我國城市人口政策一直在人口綜合管控和人口管理服務政策中搖擺、波動。應對城市病的公共政策，歸根結底應以增強人口的管理和服務為根本。依托對特大城市去功能化來進行人口綜合管理存在一定的風險，甚至會惡化城市病。對高密度特大城市實現有效治理應該基于人口狀況和變動，實現精細化的管理。
城市化過程中的城市病問題近年來得到較多關注。城市成長中出現社區貧困、交通擁擠、住房困難、環境污染、犯罪增加等公共問題，使得城市有機體的良好運行受到損害。城市病表現出城市人口增長和城市管理服務出現的不協調關系。在城市成長過程中，這種不協調和協調的關系是動態變化的，反映出了城市的成長。在世界不同城市中，有的城市在人口增長和城市發展中表現出良好的治理，有些城市則面臨嚴竣的挑戰，也為城市發展和治理帶來經驗和教訓。
本文討論以下幾個問題：
1、一是論述城市人口增長中的城市病問題的根本原因和根本出路；
2、二是討論城市政府的人口管理服務和人口綜合調控問題；
3、三是分析疏解城市功能來應對城市病存在的風險；
4、 最后，分析如何基于人口狀況和變動，實現對高密度城市的精細化管理以積極應對城市病的挑戰。
1、城市病的根本原因和根本出路
城市病表現為城鎮人口增長和城市管理服務的不協調關系。需要意識到，人口總量和密度并不是城市病的原因。類似東京和香港等高密度城市治理的經驗說明，高密度城市避免城市病、實現城市有效運行是可能的。而且紐約和倫敦等高密度城市仍然在繼續高密度化。
人口集聚和城市人口密度的提高與城市病是沒有關系的。交通擁擠的原因主要在于人均道路面積較少和道路路網的不合理。城市公共安全實際上也與人口集聚和人口密度沒有關系，而更為主要在于教育程度更低、失業、青年、社區設施的貧困。實際上，以上海為例來看，城市病較為嚴重地區的城鄉接合部，其人口密度實際上是并不高的，人口密度更高的中心城區恰恰是繁榮繁華和公共服務水平更高的。因此，真實的關系是更高水準的城市生活吸納人口遷移，從而提高了人口密度，人口密度高實際上是更高的城市運行能力和城市功能有效運行的表現。
城市病問題的主要原因是在人口發展過程中城市管理和服務能力的滯后。而對人口的管理和服務加以限制，不僅不利于解決城市病，甚至會惡化這一問題。因此，有效應對城市病，關鍵在于在城鎮化過程中城市人口增長和管理服務提高之間維持良好協調的關系。在這種關系中，如果意識到城市的目的是為生活在其中的人口提供支持和服務，那么城市病的根本出路顯然在于不斷提高管理和服務的能力。技術應用能夠極大地提高城市管理和服務的能力，技術進步對城市管理和服務的提升能力也總是快于人口增長的速度。
多數城市（例如上海）的實際經驗也表明，在主要指標上，隨著城市人口增長，人均道路、綠地、住房的服務供給是在提高的。這也說明，很多城市病問題的集聚，實際上并非是人口問題，而是公共服務的資源分配不平等的問題。這不僅包括人口群體間的不平等，也包括管理和服務在空間上的不平等。例如，在郊區的兒童就學困難和就醫困難，不是人口過多帶來了服務需求壓力，實際上是郊區在教育、衛生等公共財政開支和公共服務配置上的相對單薄。在這個意義上，促進城市發展的平等和城市的正義，是有利于解決城市病的。如果為了解決城市病進一步加劇了對遷移人口和貧困人口的排斥，實際上進一步加劇了城市的不平等，是進一步惡化城市病。
2、人口管理服務與人口綜合管控的政策波動性
城鎮化意味著越來越多的人口進入城市，這帶動了大城市尤其是特大城市的人口增長。應對城市病的挑戰意味著協調人口增長和提升管理服務的相對關系。相對于根據人口增長和需求增強管理服務能力，城市管理者另一個自然的想法則是對人口增長進行綜合管控。如果說提升人口管理服務水平是積極的公共政策，那么人口綜合管控則是一種相對消極的公共政策。
在協調人口增長和提升管理服務的公共管理中有兩個極端。
一種極端性的政策是"沒有市場的政府"：通過行政化的、直接管控的方式進行城市人口公共管理。例如，在計劃經濟時期，通過遷移證的行政許可，再比如，曾經施行的流動人口收容遣返制度，或者行政性地拆遷破壞流動人口的居住和驅逐人口，這些行政性管控和行政性強制，是和發揮市場機制的決定性作用格格不入的。人口行政管控，不僅有違于人口自由遷徙的憲法要求，而且與服務于"人的城鎮化"、服務于"城鎮化中的人"的發展目標背道而馳。遷移是遷移者和遷移者家庭為了提高自身福利的實現而進行的。對于遷移進行管控和限制，實際上也就是限制了遷移者的福利增進。同時，在社會主義市場經濟的體制下，由于城市人口增長本身具有內在的規律性，在一個充分市場的條件下控制人口的辦法往往被證明是無效的。實際經驗證明，如果忽視市場的規律性，單純依靠行政性的控制人口的辦法，往往進一步逼迫人口進入非正規市場和非正規居住，因此會加深城市的分化和割裂。行政性驅離也往往是將人口從城市的某個地區轉移到另一個地區，對于城市總體來說也沒有根本改變人口數量和城市發展的壓力。但是在這種行政化驅離過程中，卻損害了移民社區的內在機理，損害了遷移者的社會資本，實際上破壞了城市的有效運行。
協調人口增長和提升管理服務關系的另一個極端是"沒有政府的市場"。這種觀點認為人的遷移流動在城鎮化過程中會實現自發有序，忽視了政府責任和政府公共管理的參與。因此遷移流動得不到公共部門的支持和管理，遷移流動人口的住房、教育、保障、就業等等不被納入公共管理體系。如果流動人口的就業和經濟活動缺乏公共管理，那么就會出現"黑攤販"；如果流動人口聚居地區缺乏足夠的公共安全管理，就會相應出現"黑社會"等自我組織形式；如果流動人口住房居住缺乏公共管理，就會出現違章搭建和棚戶區等地下住房市場。
應對城鎮化過程中的人口增長，"沒有政府的市場"和"沒有市場的政府"都是極端的狀態，實際上都不利于城市的有效治理。良好的公共管理需要尊重市場機制的決定性作用、利用市場機制的公共管理，以及通過加強公共管理和制度建設來對市場運行加以保障和規范。但是，實際上在城市的人口增長和人口管理服務中，政府的公共政策往往陷入這兩個極端，而在這兩個極端上分別強化城市病。
如上文如言，應對城市病的挑戰，需要在人口增長中促進良好的城市管理服務。積極的公共政策是在城市人口增長中相對重視對人口的管理和服務的側面，消極的公共政策是通過綜合措施相對重視干預和協調人口數量和分布的綜合管控的側面。在具體的公共管理實施中，這種協調關系的平衡點是動態性的。如果我們對我國城市人口公共管理開展一個較長歷史時期的考察，就會發現政府部門實際上一直在人口綜合管控和人口管理服務政策中搖擺、波動。
以上海為例，在20世紀90年代初期曾經實行積極的遷移政策，然后到了90年代后期開始提出人口調控，但實際證明并沒有什么作用。2000年代，上海對城市人口開展積極的管理服務促進，特別是2009年開始實施戶籍新政，2012年通過居住證制度提高了人口管理服務水平，是一種相對友好的遷移政策。2014年以后，則開始相對消極的人口綜合管控，通過調整產業結構、完善公共政策、拆除違法建筑、整治群租等綜合措施嚴格控制人口規模。這種政策波動，可以明顯地通過歷年的黨代會報告、政府工作報告中對人口事務公共管理的政策定位看出來。
如何理解政府公共政策的波動性？相對消極的人口綜合管控和相對積極的人口管理服務，實際上是根據城市的人口增長速度和預期、經濟發展水平和預期、就業和失業狀況、公共財政能力、本地居民和外來遷移者的矛盾沖突等具體環境下的適應性調整。例如，當經濟發展形勢很好，對于未來經濟增長有良好的預期的情況下，城市企業部門會增加對于人口的需求，往往會推動更加積極的人口公共管理政策；而當城市經濟增長下降的情況下，失業壓力隨之上升，可能會帶來相對消極的公共政策。
在相對積極的人口管理服務政策下，有可能會帶動人口增長，改變了城市的人口環境，對城市運行的其他方面帶來壓力，這些可能又會增加消極的人口綜合管控政策的需求。同時，消極的人口綜合調控執行中可能會產生出新的社會問題，削弱人口的生活福祉，從而會轉向積極的人口管理服務。例如對人口遷移的限制和排斥會削弱城市的創新性和發展性，強化城市內部的不平等，并導致損害城市居民的福利，因此也會在城市發展的內在動力下增加積極的人口管理服務的作用。需要說明的是，公共政策的變化過程中的很多"理由"客觀上可能未必是城市運行問題的真實原因，例如本地人口和外來人口關于福利的沖突實際上不是由于外來人口數量，而是由于城市發展能力的下降。但是客觀上民粹主義的力量會引導相對消極的公共政策，而更加理性、精英主義的公共管理未必獲得民眾的支持。在這個意義上來說，民粹主義和精英主義的反復博弈也同樣造成了公共政策的調整和波動性。
應對城市病的公共政策，歸根到底應以增強人口的管理和服務為根本。長期強化消極的人口綜合管控會削弱城市的發展性和競爭力。而且城鎮化的本質，也在于不斷提高城市的發展性、提高城市管理和服務的能力。因此人口的綜合管控至多只能成為具體條件下對城市病的臨時應對，是一種行政管理的智慧，是一種"頭痛醫頭、腳痛醫腳"的無奈，而不應該成為長期執行的人口管理公共政策。對城市病的應對來說，根本上應適應人口增長而增強管理和服務的供給、提高人口管理和服務的效率，以及提高管理和服務的公平性。
在人口綜合管控和人口管理服務的公共政策波動性中，從長期而言，城市部門應該不斷增強人口管理和服務、適應人口的集聚和吸納。城市公共管理得以增強應對城市病的彈性，不斷提高城市品質，實現良好的城市發展和治理。
3、通過城市"去功能化"來實現人口減量并不可取
對于城市運行的內在機理來說，城市功能在市場體系下得到充分發育和擴展從而集聚人口，并在城市發展過程中具備了強大的公共服務能力，可以為城市的有效運行和人口福利提供保障。在這個框架中，解決城市病另外一個執行中的策略是希望通過城市的去功能化，從而減少城市人口的集聚，通過產業疏解和功能疏解帶動人口疏解。例如現在正在實施的疏解北京的非首都功能，或者是疏解上海城市的非核心功能，以此來協調人口增長和人口管理服務的關系、緩解城市病，都是本著相類似的思路。但是依托對于特大城市的"去功能化"來進行人口綜合管控，也存在著一定風險，可能出現一定偏差。
去服務化
去功能化的第一個危險是"去服務化"。緩解城市病，需要適應人口的增長同時增強公共服務能力和管理能力，而將醫院、大學、住房等部門轉移到城市之外和其他城市的做法，很有可能是削弱了城市公共服務能力。其結果將會弱化城市的能級，進一步加深城市病，而不是減弱這一問題。在這個意義上來看，"去服務化"的對策對城市發展甚至是有害的。
特大城市相對更高的公共服務水平構成人口集聚的吸引力，特別是特大城市和周邊地區以及國內其他地區存在很大的福利落差的情況下，優質公共服務能力構成了集聚人口的吸納力量。在這種不平衡關系中，需要的不是通過降低公共服務的吸引力從而減少人口集聚，而是要在公共服務供給相對不足的地區增強公共服務。同時，面對日益擴大的區域間的公共服務差距，應當增強公共服務的轉移支付，促進公共服務的區域內的平衡，從而減少由于公共服務發展不平衡對人口轉移所帶來的驅動。
只有使特大城市以外的中小城市地區的公共服務發展得更快，才能有利于實現公共服務的地區平衡。因此對于特大城市來說，需要通過區域化的公共服務平衡和城市群的構建來更好解決城市病。這樣的公共服務地區平衡，并不是通過特大城市的"去服務化"來實現，而是應該在特大城市繼續加強公共服務的前提下，促進周邊城鎮地區和農村地區的公共服務得到更快的提高，如此才能一方面緩解城市病，一方面緩解由于公共服務不平衡對人口空間轉移的壓力。
功能的內生性
作為一個功能有機整體，城市功能的建立和發展具有內生性，盲目"去功能"也是去不掉的。城市的功能是其在發展演化中根據比較優勢和資源稟賦自然形成的，因此有些城市是資源型城市，有的城市是科技創新的中心，有的城市是金融中心，有的城市是文化中心。功能是城市自身成長的客觀結果。由于比較優勢變化，會使城市的功能出現一定的變動，例如東部地區勞動力成本上升，就會相應減弱其作為制造業生產中心的比較優勢，而勞動力成本相對更低和交通基礎設施水平提高提升了中西部地區的產業發展優勢，這種城市間的功能變化和轉型調整是城市產業發展和運行的內生結果。如果忽視了城市發展的內在機理，在一個沒有比較優勢、沒有相應高質量的勞動力、沒有大量中產階級人口的地區，憑空地發展出一個功能城市是困難的。例如前一段時間國家希望在山東打造一個國家級文化中心，從而分流北京的文化中心功能，但實際上結果并不理想。
從城市生態學的看法，城市的各種功能也是相互支持的，構成一個功能網絡，某個方面的功能發展不足則會出現功能失調。不僅核心功能與非核心功能是相互支撐的，而且作為功能整體的功能A與功能B也是相互支撐的。過于簡單地"去功能化"可能帶來功能體系的破壞，并會帶來功能失調的危險。一個突出的例子是，假如將人口的居住功能轉移到了郊區和新城，但是城市的工作機會仍然集聚在城市中心的空間，加劇的職住分離將會帶來更嚴重的通勤擁擠和效率損失。
功能的擴展，而非功能的疏解
城市的管理和服務能力支撐著城市的功能和運行。城市的管理服務不僅服務于人口的生活需求，同時也對城市的功能性運行提供服務支撐。例如環保設施、能源供應、道路設施等等。過度強調去功能化，也會限制城市的公共服務能力所發揮的效應，實際上降低了城市公共服務的服務效率和服務效益。
新城建設往往被作為是城市功能的疏解。實際上，從空間的角度來看，城市發展經歷著在城市產業和城市功能擴張過程中的區域重構，是通過擴大的空間來容納和重新配置城市功能。新城建設不是對中心城市功能的疏解和轉移，而是城市功能擴展的結果。通過擴展的空間以及空間運行效率的提高，支持城市整體的發展和功能目標，并支持在城市發展和功能提升過程中的人口需求。這使得城市從單中心擴展至更大的空間范圍，形成多中心城市以及城市群的整體形態。城市是在功能擴展的要求下增加了對于空間的需求，從而實現了城市自身的不斷發展。
總而言之，城市會因為比較優勢和市場競爭帶來功能的調整和變化，簡單地去功能化并不合理。盲目地去功能，由于違背了市場規律和城市運行的內在機理，反而可能破壞城市的功能。對于超大城市的成長來說，建設周邊地區的新城是必要的，新城建設是城市功能強化的結果，是城市功能擴展的結果，而不能將其作為城市功能的衰退和轉移。應該通過新城建設實現擴展的城市空間，特別是提高城市空間的運行效率，來支持城市的功能性運行以應對城市病，而不是通過去功能化來應對城市病。也就是說，需要用"增量應對"而不是"減量收縮"來解決城市病。
4、人口因素與高密度城市的精細化管理
人口數量的增長和人口的高密度并非一定就會帶來城市病。從人口的角度看，城市病的本質在于人口的快速增長與城市的管理和服務能力不足之間的矛盾。因此，對高密度的超大城市實現有效治理，需要加強城市公共服務供給的水平，需要提升城市的管理能力。高密度城市的城市管理和服務應該實行一種精細化的管理。
擴展人口信息化的能力
人口是城市管理和服務的基礎，高密度城市的精細化管理需要切實認識人口，把握人口狀況和變動，基于人口的現實需求提供多樣性和適應性的管理服務。因此精細化管理首先要獲得人口數量結構分布和動態的精細化信息，基于人口的多樣性提供有針對性的管理服務。
城市管理和服務首先需要做到"心中有數"，因為人口數量是公共服務配置的基礎。對人口總量和多樣化的人口狀況的準確把握，是城市管理和服務首先需要獲得的資料。例如，上海有著90萬的流動兒童，有著460萬的戶籍老年人口，或者是接近500萬的常住老年人口。這些城市的人口學特征決定了城市管理和服務的基本任務。我們可以看到城市郊區的入學難，實際上不是由于人口多造成的，而是由于教育資源的配置和人口數量相脫節造成的，這些都說明把握好人口數量的基本信息對精細化城市管理的重要性。
在加強城市管理服務的過程中，尤其需要重視人口的結構性和人口分布。在兩個人口數量接近的社區，如果一個老齡化程度較高，而另外一個少年兒童人口的比重高，這種差別性就會塑造出社區的不同特點，所需要的公共設施配置也完全不同。對于超大城市來說，由于人口密度的提高帶來人口的多樣性，不同的人口有著不同的具體需求，這些需求包括從懷孕、生育和圍產期服務，從0－3歲的托育托幼到學齡人口的入學，從成年到老年和死亡整個人口生命過程。不同教育程度、不同性別、不同收入的人口的需求也有所不同。有針對性地把握人口特點，針對人口的具體需求才能實現精細化的管理。
與此同時，超大城市的人口不斷發生變動。城市中的人口遷移流動具有動態性，城市中不斷有人口進入和沉淀下來，并且發生著多期、動態的家庭型遷移，遷移流動人口也逐步地離開城市。而在城市不同空間的人的活動又有著相當的實時性，職業和居住的分離決定了人口的空間動態，構成了城市的脈動。城市人口的就業通勤、休閑娛樂、生活消費和健康服務等等生活需求，所引發的空間動態性決定了城市各種公共設施的規劃配置和服務效率。因此，在不同空間范圍內針對人口的基本生活需求決定居民生活圈的社會服務配置是必要的，而根據服務可及性也有助于配置交通、實現區域和更大范圍內公共設施的服務效率。人口的空間變動也內生出城市運行的風險，例如在節慶日夜晚，人口娛樂性地聚集是一種空間變化的臨時性動態，而這種人口動態也要求實施相適應的、及時的城市管理。城市管理如果不能適應人口的動態性、不能及時把握未來趨勢和及時地預警，就可能對城市的生活帶來損害。對高密度城市進行有效治理，要求及時把握人口的動態性，及時判斷由于人口動態性所產生的需求和社會問題，從而提供相應的應對。
正是因為人口數據的基礎性意義，不斷擴展人口信息化的能力構成超大城市精細化管理的重要基礎。實有人口信息和實有住房信息等等數據的整合對于城市的精細化管理非常必要。實際上，就人口信息化與城市管理服務來說，依靠十年一次的大普查或者五年一次的小普查，其數據固然相對準確（當然普查數據是否準確仍然值得評估），但對于精細化的城市管理卻未必足夠。城市人口信息系統需要提高動態性和及時性，將人口信息系統和相關公共管理信息系統、社會信用信息系統、住房系統、交通監控信息系統等等匹配、銜接，實現各種信息系統的信息共享和信息服務水平的提高，這些對于城市精細化管理至關重要。在人口信息化建設的過程中，除了要繼續發展政府部門的登記信息系統的信息服務能力，使其更加精細化、動態化，還要開展人口大數據的開發利用，包括加強基于人口大數據的人工智能的研發，從而加強管理和服務能力。在少子老齡化以及人口結構和空間優化過程中，人口信息化應用的擴展對于強化城市管理和服務的潛力是空前巨大的。這也進一步說明了技術在城市治理中的突出作用，技術進步使得高密度城市實現更高效率的管理和服務是可能而且可行的①。在人類活動的過程中產生大量數字化的印跡，這些數字性的記錄對于城市管理和服務能力而言是重要的資源。進行基于人口信息化的智慧城市建設，對接人口的需求和城市管理，不斷精細化的城市管理才有可能實現。
人口對城市管理服務的參與
城市實現精細化管理的關鍵在于不能將人口僅僅作為管理和服務的對象，而是要使其通過自身的參與，表達其利益和需求。不同人口群體的多樣性衍生出豐富的需求，難以通過整齊劃一的基于人口數量的供給得到解決。實現精細化管理，需要基于城市人口的主體地位，通過他們需求的充分展現，通過他們在城市生活的充分展開，從中發現科學、系統的管理和服務的對策方案。只有讓城市中不同個體的需求得到充分的表達，人口因素才能轉變為城市治理。因此，單純從數字上了解到城市中有多少兒童、婦女、老人等等數據并不夠，還需要有相應機制使得這些人口群體的利益需求得到表達，然后將其納入公共政策議程，如此城市的精細化管理才能實現。如果城市的公共管理和福利制度排斥了城市中部分人口的話語權，如果忽略和拒絕了某些人口群體在城市中的具體生活和市民權利，城市的管理和服務則難以實現精細化和有效性，甚至有可能會轉變為背離于人口需求、抑制人口需求的公共政策。
城市管理和服務的提供者
人的積極參與所匯聚的社會力量構成不斷提升城市管理與服務的積極力量，從而和政府與市場力量結合在一起，為城市人口提供必須和必要的服務。從這個意義來說，城市人口不僅是城市管理和服務的需求者，同時是城市管理和服務的供給力量。突出的例子是城市中的老年人口。我們往往將老年人口作為城市中服務和撫養的對象，但是老年人口中的相當部分也是有勞動能力的人力資源，能夠為社會和社區創造服務和財富。城市的財富創造離不開人口的增長和參與，而人口增長過程中所產生的管理和服務的需要，歸根到底仍然是由人口的參與和貢獻滿足的。人口的經濟參與、社會服務和志愿者參與，都是在人口增長和高密度城市中推動了管理和服務的主動力量。人口本身不是城市病的原因，而是城市病的解決方案。
城市人口在管理和服務領域的就業和勞動力參與以及社會參與本身使得城市人口成為城市管理和服務的供給者，并因此促進了城市的經濟社會繁榮。因此，認為人口增長造成管理服務供給不足的困境實際上不應該存在，因為人口本身為城市不斷創造財富，還構成了不斷提供管理服務供給的能動主體。超大城市、高密度城市的人口增長，固然構成城市管理服務的需求者，也是推動城市管理服務發展的供給力量。城市部門只需要合理分配城市作為增長機器所創造的財富，通過制度手段引導人口活力，將其轉化為管理和服務的供給，自然能夠促進實現更優質、更豐富和更高效率的管理和服務供給。
長期以來，我們在城市的管理和服務中總是強調自上而下的政府供給。政府供給需要基于人們的需求，在人口增長、人口密度增加和人口日益多樣性的城市治理中，政府的直接管控能力總是有限的。精細化的城市管理需要動員人口在城市生活過程中的參與和貢獻，動員各種社會力量才能提供有針對性的服務和更為豐富的服務，并因此形成政府與社會力量的協同治理實踐和機制建設。通過服務于人口以及充分發揮蘊藏在人口多樣性中的社會力量，才能更好地實現高密度城市的精細化管理，才能夠在一個高密度城市中根本上破除城市病。
超大城市在人口增長過程中，通過更密集的、多樣的和包容的管理和服務體系建設，才能更好地實現精密化的城市發展和治理以及積極應對城市病。城市的高密度化是城市生命力和發展進步的表現，超大城市的人口集聚和高密度性是城市發展成就的結果，也構成城市建設的重要人力資源，構成城市發展的動力源泉。對于超大城市的不斷發展不是要通過降低人口密度來加以限制，而是要更加支持高密度城市的發展和治理，基于人口狀況和變動，動員人口的參與和人力資源作用的發揮，通過精細化的城市管理和服務來塑造出卓越和成功的城市，并促進城市中所有成員生活福祉的提高。
作者系復旦大學人口研究所教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《社會科學》2018年第5期
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