摘要：日本從農地零碎化經營向規模化經營的轉變過程中, 采取了一系列有效措施推動了農業規模化發展。同樣, 作為過去以小農經營為主的傳統農業國家, 日本正處于從傳統分散經營的小農經濟向集約化、規模化的現代農業轉變的進程中, 并取得了一定效果, 其脫離農地零碎化經營的經驗可為中國農業規模化發展提供有益借鑒。中國在農業規模化發展過程中可充分借鑒日本的成功經驗, 通過放寬農地流轉限制, 建立農地流轉服務機構, 頒布農地規模化經營相關扶持政策, 重點扶持有發展潛力的農地經營主體, 明確農業規模化經營階段目標來促進農地流轉, 實現土地資源的優化配置, 進而實現農業的規模化發展目標。
1、引言
現階段, 中國農業產業正處在傳統小農業經營向規模化經營過渡的重要時期, 從中共中央首次提出“農業適度規模經營”發展方針以來, 關于農業規模化經營與發展的問題就一直備受關注。中國政府連續出臺的一系列文件多次強調, 要積極引導農地承包經營權的有序流轉, 支持農地向專業大戶、農民合作社、家庭農場流轉, 并鼓勵發展多種形式相結合的規模化經營模式[1]。但是, 在農業規模化發展過程中, 還面臨著哪些問題, 具體應當采取哪些有效措施?這些都是農業規模化發展從理論走向實踐過程中必須解決的問題。
日本是一個土地資源極度匱乏而人口數量相對龐大的島國, 統計資料顯示, 日本2015年的人均耕地面積僅為0.035hm2。雖然日本的農業自然資源稀缺, 但其在脫離農地零碎化經營, 擴大農地經營規模, 提高農地生產效率等方面卻取得了一定的成績。中國的人均土地資源狀況與日本十分類似, 而且中國和日本過去都是傳統分散經營的小農經濟, 但目前日本有力地推動了農業生產從傳統分散經營向集約化、規模化的現代化經營的轉變, 這可為中國的農業規模化發展實踐提供有益借鑒。本文在深入研究日本脫離農地零碎化, 實現農業規模化發展的經驗基礎上, 結合中國農地規模化發展面臨的困境, 提出中國農業規模化發展的相關對策, 從而探究中國農業規模化發展的可靠途徑。
2、日本脫離農地零碎化的實踐經驗
2.1 放松農地管理, 推動農地集中流轉
第二次世界大戰后, 日本的土地改革導致了農地經營的多重問題:其一, 政府限制了農民對土地的擁有量與所有權, 道通府縣層級農民的土地擁有量必須小于3hm2, 土地擁有量的減少極大地制約了農業機械化發展, 零碎化的土地僅適用于以家庭為單位的手工勞作。其二, 政府限制了土地租賃, 日本相關法律明確指出, 只有在獲得國家許可的情況下才能進行土地租賃, 并且相關審查較為嚴格, 因此, 造成土地使用權變更困難, 分散土地難以實現集中化經營。其三, 日本政府對于農地持有的合法性認定標準嚴格, 農民家庭以外的經營組織若擁有土地均被視為不合法, 這極大地限制了農地流轉與集中[2-4]。
面對土地改革帶來的諸多弊端, 日本政府進一步對農地管理制度進行了必要的改革。從20世紀60年代初開始多次修訂了《農地法》, 并在此后的幾十年里相繼出臺了多項農地經營的法律法規, 如《農地振興整備法》《農地利用增進法》《經營基礎強化法》等。
新的農地經營的法律法規不斷放松了對農地的管制, 主要包括廢除了對農民農地擁有量及勞動力雇傭量的限制, 政府承認農民家庭以外的組織、法人擁有并經營土地, 放寬了對農地租賃的審核與管理, 以及政府承認多種農地流轉形式 (如買賣、租賃等) 等。這些法律法規的出臺使得分散的農地逐漸集中化。以農地租賃為例, 日本在1970年對《農地法》進行了大幅改動后, 不僅允許農地租賃, 同時還針對農地租賃制定了具體的管理制度。其中, 農地租賃價格由地方各級部分根據當地自然條件、經濟條件等進行統一規定, 不同地區有著不同的地租價格。進行農地租借的雙方可根據標準地租簽訂相關租賃協議, 以免農地租讓方出現惡意哄抬價格的現象, 從而對農地租賃方的權益起到一定的保護作用。因此, 從日本這些農地管理法律法規可以看出, 該國的農業政策已經開始朝著“經營主義”方向轉變, 農地所有者也逐漸從過去的以“耕作者”為主轉變成了以“租地者”為主, 這些政策實施的最終目的都是為了擴大農地經營規模, 優化了農地資源配置。
2.2 設立農地管理中介機構, 消除農地流轉障礙
日本政府為了鼓勵農地租賃、農地買賣, 還專門成立了農地管理服務機構。這些由政府出資運作的非營利性機構為農地買賣、租賃雙方提供了一個良好的接觸平臺, 負責促成雙方交易。與此同時, 農地管理服務機構還會從農民手里購買、租賃農地, 然后再向其他個體或組織出賣或出租農地, 以實現農地的不同時流轉。在這些服務機構中, 日本農業合作組織扮演著重要角色, 既是最廣泛的農業組織, 也是重要的農地流轉中介之一[5-6]。該合作組織能夠讓分散的、零碎的農地變得集中化, 以便于實現規模化經營。同時, 農地集中化也便于引入先進的機械化技術發展農業。此外, “農地保有合理化法人”是日本特有的一種農地流轉中介, 該機構主要由縣、村等各級政府建立。這一中介機構在為農地流轉提供不同時租賃及相關信息外, 還負責提供租金支付便利。具體來說, 該中介機構可以一次性向農地出租人支付所有租金, 而承租者則可分期向中介機構支付租金, 這大大減輕了承租者的經濟壓力, 有利于實現土地流轉。
除了上述兩類中介機構外, 日本在第二次世界大戰后為保護農民利益還出臺了《農協法》, 該法律明確了日本農協是非營利性民間法人組織, 同時還具體規定了該組織的職能、業務范圍以及相關監督管理工作內容。比如, 農協可提供活期存款, 會員因農業生產可向農協貸款, 農民可向農協申請生活貸款。另外, 農協還要負責建設一些必要的農業生產設施, 指導農民共同經營等。《農協法》出臺后, 日本政府還根據環境及經濟發展不斷對原有法律進行修訂, 力求農協組織的所有行為活動能夠有據可循、有法可依。為了保障農協會員的經濟與主體地位, 日本政府還對每個綜合農協、聯合會、農協各部門負責的各項服務的利潤分配標準都做出了明確的規定。以日本大阪市的某農協為例, 該農協對會員存款、貸款、保險以及銷售農產品、生產資料的利潤分配均做出了明確規定 (表1) 。
表1 日本大阪市某農協2015年的利潤分配
日本脫離農地零碎化實踐及對中國的啟示
注:100日元約合5.82元人民幣, 2018。
2.3 出臺金融財政政策, 支持規模化經營
為了激勵和扶持農業經營主體參與農地流轉, 促進農業規模化發展, 日本出臺了一系列的金融財政政策, 主要涉及農地規模化流轉與農業法人扶持兩方面[7-8]。為促進農地規模化流轉, 日本政府主要出臺了以下舉措:其一, 對于長期且大面積出租農地的農民實施獎勵政策。如對租地3~6年的農民, 政府補助10萬日元/畝 (1畝=1/15hm2) , 而租地時間超過6年的農民, 補助金額則增加到20萬日元/畝。其二, 政府鼓勵有其他職業的農民放棄農地耕作。對于出賣小塊農地的農民, 政府會額外給予退耕補助, 并減免賣地的收入稅收。其三, 針對農地購買或承租者, 實行金融信貸優惠力度與買入或租賃土地面積掛鉤的優惠政策。所有租賃或購買農地面積達到一定標準者, 可享受長期低利息甚至無利息貸款。
為激勵扶持農業法人, 日本政府主要出臺了以下措施:一是放寬了農業法人的審核條件, 取消了對于農業法人的多種稅收政策以及對農業法人擁有土地面積、雇傭勞動力數量等方面的限制。二是政府制定了有利于農業法人的金融制度與財政制度。目前, 日本政府對于農業產業經濟的宏觀調控主要通過調節農業預算來實現, 從農業預算中不同項目支出比例的變化可以明顯看出, 日本政府對農業法人的扶持傾向。從20世紀60年代開始, 日本農業預算支出就呈現出了“價格流通支出遞減、結構改善支出遞增”的趨勢。政府減少價格流通支出會直接減輕普通農業生產者對價格政策的依賴性, 會進一步促進分散經營的小農戶群體分化, 加快農業法人成長。而結構改善支出主要指的是政府對規模化農業法人的資金扶持, 是政府支持農業法人的重要舉措。
2.4 實施多項政策法規, 培育農地規模經營主體
日本政府認為, 規模化的農業經營主體是未來農業產業發展的生力軍, 為了培育新農地規模經營主體, 日本政府實施了多項政策法規予以扶持[9-12]。目前, 日本規模化農業經營主體主要有兩類:一是自立經營的農戶 (1) 。日本的《農業基本法》明確指出要加快專業農戶培養進程, 至少要培養出250萬戶擁有2~25畝農地的自立經營農戶。該法案設定的這一目標在自耕農向現代農業經營者的轉變過程中起到了良好的催化作用。二是農業法人。修訂后的農業法人經營體指的是, 以家庭成員為基礎的農業經營體, 其在生產所得、勞動時間耗費方面都不遜色于其他產業。既往的農業生產家庭兼具家庭生活單位和生產單位雙重作用, 但是新定義的農業法人經營體則只承擔生產單位作用, 這對保障農業經營主體的專業性起到重要作用。為了培育這些農業規模化經營主體, 日本政府出臺了多項政策法規, 包括修訂的《農業法》《農地利用增進法》, 以及頒布的《農業經營基礎強化法》等, 對符合條件的農業經營主體給予資金、技術以及稅收等多方面支持。此外, 2012年出臺的“人與農地計劃”, 進一步加大了對農業規模經營主體的扶持力度[12]。具體而言, 對都府縣經營4hm2以上和北海道經營10hm2以上農田的農戶, 給予每公頃2萬日元的農地集中補助, 實行包括生產補貼和價格補貼在內的農業經營補償制度。
3、中國農地規模化發展面臨的困境分析
3.1 地少人多, 細碎化程度高
中國國土資源部的2015年統計資料顯示, 中國耕地面積約18.3億畝, 占國土總面積的14%, 而美國的耕地面積占國土面積的20%, 印度更高, 約為56%, 中國的耕地面積擁有量位居全球第四, 但是相較于農業發達國家, 中國的耕地資源仍十分匱乏。再加上中國人口數量眾多, 所以耕地的人均占有量非常低, 約為1.5畝, 全球排名100多位, 與世界農業發達國家相比存在著較大差距。近年來, 隨著中國人口持續增長, 以及城鎮化、工業化建設的加快, 耕地面臨的環境污染、水土流失等問題日益嚴重, 人均耕地面積還在持續減少中, 人地矛盾也越來越突出。因此, 在農業規模化發展進程中, 耕地資源緊缺成為硬性制約條件。另外, 從中國耕地的分布情況來看, 也存在著分散化、無序化、細碎化程度高的問題。數據顯示, 中國2.2億農戶的戶均農地經營規模不到0.6hm2[13]。因此, 農地資源分散必然難以滿足現代農業的規模化發展要求。
3.2 農地使用權流轉頻率高, 但規范性不足
近年來, 中國農地流轉面積有快速的增長趨勢, 但村莊內農戶間小規模流轉比例較高, 且缺乏規范性。2015年農業部統計資料顯示, 2015年中國農戶家庭農地使用權流轉面積已超過4億畝, 在家庭承包地面積中占比30%以上。全國共有5.8萬戶農民出租了承包地, 約占25%, 部分省份出租承包地的農戶數量甚至達到35%。盡管中國農地流轉面積持續擴大, 使用權流轉頻率也在逐步提高, 但絕大多數農地流轉都是自發性的, 不規范。當前, 中國農地流轉通常都只發生在村內農戶之間, 僅有少數是村與村之間的農地流轉, 并且承租耕地的經營者對耕地的利用也主要為糧食種植, 農地產業結構較為單一。
3.3 青壯年勞動力流失嚴重, 農地經營勞動力不足
近年來, 農村人口大量涌向城市, 非農化就業農民數量急劇增長。有很大一部分農民常年在外務工, 從“兼職”型轉變成“全職”型的農民數量也越來越多, 造成了農村勞動力的流失。2015年農業部統計資料顯示, 中國農村外出勞動力中16~40歲占39.4%, 大于40歲占61.0%, 而農村生產經營勞動力中有40%都為婦女, 39%為老人, 僅有20%左右的農村勞動力為青壯年男性, 而農村生產經營勞動力的平均年齡為47歲。可以看出, 中國農業生產的青壯年勞動力嚴重缺乏, 農村勞動力存在著明顯的弱質化特點。
3.4 農戶職業化經營程度低, 新型農業經營主體尚待培育
目前, 中國新型農業經營主體還處在起步與摸索階段, 農業經營職業化程度普遍不高, 新型農業經營主體培育尚未成熟。受農村勞動力大量外流的影響, 務農勞動力文化程度普遍較低, 再加上傳統觀念的影響, 農民對土地普遍存有深厚感情, 普遍不愿放棄農業生產, 也不愿將土地轉讓給他人[13]。另外, 農地規模化經營往往也需要一些思想開明、有魄力的農民來發揮帶頭作用, 但當前農村卻很難找到這樣的帶頭人。此外, 中國新型農業經營主體的發展也存在諸多不足, 主要表現在以下幾個方面:其一, 數量偏少, 80%以上的農業經營主體都是分散的小農戶個體。其二, 生產經營管理水平不高, 科技含量較低。其三, 經營質量低, 實質性效果不明顯。
4、日本農業規模化發展經驗對中國的啟示
根據日本脫離農地零碎化經營的實踐成果, 并結合中國農業發展現狀, 可以得出如下啟示, 以促進中國農業的規模化發展。
4.1 適度放寬農地流轉限制, 以利于土地資源的優化配置
中國現行《農村土地承包法》明確規定, 土地的承包經營權需經發包方同意后才能進行轉讓;繼承人可在林地承包人死亡后在承包期內承包, 但耕地承包權無繼承特性;集體所有土地的使用權不能進行抵押。這些規定在一定程度上限制了農地的流轉方式 (繼承、轉讓、抵押等) 。比如, 承包經營權需在發包方同意后才能轉讓, 這就賦予了基層組織干涉土地轉讓的權利, 而承租方往往也就難以長期、穩定地擁有土地經營權。政府對農地流轉的種種限制自然會造成農地流轉空間狹小, 影響農地自由流轉, 不利于土地資源的優化配置。
另外, 中國現行土地法還對農地流轉主體進行了各種限制。比如, 規定經發包方同意后, 有穩定收入來源或非農職業的承包方可獲得部分或全部的農地承包經營權;同等條件下, 本集體經濟組織成員享有農地承包經營的優先權。從這一規定可以看出, 政府雖然允許組織或個人承包經營農地, 但是本集體經濟組織成員或農戶能夠優先獲得土地承包經營權。事實上, 在土地經營技術、管理、資金等方面, 當地普通農戶與其他個人或組織相比并無特殊優勢。相反的, 當地普通農戶可能受地方文化意識、地理環境、經濟條件所限, 在經營管理、開拓創新方面的能力很可能還不及外地個人或組織, 限制了農地承包經營權的優化配置空間。借鑒日本的農地改革經驗, 中國也可適度放寬對農地流轉的限制, 政府對轉讓、抵押、繼承等多種農地流轉形式應持鼓勵態度, 并在此基礎上消除當地普通農戶與外地個人或組織對土地繼承經營權的不平等待遇, 同時積極培育新型農業經營主體發展適度規模經營, 促使農地流轉更加自由、順暢, 從而實現土地規模化、集約化經營, 促進土地資源的優化配置。
4.2 建立并完善農地流轉服務機構, 構建農地流轉規范化格局
在農地市場中, 農地流轉中介服務機構發揮著十分重要的作用, 是農地流轉市場相關組織制度的形成基礎, 是健全農地流轉市場的重要環節。目前, 中國多數地區尚未建立農地流轉服務機構, 再加上農地流轉制度的不完善, 尚有較多中介服務機構形同虛設。當前, 大部分參與農地流轉的交易雙方都會繞過中介機構, 私下協商交易, 無形中增加了農地流轉的交易成本。不僅如此, 交易雙方的協商往往缺乏有效的監督與管理, 因此很容易在交易后出現各種糾紛, 增加農地流轉的風險成本。農地流轉成本的增加, 必然會影響農地流轉市場主體的積極性, 從而阻礙農地流轉市場的繁榮。
因此, 農地流轉中介服務機構除了擔任農地流轉雙方的中間人, 搭建農地流轉信息平臺外, 還需承擔農地流轉的不同交易以及農地流轉價格評估、規范管理以及糾紛解決等一系列職責。在具體的實踐過程中, 政府應根據各地區農地流轉的實際情況逐步推進, 在全國范圍內搭建農地流轉信息平臺, 對于已經建立農地流轉中介服務機構的地區, 則應逐步拓展其職能范圍并充分發揮其實際作用, 逐漸建立一套健全的農地流轉中介服務機構體系。
4.3 促進農村富余勞動力有效轉移, 扶持農地規模化經營主體
目前, 中國農村富余勞動力數量近1.2億, 并且未來幾年還會以每年100萬的趨勢遞增。面對龐大的農村富余勞動力, 若不對其進行有效的轉移, 將很難為農業規模化經營提供足夠的空間。為此, 政府應當采取相應措施繼續促進農村富余勞動力的轉移, 一是建立農業勞動力就業服務組織。二是加快城鄉統籌, 建立統一的勞動力市場, 以突破城鄉就業局限。三是組織農民職業培訓, 提高農民非農就業能力。四是繼續堅持以人為核心的城鎮化戰略, 進一步完善務工人員社會保障體系, 推進農民工市民化進程等。
在農地流轉方面, 要實現農地優化配置的最終目標, 單純依靠自由化的農地流轉是遠遠不夠的, 政府還需制定農地規模化經營相關扶持政策以鼓勵和引導農地流轉。具體而言, 政府可采取補貼、獎勵等政策, 對于承租面積大、承租時間長的承租者, 給予現金獎勵, 獎勵標準可與承租面積與承租時間掛鉤。與此同時, 還應出臺相應的信貸優惠政策, 根據相應標準來定金融支持優惠程度。同時, 對于農地承租、購買大戶, 政府還需在農業生產基礎設施、農業生產技術、生產資料等方面給予相應的補助。
4.4 完善農產品市場體系, 明確農業規模化發展階段性目標
農業規模化經營就是要求農業產業走專業化發展道路, 而要實現農業的專業化即意味著配套的農產品市場應足夠完善。日本之所以能夠有效推進農業規模化經營, 在很大程度上有賴于完善的市場體系。日本專業農戶的產品銷售主要有農協、超市、委托3種渠道。農協向農戶收取適當的手續費后即可購入大量農產品, 極大地節省了農戶銷售產品的成本。日本各地都設有農產品超市, 農戶簡單地對農產品進行商品化處理后, 即可到農產品超市進行銷售, 超市為農產品的集中銷售提供了一個良好的平臺。另外, 農戶也可通過發布農產品銷售信息以委托吸引經銷商代理銷售。因此, 中國可借鑒日本所建立的農產品市場機制, 建立與農業規模化經營配套的農產品市場體系, 鼓勵通過合作、聯營、兼并等形式發展大中型農產品批發、零售企業。
需要注意的是, 中國走規模化農業發展道路, 并不等同于盲目地擴大農業發展規模。適度規模的農業經營能夠讓生產要素的資源分配達到理想狀態, 充分激發農民從事農業生產的積極性, 實現農民收入增長。當然, 農業經營規模的適度標準應當由各地區的農業實際發展情況、所處的發展階段、農業經營主體等情況來綜合決定的。為此, 農業規模化發展應當制定一些階段性目標, 將各個階段需要達成的目標具體化, 同時還要針對各階段目標制定相應的改革措施, 以確保各階段任務目標的順利達成, 最終實現農業生產經營規模化。
中國鄉村發現網轉自：世界農業2018年06期
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