摘要：農(nóng)村地租的存在實(shí)現(xiàn)了讓渡土地使用權(quán)的合理補(bǔ)償, 合理的地租水平不僅有利于調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者的積極性, 而且是土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的關(guān)鍵, 過(guò)高或過(guò)低的地租水平均會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生影響。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn), 近十多年來(lái), 我國(guó)農(nóng)村地租逐年攀升, 尤其在東北地區(qū)農(nóng)村地租非理性上漲異常明顯, 在生產(chǎn)成本中占比顯著提高, 對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)收入、土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等方面產(chǎn)生較大的影響。自然環(huán)境因素、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、工商企業(yè)的農(nóng)地偏好以及農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本是農(nóng)村地租剛性上漲的重要致因。在我國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)本增效的背景下, 從政策管理視角對(duì)農(nóng)村地租進(jìn)行適度規(guī)范和引導(dǎo), 以推動(dòng)農(nóng)村地租的健康合理發(fā)展, 為政府制定農(nóng)村土地政策、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程提供決策咨詢數(shù)據(jù)和參數(shù)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村地租; 發(fā)展演變; 影響因素; 效應(yīng)評(píng)價(jià); 政策管理;
一、問(wèn)題的提出
地租是一個(gè)古老的范圍, 在不同時(shí)代反映不同的生產(chǎn)關(guān)系, 進(jìn)而產(chǎn)生不同的土地收益分配關(guān)系。經(jīng)典作家們對(duì)地租的性質(zhì)進(jìn)行過(guò)明確的論述, 亞當(dāng)·斯密指出, 地租是使用土地所支付的代價(jià)。[1]大衛(wèi)·李嘉圖認(rèn)為:“地租是為使用土地的原有和不可摧毀的生產(chǎn)力而付給地主的那一部分土地產(chǎn)品”。[2]馬克思在《資本論》中指出:地租是土地使用者由于使用土地而繳給土地所有者的超過(guò)平均利潤(rùn)以上的那部分剩余價(jià)值, 土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離是地租產(chǎn)生的前提。[3]由經(jīng)典作家論述可知, 農(nóng)村地租是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本中的重要組成部分, 其起降騰落, 是影響我國(guó)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要變量。
1978年, 肇始于民間的“包產(chǎn)到戶”, 無(wú)疑是一次具有深刻意義的農(nóng)村土地制度改革。以家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的確立為標(biāo)志, 農(nóng)村土地制度形成了新的架構(gòu), 由此也為地租這個(gè)古老范疇開(kāi)辟了新的生長(zhǎng)與運(yùn)行空間。值得考量的是, 家庭承包制度下的土地權(quán)屬關(guān)系, 既不同于此前的農(nóng)村集體所有制, 更不同于農(nóng)村合作化之前的土地私有制, 而是在不改變土地集體所有的前提下, 實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利的分割。就所有權(quán)而論, 歸該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)全體農(nóng)民共同所有, 其主體存在形式是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;每個(gè)農(nóng)戶作為承包者, 在承包期內(nèi)成為實(shí)際的土地占有者, 獲得了土地的控制權(quán), 其法律上的表現(xiàn)形式是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)時(shí), 承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一在一個(gè)主體之內(nèi)。當(dāng)農(nóng)戶將承包期內(nèi)的耕地轉(zhuǎn)給他人使用時(shí), 又實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離 (在這里, 使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)疑是等同的) 。顯然, 在我國(guó)農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)制度下, 農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng) (使用) 權(quán)處于可分離的狀態(tài)。由此可見(jiàn), 在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下, 農(nóng)村集體土地內(nèi)在的權(quán)利結(jié)構(gòu)起碼包括了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán), 其中收益權(quán)分別由前三項(xiàng)權(quán)利派生而出。在農(nóng)村稅費(fèi)取消前, 土地收益分別歸屬于集體、承包者和租地經(jīng)營(yíng)者 (農(nóng)業(yè)稅與土地權(quán)屬無(wú)關(guān)) 。事實(shí)上, 在上世紀(jì)80年代中期, 即在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度確立之后, 三權(quán)的分離運(yùn)行就已經(jīng)開(kāi)始了。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置從政策上予以明確化, 是對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)制度的進(jìn)一步完善。在我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的制度框架下, 農(nóng)村“地租”是指農(nóng)戶憑借法律賦予的土地承包權(quán)將自己承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)出去所獲得的收益。從另一角度看, 它是租地經(jīng)營(yíng)者因獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而支付的代價(jià), 或稱對(duì)承包者讓渡土地經(jīng)營(yíng)所做出的補(bǔ)償。
近十多年來(lái), 我國(guó)農(nóng)村地租逐年上漲, 在生產(chǎn)成本中占比顯著增加, 對(duì)農(nóng)地收益、土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等方面產(chǎn)生較大影響。尤其在東北地區(qū), 隨著農(nóng)業(yè)支持政策的進(jìn)一步傾斜, 其農(nóng)村地租非理性上漲趨勢(shì)異常明顯。地租的存在及其變動(dòng), 正在成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要變量而影響農(nóng)村的土地關(guān)系和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。對(duì)地租問(wèn)題予以關(guān)注、研究和管理, 是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的客觀要求。
在我國(guó)現(xiàn)階段, 農(nóng)村地租是土地經(jīng)營(yíng)者為取得土地使用權(quán)而向土地承包者支付的成本, 反言之, 是土地承包者因讓渡土地使用權(quán)向土地經(jīng)營(yíng)者索取的補(bǔ)償。很多學(xué)者稱其為土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格、土地流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)、土地使用費(fèi)等。[4,5,6]在諸多文獻(xiàn)中, 多數(shù)以馬克思地租理論分析地租對(duì)我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的啟示與應(yīng)用, [6][7]其中李松芹等就提出我國(guó)農(nóng)戶應(yīng)該享有土地的絕對(duì)地租和級(jí)差地租I;[8]也有采用因素修正法和收益還原法分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格變化機(jī)理;[9]也有關(guān)注流轉(zhuǎn)主體意愿這一主要因素對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)預(yù)期價(jià)格影響的分析, 通過(guò)計(jì)量模型將流轉(zhuǎn)主體自身屬性因素進(jìn)行量化, 分析其對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的相關(guān)性;[10]還有學(xué)者從交易費(fèi)用、農(nóng)戶認(rèn)知、農(nóng)戶退出意愿角度來(lái)分析。[11]黃瑩和陳火昆則是以農(nóng)戶生存保障利益、土地投入、土地流轉(zhuǎn)增值分成和土地潛在效益為土地流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)構(gòu)成要素進(jìn)行分析。[12]袁鋮則是從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)地租的形成機(jī)理。[13]
綜上所述, 在既有的文獻(xiàn)中, 鮮有學(xué)者運(yùn)用地租的范疇研究土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題, 而主要運(yùn)用土地流轉(zhuǎn)價(jià)格或流轉(zhuǎn)費(fèi)用等概念, 故而在較大程度上限制了土地關(guān)系研究的深度和廣度。此外, 既有文獻(xiàn)尚未從深層研究一定區(qū)域的農(nóng)村地租現(xiàn)狀, 以及農(nóng)村地租對(duì)農(nóng)地收益、土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力等多個(gè)維度的影響。基于以上背景, 為促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)本增效, 推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 本文在對(duì)農(nóng)村地租形式、水平及形態(tài)進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上, 剖析影響我國(guó)農(nóng)村地租變動(dòng)的主要因素, 厘清土地關(guān)系及收益分配關(guān)系, 進(jìn)一步分析地租對(duì)農(nóng)村土地收益、土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響, 進(jìn)而提供具有應(yīng)用價(jià)值的決策參數(shù)和政策思路。
二、我國(guó)農(nóng)村地租的發(fā)展演變
根據(jù)經(jīng)典地租理論, 農(nóng)村地租可以分為絕對(duì)地租、級(jí)差地租和壟斷地租三種形式。絕對(duì)地租指的是土地所有者憑借土地所有權(quán)而取得的地租, 是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值超過(guò)社會(huì)生產(chǎn)價(jià)格的差額。級(jí)差地租指的是由于經(jīng)營(yíng)較優(yōu)的土地而獲得的歸土地所有者占有的那部分超額利潤(rùn)。按照形成條件不同, 可以分為級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ。壟斷地租指壟斷價(jià)格帶來(lái)的超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化而成的地租。前兩類是地租的普遍形式, 后一類是地租的特殊形式, 僅在個(gè)別條件下產(chǎn)生。在新中國(guó)近70年的發(fā)展中, 我國(guó)農(nóng)村土地先后經(jīng)歷了以自耕農(nóng)為主體的私有制、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的集體所有制、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的集體所有制。由于我國(guó)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)范疇的存在, 我國(guó)也具備形成上述三種地租形式的條件, 但在發(fā)展的不同時(shí)期, 其表現(xiàn)形式各有差異。
1. 改革開(kāi)放前我國(guó)農(nóng)村地租的發(fā)展演變
(1) 土地改革時(shí)期 (1949～1952年) 。在舊中國(guó), 農(nóng)村土地所有權(quán)分布及其不平衡, 農(nóng)村土地高度集中在地主和富農(nóng)手中, 占鄉(xiāng)村人口不到10%的地主、富農(nóng)占有70%～80%的土地, 而占農(nóng)村人口90%的貧雇農(nóng)和中農(nóng)只占有20%～30%的土地。地主憑借土地所有權(quán)可以坐享佃農(nóng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地之后獲得的糧食, 這種地租在當(dāng)時(shí)是非常普遍的, 一般占糧食總數(shù)的一半到一半以上。[14]1950年6月, 中央政府頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》, 明確提出:廢除地主階級(jí)的土地所有制, 實(shí)行農(nóng)民的土地私有制。1952年底, 全國(guó)基本完成土地改革。3億多無(wú)地、少地農(nóng)民先后分得7億多畝土地和其他生產(chǎn)資料, 免除了過(guò)去每年向地主繳納的700億斤糧食的超重地租, [15]土地剝削關(guān)系徹底土崩瓦解, 真正實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。在這一時(shí)期, 土地歸農(nóng)民私有, 農(nóng)民對(duì)擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營(yíng)、買賣和出租”。從當(dāng)時(shí)的狀況看, 存在少量的土地出租現(xiàn)象, 出租土地的農(nóng)戶可以憑借土地所有權(quán)獲得絕對(duì)地租。同時(shí), 由于土地肥力及其位置的差異性, 以及農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)水平的差異性, 使具有相對(duì)優(yōu)越條件的土地出租者可以獲得級(jí)差地租, 在個(gè)別條件下由于壟斷價(jià)格的存在可以獲得壟斷地租。
(2) 農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時(shí)期 (1953～1978年) 。從1953年開(kāi)始, 在土地改革的基礎(chǔ)上, 在國(guó)家的倡導(dǎo)和推動(dòng)下, 開(kāi)始出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。農(nóng)業(yè)合作化的組織形式由土地和其他生產(chǎn)資料私有制和分散經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)互助組, 發(fā)展到以土地入股、集體經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一分配為特點(diǎn)的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社, 再進(jìn)一步建立土地和主要生產(chǎn)資料歸集體所有的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。在1955年前的初級(jí)合作社階段, 仍然保留了農(nóng)民的土地私有權(quán), 土地以入股的方式加入合作, 其報(bào)酬形態(tài)是土地分紅。土地分紅是地租的存在形式。11956年以后, 伴隨著高級(jí)合作社的發(fā)展, 農(nóng)民土地歸為集體所有, 1957年底, 農(nóng)村土地集體所有制已經(jīng)形成, 土地所有權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一在合作社集體中。1958年8月, 我國(guó)開(kāi)始建立“一大二公”的人民公社體制, 進(jìn)一步確定農(nóng)村土地的集體所有制度。在這一時(shí)期, 在農(nóng)村集體土地所有制之下, 國(guó)家政策和法規(guī)明令禁止土地的出租和買賣。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中明確規(guī)定:“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地, 包括社員的自留地、自留山、宅基地等一律不準(zhǔn)出租和買賣。”基于此, 集體土地和農(nóng)民的自留地, 既不存在所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓, 也不存在使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓, 因此, 無(wú)論是集體還是農(nóng)民都不存在獲取絕對(duì)地租的條件。此外, 由于農(nóng)村土地歸集體所有并由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地權(quán)利制度, 當(dāng)時(shí)的理論界部分學(xué)者對(duì)級(jí)差地租的存在持否定態(tài)度。但是社會(huì)主義條件下形成級(jí)差地租的自然條件和社會(huì)條件依然存在, 級(jí)差地租依然存在。[16]在完成農(nóng)業(yè)合作化的社會(huì)主義改造以后, 我國(guó)實(shí)現(xiàn)了集體生產(chǎn)勞動(dòng), 按勞分配, 不同生產(chǎn)條件社隊(duì)產(chǎn)生了不同的級(jí)差土地收益, 并區(qū)分出級(jí)差土地收入Ⅰ和Ⅱ。從深層次看, 級(jí)差土地收入的實(shí)質(zhì)就是級(jí)差地租, 只是表述的概念不同。
2. 改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村地租的發(fā)展演變
(1) 國(guó)家、集體參與農(nóng)地收入分配時(shí)期 (1978～2000年) 。上世紀(jì)70年代末80年代初, 伴隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的建立, 我國(guó)農(nóng)村土地關(guān)系發(fā)生了新的變化。截止到1984年, 我國(guó)農(nóng)村95%以上的村社都實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度, 實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離, 由此也產(chǎn)生了新的分配關(guān)系。在承包經(jīng)營(yíng)制度下, 農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧, 除了向國(guó)家交納農(nóng)業(yè)稅和向集體上交提留外, 其余全部土地收益歸農(nóng)戶所有, 土地經(jīng)營(yíng)收益直接明了地表現(xiàn)為國(guó)家、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系, 即“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下的都是自己的”。國(guó)家所得與集體所得的部分在一定時(shí)期內(nèi)是一個(gè)既定的量, 而農(nóng)民所得的部分則是一個(gè)變量。所謂“剩下都是自己的”, 恰是對(duì)這種變量的最生動(dòng)的描述。農(nóng)民生產(chǎn)積極性的動(dòng)力機(jī)制也正是來(lái)源于這種“剩下都是自己”的這種變量效應(yīng)。國(guó)家所得部分與所有權(quán)無(wú)關(guān), 因此與地租無(wú)涉。集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)的實(shí)體, 在土地收益分配中的所得部分體現(xiàn)為絕對(duì)地租, 其具體形態(tài)是交給集體的那部分統(tǒng)籌提留款。由于我國(guó)絕大多數(shù)地方農(nóng)村承包地的分配都是采取好地壞地搭配的方式, 因此, 在農(nóng)戶之間體現(xiàn)不出級(jí)差地租Ⅰ之間的差異。
家庭承包制度將土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離, 賦予了農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。隨著國(guó)家土地流轉(zhuǎn)政策的出臺(tái), 在土地承包期內(nèi)農(nóng)戶成為事實(shí)上的土地占有者, 因此, 無(wú)論是絕對(duì)地租、級(jí)差地租還是壟斷地租都必然存在。1984年中央“一號(hào)文件”明確規(guī)定:“土地承包制一般應(yīng)在15年以上, 并鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”, 肯定并支持土地的流動(dòng), 使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離為相對(duì)獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán), 農(nóng)戶憑借其承包權(quán)可以從流轉(zhuǎn)土地的授讓者那里獲得一筆收入。由于歷史的原因, 在當(dāng)時(shí)的文獻(xiàn)及政策中, 地租一詞鮮有使用, 較多的表述是土地流轉(zhuǎn)費(fèi)或土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。無(wú)論使用怎樣的詞語(yǔ)表述, 其內(nèi)涵都表現(xiàn)為地租。這是承包權(quán)轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式, 農(nóng)村集體土地作為權(quán)利束, 形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的格局。1993年中央文件《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施》中提出:“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的提前下, 經(jīng)發(fā)包方同意允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。2003年3月1日實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定:國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)民承包地的有償流動(dòng)轉(zhuǎn)讓, 不僅成為農(nóng)村發(fā)展中的現(xiàn)實(shí), 同時(shí)也得到政策和法律的認(rèn)同與肯定, 地租已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)重要范疇。需要注意的是, 該時(shí)期的絕對(duì)地租不僅包括交給集體的統(tǒng)籌提留款, 同時(shí)包括農(nóng)戶憑借其承包權(quán)獲得的地租收入。
(2) 國(guó)家、集體退出農(nóng)地收入分配時(shí)期 (2001年～至今) 。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái), 為扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的困境, 減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān), 我國(guó)對(duì)農(nóng)民實(shí)行了一系列的惠農(nóng)政策, 一系列惠農(nóng)政策的實(shí)施使農(nóng)村土地關(guān)系發(fā)生了根本性變化, 其外在表現(xiàn)是農(nóng)村土地更加值錢, 土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生率不斷提高。此外, 從2001年開(kāi)始, 中央明確提出了對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度進(jìn)行改革, 逐步取消了交給國(guó)家的農(nóng)業(yè)稅和交給集體的統(tǒng)籌提留。農(nóng)村稅費(fèi)改革標(biāo)志著國(guó)家、集體和農(nóng)戶三者的分配關(guān)系發(fā)生了變化, 國(guó)家讓利于民, 作為承包戶上交給集體的絕對(duì)地租不復(fù)存在, 農(nóng)民的生產(chǎn)收入全部歸農(nóng)民自己所有。那么, 此時(shí)的絕對(duì)地租不再包括特殊表現(xiàn)形式的絕對(duì)地租, 即上交給集體的統(tǒng)籌提留款, 而是主要包括農(nóng)戶憑借其承包權(quán)獲得的絕對(duì)地租, 同時(shí)存在級(jí)差地租I、級(jí)差地租Ⅱ和壟斷地租。
三、我國(guó)農(nóng)村地租水平變動(dòng)及影響因素分析
1. 我國(guó)農(nóng)村地租水平變動(dòng)分析
20世紀(jì)90年代是農(nóng)民負(fù)擔(dān)最沉重的時(shí)期, 農(nóng)民不僅需要交納農(nóng)業(yè)稅還要上繳繁重的統(tǒng)籌提留, 統(tǒng)籌提留是集體經(jīng)濟(jì)組織憑借土地所有權(quán)獲取的收入, 因此可以將其視為即交給集體的絕對(duì)地租。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì), 1990年農(nóng)民負(fù)擔(dān)村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)359.4億元, 人均41.15元, 占上年農(nóng)民人均純收入的7.88%, 高于國(guó)務(wù)院規(guī)定2.88個(gè)百分點(diǎn), 比1989年增長(zhǎng)0.21個(gè)百分點(diǎn), 其中直接向農(nóng)民收取的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)就達(dá)220億元, 人均27元。[17]與此同時(shí), 伴隨著農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn), 農(nóng)戶之間的地租的形成已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。由于當(dāng)時(shí)是農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)最沉重的時(shí)期, 在剔除生產(chǎn)成本、稅金及統(tǒng)籌提留后, 農(nóng)民的種糧收益降到很低的水平。加之農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較低, 在農(nóng)民有限的收益中可納入地租的部分已經(jīng)很少, 特別是在發(fā)達(dá)地區(qū), 農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本相對(duì)較高, 種地成為典型的低收益行業(yè), 從而使地租水平較低, 一般情況下是轉(zhuǎn)入戶向轉(zhuǎn)出戶提供合理的口糧作為地租。[18]在發(fā)達(dá)地區(qū)甚至出現(xiàn)只要替承包者交稅交統(tǒng)籌提留, 可以不要任何流轉(zhuǎn)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。某些農(nóng)戶放棄收取地租, 并非不存在地租, 作為土地流轉(zhuǎn)中的受讓者來(lái)說(shuō), 他將地租直接付給了集體經(jīng)濟(jì)組織 (統(tǒng)籌提留費(fèi)) , 承包地的受讓者不是直接的納稅主體, 但作為受讓承包地的代價(jià), 他要替承包權(quán)所有者繳納農(nóng)業(yè)稅和集體統(tǒng)籌提留。農(nóng)業(yè)稅和集體統(tǒng)籌提留也是為了取得流轉(zhuǎn)土地所付出的代價(jià), 因此從受讓者的視角看, 也是一種地租。
進(jìn)入21世紀(jì), 國(guó)家取消了交給集體的統(tǒng)籌提留款, 同時(shí)出臺(tái)了包括減免農(nóng)業(yè)稅、糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策。這些惠農(nóng)政策的實(shí)施, 在客觀上產(chǎn)生了增加土地“含金量”的效果, 附著在土地上的利益增加使我國(guó)農(nóng)地租佃市場(chǎng)開(kāi)始活躍, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)量不斷增加。從利益分配關(guān)系來(lái)看, 國(guó)家與集體讓渡出的稅費(fèi)變成了承包農(nóng)戶的純收入, 而過(guò)去轉(zhuǎn)包土地由轉(zhuǎn)入戶代交的農(nóng)業(yè)稅與統(tǒng)籌提留轉(zhuǎn)化成出租農(nóng)戶的地租, 因此, 從土地轉(zhuǎn)出戶的視角看, 地租顯著攀升, 并逐漸成為轉(zhuǎn)入農(nóng)戶生產(chǎn)成本中的大額支出。從全國(guó)主要糧食作物來(lái)看, 在2004～2016年的13年間我國(guó)三大糧食作物的地租水平飛速增長(zhǎng), 玉米、稻谷、小麥作物分別由2004年的59.55元/畝、55.21元/畝和42.45元/畝增長(zhǎng)到2016年的234.91元/畝、219.11元/畝和204.28元/畝, 2年均增長(zhǎng)率分別是11.13%、11.19%和12.85%。圖1顯示的是東北三省玉米作物的地租水平。從圖中可以看出, 2004～2015年?yáng)|北三省玉米作物地租上漲趨勢(shì)明顯, 2004年黑龍江省、吉林省、遼寧省玉米作物地租分別為78.39元/畝、109.91元/畝和85.48元/畝, 到2015年分別上漲至342.13元/畝、385.22元/畝和345.87元/畝, 年均增長(zhǎng)率分別為13.07%、11.02%和12.35%。2016年玉米地租出現(xiàn)小幅度下跌, 但黑龍江省、吉林省、遼寧省仍高達(dá)340.72元/畝、362.51元/畝和319.28元/畝, 分別是2004年的4.35倍、3.30倍和3.74倍。
從調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看, 現(xiàn)階段農(nóng)村地租成本剛性增長(zhǎng)明顯, 在生產(chǎn)成本中占比巨大, 已經(jīng)遠(yuǎn)高于單位耕地的物質(zhì)成本。以2015年為例, 根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì), 2015年吉林省核心產(chǎn)區(qū)農(nóng)安縣和德惠市的農(nóng)村地租分別為8500元/公頃和8000元/公頃, 占當(dāng)年玉米生產(chǎn)成本 (生產(chǎn)成本包括物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用、雇工費(fèi)用和地租) 的比重分別是60.93%和60.38%。吉林省玉米邊際產(chǎn)區(qū)乾安縣和長(zhǎng)嶺縣的地租水平雖然低于中部核心區(qū)域, 但是仍然高達(dá)7000元/公頃和7500元/公頃, 在當(dāng)年生產(chǎn)成本中分別占比57.05%和55.56%。合理的地租水平是土地轉(zhuǎn)出的內(nèi)在動(dòng)因, 但是地租畢竟是土地使用的價(jià)格, 將發(fā)揮雙刃劍的作用。較高的地租在刺激轉(zhuǎn)出的同時(shí), 也將抑制轉(zhuǎn)入, 它會(huì)“吃掉”土地經(jīng)營(yíng)者收入的大半。[19][20]因此, 我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段居高不下的地租對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生不可低估的負(fù)面影響。
2. 我國(guó)農(nóng)村地租影響因素分析
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性, 農(nóng)業(yè)的特殊性, 將會(huì)使地租的影響因素高度復(fù)雜, 捕捉和厘清這些影響因素是科學(xué)把握地租生成和變動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體來(lái)看, 我國(guó)農(nóng)村地租的影響因素主要包括:自然環(huán)境因素、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、工商企業(yè)的農(nóng)地偏好以及農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本。
(1) 自然環(huán)境因素。影響農(nóng)村地租的自然因素包括很多, 比如資源稟賦, 土壤肥力, 地形地貌, 土地區(qū)位, 氣候等。通常而言, 資源稟賦越豐富、土壤越肥沃、土地的區(qū)位條件越接近城市、交通越方便、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施越完善, 則地租水平越高。以資源稟賦為例, 良好的農(nóng)地資源稟賦將使每個(gè)農(nóng)戶擁有相對(duì)較多的耕地, 并足以使其過(guò)上溫飽的生活, 土地給他們提供了依賴性較強(qiáng)的生活平臺(tái), 在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加土地就可以成為一個(gè)職業(yè)化的農(nóng)民, 因此, 會(huì)使更多的農(nóng)戶產(chǎn)生租地的需求, 進(jìn)而推動(dòng)了地租價(jià)格的上漲。與此相反, 在一個(gè)農(nóng)地資源較為匱乏的地區(qū), 農(nóng)戶只擁有少量的土地, 連起碼的溫飽都難以滿足, 土地能夠給他們承載的希望微不足道, 進(jìn)而使更多的人將發(fā)展的出路寄予農(nóng)地之外, 地租缺乏上漲的推動(dòng)力。
(2) 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。較高的糧食價(jià)格是地租走高的重要致因, 對(duì)此, 古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家多有論述。誠(chéng)如亞當(dāng)·斯密所說(shuō):“工資和利潤(rùn)的高低是價(jià)格高低的原因;地租的高低則是價(jià)格高低的結(jié)果”。[1]大衛(wèi)·李嘉圖同樣指出:“谷物價(jià)格高不是因?yàn)橹Ц读说刈? 相反地, 支付地租倒是因?yàn)楣任锇嘿F”。[2]自2004年以來(lái), 國(guó)家出臺(tái)了一系列糧食價(jià)格支持政策, 糧食價(jià)格持續(xù)走高, 其中玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策的托市效果最為明顯。2008年國(guó)家開(kāi)始對(duì)東北三省及內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策, 以調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、保障糧食有效供給。2008年國(guó)家確定的吉林省玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格為1.50元/公斤, 之后玉米“托市價(jià)格”逐年攀升, 到2013年上漲至2.24元/公斤, 僅僅五年時(shí)間三次提價(jià), 增長(zhǎng)幅度49.33%。2015年國(guó)家雖然下調(diào)了玉米“托市價(jià)格”, 但在吉林省玉米價(jià)格仍高達(dá)2.00元/公斤。在居高不下玉米“托市價(jià)格”的推動(dòng)下, 吉林省玉米作物地租水平也呈現(xiàn)剛性化上漲。2004～2009年玉米作物地租基本維持在100～200元/畝之間, 2010年吉林省玉米作物地租突破200元/畝, 最高值為2015年的385.22元/畝。可見(jiàn), 較高的糧食價(jià)格是現(xiàn)階段東北地區(qū)農(nóng)村地租非理性上漲的重要致因。
(3) 工商企業(yè)的農(nóng)地偏好。在我國(guó)現(xiàn)階段, 工商企業(yè)的農(nóng)地偏好也是影響地租的重要因素。與其它產(chǎn)業(yè)相比, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益總體而言處于較低的水平。因此, 如果追求資本的高回報(bào)率, 自然不會(huì)將投資的目標(biāo)指向農(nóng)業(yè)。然而, 在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)中, 值得玩味和深思的是, 將資本投向農(nóng)業(yè)一度使工商資本趨之若鶩。這似乎是一種錯(cuò)位行為, 其實(shí)不然, “醉翁之意不在酒”, 背后的真實(shí)動(dòng)因在于工商企業(yè)套取國(guó)家支持農(nóng)業(yè)的各種政策利益, 包括各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的支持政策。更有甚者, 是在打土地的算盤, 諸如產(chǎn)生若干“糧田非糧化”、“農(nóng)田非農(nóng)化”或借此機(jī)會(huì)屯積土地等越軌行為。在此真實(shí)動(dòng)因的趨動(dòng)下, 工商資本不惜高價(jià)拿地, 導(dǎo)致地租逐年走高。此種行徑, 不但哄抬了地租水平, 給原有的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)帶來(lái)沖擊, 造成農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)壟斷, 也給農(nóng)用地的后續(xù)流轉(zhuǎn)帶來(lái)阻礙, 影響農(nóng)用地在一定區(qū)域和時(shí)間內(nèi)的再流轉(zhuǎn)利用及地租水平。
(4) 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí), 農(nóng)民主要考慮農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本越高, 地租越低。在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū), 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程較快, 對(duì)于可以在城市獲得穩(wěn)定收入, 并不以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)收入的農(nóng)戶來(lái)說(shuō), 他們農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本很高。他們不需要依靠承包地的租金來(lái)補(bǔ)貼城市生活, 因此會(huì)采用相對(duì)超然的態(tài)度。[23]他們可能會(huì)將土地送給親友耕種, 或者以較低的租金將土地流轉(zhuǎn)出去。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢, 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程較慢的地區(qū), 例如東北地區(qū), 在農(nóng)業(yè)外部就業(yè)嚴(yán)重不足的情況下, 多數(shù)農(nóng)民不愿意放棄土地外出務(wù)工, 人們更趨向于經(jīng)營(yíng)耕地, 機(jī)會(huì)成本相對(duì)較低, 致使東北地區(qū)地租偏高。
四、我國(guó)農(nóng)村地租效應(yīng)及其政策管理
伴隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的擴(kuò)大, 作為土地使用價(jià)格的地租釋放了多方面的影響, 包括積極效應(yīng)和消極效應(yīng)。從政府的角度看, 如何發(fā)揮其積極效應(yīng)而抑制其消極效應(yīng), 是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。
1. 農(nóng)村地租效應(yīng)
現(xiàn)階段, 農(nóng)村地租對(duì)土地承包者和承租者都會(huì)產(chǎn)生不同的利益關(guān)系, 其存在的形式、水平的變化及分配的流向, 將會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民收益、農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)產(chǎn)生不同的效應(yīng)。
(1) 財(cái)產(chǎn)收入效應(yīng)。地租作為財(cái)產(chǎn)性收入應(yīng)是土地所有權(quán)的產(chǎn)物, 在我國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下, 農(nóng)戶雖不具有土地的私有權(quán), 但作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員, 在承包期內(nèi)具有土地的占有權(quán), 因此, 地租可視作土地占有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式, 或說(shuō)是承包農(nóng)戶因出讓土地使用權(quán)而獲得的利益補(bǔ)償。地租的財(cái)產(chǎn)收入效應(yīng)因不同地區(qū)的資源稟賦而存在差異, 在一個(gè)人均耕地只有幾分的地方, 地租所提供的收入占家庭總收入的比例會(huì)很低。而在一個(gè)資源稟賦較優(yōu)的地區(qū), 在一定時(shí)期內(nèi)地租的收入在家庭總收入中就會(huì)產(chǎn)生較為顯著的財(cái)富增值效應(yīng)。以資源稟賦較優(yōu)的吉林省為例, 2003年吉林省農(nóng)民人均轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租金凈收入僅為4.99元, 在財(cái)產(chǎn)凈收入中占比為7.52%。隨后地租收入上漲明顯, 到2011年漲至84.99元, 在財(cái)產(chǎn)凈收入中占比達(dá)21.48%。2015年吉林省農(nóng)民人均轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租金凈收入達(dá)到峰值 (146.70元) , 占當(dāng)年財(cái)產(chǎn)凈收入的73.86%, 遠(yuǎn)高于其他收入來(lái)源。
(2) 土地流轉(zhuǎn)效應(yīng)。在農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的制度構(gòu)架下, 只要農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)充分開(kāi)放, 那么土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就是一個(gè)必然的趨勢(shì)。所謂地租的土地流轉(zhuǎn)效應(yīng), 是指地租作為一個(gè)客觀經(jīng)濟(jì)范疇, 其存在與變動(dòng)將會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響, 進(jìn)而影響土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和家庭農(nóng)場(chǎng)的成長(zhǎng)。地租是土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格, 在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上, 其起降騰落都會(huì)產(chǎn)生雙刃劍的作用。地租水平上漲固然可以刺激轉(zhuǎn)出方轉(zhuǎn)出土地, 但也會(huì)減少租入方的收益, 進(jìn)而減少流轉(zhuǎn)土地的需求。在多大程度上抑制流轉(zhuǎn)土地的需求, 取決于多個(gè)因素的綜合作用, 如農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本、外部就業(yè)的可行性、農(nóng)業(yè)技術(shù)水平的變化、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的空間等等。地租水平下降會(huì)增加土地的需求, 但也會(huì)減少流轉(zhuǎn)土地的供給。究竟在多大程度上會(huì)影響土地的供給, 也要取決于多種因素, 如不同區(qū)域的資源稟賦、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本、農(nóng)地收益在家庭收入中的比重等等。總之, 地租是一個(gè)影響土地流轉(zhuǎn)的重要變量, 其市場(chǎng)均衡點(diǎn)的確定受制于多種因素。
(3) 規(guī)模經(jīng)營(yíng)效應(yīng)。在我國(guó)農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)的制度框架下, 家庭農(nóng)場(chǎng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)主體。家庭農(nóng)場(chǎng)的成長(zhǎng)仰賴于土地的流轉(zhuǎn)與集中, 在農(nóng)村集體土地所有制下, 并不存在自耕農(nóng)成長(zhǎng)的機(jī)制, 農(nóng)戶擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的唯一路徑是租入土地。然而, 在我國(guó)農(nóng)村戶均耕地不足0.5公頃的國(guó)情之下, 一個(gè)不可改變的事實(shí)是家庭農(nóng)場(chǎng)的成長(zhǎng)必須大量租入土地, 其成長(zhǎng)過(guò)程就是一個(gè)佃農(nóng)化的過(guò)程。如果從穩(wěn)定農(nóng)業(yè)從業(yè)者安于農(nóng)業(yè)就業(yè)的角度看, 需要使家庭農(nóng)場(chǎng)的收入至少不低于城鎮(zhèn)居民的平均收入, [24]這就是以收入為尺度的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的選擇。以此目標(biāo)度量, 作為佃農(nóng)化的家庭農(nóng)場(chǎng)若要達(dá)到此收入目標(biāo)將比自耕農(nóng)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)更多的耕地。假定在現(xiàn)階段城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為2.5萬(wàn)元, 若使一個(gè)四口之家的農(nóng)戶收入達(dá)到城鎮(zhèn)居民的平均收入水平, 需要耕種10公頃的自有耕地 (假定每公頃耕地提供一萬(wàn)元的可支配收入) , 在地租為5000元/公頃的情況下, 假定農(nóng)戶自有耕地只有1公頃, 要達(dá)到與城鎮(zhèn)居民同等的收入水平就要另外租種18公頃耕地, 使適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)從10公頃放大到19公頃。地租水平越高, 放大的程度越高。
(4) 農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力效應(yīng)。農(nóng)村地租水平過(guò)高會(huì)減少經(jīng)營(yíng)者收入, 進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)前分析, 規(guī)模經(jīng)營(yíng)的過(guò)程必然是一個(gè)佃農(nóng)化的過(guò)程。如果經(jīng)營(yíng)者的耕地90%以上都是租入的, 那他就必須為90%的耕地支付地租。地租越高, 佃農(nóng)需要承擔(dān)的生產(chǎn)成本越大, 獲得的收入就會(huì)越少。假定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平大體相當(dāng), 在耕種同等規(guī)模耕地的條件下, 這種佃農(nóng)化的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力必然下降。不僅如此, 在我國(guó)農(nóng)村人口總量巨大、資源稟賦約束較強(qiáng)的條件下, 佃農(nóng)化經(jīng)營(yíng)必定存在著租地市場(chǎng)較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和出租農(nóng)戶與租佃農(nóng)戶之間的博弈關(guān)系, 通常會(huì)導(dǎo)致一個(gè)較短的土地租期。對(duì)于佃農(nóng)來(lái)說(shuō), 較短的租期內(nèi), 如果改良土地, 租約期滿后, 土地改良的好處就會(huì)變成別人的, 因此, 在短期租約下, 出租農(nóng)戶不改良土地, 佃農(nóng)也不會(huì)改良土地, 而且會(huì)采用掠奪的方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。正是基于佃農(nóng)化經(jīng)營(yíng)的種種弊端, 美國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊利和莫爾豪斯認(rèn)為, 自有自耕制度有助于國(guó)民生活的穩(wěn)定, [25]為獲得長(zhǎng)時(shí)期的最高額生產(chǎn)和最優(yōu)良的社會(huì)條件, 自耕農(nóng)就應(yīng)該多, 佃農(nóng)就應(yīng)該少。
2. 地租的政策管理
地租的形成與分配完全從屬于市場(chǎng)化行為, 無(wú)論政府或集體經(jīng)濟(jì)組織都無(wú)權(quán)以行政的手段對(duì)地租進(jìn)行干預(yù)。但是, 政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的管理者, 有義務(wù)對(duì)地租的產(chǎn)生和分配過(guò)程進(jìn)行適度的規(guī)范和引導(dǎo), 提供相應(yīng)的法律保障, 并運(yùn)用間接的手段調(diào)節(jié)地租的合理分配, 使之有利于調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者的積極性、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。
(1) 防止惠農(nóng)政策轉(zhuǎn)化為地租。絕對(duì)地租作為出讓土地的補(bǔ)償, 是土地出讓者轉(zhuǎn)出土地的基本條件。絕對(duì)地租的高低除了受土地供求關(guān)系、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格以及土地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本等諸因素的影響外, 還受惠農(nóng)政策的影響。惠農(nóng)政策的影響程度與政策支持主體的選擇相關(guān), 如果政策支持主體指向經(jīng)營(yíng)者, 對(duì)地租的影響較小;反之, 如果政策支持主體指向承包者, 會(huì)使政策利益附加于土地之上, 從而為地租加碼, 提升地租水平。如我國(guó)的糧食直補(bǔ)政策, 其初衷是鼓勵(lì)農(nóng)民種糧的積極性, 受益主體應(yīng)是糧食生產(chǎn)者。然而, 在實(shí)踐中的結(jié)果是種糧的未必得到補(bǔ)貼, 而得到補(bǔ)貼的未必種糧, 現(xiàn)實(shí)結(jié)果與政策初衷是背離的。為解決這一問(wèn)題, 在一些地方將此部分補(bǔ)貼直接補(bǔ)給了經(jīng)營(yíng)者, 從形式上看經(jīng)營(yíng)者是政策受益者, 但在土地流轉(zhuǎn)時(shí), 出讓者和受讓者的談判中已經(jīng)將補(bǔ)貼因素加于其中, 凡是經(jīng)營(yíng)者得到了種糧補(bǔ)貼, 其地租就要高, 同質(zhì)土地條件下, 地租增加的幅度基本上以補(bǔ)貼額度為參照。因此, 無(wú)論是承包者得到“直補(bǔ)”還是經(jīng)營(yíng)者得到“直補(bǔ)”, 事實(shí)上都是將惠農(nóng)政策轉(zhuǎn)化為地租。對(duì)轉(zhuǎn)出土地的承包者而言, 如果他得到了“直補(bǔ)”, 是他憑借對(duì)土地的占有權(quán)而得到的額外收入, 本質(zhì)上可視為地租;如果他沒(méi)有得到“直補(bǔ)”, 他會(huì)以應(yīng)得的“直補(bǔ)”為參照, 提升地租以補(bǔ)償失去的“直補(bǔ)”。由此可見(jiàn), 如果一項(xiàng)惠農(nóng)政策一旦轉(zhuǎn)化為地租, 其政策或者是低效率或者是歸于失敗。規(guī)避惠農(nóng)政策轉(zhuǎn)化為地租的思路是, 盡可能減少以農(nóng)地為標(biāo)的的補(bǔ)貼方式, 轉(zhuǎn)向以產(chǎn)量為標(biāo)的補(bǔ)貼方式或?qū)嵭虚g接補(bǔ)貼方式, 弱化承包土地的含金量。
(2) 支持經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造級(jí)差地租Ⅱ。級(jí)差地租Ⅱ是土地經(jīng)營(yíng)者集約經(jīng)營(yíng)的結(jié)果, 在我國(guó)人多地少、糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品仍是供求緊平衡的情況下, 應(yīng)積極鼓勵(lì)生產(chǎn)者發(fā)展集約經(jīng)營(yíng), 創(chuàng)造更多的級(jí)差地租Ⅱ。然而, 就現(xiàn)實(shí)情況而論, 在政策實(shí)施上卻排斥了級(jí)差地租Ⅱ?qū)χС终叩姆窒? 此問(wèn)題直接涉及到目前的玉米“價(jià)補(bǔ)分離”政策補(bǔ)貼方式的選擇問(wèn)題。2016年以后, 國(guó)家實(shí)施了玉米收儲(chǔ)制度改革, 在東北四省區(qū)啟動(dòng)玉米“價(jià)補(bǔ)分離”政策。該政策將生產(chǎn)者補(bǔ)貼以地塊為對(duì)象進(jìn)行操作, 而與生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)無(wú)關(guān), 即在同質(zhì)的土地上無(wú)論生產(chǎn)出多少產(chǎn)品, 都得到等額的補(bǔ)貼。這意味著那些通過(guò)集約經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)出的超過(guò)平均水平的那部分增產(chǎn)量沒(méi)有得到補(bǔ)貼。不難想見(jiàn), 合理的政策應(yīng)當(dāng)是依據(jù)生產(chǎn)者的產(chǎn)量實(shí)施補(bǔ)貼, 具體實(shí)施方式是根據(jù)生產(chǎn)者的糧食銷售數(shù)量發(fā)放補(bǔ)貼, 形成一個(gè)“糧食產(chǎn)量貢獻(xiàn)越大, 補(bǔ)貼數(shù)額越高”的激勵(lì)機(jī)制。按銷量進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 有利于刺激生產(chǎn)者為了獲取級(jí)差地租Ⅱ加大集約經(jīng)營(yíng), 從而有利于增加國(guó)家糧食供給。因此, 必須看到國(guó)家實(shí)施的惠農(nóng)政策對(duì)地租可能產(chǎn)生的影響, 以及該影響指向的目標(biāo), 使惠農(nóng)政策有利于調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者積極性。
(3) 控制政策性地租水平波動(dòng)。地租波動(dòng)是一個(gè)常態(tài)現(xiàn)象, 但如果其波動(dòng)來(lái)自于政策的影響, 則要予以關(guān)注, 并適時(shí)修正引起地租波動(dòng)的政策。現(xiàn)實(shí)中的一個(gè)案例是, 玉米“價(jià)補(bǔ)分離”政策實(shí)施固定的補(bǔ)貼額度所導(dǎo)致的農(nóng)村地租波動(dòng)的現(xiàn)象。在實(shí)施的玉米“價(jià)補(bǔ)分離”政策中, 補(bǔ)貼額以省為單位從中央財(cái)政中下?lián)? 是一個(gè)年際間沒(méi)有變化的常量。省這個(gè)層次同樣以常量的方式撥給各縣 (市) 。而在每年的玉米收購(gòu)市場(chǎng)上, 由市場(chǎng)供求關(guān)系形成的收購(gòu)價(jià)格則是一個(gè)變量。收購(gòu)價(jià)格加上補(bǔ)貼構(gòu)成了引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行下一年生產(chǎn)決策的生產(chǎn)者引導(dǎo)價(jià)格。在收購(gòu)價(jià)格較高的年份, 補(bǔ)貼額仍以常量的方式分配, 就會(huì)形成一個(gè)較高的生產(chǎn)者價(jià)格, 引導(dǎo)生產(chǎn)者擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。而生產(chǎn)者價(jià)格的上升又會(huì)引起地租的上升, 使地租在年際間形成較大的波動(dòng)。以吉林省調(diào)研數(shù)據(jù)為例, 2016年實(shí)施玉米“價(jià)補(bǔ)分離”政策以后, 由于玉米價(jià)格的下行導(dǎo)致地租呈現(xiàn)斷崖式下跌。而到了2017年收購(gòu)季節(jié), 由于供求關(guān)系的變化, 使收購(gòu)市場(chǎng)呈現(xiàn)上行趨勢(shì), 然而在市場(chǎng)變化的情況下, 政策補(bǔ)貼額度仍是一個(gè)常量, 進(jìn)一步放大了已經(jīng)上行的市場(chǎng)價(jià)格。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)粗略計(jì)算, 2017年吉林省玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼大約為0.30元/公斤, 市場(chǎng)價(jià)格平均達(dá)1.70元/公斤, 玉米補(bǔ)貼后價(jià)格達(dá)到了2.00元/公斤, 與2015年公布的吉林省玉米臨儲(chǔ)價(jià)格持平, 繼續(xù)釋放了刺激玉米生產(chǎn)的效應(yīng)。2018年地租已經(jīng)上漲到7000元/公頃左右, 比2017年 (3000元/公頃) 高133.33%。這種情形一方面會(huì)對(duì)生產(chǎn)者釋放虛假市場(chǎng)信號(hào), 導(dǎo)致玉米供給過(guò)剩;另一方面, 在供給過(guò)剩的市場(chǎng)條件下, 不僅使生產(chǎn)者在下一個(gè)收獲季節(jié)獲致一個(gè)較低的收購(gòu)價(jià)格, 同時(shí)收益的很大比例將被上漲的地租“吃掉”, 生產(chǎn)者收益將比上一年明顯惡化。如果實(shí)施可調(diào)節(jié)的生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度 (即以目標(biāo)價(jià)格為基準(zhǔn)) , 當(dāng)目標(biāo)價(jià)格大于市場(chǎng)價(jià)格, 國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民二者差額;當(dāng)目標(biāo)價(jià)格小于或等于市場(chǎng)價(jià)格, 國(guó)家財(cái)政不進(jìn)行補(bǔ)貼。農(nóng)民根據(jù)國(guó)家提前公布的玉米目標(biāo)價(jià)格水平進(jìn)行土地流轉(zhuǎn), 確定地租。因此, 實(shí)施可調(diào)節(jié)的補(bǔ)貼制度有利于防止出現(xiàn)地租剛性波動(dòng), 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。
(4) 加快非農(nóng)化農(nóng)村居民承包權(quán)退出機(jī)制建設(shè)。在地租水平一定的前提下, 地租總量的大小決定于出租土地的數(shù)量。如前分析, 在集體土地所有制下, 不存在土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移與流動(dòng), 農(nóng)戶只能通過(guò)租地的方式擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模, 我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)不可避免地會(huì)出現(xiàn)高度佃農(nóng)化的趨勢(shì)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模越大, 從而地租總量越大。在土地經(jīng)營(yíng)總收入中, 在扣除勞動(dòng)成本以及種子、肥料、農(nóng)藥、機(jī)械作業(yè)費(fèi)用后, 經(jīng)營(yíng)者獲取收益的大小取決于地租的多少。因此, 從政府管理的角度看, 如何建立和完善非農(nóng)就業(yè)農(nóng)戶的承包地退出機(jī)制, 使職業(yè)化的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)主體自有耕地比重不斷增長(zhǎng), 弱化租佃經(jīng)營(yíng)比重, 降低經(jīng)營(yíng)者的地租支出, 將是調(diào)整農(nóng)業(yè)分配關(guān)系、提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、改善經(jīng)營(yíng)者收入狀況所應(yīng)關(guān)注的政策命題。那么, 從農(nóng)村土地配置的角度看, 就是要減少承包地持有者的規(guī)模。當(dāng)然, 土地承包權(quán)的退出涉及到諸多條件及復(fù)雜的政策, 將是一個(gè)緩慢的歷史進(jìn)程, 但也是一個(gè)從目前就應(yīng)當(dāng)著手去做的進(jìn)程。
五、研究結(jié)論
通過(guò)梳理和分析我國(guó)農(nóng)村地租的形式與水平, 進(jìn)而分析影響農(nóng)村地租變動(dòng)的因素以及農(nóng)村地租釋放的多重效應(yīng), 多個(gè)視角地審視地租的管理問(wèn)題, 可以得到如下結(jié)論:
第一, 地租已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要變量。近十多年來(lái), 地租作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的基本范疇, 其水平呈剛性上漲態(tài)勢(shì), 成為生產(chǎn)成本中的重要組成部分, 對(duì)其進(jìn)行合理分配及管理是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的客觀要求, 有利于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn), 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 改善經(jīng)營(yíng)者狀況, 提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。
第二, 糧食價(jià)格是農(nóng)村地租剛性上漲的重要原因。保護(hù)性的糧食收儲(chǔ)政策的出臺(tái)導(dǎo)致糧食價(jià)格增長(zhǎng)過(guò)快, 因此, 應(yīng)對(duì)現(xiàn)行糧食收儲(chǔ)政策尤其是玉米收儲(chǔ)政策———玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策繼續(xù)深化改革, 合理利用地租范圍, 推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
第三, 應(yīng)加快非農(nóng)化農(nóng)村居民承包地退出機(jī)制建設(shè)。在只有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)而沒(méi)有土地所有權(quán)流動(dòng)的制度框架下, 規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展必然導(dǎo)致高度佃農(nóng)化。高度佃農(nóng)化必然形成巨大地租總量, 產(chǎn)生一個(gè)惰性的分配結(jié)構(gòu), 從而抑制現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成長(zhǎng)。因此, 國(guó)家應(yīng)當(dāng)在保護(hù)小農(nóng)利益的同時(shí), 積極研究和制訂具有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)能力的農(nóng)村居民承包地退出機(jī)制, 有節(jié)奏地提升職業(yè)農(nóng)民的自有耕地比例, 減少農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益分配中的地租比例, 這應(yīng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中不可忽略的重要命題。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2019(03)
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