在于雖然農(nóng)村灌溉投資的力度在增強(qiáng)，但是這些投資大多數(shù)是維護(hù)類投資，維護(hù)保養(yǎng)的費(fèi)用也在不斷增加。考慮到國家糧食安全和地下水資源提供的日益緊張，今后應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村節(jié)水灌溉設(shè)施的投入力度，確保我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到有效的灌溉保障。
農(nóng)村飲用水安全是村民福利提升的重要標(biāo)志，經(jīng)過多年的投資，樣本村農(nóng)戶家通自來水的比例有顯著增加，從1998 年的 35%穩(wěn)步提升到 2003 年的46%，2007年和 2015 年分別達(dá)到 60%和 77%。雖然取得了明顯的成就，但現(xiàn)在還有20%多的家庭沒有通自來水，仍然需要進(jìn)一步加大農(nóng)村生活用水投資項(xiàng)目力度，同時(shí)關(guān)注改善農(nóng)村生活用水的衛(wèi)生條件。
農(nóng)村電力和電信覆蓋率改善明顯。經(jīng)過多年努力，村莊通電的比例已經(jīng)基本達(dá)到100%，這也解釋了為何近年來農(nóng)村電力投資下降的原因，而目前投資主要用于電網(wǎng)維護(hù)。另外，農(nóng)戶擁有手機(jī)或電話的比例顯著增加，這一比例從 1998 年的 15%快速增加到2015 年的 100%，農(nóng)村電話或手機(jī)覆蓋基本實(shí)現(xiàn)了普及。
農(nóng)村教育與衛(wèi)生服務(wù)是提升農(nóng)村人力資本的重要保證，從調(diào)查數(shù)據(jù)看，還需加大診所的投資，而農(nóng)村基礎(chǔ)教育更加值得關(guān)注。村莊擁有學(xué)校或幼兒園的比例從 1998 年以來一直下降，1998 年有92%的村有學(xué)校或幼兒園，但到2015 年只有 43%的村還有學(xué)校或幼兒園。學(xué)校的減少是由于撤點(diǎn)并校，樣本村的孩子可以到擁有更好教育資源的中心校去上學(xué)。但幼兒園的缺失卻很可能導(dǎo)致這些農(nóng)村的兒童輸在在起跑線上。有診所的村莊多年來也一直保持在90%左右。考慮到獲得醫(yī)療服務(wù)的便利性，對(duì)這些沒有診所的村，仍然需要投資建立自己的公共衛(wèi)生服務(wù)點(diǎn)。
經(jīng)過最近多年的投資，農(nóng)村村莊環(huán)境和生態(tài)環(huán)境得到一定的改善。新農(nóng)村建設(shè)后，樣本村擁有生活垃圾堆放點(diǎn)比例大幅度增加，1998 年只有個(gè)別村有垃圾堆放點(diǎn)，但 2015 年這一比例達(dá)到74%。另外經(jīng)過退耕還林、封山育林、生態(tài)林等環(huán)境改善項(xiàng)目，水土流失嚴(yán)重的村莊比例已經(jīng)有所下降，但2015 年仍然有 13%的村存在嚴(yán)重的水土流失，由此可見環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長期的任務(wù)，是要花大力氣堅(jiān)持投資才能有成效的。正如世界銀行(2008) 指出的，不能忽視環(huán)境問題，將環(huán)境質(zhì)量視為“不可支付的奢侈品”，而是要將其視為“需要支付的必需品”。
五、結(jié)論與政策建議
本文結(jié)合了國家宏觀數(shù)據(jù)與筆者團(tuán)隊(duì)的微觀跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)中國農(nóng)村公共物品投資策略進(jìn)行了研究。研究發(fā)現(xiàn)，改革開放近四十年來，農(nóng)村公共投資力度不斷加大，項(xiàng)目涵蓋了人民生產(chǎn)生活的諸多領(lǐng)域，同時(shí)也有所側(cè)重，集中在道路、灌溉、生活用水以及文化活動(dòng)場所等領(lǐng)域。農(nóng)村村級(jí)組織負(fù)擔(dān)了農(nóng)村公共投資的很大一部分份額，尤其是低收入村對(duì)社區(qū)的公共投資更加依賴。
從公共投資的年際變化看，樣本村農(nóng)村公共投資項(xiàng)目數(shù)量增加十分顯著。新農(nóng)村建設(shè)政策實(shí)施后，樣本村年均公共投資項(xiàng)目比稅費(fèi)改革前增加了一倍以上。同時(shí)投資增速在不同類別的項(xiàng)目中也不一致。道路項(xiàng)目增幅最快，年均道路投資項(xiàng)目十幾年間增加了三倍多。從投資金額看，稅費(fèi)改革政策實(shí)施后，村級(jí)組織能夠動(dòng)員的資源有了嚴(yán)格的限制，村級(jí)公共投資的比例大幅度下降，雖然新農(nóng)村建設(shè)開始后，上級(jí)投資的比例在增加，但是缺乏配套資金使很多公共投資項(xiàng)目在一些村莊根本無法實(shí)現(xiàn)。
對(duì)于完全由上級(jí)政府投資的項(xiàng)目數(shù)量而言，低收入村得到上級(jí)政府投資的可能更大。這種反貧困的投資策略，有利于更加快速有效地縮小城鄉(xiāng)差距。時(shí)序分析結(jié)果進(jìn)一步顯示了，完全由上級(jí)政府投資的項(xiàng)目一直傾向于投向最貧困的農(nóng)村。但研究結(jié)果也表明，在投資規(guī)模上，貧困村莊并未得到上級(jí)政府的青睞。富裕的村莊相對(duì)于貧困村而言，公共物品提供更多的由自己解決。從公共投資的效果看，近 20 年來多數(shù)農(nóng)村公共服務(wù)的水平明顯提高，但是還有一些項(xiàng)目的變化值得關(guān)注。雖然灌溉項(xiàng)目投資在不斷增加，但是有效灌溉面積多年沒有顯著變化。擁有小學(xué)和幼兒園的村莊比例仍然不到一半，農(nóng)村學(xué)前教育工程還需繼續(xù)努力推進(jìn)。村莊生態(tài)環(huán)境改善有所改善，但是變化不大，離村民對(duì)環(huán)境的要求還有不小的差距。
根據(jù)以上分析，可以認(rèn)為改革開放以來我國農(nóng)村公共投資帶來的變化值得肯定。然而為了進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，我國還要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村的投資力度。進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境，教育和醫(yī)療等方面的投入。另一方面，要對(duì)稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的負(fù)面影響有更充分的認(rèn)識(shí)，特別是針對(duì)農(nóng)村貧困的影響。提議進(jìn)一步加大政府對(duì)貧困農(nóng)村的公共投資，不僅增加投資的項(xiàng)目數(shù)量，更重要的是增加投資規(guī)模，切實(shí)提高這些地區(qū)的公共服務(wù)水平與公共服務(wù)質(zhì)量。此外，鑒于縣、鄉(xiāng)財(cái)力有限，對(duì)貧困地區(qū)的公共投資需要更高層級(jí)的政府承擔(dān)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2018(8)
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