—— 理解地權沖突的一個視角
摘要:村級組織的土地控制是指村級組織通過對農民土地權利的限制、調整、置換以及消滅，從而實現對該土地支配和使用的過程。由于無法得到正式法的明確承認甚至與土地財產法的主旨和規定相悖離，該制度實踐之所以能夠在農村地區廣泛存在，主要源于其自身所具有的治理功能。在某種程度上，村級組織對土地的控制不僅是村莊社會自身整合的需要，也能極大地降低國家基層治理的成本——這導致地方政府對該制度形態具有依賴性。但是，這種非正式制度的存在是以農民土地權利意識的相對弱化為前提，一旦土地利益支撐并放大了土地的權利意識，其必然與村級組織的土地控制發生對沖。在這個意義上，當前部分地權沖突的爆發正是源于以財產權為改革趨向的農地制度與仍然建立在土地控制基礎上的村級治理方式之間的內在矛盾。因此，土地制度的改革要考慮到土地財產屬性增加給村級治理所帶來的連帶效應。
關鍵詞:村級組織 土地控制 土地征收 土地沖突
一、問題提出
在當前中國社會，因為土地征收引起的社會沖突頻發，并已經成為影響基層社會穩定的重大問題。近年來，有一種類型的“土地征收”所引發的農民抵觸和反抗最為激烈。這種“土地征收”一般是由村委會所主導，大都是因為鄉村公共基礎設施建設而需要占用農民的土地。表面上看，與國家正式土地征收的后果相同，農民喪失了對自己土地的承包經營權，但是他們只得到遠低于正常補償標準的補償費用，不滿和抗議由此產生。關于被征收土地的補償，現行《土地管理法》已經給予相應的說明，各省、自治區、直轄市也根據自身的經濟發展狀況制定了明確的補償標準。在強大的法律和行政壓力下，這種“侵害”失地農民土地權利的行為是否僅是個別地區的個別現象？隨著調研的進一步開展，筆者發現即使在《土地承包法》《物權法》等法律已經頒布實施多年的條件下，村級組織農民土地權利的“侵害”仍然是鄉村社會中普遍的現象。
如果這種現象普遍存在，就不能僅從個別村干部的侵權行為角度進行解釋，而應該尋找支撐這一“社會事實”的其他社會事實。或者說，即使這種侵權行為受到法律的抑制，但只要催生這一社會事實的制度基礎沒有改變，這種“侵害”現象便無法徹底消失，而以非正式或者隱藏的方式存在。在本文看來，農民土地權利的被侵害是村級組織享有村莊土地自主性使用權的表現，而村級組織對土地的控制是傳統村社中長期存在的土地制度面向。村級組織對土地調控為什么會長期存在？其在當前引發的農民抗議又是否彰顯該制度已經面臨著運作困境？本文將對此問題進行研究，從村莊治理的視角觀察農村集體土地制度的運行，進而希望對土地制度改革的深化有所裨益。
二、村級組織的土地控制：一種社區性權力
所謂村級組織的土地控制是指村級組織通過對村民土地權利的干預、置換以及消滅等手段，從而實現對該土地支配和使用的過程。也就是說，在村莊內部，農民雖然是土地的權利人甚至擁有土地的所有權，但是他們在土地交易、土地使用方式以及土地占有等諸多領域會受到村莊層面的制度性限制。從土地制度的一般特征來看，土地權利會受到來自國家和市場兩方面的干預。前者一般體現為國家的土地管理制度，是國家為了保護社會公共利益和其他土地權利人的利益而對土地權利的限制。比如土地利用規劃制度、農地專用制度、土地的相鄰權制度等；后者則體現為民事主體之間的合同契約關系，是市場雙方以自愿的方式達成的對土地權利的限制。比如，為了提升自己不動產的效益，一方可以通過支付貨幣的方式來實現對另一方土地使用權的限制，即所謂的地役權。但是，與以上土地權利受限的情形不同，村級組織對土地的控制既非代表國家權力，也非民事主體之間通過合同契約形成的市場力量，而是一種社區性權力。
在本質上，村級組織的土地控制是村級組織為了維護村莊整體福利而實施的一種對土地權利的干預。在歷史上，村莊社區對農民土地權利的干預長期存在。比如，即使在農民享有土地完整產權的傳統社會，民事主體之間土地的處置和交易仍然會受到諸如“親鄰先買權”的約束。雖然“親鄰先買權”長期為國家制定法的內容，但是這種國家制定法更多是對傳統社區內生規范的確認。在“皇權不下縣”的治理結構下，村社的治理是依靠熟人社會的內生秩序和鄉紳自治來實現。一旦土地的權利過于充分而不受限制，外來人口將通過土地交易進入村社，進而逐漸瓦解依靠血緣和地緣關系整合的村社共同體，從而最終損害傳統社會治理的根基。因此，“親鄰先買權”的立法規定正是源于傳統社區整合和治理的內在需求。也就是說，只有在土地權利受到限制的條件下，村社共同體才能成為可能。
隨著現代性的發展和現代民族國家的產生，國家打破了家族、社區等傳統社會組織對個人的支配與庇護關系，實現了國家力量與個體的直接互動。在這種全新的政治社會結構下，個人權利意識的增長帶來了個體主義時代的來臨，其中財產權的凸顯是個體主義時代最顯著的特征。但是，這并不表明橫亙在國家和農民之間的社會性團體徹底消失，村社組織對土地的控制完全會因為國家相應的制度構建而更加強化。比如，在人民公社時期“三級所有、隊為基礎”的集體產權結構下，農民不享有土地的所有權及其他土地權利，三級組織中最重要的所有權單位——生產隊所對應的仍然是自然村這一傳統的社會單元。這在某種程度上意味著，國家對土地權利的限制進而對農村資源的汲取仍然要借助于傳統社區的功能發揮才能實現。因此，與其說“全能主義”政治體制瓦解了傳統村社的存在，毋寧說前者實現了對后者的覆蓋，后者仍然在事實上存在。在這一時期，村級組織對土地權利的干預和限制主要通過集體土地所有制的制度形態表現出來。并且，由于集體所有制和傳統村社建制的重合，村社組織對土地的干預更加理所當然，其干預的范圍、程度都遠超歷史上的任一時期。這一時期的基層組織可以自主性決定村莊土地的權利分配和使用用途。
改革開放以來，由于繼承了集體所有制的制度形態，村級組織對土地的控制得以繼續正當化存在。從實踐來看，在村莊所有土地都屬于集體所有的前提下，土地可以分為“共有共用”土地和“共有私用”土地。前者主要包括村莊中的公共土地，如公共道路、公共禾場、集體的機動地等；后者主要包括農民的宅基地和承包地等。相比較而言，“共有共用”土地是村級組織直接掌握的集體資源，由于不存在相對長期且穩定的權利，村級組織可以自主性地使用該土地，比如在鄉鎮企業蓬勃發展的20世紀80年代，村集體直接可以將部分“共有共用”土地變更為建設用地；與之相比，村級組織對“共有私用”部分土地的使用則因為具有其他土地權利人的存在而相對復雜。與人民公社時期的集體所有制不同，在國家有意識的制度構建下，這一時期圍繞著農村土地形成了集體所有權、承包經營權等多重權利關系。村級組織要保障對村莊土地的控制必須要以有效應對和處理相關權利人的土地訴求為前提。
具體而言，村委會一般通過對土地的分配和再分配來滿足農民繼續耕種土地的要求，進而獲得特定土地的使用權。首先，在村集體擁有集體機動土地的條件下，村委會可以直接通過土地分配的方式來彌補農民的損失；其次，村集體也可以通過定期的土地調整實現土地在村莊范圍內的重新再分配，土地的平均主義占有亦能夠平息被占用土地農民的不滿。在《土地承包法》頒布實施之前，農村地區普遍存在“三年一小調、五年一大調”的土地調整實踐。由于每隔三年或者五年，村級組織會根據村莊人口的變動情況將土地平均分配，某次被地方政府或者村委占用土地的農民完全可以通過下次的土地調整重新獲得土地。盡管農用土地的總量在減少，但是由于在村莊范圍內實現了土地的平均占有，農民不會產生不滿情緒。因此，對于“共有私用”的土地，村莊組織同樣具有自主使用的權利，從而保持了對村莊所有土地的控制。村級組織土地控制的實現過程可以通過圖1來表示：
20世紀90年代以來，出于提升農業效率和保護糧食安全的雙重考量，國家的農地法律政策和土地管理制度都在壓縮村級組織的土地自主使用權。在農地領域，國家逐漸強調土地承包關系的穩定，從“大穩定、小調整”的原則轉變為“增人不增地、減人不減地”。最終，隨著2003年《土地承包法》的實施，其第27條明確規定：土地承包期內，發包方不得調整土地。與此同時，《土地承包法》第63條規定：村集體機動的面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機動地。村委會通過土地分配獲得土地自主使用權的合法性空間日益被壓縮；在土地管理領域，為了防止村委會私自占用農田，1998年《土地管理法》修訂后，國家將土地非農使用的權力上收，并且實行嚴格的土地用途管制制度，村委會基本不再具有變更土地用途的權力。然而，在國家的正式制度的壓力下，村級組織對土地的控制雖整體上式微但并沒有徹底消失。無論是土地調整實踐，還是遠超過法律標準的村集體機動地抑或村委會私自變更土地用途等現象都在當下的農村社會中存在。
相關研究早已注意到了村莊社會中的這種現象，并從村干部的利益尋租、實現社會控制以及損害農業效率等角度解釋該現象的產生及后果。與這種研究相契合，國家的土地法律和政策也總是對村干部調控土地的行為進行約束。但是，村干部的行為邏輯雖然有自利的因素，但同樣受到村莊治理邏輯的整體制約。以個體的角度來理解以上現象忽視了村社對土地權利干預的歷史延續性和該制度形態的社區合理性。正如在調研中發現，一旦村干部不愿意或者無法進行有效的土地調控，就會在村莊社會中被冠以無能的標簽。這表明，村級組織對農民土地權利的“侵害”是具有深厚的社區共識支撐。
問題是，現代社會的形成是從“社區”到“社會”的轉變。在這個過程中，個體擺脫村莊社會的整合，得以直接面對國家和市場。由于土地在傳統社會中的根基作用，個人自主性的生成事實上是與土地的個體性權利壓倒村社權力的過程相伴隨。為什么在現代性已經足夠強大、傳統農村社區已經衰落的社會背景下，村級組織對土地控制仍然能夠存在？
三、村級組織土地控制的再生產：治理的需要
從根本上看，村級組織的土地控制是村莊社區對土地權利的一種限制，這種限制有利于村社的整合和治理。如果說以村莊為單位的治理仍然是當前基層治理的主要方式，那么村級組織對土地的控制就無法從根本上消失。因此，盡管與國家土地法律和政策規定相抵牾，但由于在基層社會的治理系統中獲得了制度支撐，村級組織對土地的控制不僅難以消失，而且不斷被強化。
（一）村級組織的土地控制與村民自治
20世紀80年代以來，我國農村推行的是以“家庭承包經營為基礎、統分結合”的雙層經營體制，這意味著農民在獲得土地承包權的基礎上，村集體經濟組織仍然因享有土地所有權而具有對村莊土地統合和管理的權力。由于相關法律對于農村集體經濟組織缺乏嚴格的定義，且在現實中大部分農村也不存在所謂集體經濟組織，作為農村社會的基層政權，村委會事實上扮演著集體所有制的代理人角色。為此，《村民委員會組織法》的第八條規定：村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。盡管該法條屬于原則性規定，對于村級組織如何管理集體所有的土地，如何與《土地承包法》和《土地管理法》中限制性規定相銜接沒有作出明確規定，但卻賦予了村委會土地管理和調控的正當性。
不僅是法律文本注意到了村民自治與土地集體所有制之間的關聯，在村莊治理的實踐中，村民自治的有效運作更是有賴于村級組織對土地的控制。與城市社會不同，農業社會的治理以及農民的日常生活都是圍繞著土地而展開的。隨著當前農村人口的非農化轉移，雖然大量農民離開了土地，但是農民和土地的傳統關系并沒有從根本上改變。一方面，留守在村莊中的農民要依靠土地為生，另一方面打工人群也因無法真正融入城市，仍然會通過代際分工來維系與土地之間的關系。因此，在土地仍然具有重要功能的條件下，誰能夠對土地權利的調整和干預，誰就能成為村莊治理的主體和中心。在土地的私權較為充分的條件下，村民不參與甚至不知曉社區公共事務也不會影響到自身的土地利益，村民參與村莊治理的熱情弱化，村莊呈現出日益離散化的趨勢；相反，在村級組織掌握土地控制權的前提下，農民的土地權利處在一個動態調整之中，他們便具有了解、參與村莊公共事務的動力，進而具有與村委會展開互動的可能性。由于村委會的土地控制要建立在農民土地權利的變動基礎之上，農民往往會提出各種問題要求村委會解決，而這種問題不僅僅限于土地領域，村莊生活中的各種問題都會在此時被表達出來；而村委會為了完成土地控制，就必須有效回應村民的訴求。在這個意義上，村級組織的土地控制過程激活了村莊治理的實踐。具備土地控制能力的村莊社區呈現出較為活躍的公共治理行動和良好的公共秩序。這一點已經為相關的研究所證實。
隨著村民自治的運轉，村委會對土地的控制還將為其權力的運行提供保障。也就是說，村委會對土地的控制不僅是推動村民自治實質產生的動力，還是村委會治理能力提升的基礎條件。作為一個基本的治理單位，村委會必須要維護村莊的整體利益，但是，村莊整體利益優先性的實現不可能全部依靠個體的自覺行動，通過對村莊最重要的生產資料的控制，村委會能夠在村莊社會中建立起自身的權威支配地位，并具有產生抑制個別成員“越軌”行為的能力。正所謂“手中有糧，心中不慌”，村委會對土地的控制能力保障了其對村莊的有效管理。隨著傳統血緣、地緣關系在維系村社共同體中的作用日益下降，村委會擁有的土地控制權更是成為村莊治理秩序能否達成的關鍵。
具體而言，與城市社區不同，農村社區具有重要的生產功能。農業生產的協同性和公共性往往需要農民之間的有效合作。由于小農經濟的狹隘性和自利性，純粹依靠農民之間的橫向合作往往難以達成，個別農民依托自己的土地權利而不愿意讓渡利益，進而嚴重影響到村莊整體利益。比如，耕種土地的農民普遍具有耕作方便和建設小型農業公共設施的訴求。但在土地被“私用”的條件下，修建公共設施往往要占用不同土地權利人的土地，由于該設施的修建和運行對不同土地權利人的損益程度是不同的，個別農民就不愿意讓渡、變動自己的土地利益。尤其是在當前農民職業多元化以及部分農民不在村的條件下，農民合作的困境進一步加劇。相反，如果村委會具備以土地調整、置換為內容的土地控制權，這種土地權利和利益申張就很容易被打破。甚至，考慮到村委會在土地再分配中的主導權，少數人也會因為顧慮到未來可能會受到來自村委會的“處罰”，而盡量避免越軌行為的發生。通過對土地的控制，村委會和農民之間形成了一種事實上的權力支配關系。
在當前農村，農村機耕道路的修建、小型水利水渠的整治與拓寬等村莊內部的公共設施建設所需要的建設用地，一般都不納入國家正式的土地征收序列，而是依靠村委會對土地相關權利人的協調、動員來完成。2009年，國土資源部出臺了《關于促進農業穩定發展 增加農民收入推動城鄉統籌發展的意見》，其中明確規定：凡未使用建筑材料硬化地面或使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續。這意味著，村委會基于村莊生產需要對土地的自主使用得到了國家的部分承認。事實上，作為一個生產和生活單元合一的社區，村莊的有效社會治理不可能離開村委會對于村莊土地的自主性使用權。
從制度內在的運作邏輯上看，村民自治的運行和村級組織的土地控制權之間具有天然的契合關系。當村委會對土地的控制能力為村民自治的實現提供保障時，村民自治的有效運轉又繼續催生出村級組織的土地控制權，二者互相強化。在村民自治制度的實踐背景下，以村莊為單位的治理仍然會長期存在，村級組織對土地的控制就不可能徹底消失。
（二）村級組織的土地控制與地方政府的土地使用需求
當村委會具有土地的控制權時，村民自治得到了有效實現，但這并不意味著村莊就此形成了封閉的村社共同體。因為，在既定的政治與治理結構下，村民自治的推行并沒有改變村莊政權的行政化特征，并且由于黨的基層組織的有力領導，地方政府仍然能夠將自己的意志通過村民自治的方式來實現。由此，村委會對土地的控制便被地方政府所利用，村級組織的土地控制在地方政府的治理邏輯中被進一步放大。
1.有助于降低地方政府土地征收的社會成本
隨著工業化和城市化的發展，地方政府需要大量的農用土地轉化為建設用地，以滿足地方經濟發展的需要。如果村委會享有土地的控制權，地方政府只需要征得村委會的同意就能完成土地的征收過程，勿需與一家一戶的農民分別進行博弈和談判。這種以村級為單位的土地征收能夠抑制地權沖突的爆發，降低地方政府土地征收的成本。
由于村委會能夠實現對村莊土地的最終控制，也就具有再次滿足失地農民土地訴求的能力和條件。農民的土地雖然被國家低價甚至無償使用，但其土地利益并沒有受損，因為，他既可以從村莊既有的公共集體土地中分到土地，也可以在下次的土地調整中重新獲得土地。在村級組織能夠控制村莊土地的前提下，村委會成為橫亙在國家和農民個體之間的緩沖力量，農民的土地訴求及其利益行動并沒有溢出村莊。而且，由于再分配土地的質量和位置是農民最大的關切點，他們會圍繞著這些問題與村委會展開博弈，在客觀上將原本可能發生在農民和地方政府之間的矛盾轉移到了村莊內部。于是，地方政府享受到了土地獲取的便利，村莊社會則承擔了其獲取土地的成本。相比于農民和地方政府之間的矛盾，農民和村委會之間的土地爭議沖突的強度不大，亦不具有嚴重的對抗性。
因此，在國家和地方政府給予較低的土地補償，甚至這種補償只是發放到村集體一級的條件下，農民和地方政府的土地沖突也難以發生。然而，一旦村級組織不具有土地控制的能力，失地農民無法在村莊中再次獲得土地，他們便只能寄希望于土地的合理補償。按照現行的《土地管理法》第四十七條規定，農民獲得的補償主要包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費三部分。在這三部分補償中，土地補償費和安置補助費是省市政府根據不同區域的經濟發展狀況統一制定并由縣鄉政府負責執行，一旦農民對補償標準不滿，他們要求提高土地補償標準的訴求便集中涌向縣鄉政府。這意味著原本分散在各個村莊的博弈和抗爭有可能匯聚成針對地方政府的統一行動；除此之外，由于對地上附著物和青苗補償費要視具體情況而定，圍繞著這部分補償費的確立，農民的訴求紛繁復雜。比如，在對處于不同生長期的經濟作物、不同品種作物的價格評估中，農民常常認為地方政府在補償中沒有公平地對待自己。為了維護自己利益甚至為了追求利益的最大化，農民的各種訴求再次涌向地方政府。在這種情況下，由于要面對大量的農民和無數的訴求，縣鄉政府及其國土部門面臨著巨大的工作壓力。在無法滿足農民土地訴求的前提下，一旦縣鄉政府迫于招商引資的壓力而采取強制性手段進行征收，圍繞著土地征收的沖突就會產生。2000年以來，農村土地征收矛盾的愈演愈烈在很大程度上正是這一邏輯的現實演繹。
因此，從地方政府的角度出發，他們力圖避免與個體農民發生直接的互動，盡量以村莊為單位進行土地征收，從而不斷維護和強化村委會對土地的控制。這種局面的形成一方面源于村委會在集體所有制中的合法代理人身份，另一方面則與地方政府力圖過濾甚至抑制地權沖突的工具性考量密切相關。盡管從實踐來看，隨著國家土地法律政策等外部條件的變化，農民土地權利意識日益增長，村委會對土地的控制開始遭到農民的反抗，村莊內部的矛盾同樣呈現出劇烈化的特征。但這并不表明地方政府可以就此繞過村委會直接與農民發生互動。甚至，在發生大規模土地征收的條件下，地方政府更加需要村委會所具有的土地控制能力的配合。從現實來看，由于失地農民仍然有耕種土地的訴求，維系村委會對土地的控制能力意味著這種訴求可以在村莊層面得到繼續滿足，從而過濾掉了一部分可能發生在地方政府和農民之間的土地征收沖突和矛盾。正是在這個意義上，土地征收沖突的發生與土地補償標準的高低之間并沒有直接關聯，村委會是否具有土地控制能力才是影響沖突發生的重要變量。
2.緩解地方政府土地非農使用的壓力
隨著國家鄉村振興戰略的實施，地方政府需要更多的土地轉化為建設用地，卻因為國家土地管制制度的加強而無法通過正常的土地征收方式來滿足建設用地的需求。這個時候，地方政府只能依靠村級組織的土地控制權來獲得土地，前者對后者的依賴進一步加深。
為了防止耕地的進一步流失，1998年國家修訂了《土地管理法》，制定了最嚴格的耕地保護政策。在具體的土地管理制度上，中央通過土地利用總體規劃和年度規劃約束地方政府和農村集體違規使用土地尤其是變更土地農業用途的行為。對于地方政府而言，土地非農使用的前提是其必須獲得國家土地部門給予的建設用地指標，否則就屬于違法用地。而這種指標與地方經濟發展所實際需要的土地面積相比遠遠不夠。且在地方的經濟發展實踐中，為了實現工業進園區的目標，很多上級政府都把多數建設用地指標分配給轄區內的經濟開發區使用，地方政府所能得到的指標更是捉襟見肘。由于不具有足夠的建設用地指標，地方政府無法通過土地征收的方式獲得土地。在這種背景下，為了實現一些項目的落地，地方政府往往要借助村級組織的土地控制權來獲得土地，這正是地方政府突破國家土地管理制度限制的一種行動策略。
新世紀以來，隨著“以工反農”、新農村建設以及鄉村振興等國家戰略的不斷實施，農村社會到了一個基礎設施建設的高潮時期。其中，在當前農村基礎設施建設中，農村公路的修建因為涉及面廣、投資規模巨大而尤為顯著。相比于其他基礎設施修建，修建公路經常面臨著占用農田的問題。考慮到農村建設的實際，在國家現行的土地管理制度中，農村道路仍屬于農業用地范疇，不納入農用地轉用范圍，亦不占用建設用地指標。然而，按照2017年國土資源部組織修訂的《土地利用現狀分類》，農村道路一般是指路寬在南方地區小于1米、北方地區小于2米，且未硬化的道路。從經驗來看，很多縣級以下地區遠超過此標準的公路幾乎都是以農村道路修建的名義進行。從主觀上看，這是因為地方政府不愿意占用本已經有限的建設用地指標；從客觀條件上看，修建公路所涉及到的用地規模接近甚至超過地方年度建設用地的總量，從而意味著，通過正常的土地征收程序來完成縣域范圍內公路的修建幾乎是不可能的。而且，從實施機制上看，鄉村社會的惠民工程多采取“項目制”的方式，即由不同的村莊向上級政府提出申請，上級政府則從中進行選擇。在地方政府看來，農村基礎設施的投資本身就是一項巨大的惠民工程，是為了農村本身的發展。對于因為修建基礎設施所需要占用少部分的農地，其相應的成本自然應該由受益村莊來承擔。如果項目落地問題都解決不了，這樣的鄉鎮或者村莊是不可能具有競爭優勢的。這種壓力倒逼村委會要自主地解決基礎設施建設需要的土地問題。
相比于其他基礎設施修建，修建公路經常面臨著占用農田的問題。
因此，農村公共設施建設用地大都無法通過國家的土地征收來完成，只能依靠村委會的土地控制。通過對農民的動員，并以相應的土地補償或者土地置換為條件，村委會獲得了對某特定土地的使用權。由于占用土地規模不大，村委會對農民的補償或者置換不需要過多的貨幣或者土地。在保留村集體經濟或者部分機動地的條件下，村級組織完全有能力實現對農民的補償。在某種程度上，這也是當前農村建設得以順利完成的一項重要制度保障。
總之，與國家土地財產法領域越來越凸顯土地權利不同，當前的基層治理領域不斷地強化和再生產村級組織對土地的控制。由于互逆的變革邏輯同時存在于農地制度之中，其自身就內含著制度張力。這種張力隨時可能因為國家法律、政策以及土地市場等外部條件的變化而被激化和放大，村級組織對土地的控制將面臨越來越大的壓力。
四、村級組織土地控制的制度基礎：土地的非財產化
村級組織的土地控制是以農民土地權利意識被壓制為前提，但農民對土地的認知并非是一個穩定變量，這種權利意識會因為國家制度和土地市場的興起而相應變化。在國家推動土地財產化的改革邏輯作用下，土地利益的上升帶來了農民土地權利意識的急速增加，村級組織對土地控制的制度基礎逐漸瓦解。
一般而言，土地的價值具有兩種衡量方式：作為農業生產的土地和作為市場要素的土地。如果村民看重土地的生產功能并以農業產出衡量土地價值，村級組織就能滿足村民的土地訴求。由于土地正在被村民耕種，村級組織要改變土地的權利關系進而收回該土地必須給予農民適當的補償。而在土地用于農業生產的條件下，村委會可以通過兩種手段來實現對特定農民的補償，進而收回該土地。第一，土地的調整和置換。盡管土地因為位置、土壤、水利條件等的不同而存在明顯的質量差異，但可以以土地的農業產量為依據在不同面積的土地之間建立換算關系（比如，在我國的傳統時期，衡量土地大小的標準就是依據土地的產出而非土地的實際面積，如傳統的升、斗等計量標準）。對于農民而言，由于其前后的利益沒有損失，他們便愿意參與村級組織所主導的土地調整和置換。第二，以貨幣、實物或者其他村莊發展機會等作為對農民的補償。在土地價值是由該土地的農業產出所決定的認知下，不僅不同地塊之間不存在本質性的差異，而且土地本身的價值有限。正是這種土地價值的有限性限定了農民對土地補償標準的想象，掌握一定集體資源的村級組織就可以通過多種方式對失地農民進行補償。總之，在土地的權利人愿意讓渡土地的條件下，村級組織具有控制村莊所有土地的能力。
雖然以農業產值為依據來衡量土地價值的方法來源于農業社會中樸素的生活經驗，但是卻得到了國家正式土地管理制度的確認。改革開放以來，國家在土地征收中對相關權利人的土地補償一直是以土地的農業產值為基準的。1986年的《土地管理法》第二十七條規定：征用耕地的補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的三至六倍。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均每畝年產值的二至三倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的二十倍；1998年修訂后的《土地管理法》第四十七條規定：土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。2004年再次修訂的《土地管理法》維持了1998年的土地補償標準。可以看出，對于土地的補償，一方面國家采取的是“不得超過”這種設定上限的表達方式，表現出抑制土地補償過高的意圖；另一方面，盡管農民得到土地補償的標準在提升，但國家制定的補償標準始終是以土地的農業產值為基準，并乘以最大可能的承包年限。至少從目前來看，在我國的《土地管理法》中，農地農用、農地農價仍然是國家在農地使用和土地補償領域一以貫之的基本原則。
但是，土地卻還存在另一種衡量價值的方式，即土地的市場價值。從功能上看，土地不僅僅局限在農業生產上，它還是第二、第三產業中的重要生產要素，土地價格也就具有了新的生成機制。這種土地價格的形成與該地塊的農業生產能力無關，而往往與其所處的位置、交通等基礎設施建設、未來規劃等社會性因素相關。在某種程度上，土地的市場價格一般都遠高于土地農業價值。而在我國，由于土地的一級市場為地方政府所壟斷，村集體和農民都不具有直接與用地方進行土地交易的權利，土地在非農市場中的增值收益由地方政府所壟斷，成為所謂“土地財政”的重要來源。一方面，地方政府通過土地壟斷獲得土地的增值收益，另一方面農民只能獲得有限的土地補償，在這種反差下，如何進一步增加農民的土地收益更是成為學界的主流聲音和國家土地改革的未來趨勢。
土地在非農市場中的增值收益由地方政府所壟斷，成為所謂“土地財政”的重要來源
事實上，在國家的默許下，一些地方政府已經著手進行制度改革從而增加土地的財產屬性，大幅度提升農民的土地收益。首先，在沿海以及經濟發達地區的一些地方政府對土地的補償標準已經突破了《土地管理法》的上限標準。根據調查，一些沿海發達地區和大中城市的近郊區域，當地政府所制定的土地補償標準已經遠遠超過土地的農業產值的極限；其次，借鑒我國臺灣地區的“區段征收”制度，在試點地區，地方政府在土地征收后返還一定面積的土地讓村集體開發，以讓村集體和農民分享到土地的增值收益。在這種改革邏輯的作用下，土地的市場價格逐漸形成并代替了以農業價值為基準的土地價格。
然而，從結果來看，失地農民獲得了更多的土地收益，但土地沖突并沒有化解，反而呈現出更加激烈的特征。一直以來，村委會對土地的動員、置換、調整等控制的實現是建立在農民土地權利意識相對弱化的基礎之上。盡管國家在法律和政策上不斷加大對農民土地承包權的保護力度，但在“農地農用”且農地產出有限的條件下，農民的土地權利意識并沒有與之同步強化，農村土地承包關系的不穩定仍然是很多農村地區的現實。然而，在土地征收補償標準迅速提升甚至土地可以進行自主開發和的背景下，土地利益的大幅度增加支撐了農民土地財產權意識的全面崛起，國家和地方政府所建構的正式土地制度逐漸擠壓了村委會對土地的控制——這一非正式制度存在的空間。在農民看來，村委會如果要收回自己的土地，必須按照這種統一的土地市場價格進行補償和賠付。尤其在村莊中，一部分土地因納入到地方政府的土地征收序列，農民能夠得到較高標準的土地補償；而另一部分土地同樣被用于非農建設，只是因為使用土地的主體是村委會，農民卻無法得到相應的補償，他們無疑會感受到強烈的不公正。同樣的土地得到完全不同的補償，這與樸素的生活經驗相悖。可以預見，國家所給予的土地補償標準越高，這部分村民的反抗和不滿越強烈。即使村委會通過土地置換、調整等手段保障這部分村民土地面積的不減少，但土地立刻變現機會的喪失同樣會讓他們感到不滿。
當土地的利益增大和權利意識增強時，村委會就此放棄對村莊土地的控制將是避免沖突的一種路徑選擇。如同在城市小區中一樣，不經過業主同意，城市的社區組織和業主自治組織都不可能對居民和業主的合法土地使用權利進行干預和限制。但是，如同前文所論證，在具有治理功能并具有生產屬性的農村社區中，村委會的有效運轉卻要建立在其享有適當的土地控制權基礎之上。在當前迅速的城市化和工業化背景下，地方政府的治理邏輯進一步催生了村級組織對土地的控制需要。提升土地的補償價格或者讓農民分享土地增值收益的改革思路符合農民的利益，筆者并不反對這種以財產權為導向的土地制度改革。但是在村委會仍然要通過土地對村莊進行治理的條件下，財產權的單方挺進卻瓦解了村級組織自主使用土地的可能性和基本條件。圍繞著村莊土地的使用，村委會與農民之間原有的權力關系失衡，二者間的沖突日益增加。由于村委會喪失了對土地的控制權，村莊的緩沖功能喪失，村民和地方政府之間的矛盾和沖突也同時大量產生。
五、結 論：嵌入治理的土地制度
本文認為，村級組織的土地控制不應該看作村社對農民土地權利的侵害，而是完成村社整合和治理的一種必須的制度形態。事實上，無論是在傳統的以土地私有為主要形態的村社，還是在當下以土地集體所有制為基礎的村社，村莊中土地的個體性權利都會受到村社的制度性限制。正是在權利被約束的前提下，村級組織對土地的控制才得以實現，村莊的有效治理才成為可能。但是，由于村級組織的土地控制權與農民的土地權利之間呈現出互逆性的特征，村級組織對土地控制的加強卻不符合當下土地承包關系物權化和財產化的制度要求。隨著土地財產屬性的進一步顯現，支撐村級組織土地控制活動的合法性基礎正在逐漸喪失乃至被掏空。最終，這種土地控制被農民看作是村級組織對自己土地權利的壓制和利益剝奪。于是，村級組織的土地控制不僅不再是村莊有效治理的保障，反而成為催生土地沖突的直接誘因。在這個意義上，當前一部分地權沖突的爆發正源自以財產權為改革趨向的農地制度與當前基層治理環境的不兼容性。
由于國家建構土地財產權的制度變革與當前仍然以村社為基本治理單位的基層治理模式之間存在內在矛盾，舒緩乃至化解地權沖突的思路將具有兩種可能的方向和路徑。一種路徑是逐漸調整目前以村社為治理單位的治理結構，逐步實現國家正式治理對村莊治理的全面覆蓋。但是這個轉型不可能在短期內完成，在仍有數億農民的農村，并且城市農民工仍然具有返回農村可能性的雙重壓力下，村莊社會的生產功能、社會結構和治理結構仍將在長期內存在。因此，在這一社會基礎還沒有發生根本改變的前提下，舒緩地權沖突的另一條路徑則是要避免出現過于強化土地財產權屬性的激進制度變革。這意味著國家在推動農村土地制度變革時應該考慮到該制度深深嵌入到基層治理結構中的歷史與現實，進而尊重村莊治理的非正式性和治理自主性，堅持和完善農村土地集體所有制的制度功能。這正是本文研究村級組織土地控制權的功能及其弱化所得出的最大啟示。
在當前《土地管理法》即將被修改的背景下，其中主流的聲音是要通過大幅度地提升土地補償的價格，讓農民分享土地增值的收益，這一點值得反思。應該看到，原本以農業產值為補償標準和依據的土地補償額度確立是建立在土地的生產資料屬性基礎上的，也與村莊既有的治理結構相匹配。但是，土地利益以及財產權屬性的過快凸顯將瓦解村級治理的土地制度基礎，原本希冀通過提升補償標準來降低土地征收沖突的法律修改，在實踐中恰恰可能導致沖突的進一步加劇。歸根到底，這種意外性后果的出現是源于對土地制度功能的狹隘理解。長期以來，學界對土地制度改革的討論主要著眼于土地的農業生產效率和土地利用效率的提升。賦予土地的財產權屬性進而提升土地的補償標準不僅能增加失地農民的收入，更因為征地成本的上升而遏制地方政府過度征收土地的行為。但問題在于，土地不僅僅是一種資源和生產資料，還是村莊治理的基礎性制度安排。單一的效率視角遮蔽了土地與治理的關聯性，未能預料到土地權利被放大后所引發的村莊社會結構的紊亂以及治理體系的變遷。尤其在國家大力實施鄉村振興的背景下，村級組織治理能力的建設是保障鄉村社會振興的基石，而村級組織治理能力的提升離不開一個有效的集體土地制度的配合。在這個意義上，將農村土地制度放置在基層治理的框架內予以理解，進而考量制度變革給基層治理結構所帶來的聯動性影響不僅對此次法律的修訂，也對于農村土地制度的深化改革和基層治理體系的完善都將具有重要的現實意義。
〔本文為中央高校基本科研業務費華中科技大學自主創新基金“農民上樓后的社會矛盾及法律應對機制研究”（2016AC013）的最終成果〕
作者郭亮，華中科技大學法學院副教授
中國鄉村發現網轉自：《學術月刊》2018年第八期
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