一、引言:政治生態學理論與河砂治理
近年來，河砂資源在全球的過度開發已經成為了自然資源開發的一個熱點話題，世界主要媒體進行了相關的報道，比如美國的紐約時報(2017年3月1日)，BBC電視臺(2016年5月5日)和中國中央電視臺(2016年1月21至23日)。美國加利福尼亞在2017年1月發生了反對過度采砂的環保運動(Beiser，2017) 。2014年，聯合國環境規劃署提出全球每年消耗470到590億噸自然資源，而其中砂石占了這個比例的68%到85%，該文呼吁國際社會提高對河沙問題以及由此產生的生態環境問題的重視，文中根據2012年中國水泥消耗占全世界58%的事實，推算中國的大規模城市化和建筑業發展消耗了大量的河砂(聯合國環境發展署，2014)。事實上，河砂資源的開發和研究在發達國家比中國早，美國學者Kondolf G. M自1993年以來就對加利福尼亞州及其他地區的采砂現象、河岸區管理和河道變遷過程問題進行系列研究(Kondolf，1993)。他批評了河道采砂對河流穩定的影響(Kondolf，1997，1998a，1998b)。歐洲骨料協會(UPEG，2010)的《政策規劃和程序許可確保歐洲骨料的可持續供應》和羅賓遜和布朗(Robinson &Brown,2002)的《天然骨料供需的社會文化層面一來自美國大西洋中部地區的例子》提出發達國家人均年消費建筑骨料為6到12噸。拉德森和賈德(Ladson & Judd,2014)在《漫灘礫石開采對河流穩定性的影響綜述》提出骨料占混凝土的80%和瀝青路面的90%，因此骨料是建筑行業的關鍵，并綜述了河道采砂和漫灘采砂的主要危害，提出雖然漫灘采砂比河道采砂危害小，但還是導致了農業用地的減少，河岸植被和棲息地的喪失，漫灘的消失，噪音和塵土的增加，對文化遺產和文化價值的干擾等影響。遺憾的是，現有的研究要么著重從經濟驅動和管理入手，要么從生態環境著眼，對相關的利益主體(stakeholders)缺乏系統的分析。政治生態學作為新興的理論與方法，它不僅僅關注生態資源枯竭與環境退化，更加注重導致這種退化的制度、政策、權力、沖突與治理問題并關注不同的利益主體，比如臨河社區與居民。本文嘗試使用政治生態學視角，通過關注河岸村莊社區在河砂市場化中角力來探討鄉村公共資源治理困境。
政治生態學(Political Ecology)這個詞最早由Frank Thone在他1935年發布的一篇文章中創造(Thone,1935)。在1960年代和1970年代，環境資源危機和不可持續發展的問題使政治生態學獲得很大的發展(Forsyth，2003)。羅賓斯(Robbins，2012)提出政治生態學從智力上源自于文化生態學，卻超越了文化生態學較狹隘的范疇，更具解釋力。皮特和沃茨(Peet & Watts，1996)認為政治生態學提供了一個整合了生態社會科學和政治經濟學在內的廣泛的研究。阿特金森(Atkinson，1991)認為政治生態學這個學術話語可以理解為從政治上理解環境問題的一個方法。他進一步提出，應該將政治和社會環境作為一個整體背景來理解環境保護問題，而這個背景主要是工業化和現代化的深層綠色批評。1985年Blaikie和1987年Blaikie與Brookfield的著作為政治生態學的發展做出了貢獻。在《發展中國家土地腐蝕的政治經濟學》，Blaikie(1985)提出非洲土地退化是由殖民政策決定的，并非之前某些歐洲學者鼓吹的是因為非洲農民對土地的過度開發。Blaikie和Brookfield提到：政治生態學方法是“合并了生態學的關注和一個廣泛定義的政治經濟學”。他們認為環保問題是根植在一個不同的嵌套網絡規模中，該網絡包括了地方到全球的范圍，而政治生態學者的工作就是要厘清這些不同區域的因素是怎么互動聯系的(Blaikie & Brookfield，1987)。Vayda認為，地方性的環境問題，應把它置于相互連接情境中的家庭、社區、地區、國家和全球經濟的關系中(Vayda，1983)。
政治生態學以其研究領域的廣泛和多學科的交叉屬性而聞名。Neumann在2015年提出了政治生態學研究的課題包括農業社區、土著人民、國家機構、非政府組織、公司以及全球和跨國治理機構(Neumann，2015 )。羅賓斯提出，政治生態學包含了環境的退化、邊緣化、沖突、保護、控制、生態身份和社會運動等課題，更重要的是揭示了權力關系是如何調整人和環境的關系和資源分配利用的問題(Robbins，2012)。這個方法把研究的重點集中在政治經濟對自然的影響上，特別是在不平等地獲取資源，并形成資源使用和政治權力的主張。被認為是政治生態學的分支的公共資源管理或者公有資源管理都強調社區(community)在公共資源公共治理和可持續發展中的作用，Ostrom(1990)強調社區為主的公共資源作用甚至比資源的國家管理和資源的私有化更加有效。Agrawal (2003)提出社區導向的公共資源管理在應對資源環境惡化問題上提出了可替代的方案，因而影響了不少國家和地區的政策。世界糧食與農業組織(Food and Agriculture 0rganization)在1999年提出，全球超過50個國家已經把當地社區和底層的決策單位納入到環境保護和治理中(FAO，1999)。
本文認為，政治生態學通過特殊的視角闡釋鄉村公共資源開采中的制度、權力、沖突和管理相關議題，探討鄉村社區在特定的政治、經濟和社會文化背景下的資源治理、環境退化、以及人與自然資源的關系。因此，政治生態學為解讀河砂市場化與過度挖掘提供了關鍵工具和可供選擇的重要的解析框架。
二、中國的河砂治理問題及研究狀況
對于河砂的屬性與產機《中華人民共和國礦產資源法實施細則(1994)》的礦產資源分類細目第三條非金屬礦產：天然石英砂(玻璃用砂、鑄型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥標準砂、磚瓦用砂)的規定，河砂屬于非金屬礦產，屬于國家所有。該細則第四十條規定個體采礦者可以采挖零星分散的小礦體或者礦點和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土。改革開放后，河道違法采砂問題凸顯(吳志廣，2008)，為了應對猖狂的非法采砂活動，國務院2001年批準實施了《長江河砂管理條例》，對長江河砂實行規范化和專門管理，采砂許可證成為政府對河砂管理的主要方式。此后，不同的省市根據自己的實際情況頒布河砂管理條例。可是，伴隨采砂行業飛速發展，不同省市的采砂管理政策已然跟不上河砂產業的發展。早在2005年，廣東省人大常委會頒布《廣東省河道采砂管理條例》，這是中國內地首部規范河道采砂管理的地方性法規。該條例從2008年開始，針對采砂的復雜情況與制度漏洞，被多次修改完善，2012年7月26日才通過新的條例。廣西自1992年開始，幾乎每10年就更新采砂管理制和出臺新的管理法規。2016年，廣西把河砂政府管理條例提高到了地方法規的地位，《廣西壯族自治區河道采砂管理條例》于2017年1月1日實施。《條例》加大對無證違法采砂處罰的力度，罰款由原來的最多罰2萬元到50萬元。為了兼顧農民的傳統用沙權益，該《條例》明確農村居民自建房屋用砂量少于100立方米或者村屯公共基礎設施建設需要到河道采砂的，不需要辦理河道采砂許可證和繳納費用，但所采挖的砂石不得用于銷售(黎超，2016)。然而，各種河湖海的非法采砂仍然屢禁不絕，政府在采砂問題上仍然無法實現規范和有效管理，以實現河砂資源的可持續發展。
目前國內的相關研究主要反映河湖無序采砂的現狀、原因、法制與管理、環境和社會影響等方面。其中，誘因為河砂的市場需求大、價格持續上升、違法成本低和利潤高;主要社會問題，如為爭砂源產生的糾紛、沖突、抗法和黑社會(砂霸)；管理困境：管理職責不清、政出多門、腐敗、管理成本高、地方保護與部門保護主義；河流的生態環保問題：河水污染、河流水位下降、魚類減少、破壞河床、河岸坍塌、河床蓄水能力低、堿潮上溯、破壞防洪設備和航道安全；以及對農業、漁業、航道正常運轉和道路橋梁水壩的危害等(王剛，2004；吳志廣，2008；鄔楊明和胡飛寶，2002；莊良松，2009；高宗軍等，2003)。毛野和張志軍重點分析了無序采砂對長江中下游的河床穩定和航運交通所造成的危害，認為在一段時間內全面禁止在長江中下游河道非法采砂是完全正確，即使采砂也必須科學規劃和有效的制度管理(毛野&張志軍，2001)。2008年《長江河道采砂管理實踐與探索》的出版總結了《長江河道管理條例》(2002)實施6年后的研究表明：由于受暴利的驅使，非法采砂形式多樣；管理混亂，局面失控。造成管理混亂的原因是，職責不清、政出多門、收費繁多、缺乏規劃、破壞河床、執法不嚴、打擊不力、缺乏必要的執法人員和裝備等，導致了很大的社會環境危害和安全發展隱患，該研究主要顯示河砂管理存在的制度問題。候良澤提出，國家出臺了一些有關法律法規，可是，這些條例涉及河道采砂管理的條款較少，針對性和可操作性不強，難以適應當前的管理形勢(侯良澤，2011)。劉蓉、錢兆燕和趙志舟提出采砂的治理措施:大力推廣用人工砂替代天然砂，減少河砂需求壓力；調整河道采砂的收益率，控制采砂船只數量和規模；推廣長江干流河道采砂管理制度，制定科學合理的開采規劃；加大采砂管理執法力度(劉蓉，錢兆燕&趙志舟，2006)。李恒昌強調政府管理的職責，可惜沒有案例分析和系統的調查。以上文章主要從政府的角度，界定了河砂作為礦產屬于國有資源，探討了河道采砂管理困難的原因，得出的對策也是從比較宏大的政府和權威機構著手，包括加強立法、完善制度、加強政府管理、厘清管理職責、完善對河砂的規劃與管理并加大處罰力度(李恒昌，2006) 。
從生態環境的角度來討論河道采砂的文章也很多，徐玉研究了大漢河采砂對防洪工程及生態環境的影響(徐玉，2011)。賈良文等研究了大量采沙對東江下游及東江三角洲河床地形和潮汐動力的影響(賈良文等，2006，宋中海分析了河道無序采砂的危害及保護生態環境對策(宋中海，2012)。高宗軍、李懷嶺和李華民以山東大漢河河砂開采為例研究了河砂資源過度開采對水環境的破壞暨環境地質問題(高宗軍，李懷嶺&李華民，2003)。戴仕寶、楊世倫和李鵬提出了長江中下游河道采砂對入海泥沙的影響(戴仕寶，楊世倫&李鵬，2007)。以上研究主要是從環保的角度對采砂的危害進行探討，遺憾的是并沒有很好地把河沙管理政策與生態壞境問題有機結合起來。鮮有文章涉及到與河砂產權、使用權和管理相關的歷史、文化和社會因素，這些因素與資源可持續開發密切相關。在河砂資源開發中，學者們習慣性地預設河砂的產權是清楚的，管理只是法律和政府的職責，忽視了臨河而居，并與河流河砂有著直接關系的利益相關者(stake-holders)：臨河村落社區和村民，或者把這些村落以及村民與其他城市居民一樣視為違法抽砂線索的提供者或者無利益相關性的居民。因而，少有研究從具體的村落和普通村民的角度探究河砂資源的市場化過程，探討村民與村莊的河砂所有權、使用權和收益權意識，缺乏將村落的歷史文化社會、體制與當前的公共資源的開發與管理聯系起來研究，導致了鄉村公共資源市場化和管理研究中村莊視角的空缺，本文試圖填補這一空缺。
調查顯示，歷史進程中，臨水而居是不少村莊的傳統，并對村莊領土范圍內的資源形成獨特的產權與收益權認識。如劉志偉提出了宗族組織與沙田開發的密切利益與榮譽關系(劉志偉，1992 ；Liu，1995)。村莊與河流河砂息息相關，河流、河岸、河堤與村民的土地資源、森林資源、公共設施等密不可分。過度的河沙資源開發和環境破壞讓村民和村莊成為主要承受者。河砂過度挖掘造成河砂銳減、河床破壞、水體污染、水位下降、魚類減少、河岸土地坍塌、河堤與灌溉系統受損，而這些都與他們的生產生活利益枚關。因此，河砂市場化與公共資源治理不能無視村莊的利益與訴求。事實上，村落和村民在資源的開發和發展中一直扮演著重要的角色。本文在2013年到2018年的人類學田野調查顯示，鄉村社區對河砂資源不僅有利益權益上的訴求，而且有主動的資源治理意愿，面對河砂的無序開發情況，村民自發組織起來，以村莊集體為單位，爭取自己在河砂開發過程中的權益，特別是反對部分人盜采不僅暴富而且免于法律與政策的懲罰的現象。本文以政治生態學的視角，以三個自然村為案例，分析村莊中的河砂出售、沖突和管理情況，探討臨河而居的鄉村社區對河砂的歷史認識、產權概念、對河砂市場化的參與治理、賣砂的方式決策與對所得資源的分配方式，探討這些社區如何介入到河砂開發的管理與利益博弈中，并實現自身的利益訴求。
三、來自廣西的田野觀察
位于廣西南部的H鎮臨海，該市最大的河流茅嶺江穿鎮而過，因處于下游入海口，該江段及其支流砂儲量豐富，自1990年以來，是非法采砂的重災鎮。2008年開始，房地產行業和基層設施項目的大發展刺激了河砂的剛性需求。H鎮有大多數村委會長期臨水而居以便于生產生活，面對抽無止境的沙船和川流不息的運輸車，居民如坐針氈。河砂無序開采影響了村民正常的農業生產(水利灌溉、漁業、污染的河水無法灌溉農田和果樹)，日常生活(無法使用河水洗衣、洗菜和兒童被禁止游泳)，安全(堤壩崩塌導致防洪功能減弱，季節性洪水會危及農田和村莊安全)，出行(橋梁與公路被超載的運砂車壓壞、公路泥沙多并破損、大型卡車川流不息)甚至宗教活動(河邊的土地廟與傳統的風調雨順的祈禱活動)
于是，以自然村或者生產隊為單位，以村莊宗族老人、生產隊長、甚至村委會干部為首的河砂管理主體應運而生，與非法抽沙者和政府博弈，提出自己在河砂資源開發與管理中的利益并積極參與到河砂市場化過程中。筆者通過采訪H鎮干部以及三個自然村的村民，試圖探析村莊在鄉村地區河砂的歸屬權、管理決策、利益沖突與分配過程及相關問題。
案例一：融入還是被迫市場化：老人開會討論賣砂
F村是H鎮的一個自然村，有390人。2017年3月底，F村的三個房支的老人在胡大爺家開會，并決定賣掉村邊河段的砂子，筆者被允許參會。在類似小組討論的會議中，一個80歲的參會的老黨員、老生產會計說，“現在一個戶籍不在村莊的村民連續偷賣集體河砂，村里已經討論得沸沸揚揚。幾天來，政府不管。村里面沒有隊長，現在只能開會決定賣砂，偷砂讓集體財產遭到了損失”。該村委一個在20世紀60年代任職生產隊長的77歲老人說:“1960年，大洪水淹過全村，直接淹過我位于半山腰的家，幾個村委會的人都要逃難。為了提高應災能力，當時的H公社在1962年開始組織全公社社員修河堤，幾乎全員參與，不修河堤沒有辦法搞生產。那個時候我們一天挑4方的泥來填河堤，現在河堤攔住潮汐和洪水”。
70歲的胡大爺負責召集這次的會議。他主要討論賣沙的方式和砂價：“砂是要賣的，保底價是7萬元，整片400米賣出去(河堤全長約1公里，涉及2個村委會，10個生產隊，F村的河段只有400米)。讓這些砂場和抽砂船的船主來開會競標，誰出的價格高誰就拿到采砂權。不過我們必須要保護我們的河堤，抽砂必須在離岸邊15米之外抽，15米的保護線也是當年國家把河段賣給外地人抽砂的時候定下來的規矩。”會議過程中，有兩個年輕人加入到了討論，其中一個是老人的孫子，一個是隔壁的鄰居。這位新到的鄰居提醒說賣砂不能有書面的合同，只能是口頭告訴抽沙者允許抽沙的范圍，村里面派人監督，但不能形成任何文字材料，以免惹麻煩，這個觀點得到了老人們的認同。在這個會議中，老人們認為河砂是他們村莊的集體財產，所以他們需要決策以減少集體資源的流失。胡大爺說我們這里(H鎮)靠近河邊的十幾個生產隊都賣掉了江邊的河砂，只有F村還沒有賣。他特別提到了并贊成Z村的集體賣砂行為。
案例二：村民大會決定賣沙
Z村有900多人，位于F村的上游與F村交界，該村有7個違法抽沙點。在F村開會的前一個星期，Z村就已經開了村民會議，該村的村委黨支書告訴筆者，他參加了這個會議，會議上第一、二生產隊同意賣沙，理由是在2017年年初開始，偷抽沙現象頻發，派人守沙與扔石頭等無法杜絕沙船偷抽行為。開會的時候，第一和第二生產隊同意賣沙，第三生產隊不同意賣沙，提出賣沙會抽崩河堤并破壞他們的農田和大壩。可是，少數服從多數，賣砂成為了現實。
賣沙也是干部的意向，覺得賣沙可以減少公共資源損失并增加集體資產，一舉多得。從一開始，不少村民就參與了保護河砂。既然是集體賣砂，就不僅增加集體收益，也應該考慮村民的利益，人人受益，減少糾紛。經過討論，最后的方案是以每立方8元的價格賣(江邊沙場的批發價格是39元每立方)。也就是說，每賣掉一立方米的砂，6元進入生產隊的集體賬戶，2元分給當晚到場看護河堤的人們。這個方法被認為是個人和集體同時受益獲得通過。不過，這也不是沒有糾紛，有的家戶認為抽到的是自己坡地下的砂，砂錢就應該歸自己家，其他村民當然不同意。“全村抽砂，抽到的不僅僅是你一家的坡地，崩塌的也不僅僅你一家。”錢大家分才公平，因為大家的土地和資源都受到損失。Z村的村委會支部書記說：每天不下百人參與，不分老幼，每人分到十幾塊錢到幾十塊錢不等。筆者見到，晚上7點左右，抽砂船馬達一響，Z村的男女老少聚集江邊，參與賣砂活動。抽砂船一次可抽250立方米左右，只有晚上海水漲潮，水位上升，抽砂船才可以抽沙。村民熱情的參與集體資源管理的場面與土著人民在亞馬遜熱帶雨林經濟發展與森林退化中被邊緣化無法分享發展利益的情況是不一樣的(Hecht & Cockburn，1989)。村民在河砂的資源化過程中，已經認識到了其經濟價值，并組織起來，以集體村莊為單位，反對不經過他們同意的“偷”砂行為。他們利用歷史和習俗知識，甚至法律知識，提出河砂屬于村莊或者生產隊的主張，采用市場化行為來分配利益。
上面提到的F村原定的競標會議流產。砂場的老板說因為經過長久的采砂，誰也不知道江里面的砂儲量。無人投標，F村的老人們只能按照Z村的方式賣沙，在賣沙5天的時間里，F村收入沙款4萬元而Z村抽7天收入7萬。參與的村民每人每晚得到20-70元左右。
案例三：村民反對村委會賣沙
D村處于F村的下游與F村交界，同屬一個村委會。2015年，以支部書記為首的村委會賣砂引發了大范圍的輿論和沖突，讓D村在H鎮出了名。2015年1月16日，村委會在支部書記的主持下，召開部分大隊干部和黨員會議，該會議的主題就是簽訂賣砂合同。18個干部和黨員簽字和按手印簽訂賣沙合同，村長在賣砂協議書上蓋了村委會的章。根據合同的原件，賣砂期是3年，從2015年1月30日到2018年1月30日，價格是4萬元。乙方(買沙人)一次性付清4萬元給甲方。合同規定乙方必須在距離岸邊(河堤)15米之外抽砂。如果國家需要征收(河砂)，和甲方(村委會)無關。被訪談者告訴筆者，參加會議的黨員和干部每人領到了50元。
協議簽訂后，乙方開始了抽砂活動。曾培，D村村民，30多歲，他因為他家的田地就在河堤的外圍，第一個反對抽砂。因為抽砂必然會引發河岸坍塌，而坍塌的首先就是他家的地。曾培解釋說他家當年之所以分到這樣的地(位于河堤保護的外圍，臨江)，就是因為當初家里面窮，分到了大家都不愿意要的地。他自己利用地塊每天被漲潮的咸淡水淹沒的優勢搞海蟲養殖，而抽砂嚴重威脅了他的重要生計。在反對抽沙和堅決抽沙的對抗中，曾培的叔叔動手打了對方。曾培的叔叔因為傷人而被趕來的警察抓起來，在Q市被關了5天。在現場，警察并沒有制止抽砂船。在場的村民讓警察制止抽砂，警察說他們管不了，抽砂不歸他們管理，他們管打架傷人。為了反對非法合同和抽砂，并營救被關押的叔叔，曾培請人寫了《反對書》并在2015年1月22日上傳到Q市社區網站，曾培說他雖然連手機微信都不會用，為了讓村民支持他的行動，他自己請教了懂技術和法律的親戚幫忙，并學會了上網查相應的法律文件。反對書不僅提出了村委會的違法事實，并強調抽砂的危害性和可見到的環境破壞和河水污染。在當地采訪中，“河堤是龍脈，河堤護田護家，沒有河堤就沒有生產，影響生活”，是比較一致的共識。因此，反對抽砂的請愿書上，60個村民簽了字和按了手印，采訪中，村民對村黨支部書記為首的支部和村委會在沒有召開村民大會的情況下，以4萬元的低價違法售賣公共河砂感到氣憤。
四、討論:治理困局及其根源
當前，河砂作為公共資源在經濟社會發展中發揮著日益重要的作用。然而，如何可持續利用河砂資源是河砂市場化與管理中面臨的主要問題。本文從政治生態學的角度，把村莊納入到鄉村公共資源市場化與治理中進行討論，有利于進一步了解河砂在開發、利用和管理中面臨的困境，從而提出了模糊的產權、碎片化的管理、復雜的糾紛與無序的利益博弈是河砂治理的困境和根源。
模糊的產權
筆者參加F村老人賣砂的會議中，問及“河砂是誰的”的問題。他們回答說，河砂是他們生產隊的。生產隊作為集體化時代的產物，卻在市場經濟的深入發展和河砂資源的爭奪中成為村民參與資源分配的主要武器。筆者再問他們“是誰現在在管理河砂”。他們說：我們村民自己管。筆者提問為什么不讓村委會管理呢？一個老人說：“這個和村委會沒有關系。這些田是國家分給我們生產隊的。我們這里的習慣就是，靠近那個生產隊的河段，就是那個生產隊的砂，而且別的生產隊也是這樣賣砂的。”老人的說法得到了在場的其他人的肯定。
這與國家的法律規定是沖突的。當然，根據廣西的河道采砂管理規定，農村居民有定量的采砂權和用砂權，村屯采砂用于公共基礎社施建設和村民建房也是符合地方法規的。在案例3中，村委會認為他們作為村莊選出來的代表，有權賣砂。而生產隊則認為砂和土地一樣屬于生產隊所有，他們是河砂的所有者與收益者。法律上的彈性規定和村民對公共資源產權的不明晰沖擊了河沙的國有所有權。而非法采砂者則提出河砂不屬于任何人。在調查中發現，在砂市場化過程中，多個行為主體都宣布自己的產權，出現了市政府和區政府賣砂、村委會賣砂、生產隊賣砂和私人賣砂的亂象，而且每個行為主體力圖證明自己的合法性，導致了砂資源的無節制開發和砂管理的混亂，這說明即使有法律規定河砂是國有資源，在市場化過程中，還產生了很多的模糊性。河流被挖空后出現了Hardin所言的公地悲劇，資源因過度開發而枯竭(Hardin，1968)。
碎片化的管理
田野調查顯示，對河砂管理負有職責的縣級、區級和市級政府及其水利部門設立在市區，離非法采砂的江河較遠，執法成本高。僅有的幾次多部門上下聯動的聯合打擊因為無法進行有效的后續管理而不了了之。相反，靠近江河，位于鄉村地區的鎮政府無權管砂。管理結構與空間的不合理是河砂管理的另一個癥結。
同時，政府部門內部多個部門在砂的管理上職能交叉導致了管理的碎片化。在實際的河道采砂管理中，河砂管理涉及水利、國土資源與礦產資源、河流、航道和生態環保等內容，也就是說，水利局、國土局、交管局和環保局，甚至稅收與治安等多部門都有一定的權力，H鎮因為臨海靠近邊境，海監和邊防部門對于采砂也有一定的管轄權。從這個方面來說，以上部門都涉及到采砂管理，在面對無序與猖狂的非法采砂的時候，相關政府部門間沒有形成管理合力，無法形成有效的管理體制，造成管理的碎片化與非可持續性。2008年，H鎮江段的河砂被市里拍賣，為了加強拍賣合同期間的管理，特別是打擊非法采砂，市政府建立了以副市長掛名的多個部門和市級、區級和鎮級政府參與的河砂管理機制，配合河砂的拍賣，其中，武警和公安在搗毀河邊非法河砂點中發揮了重要作用，有力打擊非法采砂和加強水環境監控。可是，采砂合同一結束，這個臨時的管理機制就解散，這讓非法采砂越發猖撅，造成了前文所述的不同村莊賣砂的情況。究其原因，主要是職責不明，沒有達到科學有效的管理。在采訪中，某主管國土資源的副鎮長說河砂不歸自己管，是水利局的事情。而她的下屬提醒她說，國土資源局是主管單位。職責不清在鎮政府領導中是一個弊端。非法采砂者眾多，利益糾葛復雜，沒有綜合部門的聯合執法，難以形成有效的取證、取締、扣押和罰款等執法活動，而聯合執法本身難以形成長效的機制，因此，制度碎片化的困境一直是公共資源管理的主要難點。H鎮領導提出“因為職責不明確，讓河道采砂成為可管可不管，最后沒部門愿意管，甚至想管也管不了的事情”，除了管理交叉，職責模糊外，某些政府官員與非法抽砂者之間關系密切更加讓河道采砂管理蒙上了陰影。
2010年，政府的賣砂合同結束后，亂采亂抽現象在H鎮死灰復燃。在與H鎮的干部(一個副書記和三個副鎮長)討論的時候，主管砂場的H鎮副鎮長說：據統計，H鎮的砂場在2016年就超過了90個。到2017年4月，由于砂場整合，在政府提供的名單中，還有41個砂場。比較關鍵的一點是，這些砂場無一持有采砂許可證等經營和資源開發許可，鎮與縣政府也收不到稅。可見，廣西新法規規定的50萬罰款并沒有震懾到H鎮的非法砂船和砂場老板。討論發現河砂管理一直是鎮政府管理的一個瓶頸。副書記說到“按照采砂許可證制度，我們(鎮政府)沒有河砂管理的執法權和處置權，沒有稅收權。可是，按照屬地管理原則，只要出了事情(沖突與事件)，我們都需要負責。根據分類管理，我們每年和上級的不同的職能部門簽訂資源安全管理責任狀，保障江河和資源的安全有效管理。可是，權責不統一，職能交叉，或者職能部門互相扯皮，目前，難以得到預期的管理。我們只是按照管理慣例，由國土規建環保安檢站定期發《取締無證開采通知書》。”
市里面一個干部說：“這么多的非法抽沙船，都是不符合國家規定的，很多船都是自己焊接的，有的船上沒有合格的船員(當地發生過船員在非法采砂中被電死的情況)，所以沒有任何職能單位敢給他們發放采砂證”。采砂證制度是國家河砂管理的主要制度，而H鎮既無法根除非法采砂活動，也不能繼續實行采砂證制度，比如該區政府在2014年就希望采用采砂證制度拍賣幾個河段的采砂權。這個計劃由于不足3家單位競標而流產。通過采訪得知，主要是因為當地政府無法杜絕各類偷采行為，導致無法保障獲得采砂權的公司的權益。
拍得采砂權的商人為了及早收回成本，采用了大型吸泵式抽砂船進行河砂采掘，同時采取大型裝砂車和運砂車，實現機械化，提高效率。與此相應的是當地需要建房的村民失去了免費用砂的權益，他們只能通過市場購買砂。對于非法采砂和賣砂的現象，村民不只一次到鎮政府投訴，他們獲得的答復是：采砂不是鎮政府管的。對此情況，有的村民說“當前河砂治理沒有任何作用”。有的村民說“沒有利益就沒有管理。我們的江里面的河砂都被賣了幾趟了，從最開始的村委會和市政府，到私人偷賣偷抽的，到現在生產隊集體賣沙，你看見哪里有管理了嗎？如果沒有利益沖突，大家也不會打架。最后受苦的還是我們村民，而受益的則是砂船老板和砂場老板。因為我們如果不賣砂，我們就沒有收益，以后土地坍塌和河水污染，我們還是要受苦。”這可以看出村民對長期的無序的河砂開采形成了一定的認識，并預期到河砂過度開采的負面效果及其與村莊及其村民的關系。
復雜的糾紛與無序的利益博弈
H鎮賣沙的糾紛形式多樣，版本不一。首先，D村和其他生產隊就在F村抽砂的第三天把F村的賣沙行為告到了村委會。反對的理由也是:抽砂會損壞集體的河堤，引發河堤坍塌，破壞生產。從村委會的村工作周報的記錄來看，村委會已經把這個問題反映到了鎮政府辦公室。10天后，其他生產隊村民再到村委會告狀，第二次告狀把胡大爺的名字單獨寫出來，并提出，如果村委會和鎮政府不能阻止F村賣砂。那么其他村莊和生產隊將會采取自己的方式處理這種行為。
他們的方式是:第一，組織村民到江邊阻止F村賣砂，可能導致打架等行為。第二，其他村效仿F村也把河砂賣掉，理由是“F村可以賣，我們其他生產隊也可以賣”。該投訴提出村干部和上級部門不應該等到流血事件發生后再對事件進行處理。筆者約10天后到達該村委會的時候，第二份周報沒有上報鎮政府。筆者問村委會干部，第一份報告是否獲得了批復”還沒有確切的批復，他們(鎮政府)說讓我們等”，村支書告訴筆者“我們已經多次阻止了其他幾個生產隊的人到江邊和F村的人打架”。筆者問村委會是否對F村的賣砂行為進行過處理。“我們已經告知他們不要抽砂了，婦女主任就是他們村的，已經和那些老人們說了”。村女主任說:‘我一直向支書匯報抽砂的最新情況。也告知他們不要繼續抽砂了。”村委會能做的是告知F村停止抽沙，并關注事態和接受投訴。村委會和鎮政府都沒有打擊偷采和私賣的執法權和處置權。報告發到了區政府水利局。可是，水利局還是沒有明確的答復和進一步的行動。在利益博弈中，管理滯后和相關法律執行不到位容易產生公共資源的消耗、國有資產的流失，政府聲譽的損害和利益糾紛。比如采訪中，組織村民開會并主張賣砂的胡大爺提出，“本來河砂是國家的，可是國家管不到。如果政府統一規劃、統一管理，就不是現在這個樣子”。
2017年開始實施的廣西河道采砂管理條例還沒有獲得期待的效果，而國家的河長制直到2017年9月才開始在當地實施。這些法律政策的效果如何還需要看當地政府的執行情況，上級政策與實際執行結果一直是政治生態學探討的一個重要話題，特別是政策與當地情況沖突，如損害部分官員的利益和特權，會導致政策難以執行，這就是環保等政策執行過程中不同因素對政策有效性的影響(Bryant，1992：18)。
五、結論
從政治生態學的視角來解讀河砂資源的治理困境和糾紛根源，發現河砂資源的開發不是單個主體的行為效果，而是多元主體互相角力的結果，其中，被主流媒體和學者忽視的鄉村社區在被視為公共資源的河砂市場化中發揮著重要的作用。社區在參與河砂開發中，運用了長期臨河而居形成的資源產權與使用權意識，強調現行法律規定對鄉村地區免費使用河砂用于公共基礎設施建設或村民自建房的規定，反對非法采砂與無序管理，強調村莊在自然資源治理中的權益，案例證明村莊獲得了與非法抽砂者和政府管理者對話的權力，參與了公共資源治理并在一定程度上獲得了收益。
近幾十年來，河砂的經濟價值因為市場的剛性需求被不斷提高，導致過度與無序開發，而河砂自身的生態與文化價值被無視與弱化，這種開發理念及實踐除了導致社會沖突、管理混亂外，更加突出的是環境與資源的退化：河水污染、水位下降、河床破壞、河岸坍塌、水利設施被破壞和村民正常的生產生活受到干擾等等。從政治生態學的視角可以透視村莊與河砂資源的關系，綜合河砂開發的政治、經濟，文化與社會的錯綜復雜的關系，以探討臨河而居的村莊社區、村民組織和村民在河砂開發中的角力，有利于全面厘清河砂治理中利益博弈的全貌。
當前，公共資源管理和生態文明建設在村莊、鄉鎮還存在諸多急需解答的問題，單純從提高立法和政府管理的角度，或者簡單從環境與水文的視角并不能很好地解決公共資源管理的問題。市場化的巨大推動力和多重的利益糾葛讓非法采砂長期存在，國家與地方法規和政策被懸浮在空中。管理體制上的問題和國家缺場讓產權模糊、治理弱化和糾紛沖突增多，這導致前文所述的各種政治、社會與環境后果。村莊和村民作為最直接的河砂過度開發的受害者，也作為市場化中的賣沙者，其角色和影響并沒有受到足夠的重視。當然，村民的參與沒有停止任何糾紛或者讓河砂資源獲得可持續的發展，可能會引發新的沖突，甚至加速河砂的過度開發。所以，鄉村地區河砂等公共資源的治理還需要進一步深入研究，采取政治生態學理論與方法無疑為當前公共治理提供新的分析框架和視角，有助于提高我國資源管理的水平和促進資源的可持續發展。
作者系德國科隆大學民族學博士
中國鄉村發現網轉自：《廣東社會科學》2018年第5期
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