——關于深度貧困縣產業扶貧的調研和思考
作為深度貧困縣，過往的工作實踐讓我們深深體會到：貧困人口的致貧原因有很多，但本質的因素在于增收困難，相對于無職業無門路的絕大多數貧困人口而言，沒有產業發展的帶動很難脫貧，缺乏產業的支撐脫貧難以持續。只有把培植穩定增收的當家產業作為脫貧的首選之舉，才能變“輸血”為“造血”，從根本上蓄積持久穩定、擺脫貧困的動能。脫貧攻堅重在產業，但也難在產業，如何加快問題破解、提升產業效益，是推進脫貧攻堅、實現穩定脫貧的當務之急。
古丈縣推進產業扶貧存在的主要問題
（一）立地條件差，產業基礎弱
從市場規律來看，某個產業的發展一方面離不開需求側方面市場的廣闊和長盛不衰，另一方面需要供給側方面較大的生產腹地作為支撐。古丈山高坡陡，溝谷交錯，境內山地面積占國土總面積的90%以上，僅有常耕地11.5萬畝，人均耕地不足1畝，屬典型的“九山半水半分田”地區，艱苦的立地條件和薄弱的產業基礎，給全縣脫貧攻堅帶來了較大影響。一是產業覆蓋不均。調研發現，全縣特色主導產業70%以上集中在縣城及周邊交通便利的鎮村，而偏遠、中高海拔和地理環境惡劣的地區受氣候、交通等因素影響，主導產業覆蓋面較低，群眾脫貧增收艱難。在全縣15萬畝茶葉基地中，有10.6萬畝集中在古陽、默戎、紅石林3個鎮，其他4鎮茶葉面積僅占29.3%；全縣5.5萬畝柑橘中，有3.6萬畝集中在古陽和紅石林2個鎮，其他鎮柑橘面積僅占33.45%。目前，全縣尚有產業空白村或產業薄弱村11個，其中中高海拔邊遠地區村寨達10個，占比達90.9%。二是規模發展受限。貧困村產業發展普遍存在項目散、規模小、實力弱的現象，尤其是在山多地少、林多田少的邊遠貧困村，集中規模產業開發捉襟見肘，“一村一品”、“一鎮一業”格局難以形成。經初步統計，全縣83個貧困村中發展各類種養殖的科目多達30余種，鎮與鎮之間、村與村之間產業發展相差各異，甚至在一個村中各戶發展的產業都不盡相同，各自為政、多點開花、分散獨立的發展模式，勢必面臨基礎配套薄弱、產業鏈條不全、經營管理等“短板”，難以形成規模優勢和產業鏈條集群。三是抵御風險能力弱。一項主導產業的培育和效能發揮，受制于政策因素、自然條件、市場環境和經營水平等多方面的綜合作用。在抵御自然風險方面，貧困村的基礎設施建設一般都相對滯后，防災減災體系也相對薄弱，扶貧產業面臨的自然風險普遍較大。在抵御市場風險方面，脫貧攻堅確定的扶貧產業生產周期較長，產業調整常常滯后于市場價格波動，尤其是在經濟新常態下，潛在的市場風險更難以預測和把握。在經營風險方面，貧困村產業發展普遍存在市場意識不強、經營方式粗放等問題，大多經營初級產品，精深加工和市場占有率較低。
（二）組織程度低，帶動能力弱
一是龍頭帶動能力不足。全縣龍頭企業、專業合作組織等新型市場主體數量多但實力弱，尤其是產品精深加工型、產業鏈條完整型的主體較缺乏。截至目前，全縣共有農業龍頭企業20家、合作組織383家、家庭農場102家。但真正有帶動能力、成效突出的僅有50余家，多數龍頭企業和專業合作社受組織規模、發展能力、經營水平等制約，生產加工能力有限，產品附加值低，產業鏈條較短，自身經濟效益差，帶動脫貧效果不明顯。二是利益聯結方式單一。從市場角度而言，新型經營主體所追求的是利益，近年來隨著政策引導和外部輸入的不斷加大，越來越多的新型經營主體參與到了產業帶動模式中，但真正與貧困戶緊密聯結、深度融合的比較少。通過實地調研，目前新型經營主體與貧困農戶的利益聯結，80%以上是以流轉貧困戶土地和臨時用工作為主要方式，真正以入股分紅和吸納長期穩定務工就業的較少，貧困戶直接參與相關產業經營管理的更是不足。三是組織化程度不高。當前農民專業合作組織的數量不斷增長，但從生產規模、服務能力、經營機制、流通信息、市場競爭力等方面看，運行管理還不規范，部分合作經濟組織沒有健全的利益分配機制和風險機制，各成員之間的利益關系仍比較原始、不穩定，“公司+合作社+基地+貧困農戶”的格局沒有完全建立，沒有真正把貧困戶組織起來、調動起來。
（三）科技素質低，主體動能弱
貧困戶是產業扶貧的主體，脫貧增收終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動來實現。但調研發現，在貧困村產業發展中，貧困戶主動參與的積極性不高，自我發展意識不強。一是主體缺位。精準扶貧是全面建成小康社會的決勝之舉，各級均把脫貧攻堅作為最大的政治任務來對待，在推進脫貧攻堅中，基于強烈的政治責任感和嚴格的考核機制，縣、鎮兩級比貧困村和貧困戶更急。而受制于認知水平和技能限制，大多貧困戶在產業發展謀劃上處于被動狀態，“幫扶單位講發展什么產業就發展什么產業”、“駐村工作隊要我們怎么搞就怎么搞”等坐等其成的思想是產業扶貧的普遍現象，貧困戶的主體性不能得到有效體現，造成了幫扶單位“代位”謀劃、“越位”操作、貧困戶“缺位”實施等尷尬局面。二是動能缺失。貧困村絕大部分有文化、有體力、有能力的青壯年勞動力都外出打工，“留守老人”成為貧困村的主力，既無技術、又無體力，不少留守老人僅滿足于在家帶孩子、種糧保自足，精神動力不足，“依賴、依靠、依附”思想嚴重，對已出臺的產業扶持政策，從思想上為報賬而“報賬”，搞短期行為的多，長遠打算的少，而且越是貧困群體，這種情況越為突出。三是能力缺乏。產業發展受技術、信息、市場等要素制約較多，這也正是貧困群眾的“短板”，大部分貧困戶心存顧慮、擔憂較大，一些貧困戶市場導向不足，追求短期效應，盲目跟風種養，周邊什么產業“火”，就上馬什么產業，產品因同質化嚴重效益不佳，少數貧困戶在經歷市場跌價或發展失敗后就更加不敢涉足。加上基層農技專業人才缺乏，社會化服務組織不健全，貧困戶急需的產前、產中、產后技術指導不夠，貧困群眾發展產業顯得力不從心。
（四）發展需求大，資金保障弱
資金是產業發展的血脈。資金投入不足，特別是后續資金難以到位，嚴重影響扶貧產業培育和持續發展。一是產業發展成本大。產業發展周期較長，持續投入的資金需求量大。如我縣前幾年在推進茶葉產業開發中，為提高群眾積極性，按每畝1300元（苗木800元、肥料300元、務工200元）的標準對新開茶園進行補償，此舉僅解決了茶葉開發的啟動資金，經測算每新開1畝投入資金需2500元左右。且茶葉收益時間需3—5年，前3年只有投入沒有產出，加上建設標準化、有機化茶園，需要配套建設蓄水池、生產道路等基礎設施，以及實施持續長久的有機化培管，成本需求更大。二是政府投入有限。現有的貧困村多在中高海拔邊遠山區、移民庫區一線，交通、水利等支撐產業發展基礎設施建設點多線長面廣。作為深度貧困縣，在自身財力不足的情況下，大多依靠項目爭取來推進，但在現行體制下，上級資金大多是以“以獎代補”方式下達，給地方配套帶來了巨大壓力，僅是公路交通項目需地方配套的比例就達60%以上，造成了“項目爭取越多、地方配套越大、財政包袱越重”的尷尬局面，給產業發展帶來較大影響。三是金融投入不足。一方面，金融機構參與度不高，評級授信面不廣，全縣6家金融機構中，僅有1家實質性開展小額信貸業務，貧困戶獲評級授信覆蓋面不到50%。部分已經授信的貧困戶怕擔風險，不愿貸、也不敢貸發展產業。另一方面，新型經營主體有需求有愿望，但扶貧貸款條件多、門檻高，且程序復雜，大多扶貧貸款還款期限是1年至3年，與扶貧產業周期長、見效慢不相匹配，加上受貸款額度、帶動貧困戶數量、扶貧效益等條件限制，讓不少新型經營主體望貸興嘆。
古丈縣解決產業扶貧問題的主要措施
產業是縣域經濟的“發動機”，是增收致富的“搖錢樹”，是精準扶貧的“鐵抓手”。近來年，我縣充分發揮自身優勢，創新產業扶貧思路和辦法，著力增強貧困村和貧困戶“造血”功能和發展能力，努力探索具有古丈特色的產業脫貧之路。
（一）立足資源抓特色
突出“產業+扶貧”內涵，堅持把發展當家產業作為拓寬貧困群眾增收渠道的主要抓手，全力推進特色產業做大做強。在農業產業發展上，立足優越的自然優勢和傳統的產業基礎，重點加快茶葉、油茶、煙葉、柑橘等特色產業發展，縱深推進農業產業“百千萬”園區建設，力爭讓每一個村都有一個百畝以上的標準園區、每個鎮有一個千畝以上的標準園區、縣級打造幾個萬畝以上的標準園區。截至去年底，全縣已完成3個萬畝、11個千畝、228個百畝農業標準園建設，建立茶葉專業村組65個，涉及從業人口達5.1萬人。加大油茶、茶葉開發力度，計劃每年新開油茶2萬畝、低改2萬畝，新擴茶園1萬畝、老園改造2萬畝以上，力爭3年內油茶由8萬畝發展到15萬畝、茶葉由15萬畝發展到20萬畝，到2020年實現全縣農民人均2畝茶葉、1.5畝油茶、0.5畝柑橘目標。在鄉村旅游發展上，依托縣內獨特的生態優勢和豐富的旅游資源，著力打造土家族苗族兩條生態文化村鎮游精品線，加速全域旅游、康養產業發展，加快培育健康休閑、森林康養等旅游新業態，帶動發展茶園觀光、民俗體驗、住宿餐飲等關聯產業。目前，已啟動實施11個鄉村旅游重點村建設，培育土家文化和苗族文化特色旅游村4個。去年全縣接待游客242萬人次，實現旅游收入9.8億元，分別增長20.8%、23.5%，帶動1503戶4349人脫貧致富。在特色種養業發展上，加強政策引導，注重“長短結合”，充分尊重群眾的發展意愿，積極鼓勵貧困戶發展長短結合的時鮮水果、花卉苗木、優質稻米和土雞、山羊、稻花魚等特色種養業，不斷提高脫貧實效。
（二）培育主體強帶動
新型農業經營主體是新形勢下發展壯大產業、帶動貧困戶脫貧的重要力量，但帶動成效的好差，很大程度受制于自身能力的強弱。為此，我縣著力在主體培育和扶持壯大上下功夫。一方面，注重主體培育。加大新型主體扶持力度，明確金融貼息、土地流轉、帶資入股、用工補助等新型市場主體幫帶貧困戶的獎補辦法，讓龍頭企業、專業合作社、能人大戶參與扶貧有甜頭、帶動貧困戶脫貧有勁頭。2017年全縣新增州級以上龍頭企業11家，完善流轉服務體系8個，新增完善農民合作社104個、家庭農場102個，農民專業合作社總數達505家，完成土地流轉9000余畝。推進農村電商產業發展，建立農產品電子商務服務站63個、百企聯村企業14家、聯村29個。目前，全縣新型農業經營主體中，既有種植養殖大戶、經營能手牽頭，又有龍頭企業帶動；既有村組干部、基層農技人員領辦，又有私營業主創辦。隨著新型農業經營主體的多元化發展，帶動貧困戶的覆蓋進一步擴大。另一方面，注重能力提升。結合茶產業“一廊四帶”、旅游“1帶4區11個特色村”、新城擴容“武陵茶都”等發展布局，積極引導新型農業經營主體向休閑農業、鄉村旅游、茶旅一體、一二三產融合等方向發展，有力推動了產業結構調整。目前，牛角山茶業、春秋茶業、青竹山茶業、天下武陵等一批企業通過整合茶葉專業村寨、傳統村落、特色民族村寨、特色旅游名村等優勢資源，積極開發茶旅農家游、生態游、田園游、民俗游等特色項目，經營范圍和產業鏈條不斷延伸，貧困戶參與度進一步多元。
（三）利益聯結促增收
穩定持久的利益聯結機制是產業扶貧更有的放矢、脫貧更精準高效的關鍵所在。一是強化委托幫扶。對受扶貧對象個人或集團委托，通過購買扶貧社會服務方式，將國家給予特定對象的扶持資金直接委托給有意愿合作的、有社會責任的、講誠信和有實力的扶貧經濟組織實行委托幫扶。如，古丈縣巖頭寨鎮梓木村30戶建檔立卡貧困戶以“合作社+村支兩委+基地+農戶”形式委托古丈縣金鉑農牧專業合作社幫扶發展牧業養殖實現增收。二是強化合作幫扶。對有能力，且愿意達成利益分成協議，積極引導組建合作社，實行合作幫扶。如，默戎鎮牛角山村由黨支部牽頭組建農民專業合作社，走“黨支部+合作社+農戶”的發展模式，把所有貧困戶全部納入專業合作社，共建成有村辦企業3家、專業合作社4家，形成了有機茶葉、苗寨旅游、生態養殖、苗族餐飲四大支柱產業，97戶393名建檔立卡對象在2016年前全部脫貧。三是強化股份幫扶。根據扶貧對象個人或集團意愿，鼓勵探索將扶貧對象的政策扶持資金、土地、林地和水面等生產資料折價入股，由扶貧經濟組織統一管理和生產經營，結成聯股、聯利的共同體，實現股份到戶、利益到戶。如，默戎鎮龍鼻嘴村采取“委托+股份”合作幫扶模式，在村以股份制組建墨戎苗寨生態旅游有限公司。其中，村民脫貧資金占公司股份的39%，村委會將國家用于培植村級集體經濟的60萬元入股，占股10%。入股貧困戶人均年增收5000元以上。
（四）強化保障增動力
一是健全力量保障機制。堅持以精準扶貧統攬全縣經濟社會發展，實行黨政一把手負總責、親自抓，“一級帶著一級干、一級做給一級看”，層層傳導壓力、增強動力、形成合力。大力推行“54321” （正處級5戶、副處級4戶、正科級3戶、副科級2戶、一般干部1戶）結對幫扶制度，村村選派第一書記、村村安排后盾單位、戶戶(貧困戶)安排干部結對，一對一幫助農戶選好產業，加快發展。二是健全資金保障機制。強化涉農資金整合，制定了統籌整合使用財政涉農資金支持精準扶貧工作的實施方案及管理辦法，縣委、縣政府與20家縣直責任單位簽訂資金整合責任狀，僅2017年就整合各類涉農資金5.04億元，實施脫貧項目2053個。強化金融幫扶帶動，制定出臺了分貸統還、助保貸、小額貸款貼息等系列新型金融扶貧政策，建成金融扶貧服務站105個，確保符合條件的貧困農戶應貸盡貸。三是健全動力激勵機制。堅持扶貧同扶志、扶智相結合，充分發揮駐村第一書記、包村干部、駐村工作隊和農業科技人員作用，切實加大宣傳教育力度，完善獎勵激勵機制，最大程度調動貧困群眾的積極性和主動性，讓貧困戶真心想脫貧、真心想致富，充分激發自我發展的主觀能動性。加大技能培訓力度，全面摸排建檔立卡貧困勞動者狀況，建立工作臺帳，深入開展科技指導培訓和產業精準幫扶，確保教育培訓幫扶到戶到人，使每戶貧困戶主要勞動力有一技之長。
產業扶貧需要解決的重點問題
產業扶貧是一項涉及面廣的系統工程，事關貧困群眾的切身利益和脫貧摘帽的質量，需要重點解決好資金投入、規模統籌、后期保障“三大問題”。
（一）完善投融資機制，解決產業扶貧“資金”問題
農業是弱質產業，沒有源源不斷的補貼政策，農業產業特別是扶貧產業更是難以長期維持。必須堅持創新產業扶貧投融資體制機制，加大多元投入，確保扶貧產業在發展道路上“不缺錢”。要以加大項目和資金的投入為導向，搶抓推進脫貧攻堅、實施鄉村振興等戰略機遇，爭取上級的產業項目重點支持，扶持深度貧困特色優勢產業發展。要推動財政資金整合，按照“統一規劃、統籌安排、渠道不亂、用途不變、集中投入、各記其功”的原則，整合各類涉農資金和相關專項資金，集中用于產業發展。要拓寬融資渠道，完善金融扶貧系列政策，強化政策貼息支持，重點在新型經營主體扶貧帶動、風險分擔、效益補償和獎勵考核等方面完善機制，激發扶貧動力。
（二）完善區域統籌機制，解決產業發展“規模”問題
產業發展涉及范圍廣，覆蓋人口多，現行的產業扶貧政策僅針對建檔立卡戶，這對于零星的產業開發可行。但實際工作中，一個規模產業的發展涉及的群體中還有很多非建檔立卡戶，對于基層群眾來說，一塊地、一壩田，扶持政策左右不一、上下不一。且在產業的實際發展中，對產業發展的思想認識、管理能力、技術水平較高的大多又是非貧困戶，造成想發展產業的人卻沒支持，意愿不強的又必須支持。同時，在當前各級聚力攻堅的情況下，國家大部分的扶貧政策只針對貧困村，相關的資金也只能在貧困村投資，非貧困村得不到更多項目支持，而在農村貧困是相對的，通過幾年的扶貧，部分原有的非貧困村已遠遠落后于貧困村，造成非貧困村群眾心態失衡。因此，必須結合鄉村振興規劃的制定和實施，充分考慮對貧困村和非貧困村的統籌支持，堅持因地制宜、因勢利導原則，根據實際制定產業幫扶政策、解決實際問題。
（三）完善政策扶持機制，解決產業后期“保障”問題
貧困村“脫貧退出”是精準扶貧、精準脫貧任務基本完成的重要標志，但還沒有“大功告成”。現行的政策大多是到整縣脫貧摘帽前政策不變，一旦因整縣脫貧摘帽政府“斷奶”，一部分地區、一部分產業勢必受到影響。為此，必須注重脫貧摘帽后相關幫扶政策調整和兜底制度設計，做好后續制度保障工作。要通過制度設計，逐步轉變扶持主體和扶持方式，讓扶貧工作由政府主導向市場主導轉變、由開放式扶貧政策主導向社會保障政策主導轉變。同時，不斷加大社會保障體系建設力度，逐步提高社會保障體系兜底能力。
作者系中共古丈縣委副書記、縣人民政府縣長
中國鄉村發現網轉自：《研究與決策》2018年第11期 微信公眾號（原創）
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