摘要：農村地租的存在實現了讓渡土地使用權的合理補償, 合理的地租水平不僅有利于調動經營者的積極性, 而且是土地流轉順利進行的關鍵, 過高或過低的地租水平均會對農業生產產生影響。通過分析發現, 近十多年來, 我國農村地租逐年攀升, 尤其在東北地區農村地租非理性上漲異常明顯, 在生產成本中占比顯著提高, 對我國財產收入、土地流轉、規模經營、農業競爭力等方面產生較大的影響。自然環境因素、農產品價格、工商企業的農地偏好以及農地經營的機會成本是農村地租剛性上漲的重要致因。在我國農業節本增效的背景下, 從政策管理視角對農村地租進行適度規范和引導, 以推動農村地租的健康合理發展, 為政府制定農村土地政策、推進農業現代化進程提供決策咨詢數據和參數。
關鍵詞：農村地租; 發展演變; 影響因素; 效應評價; 政策管理;
一、問題的提出
地租是一個古老的范圍, 在不同時代反映不同的生產關系, 進而產生不同的土地收益分配關系。經典作家們對地租的性質進行過明確的論述, 亞當·斯密指出, 地租是使用土地所支付的代價。[1]大衛·李嘉圖認為:“地租是為使用土地的原有和不可摧毀的生產力而付給地主的那一部分土地產品”。[2]馬克思在《資本論》中指出:地租是土地使用者由于使用土地而繳給土地所有者的超過平均利潤以上的那部分剩余價值, 土地所有權與土地使用權的分離是地租產生的前提。[3]由經典作家論述可知, 農村地租是農業生產成本中的重要組成部分, 其起降騰落, 是影響我國土地流轉和農業競爭力的重要變量。
1978年, 肇始于民間的“包產到戶”, 無疑是一次具有深刻意義的農村土地制度改革。以家庭承包經營制度的確立為標志, 農村土地制度形成了新的架構, 由此也為地租這個古老范疇開辟了新的生長與運行空間。值得考量的是, 家庭承包制度下的土地權屬關系, 既不同于此前的農村集體所有制, 更不同于農村合作化之前的土地私有制, 而是在不改變土地集體所有的前提下, 實現了土地權利的分割。就所有權而論, 歸該集體經濟組織內全體農民共同所有, 其主體存在形式是農村集體經濟組織;每個農戶作為承包者, 在承包期內成為實際的土地占有者, 獲得了土地的控制權, 其法律上的表現形式是承包經營權。當農戶自己經營時, 承包權和經營權統一在一個主體之內。當農戶將承包期內的耕地轉給他人使用時, 又實現了承包權與經營權的分離 (在這里, 使用權與經營權無疑是等同的) 。顯然, 在我國農村家庭經營制度下, 農村集體土地的所有權、承包權與經營 (使用) 權處于可分離的狀態。由此可見, 在家庭承包經營制度下, 農村集體土地內在的權利結構起碼包括了所有權、承包權、經營權與收益權, 其中收益權分別由前三項權利派生而出。在農村稅費取消前, 土地收益分別歸屬于集體、承包者和租地經營者 (農業稅與土地權屬無關) 。事實上, 在上世紀80年代中期, 即在家庭承包經營制度確立之后, 三權的分離運行就已經開始了。國家對農村土地所有權、承包權和經營權分置從政策上予以明確化, 是對家庭經營制度的進一步完善。在我國農村土地所有權、承包權和經營權三權分置的制度框架下, 農村“地租”是指農戶憑借法律賦予的土地承包權將自己承包土地的經營權依法流轉出去所獲得的收益。從另一角度看, 它是租地經營者因獲取土地經營權而支付的代價, 或稱對承包者讓渡土地經營所做出的補償。
近十多年來, 我國農村地租逐年上漲, 在生產成本中占比顯著增加, 對農地收益、土地流轉、規模經營、農業競爭力等方面產生較大影響。尤其在東北地區, 隨著農業支持政策的進一步傾斜, 其農村地租非理性上漲趨勢異常明顯。地租的存在及其變動, 正在成為農村經濟發展中的重要變量而影響農村的土地關系和農村經濟。對地租問題予以關注、研究和管理, 是農業現代化發展的客觀要求。
在我國現階段, 農村地租是土地經營者為取得土地使用權而向土地承包者支付的成本, 反言之, 是土地承包者因讓渡土地使用權向土地經營者索取的補償。很多學者稱其為土地流轉價格、土地承包經營權流轉價格、土地流轉對價、土地使用費等。[4,5,6]在諸多文獻中, 多數以馬克思地租理論分析地租對我國的農村土地流轉的啟示與應用, [6][7]其中李松芹等就提出我國農戶應該享有土地的絕對地租和級差地租I;[8]也有采用因素修正法和收益還原法分析農村土地流轉價格變化機理;[9]也有關注流轉主體意愿這一主要因素對農村土地流轉預期價格影響的分析, 通過計量模型將流轉主體自身屬性因素進行量化, 分析其對農村土地流轉價格的相關性;[10]還有學者從交易費用、農戶認知、農戶退出意愿角度來分析。[11]黃瑩和陳火昆則是以農戶生存保障利益、土地投入、土地流轉增值分成和土地潛在效益為土地流轉對價構成要素進行分析。[12]袁鋮則是從微觀經濟學角度分析農村土地承包經營權流轉地租的形成機理。[13]
綜上所述, 在既有的文獻中, 鮮有學者運用地租的范疇研究土地流轉問題, 而主要運用土地流轉價格或流轉費用等概念, 故而在較大程度上限制了土地關系研究的深度和廣度。此外, 既有文獻尚未從深層研究一定區域的農村地租現狀, 以及農村地租對農地收益、土地流轉進程、規模經營、農產品競爭力等多個維度的影響。基于以上背景, 為促進農業節本增效, 推動農業供給側結構性改革, 本文在對農村地租形式、水平及形態進行綜合分析的基礎上, 剖析影響我國農村地租變動的主要因素, 厘清土地關系及收益分配關系, 進一步分析地租對農村土地收益、土地流轉、規模經營與農業競爭力的影響, 進而提供具有應用價值的決策參數和政策思路。
二、我國農村地租的發展演變
根據經典地租理論, 農村地租可以分為絕對地租、級差地租和壟斷地租三種形式。絕對地租指的是土地所有者憑借土地所有權而取得的地租, 是農產品價值超過社會生產價格的差額。級差地租指的是由于經營較優的土地而獲得的歸土地所有者占有的那部分超額利潤。按照形成條件不同, 可以分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。壟斷地租指壟斷價格帶來的超額利潤轉化而成的地租。前兩類是地租的普遍形式, 后一類是地租的特殊形式, 僅在個別條件下產生。在新中國近70年的發展中, 我國農村土地先后經歷了以自耕農為主體的私有制、集體統一經營的集體所有制、農戶承包經營的集體所有制。由于我國農村商品經濟范疇的存在, 我國也具備形成上述三種地租形式的條件, 但在發展的不同時期, 其表現形式各有差異。
1. 改革開放前我國農村地租的發展演變
(1) 土地改革時期 (1949～1952年) 。在舊中國, 農村土地所有權分布及其不平衡, 農村土地高度集中在地主和富農手中, 占鄉村人口不到10%的地主、富農占有70%～80%的土地, 而占農村人口90%的貧雇農和中農只占有20%～30%的土地。地主憑借土地所有權可以坐享佃農經營農村土地之后獲得的糧食, 這種地租在當時是非常普遍的, 一般占糧食總數的一半到一半以上。[14]1950年6月, 中央政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》, 明確提出:廢除地主階級的土地所有制, 實行農民的土地私有制。1952年底, 全國基本完成土地改革。3億多無地、少地農民先后分得7億多畝土地和其他生產資料, 免除了過去每年向地主繳納的700億斤糧食的超重地租, [15]土地剝削關系徹底土崩瓦解, 真正實現了耕者有其田。在這一時期, 土地歸農民私有, 農民對擁有的土地“有權自由經營、買賣和出租”。從當時的狀況看, 存在少量的土地出租現象, 出租土地的農戶可以憑借土地所有權獲得絕對地租。同時, 由于土地肥力及其位置的差異性, 以及農戶經營水平的差異性, 使具有相對優越條件的土地出租者可以獲得級差地租, 在個別條件下由于壟斷價格的存在可以獲得壟斷地租。
(2) 農業合作化和人民公社時期 (1953～1978年) 。從1953年開始, 在土地改革的基礎上, 在國家的倡導和推動下, 開始出現了農業合作化運動。農業合作化的組織形式由土地和其他生產資料私有制和分散經營的勞動互助組, 發展到以土地入股、集體經營、統一分配為特點的初級農業生產合作社, 再進一步建立土地和主要生產資料歸集體所有的高級農業生產合作社。在1955年前的初級合作社階段, 仍然保留了農民的土地私有權, 土地以入股的方式加入合作, 其報酬形態是土地分紅。土地分紅是地租的存在形式。11956年以后, 伴隨著高級合作社的發展, 農民土地歸為集體所有, 1957年底, 農村土地集體所有制已經形成, 土地所有權和使用權統一在合作社集體中。1958年8月, 我國開始建立“一大二公”的人民公社體制, 進一步確定農村土地的集體所有制度。在這一時期, 在農村集體土地所有制之下, 國家政策和法規明令禁止土地的出租和買賣。1962年《農村人民公社工作條例修正草案》中明確規定:“生產隊所有的土地, 包括社員的自留地、自留山、宅基地等一律不準出租和買賣。”基于此, 集體土地和農民的自留地, 既不存在所有權的轉讓, 也不存在使用權的轉讓, 因此, 無論是集體還是農民都不存在獲取絕對地租的條件。此外, 由于農村土地歸集體所有并由集體統一經營的土地權利制度, 當時的理論界部分學者對級差地租的存在持否定態度。但是社會主義條件下形成級差地租的自然條件和社會條件依然存在, 級差地租依然存在。[16]在完成農業合作化的社會主義改造以后, 我國實現了集體生產勞動, 按勞分配, 不同生產條件社隊產生了不同的級差土地收益, 并區分出級差土地收入Ⅰ和Ⅱ。從深層次看, 級差土地收入的實質就是級差地租, 只是表述的概念不同。
2. 改革開放后我國農村地租的發展演變
(1) 國家、集體參與農地收入分配時期 (1978～2000年) 。上世紀70年代末80年代初, 伴隨著家庭承包經營制度的建立, 我國農村土地關系發生了新的變化。截止到1984年, 我國農村95%以上的村社都實行了家庭聯產承包制度, 實現了土地所有權與承包經營權的分離, 由此也產生了新的分配關系。在承包經營制度下, 農戶自主經營、自負盈虧, 除了向國家交納農業稅和向集體上交提留外, 其余全部土地收益歸農戶所有, 土地經營收益直接明了地表現為國家、集體和農民三者之間的分配關系, 即“交夠國家的、留足集體的、剩下的都是自己的”。國家所得與集體所得的部分在一定時期內是一個既定的量, 而農民所得的部分則是一個變量。所謂“剩下都是自己的”, 恰是對這種變量的最生動的描述。農民生產積極性的動力機制也正是來源于這種“剩下都是自己”的這種變量效應。國家所得部分與所有權無關, 因此與地租無涉。集體經濟組織作為土地所有權的實體, 在土地收益分配中的所得部分體現為絕對地租, 其具體形態是交給集體的那部分統籌提留款。由于我國絕大多數地方農村承包地的分配都是采取好地壞地搭配的方式, 因此, 在農戶之間體現不出級差地租Ⅰ之間的差異。
家庭承包制度將土地所有權與承包經營權分離, 賦予了農戶承包經營的權利。隨著國家土地流轉政策的出臺, 在土地承包期內農戶成為事實上的土地占有者, 因此, 無論是絕對地租、級差地租還是壟斷地租都必然存在。1984年中央“一號文件”明確規定:“土地承包制一般應在15年以上, 并鼓勵土地逐步向種田能手集中”, 肯定并支持土地的流動, 使土地承包經營權進一步分離為相對獨立的承包權和經營權, 農戶憑借其承包權可以從流轉土地的授讓者那里獲得一筆收入。由于歷史的原因, 在當時的文獻及政策中, 地租一詞鮮有使用, 較多的表述是土地流轉費或土地流轉價格。無論使用怎樣的詞語表述, 其內涵都表現為地租。這是承包權轉化為財產權的實現形式, 農村集體土地作為權利束, 形成了所有權、承包權、經營權“三權分離”的格局。1993年中央文件《關于當前農業和農村經濟發展若干政策措施》中提出:“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的提前下, 經發包方同意允許土地使用權依法有償轉讓”。2003年3月1日實施的《農村土地承包法》中規定:國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。農民承包地的有償流動轉讓, 不僅成為農村發展中的現實, 同時也得到政策和法律的認同與肯定, 地租已經成為我國農村經濟發展中的一個重要范疇。需要注意的是, 該時期的絕對地租不僅包括交給集體的統籌提留款, 同時包括農戶憑借其承包權獲得的地租收入。
(2) 國家、集體退出農地收入分配時期 (2001年～至今) 。進入新世紀以來, 為扭轉農業生產面臨的困境, 減輕農民負擔, 我國對農民實行了一系列的惠農政策, 一系列惠農政策的實施使農村土地關系發生了根本性變化, 其外在表現是農村土地更加值錢, 土地流轉的發生率不斷提高。此外, 從2001年開始, 中央明確提出了對現行農村稅費制度進行改革, 逐步取消了交給國家的農業稅和交給集體的統籌提留。農村稅費改革標志著國家、集體和農戶三者的分配關系發生了變化, 國家讓利于民, 作為承包戶上交給集體的絕對地租不復存在, 農民的生產收入全部歸農民自己所有。那么, 此時的絕對地租不再包括特殊表現形式的絕對地租, 即上交給集體的統籌提留款, 而是主要包括農戶憑借其承包權獲得的絕對地租, 同時存在級差地租I、級差地租Ⅱ和壟斷地租。
三、我國農村地租水平變動及影響因素分析
1. 我國農村地租水平變動分析
20世紀90年代是農民負擔最沉重的時期, 農民不僅需要交納農業稅還要上繳繁重的統籌提留, 統籌提留是集體經濟組織憑借土地所有權獲取的收入, 因此可以將其視為即交給集體的絕對地租。據農業部統計, 1990年農民負擔村提留鄉統籌費359.4億元, 人均41.15元, 占上年農民人均純收入的7.88%, 高于國務院規定2.88個百分點, 比1989年增長0.21個百分點, 其中直接向農民收取的村提留鄉統籌費就達220億元, 人均27元。[17]與此同時, 伴隨著農戶承包地的流轉, 農戶之間的地租的形成已經成為一個不爭的事實。由于當時是農民稅費負擔最沉重的時期, 在剔除生產成本、稅金及統籌提留后, 農民的種糧收益降到很低的水平。加之農產品價格較低, 在農民有限的收益中可納入地租的部分已經很少, 特別是在發達地區, 農業的機會成本相對較高, 種地成為典型的低收益行業, 從而使地租水平較低, 一般情況下是轉入戶向轉出戶提供合理的口糧作為地租。[18]在發達地區甚至出現只要替承包者交稅交統籌提留, 可以不要任何流轉補償的現象。某些農戶放棄收取地租, 并非不存在地租, 作為土地流轉中的受讓者來說, 他將地租直接付給了集體經濟組織 (統籌提留費) , 承包地的受讓者不是直接的納稅主體, 但作為受讓承包地的代價, 他要替承包權所有者繳納農業稅和集體統籌提留。農業稅和集體統籌提留也是為了取得流轉土地所付出的代價, 因此從受讓者的視角看, 也是一種地租。
進入21世紀, 國家取消了交給集體的統籌提留款, 同時出臺了包括減免農業稅、糧食直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼等一系列支農惠農政策。這些惠農政策的實施, 在客觀上產生了增加土地“含金量”的效果, 附著在土地上的利益增加使我國農地租佃市場開始活躍, 農村土地流轉量不斷增加。從利益分配關系來看, 國家與集體讓渡出的稅費變成了承包農戶的純收入, 而過去轉包土地由轉入戶代交的農業稅與統籌提留轉化成出租農戶的地租, 因此, 從土地轉出戶的視角看, 地租顯著攀升, 并逐漸成為轉入農戶生產成本中的大額支出。從全國主要糧食作物來看, 在2004～2016年的13年間我國三大糧食作物的地租水平飛速增長, 玉米、稻谷、小麥作物分別由2004年的59.55元/畝、55.21元/畝和42.45元/畝增長到2016年的234.91元/畝、219.11元/畝和204.28元/畝, 2年均增長率分別是11.13%、11.19%和12.85%。圖1顯示的是東北三省玉米作物的地租水平。從圖中可以看出, 2004～2015年東北三省玉米作物地租上漲趨勢明顯, 2004年黑龍江省、吉林省、遼寧省玉米作物地租分別為78.39元/畝、109.91元/畝和85.48元/畝, 到2015年分別上漲至342.13元/畝、385.22元/畝和345.87元/畝, 年均增長率分別為13.07%、11.02%和12.35%。2016年玉米地租出現小幅度下跌, 但黑龍江省、吉林省、遼寧省仍高達340.72元/畝、362.51元/畝和319.28元/畝, 分別是2004年的4.35倍、3.30倍和3.74倍。
從調研數據來看, 現階段農村地租成本剛性增長明顯, 在生產成本中占比巨大, 已經遠高于單位耕地的物質成本。以2015年為例, 根據調研數據統計, 2015年吉林省核心產區農安縣和德惠市的農村地租分別為8500元/公頃和8000元/公頃, 占當年玉米生產成本 (生產成本包括物質與服務費用、雇工費用和地租) 的比重分別是60.93%和60.38%。吉林省玉米邊際產區乾安縣和長嶺縣的地租水平雖然低于中部核心區域, 但是仍然高達7000元/公頃和7500元/公頃, 在當年生產成本中分別占比57.05%和55.56%。合理的地租水平是土地轉出的內在動因, 但是地租畢竟是土地使用的價格, 將發揮雙刃劍的作用。較高的地租在刺激轉出的同時, 也將抑制轉入, 它會“吃掉”土地經營者收入的大半。[19][20]因此, 我國農村現階段居高不下的地租對農業生產乃至農村經濟發展將會產生不可低估的負面影響。
2. 我國農村地租影響因素分析
農村經濟的復雜性, 農業的特殊性, 將會使地租的影響因素高度復雜, 捕捉和厘清這些影響因素是科學把握地租生成和變動的關鍵環節。具體來看, 我國農村地租的影響因素主要包括:自然環境因素、農產品價格、工商企業的農地偏好以及農地經營的機會成本。
(1) 自然環境因素。影響農村地租的自然因素包括很多, 比如資源稟賦, 土壤肥力, 地形地貌, 土地區位, 氣候等。通常而言, 資源稟賦越豐富、土壤越肥沃、土地的區位條件越接近城市、交通越方便、農業基礎設施越完善, 則地租水平越高。以資源稟賦為例, 良好的農地資源稟賦將使每個農戶擁有相對較多的耕地, 并足以使其過上溫飽的生活, 土地給他們提供了依賴性較強的生活平臺, 在此基礎上進一步增加土地就可以成為一個職業化的農民, 因此, 會使更多的農戶產生租地的需求, 進而推動了地租價格的上漲。與此相反, 在一個農地資源較為匱乏的地區, 農戶只擁有少量的土地, 連起碼的溫飽都難以滿足, 土地能夠給他們承載的希望微不足道, 進而使更多的人將發展的出路寄予農地之外, 地租缺乏上漲的推動力。
(2) 農產品價格。較高的糧食價格是地租走高的重要致因, 對此, 古典經濟學家多有論述。誠如亞當·斯密所說:“工資和利潤的高低是價格高低的原因;地租的高低則是價格高低的結果”。[1]大衛·李嘉圖同樣指出:“谷物價格高不是因為支付了地租, 相反地, 支付地租倒是因為谷物昂貴”。[2]自2004年以來, 國家出臺了一系列糧食價格支持政策, 糧食價格持續走高, 其中玉米臨時收儲政策的托市效果最為明顯。2008年國家開始對東北三省及內蒙古自治區實施玉米臨時收儲政策, 以調動農民種糧積極性、保障糧食有效供給。2008年國家確定的吉林省玉米臨時收儲價格為1.50元/公斤, 之后玉米“托市價格”逐年攀升, 到2013年上漲至2.24元/公斤, 僅僅五年時間三次提價, 增長幅度49.33%。2015年國家雖然下調了玉米“托市價格”, 但在吉林省玉米價格仍高達2.00元/公斤。在居高不下玉米“托市價格”的推動下, 吉林省玉米作物地租水平也呈現剛性化上漲。2004～2009年玉米作物地租基本維持在100～200元/畝之間, 2010年吉林省玉米作物地租突破200元/畝, 最高值為2015年的385.22元/畝。可見, 較高的糧食價格是現階段東北地區農村地租非理性上漲的重要致因。
(3) 工商企業的農地偏好。在我國現階段, 工商企業的農地偏好也是影響地租的重要因素。與其它產業相比, 農業生產效益總體而言處于較低的水平。因此, 如果追求資本的高回報率, 自然不會將投資的目標指向農業。然而, 在我國的現實中, 值得玩味和深思的是, 將資本投向農業一度使工商資本趨之若鶩。這似乎是一種錯位行為, 其實不然, “醉翁之意不在酒”, 背后的真實動因在于工商企業套取國家支持農業的各種政策利益, 包括各種農業補貼, 國家對農業產業化經營的支持政策。更有甚者, 是在打土地的算盤, 諸如產生若干“糧田非糧化”、“農田非農化”或借此機會屯積土地等越軌行為。在此真實動因的趨動下, 工商資本不惜高價拿地, 導致地租逐年走高。此種行徑, 不但哄抬了地租水平, 給原有的土地流轉市場帶來沖擊, 造成農用地流轉市場壟斷, 也給農用地的后續流轉帶來阻礙, 影響農用地在一定區域和時間內的再流轉利用及地租水平。
(4) 農地經營的機會成本。在進行土地流轉時, 農民主要考慮農地經營的機會成本。機會成本越高, 地租越低。在一些經濟較為發達的地區, 工業化、城鎮化發展進程較快, 對于可以在城市獲得穩定收入, 并不以農業為主要經濟收入的農戶來說, 他們農地經營的機會成本很高。他們不需要依靠承包地的租金來補貼城市生活, 因此會采用相對超然的態度。[23]他們可能會將土地送給親友耕種, 或者以較低的租金將土地流轉出去。而在經濟發展較慢, 工業化、城鎮化進程較慢的地區, 例如東北地區, 在農業外部就業嚴重不足的情況下, 多數農民不愿意放棄土地外出務工, 人們更趨向于經營耕地, 機會成本相對較低, 致使東北地區地租偏高。
四、我國農村地租效應及其政策管理
伴隨著農地流轉市場的擴大, 作為土地使用價格的地租釋放了多方面的影響, 包括積極效應和消極效應。從政府的角度看, 如何發揮其積極效應而抑制其消極效應, 是一個值得關注的問題。
1. 農村地租效應
現階段, 農村地租對土地承包者和承租者都會產生不同的利益關系, 其存在的形式、水平的變化及分配的流向, 將會對土地流轉、規模經營、農民收益、農產品競爭力將會產生不同的效應。
(1) 財產收入效應。地租作為財產性收入應是土地所有權的產物, 在我國家庭承包經營制度下, 農戶雖不具有土地的私有權, 但作為集體經濟組織的成員, 在承包期內具有土地的占有權, 因此, 地租可視作土地占有權的實現形式, 或說是承包農戶因出讓土地使用權而獲得的利益補償。地租的財產收入效應因不同地區的資源稟賦而存在差異, 在一個人均耕地只有幾分的地方, 地租所提供的收入占家庭總收入的比例會很低。而在一個資源稟賦較優的地區, 在一定時期內地租的收入在家庭總收入中就會產生較為顯著的財富增值效應。以資源稟賦較優的吉林省為例, 2003年吉林省農民人均轉讓承包土地經營權租金凈收入僅為4.99元, 在財產凈收入中占比為7.52%。隨后地租收入上漲明顯, 到2011年漲至84.99元, 在財產凈收入中占比達21.48%。2015年吉林省農民人均轉讓承包土地經營權租金凈收入達到峰值 (146.70元) , 占當年財產凈收入的73.86%, 遠高于其他收入來源。
(2) 土地流轉效應。在農村集體土地“三權分置”的制度構架下, 只要農村勞動力市場充分開放, 那么土地經營權的流轉就是一個必然的趨勢。所謂地租的土地流轉效應, 是指地租作為一個客觀經濟范疇, 其存在與變動將會對土地流轉產生影響, 進而影響土地規模經營和家庭農場的成長。地租是土地流轉的價格, 在流轉市場上, 其起降騰落都會產生雙刃劍的作用。地租水平上漲固然可以刺激轉出方轉出土地, 但也會減少租入方的收益, 進而減少流轉土地的需求。在多大程度上抑制流轉土地的需求, 取決于多個因素的綜合作用, 如農地經營的機會成本、外部就業的可行性、農業技術水平的變化、擴大經營規模的空間等等。地租水平下降會增加土地的需求, 但也會減少流轉土地的供給。究竟在多大程度上會影響土地的供給, 也要取決于多種因素, 如不同區域的資源稟賦、農地經營的機會成本、農地收益在家庭收入中的比重等等。總之, 地租是一個影響土地流轉的重要變量, 其市場均衡點的確定受制于多種因素。
(3) 規模經營效應。在我國農村家庭經營的制度框架下, 家庭農場是現代農業的基本經營主體。家庭農場的成長仰賴于土地的流轉與集中, 在農村集體土地所有制下, 并不存在自耕農成長的機制, 農戶擴大經營規模的唯一路徑是租入土地。然而, 在我國農村戶均耕地不足0.5公頃的國情之下, 一個不可改變的事實是家庭農場的成長必須大量租入土地, 其成長過程就是一個佃農化的過程。如果從穩定農業從業者安于農業就業的角度看, 需要使家庭農場的收入至少不低于城鎮居民的平均收入, [24]這就是以收入為尺度的適度規模經營目標的選擇。以此目標度量, 作為佃農化的家庭農場若要達到此收入目標將比自耕農家庭農場經營更多的耕地。假定在現階段城鎮居民的人均可支配收入為2.5萬元, 若使一個四口之家的農戶收入達到城鎮居民的平均收入水平, 需要耕種10公頃的自有耕地 (假定每公頃耕地提供一萬元的可支配收入) , 在地租為5000元/公頃的情況下, 假定農戶自有耕地只有1公頃, 要達到與城鎮居民同等的收入水平就要另外租種18公頃耕地, 使適度規模經營的目標從10公頃放大到19公頃。地租水平越高, 放大的程度越高。
(4) 農業競爭力效應。農村地租水平過高會減少經營者收入, 進而影響農業競爭力。據前分析, 規模經營的過程必然是一個佃農化的過程。如果經營者的耕地90%以上都是租入的, 那他就必須為90%的耕地支付地租。地租越高, 佃農需要承擔的生產成本越大, 獲得的收入就會越少。假定農產品價格水平大體相當, 在耕種同等規模耕地的條件下, 這種佃農化的農業競爭力必然下降。不僅如此, 在我國農村人口總量巨大、資源稟賦約束較強的條件下, 佃農化經營必定存在著租地市場較強的競爭關系和出租農戶與租佃農戶之間的博弈關系, 通常會導致一個較短的土地租期。對于佃農來說, 較短的租期內, 如果改良土地, 租約期滿后, 土地改良的好處就會變成別人的, 因此, 在短期租約下, 出租農戶不改良土地, 佃農也不會改良土地, 而且會采用掠奪的方式進行農業生產。正是基于佃農化經營的種種弊端, 美國著名的經濟學家伊利和莫爾豪斯認為, 自有自耕制度有助于國民生活的穩定, [25]為獲得長時期的最高額生產和最優良的社會條件, 自耕農就應該多, 佃農就應該少。
2. 地租的政策管理
地租的形成與分配完全從屬于市場化行為, 無論政府或集體經濟組織都無權以行政的手段對地租進行干預。但是, 政府作為市場經濟秩序的管理者, 有義務對地租的產生和分配過程進行適度的規范和引導, 提供相應的法律保障, 并運用間接的手段調節地租的合理分配, 使之有利于調動經營者的積極性、農民土地流轉的積極性。
(1) 防止惠農政策轉化為地租。絕對地租作為出讓土地的補償, 是土地出讓者轉出土地的基本條件。絕對地租的高低除了受土地供求關系、農產品價格以及土地經營的機會成本等諸因素的影響外, 還受惠農政策的影響。惠農政策的影響程度與政策支持主體的選擇相關, 如果政策支持主體指向經營者, 對地租的影響較小;反之, 如果政策支持主體指向承包者, 會使政策利益附加于土地之上, 從而為地租加碼, 提升地租水平。如我國的糧食直補政策, 其初衷是鼓勵農民種糧的積極性, 受益主體應是糧食生產者。然而, 在實踐中的結果是種糧的未必得到補貼, 而得到補貼的未必種糧, 現實結果與政策初衷是背離的。為解決這一問題, 在一些地方將此部分補貼直接補給了經營者, 從形式上看經營者是政策受益者, 但在土地流轉時, 出讓者和受讓者的談判中已經將補貼因素加于其中, 凡是經營者得到了種糧補貼, 其地租就要高, 同質土地條件下, 地租增加的幅度基本上以補貼額度為參照。因此, 無論是承包者得到“直補”還是經營者得到“直補”, 事實上都是將惠農政策轉化為地租。對轉出土地的承包者而言, 如果他得到了“直補”, 是他憑借對土地的占有權而得到的額外收入, 本質上可視為地租;如果他沒有得到“直補”, 他會以應得的“直補”為參照, 提升地租以補償失去的“直補”。由此可見, 如果一項惠農政策一旦轉化為地租, 其政策或者是低效率或者是歸于失敗。規避惠農政策轉化為地租的思路是, 盡可能減少以農地為標的的補貼方式, 轉向以產量為標的補貼方式或實行間接補貼方式, 弱化承包土地的含金量。
(2) 支持經營者創造級差地租Ⅱ。級差地租Ⅱ是土地經營者集約經營的結果, 在我國人多地少、糧食等主要農產品仍是供求緊平衡的情況下, 應積極鼓勵生產者發展集約經營, 創造更多的級差地租Ⅱ。然而, 就現實情況而論, 在政策實施上卻排斥了級差地租Ⅱ對支持政策的分享, 此問題直接涉及到目前的玉米“價補分離”政策補貼方式的選擇問題。2016年以后, 國家實施了玉米收儲制度改革, 在東北四省區啟動玉米“價補分離”政策。該政策將生產者補貼以地塊為對象進行操作, 而與生產者經營業績無關, 即在同質的土地上無論生產出多少產品, 都得到等額的補貼。這意味著那些通過集約經營所產出的超過平均水平的那部分增產量沒有得到補貼。不難想見, 合理的政策應當是依據生產者的產量實施補貼, 具體實施方式是根據生產者的糧食銷售數量發放補貼, 形成一個“糧食產量貢獻越大, 補貼數額越高”的激勵機制。按銷量進行農業補貼, 有利于刺激生產者為了獲取級差地租Ⅱ加大集約經營, 從而有利于增加國家糧食供給。因此, 必須看到國家實施的惠農政策對地租可能產生的影響, 以及該影響指向的目標, 使惠農政策有利于調動經營者積極性。
(3) 控制政策性地租水平波動。地租波動是一個常態現象, 但如果其波動來自于政策的影響, 則要予以關注, 并適時修正引起地租波動的政策。現實中的一個案例是, 玉米“價補分離”政策實施固定的補貼額度所導致的農村地租波動的現象。在實施的玉米“價補分離”政策中, 補貼額以省為單位從中央財政中下撥, 是一個年際間沒有變化的常量。省這個層次同樣以常量的方式撥給各縣 (市) 。而在每年的玉米收購市場上, 由市場供求關系形成的收購價格則是一個變量。收購價格加上補貼構成了引導農戶進行下一年生產決策的生產者引導價格。在收購價格較高的年份, 補貼額仍以常量的方式分配, 就會形成一個較高的生產者價格, 引導生產者擴大生產規模。而生產者價格的上升又會引起地租的上升, 使地租在年際間形成較大的波動。以吉林省調研數據為例, 2016年實施玉米“價補分離”政策以后, 由于玉米價格的下行導致地租呈現斷崖式下跌。而到了2017年收購季節, 由于供求關系的變化, 使收購市場呈現上行趨勢, 然而在市場變化的情況下, 政策補貼額度仍是一個常量, 進一步放大了已經上行的市場價格。根據調研數據粗略計算, 2017年吉林省玉米生產者補貼大約為0.30元/公斤, 市場價格平均達1.70元/公斤, 玉米補貼后價格達到了2.00元/公斤, 與2015年公布的吉林省玉米臨儲價格持平, 繼續釋放了刺激玉米生產的效應。2018年地租已經上漲到7000元/公頃左右, 比2017年 (3000元/公頃) 高133.33%。這種情形一方面會對生產者釋放虛假市場信號, 導致玉米供給過剩;另一方面, 在供給過剩的市場條件下, 不僅使生產者在下一個收獲季節獲致一個較低的收購價格, 同時收益的很大比例將被上漲的地租“吃掉”, 生產者收益將比上一年明顯惡化。如果實施可調節的生產者補貼制度 (即以目標價格為基準) , 當目標價格大于市場價格, 國家財政補貼農民二者差額;當目標價格小于或等于市場價格, 國家財政不進行補貼。農民根據國家提前公布的玉米目標價格水平進行土地流轉, 確定地租。因此, 實施可調節的補貼制度有利于防止出現地租剛性波動, 促進土地流轉市場健康發展。
(4) 加快非農化農村居民承包權退出機制建設。在地租水平一定的前提下, 地租總量的大小決定于出租土地的數量。如前分析, 在集體土地所有制下, 不存在土地產權的轉移與流動, 農戶只能通過租地的方式擴大經營規模, 我國農業經營不可避免地會出現高度佃農化的趨勢。土地經營權流轉規模越大, 從而地租總量越大。在土地經營總收入中, 在扣除勞動成本以及種子、肥料、農藥、機械作業費用后, 經營者獲取收益的大小取決于地租的多少。因此, 從政府管理的角度看, 如何建立和完善非農就業農戶的承包地退出機制, 使職業化的農戶經營主體自有耕地比重不斷增長, 弱化租佃經營比重, 降低經營者的地租支出, 將是調整農業分配關系、提高農業競爭力、改善經營者收入狀況所應關注的政策命題。那么, 從農村土地配置的角度看, 就是要減少承包地持有者的規模。當然, 土地承包權的退出涉及到諸多條件及復雜的政策, 將是一個緩慢的歷史進程, 但也是一個從目前就應當著手去做的進程。
五、研究結論
通過梳理和分析我國農村地租的形式與水平, 進而分析影響農村地租變動的因素以及農村地租釋放的多重效應, 多個視角地審視地租的管理問題, 可以得到如下結論:
第一, 地租已經成為農村經濟發展中的重要變量。近十多年來, 地租作為農村經濟中的基本范疇, 其水平呈剛性上漲態勢, 成為生產成本中的重要組成部分, 對其進行合理分配及管理是農業現代化進程中的客觀要求, 有利于推動土地流轉, 發展適度規模經營, 改善經營者狀況, 提高農業競爭力。
第二, 糧食價格是農村地租剛性上漲的重要原因。保護性的糧食收儲政策的出臺導致糧食價格增長過快, 因此, 應對現行糧食收儲政策尤其是玉米收儲政策———玉米生產者補貼政策繼續深化改革, 合理利用地租范圍, 推動農業供給側結構的優化。
第三, 應加快非農化農村居民承包地退出機制建設。在只有土地經營權流動而沒有土地所有權流動的制度框架下, 規模經營的發展必然導致高度佃農化。高度佃農化必然形成巨大地租總量, 產生一個惰性的分配結構, 從而抑制現代農業成長。因此, 國家應當在保護小農利益的同時, 積極研究和制訂具有穩定非農就業能力的農村居民承包地退出機制, 有節奏地提升職業農民的自有耕地比例, 減少農村經濟收益分配中的地租比例, 這應是農業現代化進程中不可忽略的重要命題。
中國鄉村發現網轉自：農村經濟,2019(03)
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