——以云南為例
內容提要：財政省直管縣有利于政府機構扁平化、提升政府執政效率。自2005年我國開始財政省直管縣改革以來，該項改革在部分地區推進速度較慢。本文在對云南進行考察時，發現財政省直管縣推進困難除了傳統認為的來自于地市級政府的阻力外，還有社會經濟、自然地理、行政區劃等外因；同時，省、地市、縣三級政府內在積極性也并不高。鑒于云南省財政省直管縣推進困難是由外因、內因共同作用導致，需要從地區經濟發展、政府機構行政能力建設、財政管理辦法和制度創新三個方面共同努力。
關鍵詞：財政省直管；縣區域經濟發展；財政管理效率；專項轉移支付
一、引言
1994年為提高“兩個比重”，我國進行了分稅制財政體制改革，對政府間收入進行劃分，但并未相應劃分各級政府的事權和支出責任。其后的十余年間，政府事權及支出責任不斷從上級政府下放到基層政府，使基層政府在財力十分有限的情況下承擔了大量的支出責任，基層財政困難問題日益顯著，嚴重危及公共服務供給。為緩解基層財政困難，中央政府推行了諸多改革，其中省直管縣財政改革就是其中之一。
省直管縣改革可以追溯到2005年，財政部發布《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》（財預[2005]5號)提出要推行省對縣財政管理方式改革試點，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監管到縣。隨后的幾年中，中央出臺的多項重要文件中都提及要推行省管縣財政體制改革試點，并不斷擴大試點范圍。2009年財政部出臺《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》(財預[2009]78號，下簡稱《意見》)正式拉開我國省直管縣財政體制改革大幕。《意見》要求進一步推進省直接管理縣財政改革，并明確指出要在2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。同時，《意見》中還明確省直管縣的改革涉及轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助，由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達市、縣。
此后，省直管縣的改革試點在多省區推開，但各地區改革試點的過程和結果卻有較大差別:如河北、山西、江西、廣東、貴州、甘肅部分省區在推行擴權強縣改革試點的同時，還不斷擴大省直管縣改革試點范圍；云南、青海等省區則在改革之初選擇少數幾個縣進行試點，之后并未有新的改革動作；四川著力于推行擴權強縣改革；內蒙古并未開展省直管縣改革試點。而浙江、寧夏則是一直實行省（自治區）管縣的財政體制，雖然在20世紀80年代全國其他省區大力推行市管縣時有過動搖，但很快又回到省（自治區)管縣的體制下。
財政省直管縣有利于提高財政資金管理效率、促進縣域經濟發展、實現城鄉統籌。然而，時至今日，省直管縣改革仍未全面推開。本文將以云南省為例，從實踐層面對省直管縣改革的推行成效及推進過程中遇到的困難進行再考察。
二、文獻綜述
2004年開始試點的省直管縣財政體制改革是省以下政府間財政關系改革的重要組成部分，改革的核心內容是在收支劃分、轉移支付、資金往來、財政預決算以及年終結算等方面，省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業務（王小龍和方金金，2015)目的是通過省直接管理縣財政，加強省級財政的統籌能力，減少市級財政對縣財政的截留，提高基層的公共服務能力（劉尚希和李成威，2010)，是改革的大勢所趨(才國偉等，2011)。
經過十多年實踐，省直管縣改革的作用和影響已經充分顯現，該項改革能夠促進縣級財力能力，改善縣級級財政收支狀況:劉佳等(2011)指出省直管縣改革顯著提高了縣級政府的財政自給率，其中縣級市富裕縣和規模較大的縣的政策效應最明顯。賈俊雪等(2013)認為省直管縣財政體制改革有助于增強縣級財政自給能力實現縣級財政解困。王婧等(2016)認為省直管縣顯著改善了試點縣的財政收支狀況。呂凱波和何秋仙(2016)指出省直管縣改革能夠促進省對下財政收入分權度和財政支出分權度的提高，實施全面管理型的省直管縣改革有助于糾正非對稱財政分權給市縣基層政府帶來的財力與支出責任不匹配問題。李一花等(2016)更進一步地指出省直管縣財政改革對縣級財政支出的整體效率和規模效率的影響顯著為正，對結構效率的影響顯著為負。
雖然大量研究認為省直管縣有利于減輕縣級政府財政困難。但是，省直管縣改革仍受到較大阻力，至今仍未實現原定2012實現全面省直管縣的改革目標。有學者認為這主要是來自于市級政府的抑制。省直管縣改革是對省、市、縣財政關系的重新調整。省直管縣改革從總體上看將減少市級財政的可支配財力，擴大縣級財政的自主權（楊志勇，2009)。在實踐中，省直管縣改革的最終目標是市縣并立，無論是事權財權，還是人事權，市級政府都只管市轄區。財政省直管縣縮減了地級市的財政來源，地級市對此的抵觸情緒較大，有些地區甚至出現抵制的情緒(才國偉等，2011)。
從理論方面看，省直管縣改革有利于我國政府體系扁平化、提高政府運行效率;但從實踐角度看，省直管縣改革推進成效不佳，除了來自于市級政府的阻力外，還可能存在其他方面的原因使其難以推進。本文將以云南省專項轉移支付資金管理中的省直管縣情況為切入點，研究我國省直管縣難以推行的原因并提出相關政策建議。
三、云南省直管縣財政改革情況
(一)云南財政省直管縣改革試點情況
2009年財政部出臺《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》(財預[2009]78號），云南省積極跟進中央部署，于2009年12月頒布《云南省人民政府關于開展省直管縣財政改革試點的通知》（云政發[2009]210號，下稱《通知》），宣布自2010年1月1日起開展省直管縣財政改革試點，并將騰沖縣、鎮雄縣、宣威市設為三個試點地區。
《通知》中規定，云南省三個試點地區的改革核心是政府間利益關系和財政管理權責的調整與配置;主要內容包括省、市、縣(市)政府間的利益基數認定，財政收入、支出責任劃分，財政預算編審、財政結算、轉移支付、收入報解、資金調度、債務監管以及政府間的管理責任等。其中，對轉移支付和專項轉移支付的管理辦法主要有:第一，三個試點縣(市）的包括專項轉移支付在內的各項省對下轉移支付由省直接分配至試點縣(市）。第二，專項轉移支付項目和資金由試點縣(市）直接向省財政廳及省直有關部門申報;省級專項補助資金由省財政廳會同省直有關部門直接分配下達到試點縣(市），同時抄送所屬市財政及有關部門。同時，《通知》還明確省直管縣(市）財政改革會在試點的基礎上逐步擴大試點范圍。然而，從2010年1月1日開始試點，云南省省直管縣改革試點已經七年多，試點地區仍為原有的三個，尚未擴大范圍。
2015年9月，根據《中華人民共和國預算法》、《中共云南省委云南省人民政府關于全面深化財稅體制改革加快建立現代財政制度的意見》（云政發[2014]28號)等有關規定，云南省制定頒布《云南省省級財政專項資金管理暫行辦法》（云財預[2015]341號，下簡稱《辦法》），對云南省省級專項資金管理辦法進行規范。《辦法》中對專項轉移支付的設立、分配、撥付、退出、績效管理等內容進行了詳細規定。使云南省專項轉移支付資金的管理有了明確的依據。目前，云南省專項轉移支付管理改革已經在整理撤并專項轉移支付種類數量、調整專項轉移支付資金結構、加強績效評價及管理等方面取得了較好的成績。但是《辦法》中規定的專項轉移支付資金管理尚未推進省直管縣的范圍，仍沿用原有財政管理體制。就具體的專項轉移支付管理實踐情況看，目前云南省專項轉移支付中除扶貧專項資金等個項目開始實行省直管縣外，大部分專項轉移支付資金的管理均是由上至下的省對16州（市)加3個直管縣、州(市)對區域內各縣的管理辦法。
(二)云南省直管縣財政改革結果及存在問題
第一，財政省直管縣并未起到促進縣域經濟發展的作用。從浙江等地區的省直管縣財政改革結果看，財政省直管縣對縣域經濟具有較大的促進作用：“省管縣”體制的推行有效提升了區際統籌發展能力和財政利用針對性，客觀上刺激了縣級城市經濟發展活力，并帶動了區域經濟發展（崔鳳軍和陳曉，2012)。
但是，云南的財政省直管縣試點并未對試點地區的經濟發展起到顯著的促進作用。2009年宣威市、騰沖縣、鎮雄縣的人均GDP均低于云南省平均水平，在全省129縣的排名在中下水平，分別61、7和128位;2015年三地的人均GDP仍低于云南省平均水平，排名分別為宣威市99位、騰沖縣60位、鎮雄縣129位。
第二，財政省直管縣改革進程緩慢，自2010年開始試點后沒有后續政策跟進。根據2009年財政部《意見》的內容，我國要爭取在2012年之前除民族自治地區外全面推進省直管縣財政改革。就全國情況看，已經有一些省份如江西、山西、廣東等在試點基礎上逐步擴大改革范圍，增加省直管縣的數量。云南省雖然也有一些民族自治地區，但除最初的3個試點外，一直沒有增加省直管縣的試點縣域，財政省直管縣改革進行緩慢。
財政省直管縣改革進程緩慢的也并非云南一省，除云南外，還有其他省份在這項改革上也出現了重重困難，改革試點波折不斷。如河北2015年3月宣布新增8個第二批省直管縣(市)試點，但僅在半年后就進行調整，第二批8個新增試點縣(市)就停止試點，重新劃歸所在設區市管理。另外，還有大批和云南省情況相似的省區，在中央政策發布后也相應出臺了相應的試點政策，但之后就沒有后續政策推進，改革并未得到積極推進。
可見，財政省直管縣改革在全國的推行并非順風順水，在多數地區遇到較大困難，改革推進緩慢甚至停頓。
第三，相關改革間相互獨立，沒有充分發揮各項改革的聯動互推作用。財政省直管縣是一項綜合的財政體制改革，其中包括財政收入、財政支出、政府間財政轉移支付、財政預決算、財政績效管理等多方面省直管縣的具體事宜。財政省直管縣的最終目標是要在以上各方面都實現省對縣直管。所以，以上各方面的改革都可以進行省直管縣的嘗試。事實上，可以通過在以上單項改革中推進省直管縣，研究省直管縣的具體方法和政策，進而推進財政管理中全面省直管縣的實現，實現各項改革聯動互推。
云南省自2009年下發《通知》開始試點省直管縣后，雖然也進行了包括績效管理、預算管理、專項轉移支付管理等多方面的改革，但這些改革都以原有的省、州（市）、縣(市區)三級財政為框架進行，并沒有嘗試在各個具體改革中進一步推進省直管縣改革，沒有發揮各項改革的聯動互推作用。
四、云南財政省直管縣難以推行的實踐層面分析
(一)外因：客觀實際的限制
我國浙江省是推行省直管縣最早的省份之一，也是省直管縣運行最成功的省份之一。與云南相比，浙江在社會經濟發展、自然地理、行政區劃等方面更具推進省直管縣改革的條件，對其省直管縣的成功推進產生了重要的推進作用。反觀云南，一些外部客觀因素限制了省直管縣改革的推行。
第一，區域經濟發展水平成為云南縣域發展的最大制約因素之一。一方面，浙江省是我國經濟發達省份之一，而云南省則屬于經濟落后地區。2016年浙江省GDP為4.65萬億元，人均GDP為8.32萬元；云南省GDP為1.49萬億元，人均GDP為3.12萬元。經濟發展水平較好，使浙江省各級地方政府能夠有較豐裕的稅收收入發展地方公共事業，與云南相比，浙江省縣級政府對上級政府的依賴程度較小，而云南省縣級政府財政收入則需要在很大程度上依賴于包括州市級政府在內的上級政府的財政補助。另一方面，浙江的縣級經濟發展水平優于云南省，也為通過省下管縣加強縣級財政獨立性增加了可行性。在中國統計局2004年和2005年全國百強縣(市)測評結果中，每年均有30個縣屬于浙江，而云南省則沒有一個縣區能進人百強。
第二，云南省的自然地理條件和道路交通基礎設施不利于省直管縣。一是浙江省區域面積較云南省小，便于省級機構工作人員到實地進行考察、管理，有利于縮小管理時間成本和資金成本。浙江陸域面積10.55萬平方公里，占全國國土面積的1.1%，是中國面積較小的省份之一。云南省國土總面積39.41萬平方千米，占全國國土面積的4.1%，居全國第8位。二是浙江省山地面積、區域內海拔落差均較云南小，使省直管縣的難度進一步減輕。浙江省陸域面積中，山地占74.63%，境內海拔最高處為1929米。云南省屬山地高原地形，山地面積占全省國土總面積的84%;全省海拔相差大，最高點海拔6740米，最低點海拔76.4米①。三是浙江省道路交通基礎設施條件便于實現省直管縣。早在2002年浙江就已實現“四小時公路交通圈”從杭州到各地級市都能在四小時內到達，近年來浙江省內更不斷加強高鐵建設，希望建成“一小時交通圈”。這種便利快捷的道路交通條件使省直管縣的時間、交通成本進一步下降。但云南省內由于多山區、海拔落差大，道路交通基礎設施建設的成本高昂，也使從省會昆明到各地州、縣區的時間成本大幅增加。
第三，云南省的行政區劃設置為省直管縣增加了來自于政府內部的消極性。目前，浙江省的縣(市轄區、縣級市)共90個，其中民族自治縣1個。云南省共有129個縣(市轄區、縣級市），其中民族自治縣（自治)29個，邊境縣25個。浙江省縣區數較少，為省級政府機構在資金分配測算、指標分解下達等方面減輕了難度，減少了工作量。另外，浙江省只有一個民族自治縣景寧畬族自治縣，而云南省有29個民族自治縣。由于民族自治縣在縣域治理方面享有諸多特殊條件，省直管縣過程中如何同時實現省直管，又要照顧民族自治縣的自治權成為一大難題。
(二)內因：各級政府的態度
財政省直管縣有利于精簡政府機構、縮小政府規模，緩解基層財政困難、促進公共服務供給，提升財政效率、強化財政管理績效。但是，從云南省的實踐來看，省、州（市）、縣(市、區）三級政府都表現出不積極。從專項轉移支付管理的實踐看，三級政府都存在較多的現實原因，缺少積極推進省直管縣改革的動力。
第一，省級管理部門由于管理工作繁重難以推進省直管縣。在云南省專項轉移支付資金管理的項目管理、資金分配撥付、績效管理等具體實踐程序中，省級財政及職能部門主要與16個州市和3個直管縣(市)對接;然后，16個州市財政部門和職能部門再根據各自的資金分配辦法、績效管理辦法對專項資金進行州市內部各縣域間的分配及績效考評。在這樣的管理方式中，云南省129個縣區分別由16個州市級政府及部門管理，省級部門實際上只需要直接管理19個被管理對象（16個州市和3個直管縣(市）），能夠較大程度地減輕省級部門的工作量及工作難度。而若在全省129個縣都推行省直管縣，會大大加重省級相關部門的工作難度。（1）項目甄選及實施。專項資金涉及大量的具體項目，在資金分配、撥付過程中，需要對具體的項目進行甄選，由省級負責項目甄選及實施，在信息獲取方面省級財政部門及職能部門不具有優勢，難以做到詳細了解項目申報單位的信息、項目建設和實施地區的情況。同時，由于項目數量繁多，若由省級部門負責甄選及實施工作，還需要閱讀、分析大量項目資料，對項目可行性、效益、產出進行比較，擇優錄取的難度較大。（2）績效考評。以專項轉移支付資金績效管理為例。省級部門制定績效目標后，設定全省各公共事業領域在一定期限內需要完成的工作及實現的目標，將各公共事業的績效目標分解并下達到各州市，明確各州市需要完成的額度。然后，各州市再根據區域內各縣的實際情況，將績效目標分解并下達到各縣，明確各縣需要完成的額度。這種情況下，省級部門只需要將績效目標分解到十六州市。但是，如果采用省直管縣的形式，就需要由省級部門將各項公共事業績效目標直接分解并下達到到129個縣，工作難度較大。特別是一些可能涉及多個縣區的大型項目，將績效目標分解到具體縣區的難度更大。（3）項目管理。專項轉移支付項目遍布全省129個縣區，若由省級部門進行直接管理，在信息優勢、管理便利性、管理效率等方面都存在較多難點。特別是云南山區面積多的地理特征，也使省級工作人員進行項目實地考察的難度、資金成本、時間成本增加，管理效率較低。
第二，州（市）級政府出于自身的考慮沒有積極推進省直管縣。在推進省直管縣的財政改革中，州(市)級政府也沒有推進的積極性，其原因主要出于自身利益的考慮:⑴州(市)級政府權力被架空。在當前我國的財政管理制度中，省政府對接州（市）級政府，再由州（市）級政府對接縣級政府，預算計劃的編制執行、資金往來撥付都需要通過州（市）級政府在省、縣級政府間起到橋梁紐帶作用。此外，在數據統計、政策制定中，州（市）級政府還需要承擔本區域內基層政府的協調、統籌工作，使本區域內的經濟和財政政策能夠協調一致。省直管縣后，縣級政府資金下達撥付將直接由省級政府與縣級政府對接，州（市）級政府在政策制定中的作用將大大減小，而在資金分配劃撥過程中的作用甚至可能接近為無。這與官僚機構權力最大化的要求有沖突，所以，州（市）級政府會出于保留自身權力的出發點，消極甚至抵抗對待省直管縣改革。（2)州（市）級政府人員安置去留的問題。對于將在省直管縣改革中受到直接沖擊的州(市)級政府公務員，他們推進省直管縣改革的主動性和積極性也相應更小。省直管縣將使部分州（市）級政府機構工作職責大量減少，這部分機構將面臨機構調整，其中的公務員和工作人員的安置將是隨省下管縣改革而產生的一項重大問題，該問題也是省直管縣改革難以推進的重要原因之一。在與州（市）級政府公務員的訪談中，筆者也多次聽到公務員們表達：“省直管縣的話我們怎么辦？我們要去哪里？”的困擾。
第三，縣級政府對省直管縣處于觀望狀態。由于改革對縣級政府沒有明顯的利益驅動，甚至可能在某些方面會觸動縣級政府的利益，所以大部分縣級政府對省直管縣改革處于觀望狀態:一是縣級政府考慮直管后州（市)級政府對縣級政府的配套、補助等財政撥款是否會受到影響。二是民族自治縣考慮到其自治權受到影響，云南省有29個民族自治縣享受民族自治地區的特殊政策照顧，部分自治縣考慮若由省政府直管，其自治權、自治范圍是否會減小，因而對省管縣頗有猶豫。
五、政策建議
目前，我國各省財政省直管縣改革推進情況參差不齊，對云南的實踐考察顯示，財政省直管縣推進緩慢，究其原因有來自于社會經濟等方面的外部客觀原因，也有來自于各級地方政府的內部主觀原因。針對以上外因和內因，推進省直管縣財政改革的政策建議主要有：
(一)加強落后地區公共服務供給，促進區域經濟發展。
地區經濟發展水平目前已經成為制約西部地區推進省直管縣改革的重要原因，由于經濟增長乏力、地方政府財政收入需要大量依賴于上級政府的補助。在區域經濟發展水平較好，基層政府財力水平有保障的情況下，基層政府才更有積極性推進財政省直管。另一方面，以云南省為例的許多西部省份自然地理條件限制了省直管縣的推進，使省直管縣的管理成本可能提高。加強包括基礎設施在內的各項公共服務供給，有利于從時間、資金等方面提升省直管縣的便利性，節約管理成本。
(二)推進政府機構改革，加強政府機構行政能力建設
一方面，應明確財政省直管縣并非撤銷地市級政府，而是實行市縣并立。所以，財政省直管縣改革還需要從政府機構方面入手，改變目前市級政府的管理范圍和級別，使之成為與縣級政府同行并立的一級政府。這就不會影響到市級政府工作人員的去留。另一方面，目前云南省推進財政省直管縣緩慢的一個重要原因是考慮到省直管后可能出現的省級機構與縣級基層機構溝通交流、信息獲取不暢，而影響直管效率。這就要求加強政府機構行政能力，進一步提升財政管理效率。
(三)促進財政管理辦法和制度創新
針對云南省推進財政省直管縣內存管理方面的困難，需要從財政管理辦法和制度創新方面加以解決:一是以財政關系為基礎的各級地方政府間關系構建。為推行財政省直管縣重新劃分各省的行政區劃無疑是削足適履，可行的方法是對省以下財政體制進行創新調整。我國地方政府治理模式具有較多地方自治的特征，各省（自治區)對省以下財政體制具有較高的自主權，也由此形成了各省之間具有較大差異、各具特色的省以下財政體制及地方政府間關系。浙江財政省直管縣得以成功推行，得益于其省以下財政體制較長時期都是市、縣處于同級的地位，進行省直管縣對市級政府的既得利益觸動小。而云南省的財政體制中，市級則高于縣級，省直管縣可能會架空市級政府，必然有來自于市級政府的阻力。所以，應從省以下財政體制和管理辦法創新的角度，考慮如何在減少市級政府阻力的情況下，推進省直管縣。具體地，可以借助當前我國進行政府間事權與支出責任劃分的改革，在省以下政府間配置財權、事權與支出責任時，充分考慮激勵相容原則，合理配置各級政府的財力與事權和支出責任，這也有利于多項改革相結合共同推進。二是省對下財政轉移支付資金分配辦法創新。目前云南省對下轉移支付資金中，除扶貧專項資金之外，大部分仍采用省級政府分配、撥付到州市，然后再由州(市)級政府分配、撥付到縣的辦法。但是，扶貧專項資金全部由省直接分配到縣的實踐顯示出較好的績效水平，取得了較好的資金管理效率績效。由此可見，在云南推進財政轉移支付資金省直管縣并非完全不可行，但是需要在省對下財政轉移支付資金分配辦法進行創新，改進現有測算方法、管理辦法的前提下進行。三是以專項轉移支付為代表的財政支出績效考評辦法。財政支出績效考核有利于提升財政資金使用效率、減少浪費，有必要大力、全面推行財政績效考評，但是目前績效考評也在一定程度上限制了財政體制改革的推進，所以應該創新改革績效考核辦法，使績效考核的實施更能適應財政省直管縣的實踐要求。
參考文獻：略
作者單位：云南財經大學財政與公共管理學院
中國鄉村發現網轉自：《地方財政研究》2018年05期
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