摘要：中國加入世界貿易組織以來, 履行承諾, 在推進國內農業(yè)支持保護制度改革完善進程中更加注重與WTO農業(yè)規(guī)則兼容。但是, 中國也面臨一些WTO成員質疑是否遵守WTO農業(yè)規(guī)則以及國內農業(yè)支持保護政策完善如何兼顧合規(guī)性和激勵性等突出矛盾。中國遵守WTO農業(yè)規(guī)則面臨的矛盾, 主要歸因于現(xiàn)有WTO農業(yè)規(guī)則存在缺陷、新一輪談判進展緩慢和一些WTO成員對農業(yè)支持規(guī)則約束單方面理解以及中國適應WTO農業(yè)規(guī)則制定農業(yè)政策尚處于探索階段等。為了更好地適應WTO農業(yè)規(guī)則要求, 中國農業(yè)支持保護政策選擇與完善必須兼顧履行WTO相關義務和有助于保護調動農民發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的積極性, 并要加快構建中國農業(yè)對外開放新格局, 推動新的WTO農業(yè)規(guī)則談判。
關鍵詞：WTO農業(yè)規(guī)則; 農業(yè)政策; 合規(guī)性; 農民利益;
2001年, 中國加入世界貿易組織 (WTO) 。中國是否履行了入世承諾?中國是否遵守了WTO農業(yè)規(guī)則?在國家著力解決中美經貿摩擦的背景下, 如何看待少數(shù)國家對中國農產品貿易政策和國內農業(yè)支持政策的質疑?這些問題事關中國對外開放形象, 事關中國農業(yè)支持保護政策完善及其制度改革, 事關中國怎樣才能統(tǒng)籌農產品國內生產與進口保障糧食等重要農產品有效供給大局, 事關中國能否守住國家糧食安全底線。本文通過揭示中國遵守WTO農業(yè)規(guī)則面臨的主要矛盾, 分析矛盾產生的原因, 提出應對主要矛盾的思路和對策, 這對于構建中國農業(yè)對外開放新格局, 采取切實有效措施更好地守住糧食安全底線和確保國內農產品有效供給以及保護調動農民發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)特別是糧食生產積極性, 都具有重要的現(xiàn)實意義。
一、中國遵守WTO農業(yè)規(guī)則面臨的主要矛盾
中國加入WTO后, 全面履行了入世承諾, 遵守WTO農業(yè)規(guī)則, 同時也出現(xiàn)了農產品國際貿易逆差不斷擴大和一些農產品進口高速增長的情況。盡管如此, 中國農業(yè)支持保護政策和農業(yè)貿易政策等卻遭遇美國等一些WTO成員非議, 甚至出現(xiàn)美國通過WTO爭端解決機制訴訟中國稻谷、小麥和玉米支持水平超過入世承諾的極端情況。在中國履行了入世承諾和遵守WTO農業(yè)規(guī)則遭到質疑的同時, 對于中國全面廢除玉米臨時收儲政策, 不斷調低小麥最低收購價并維持稻谷最低收購價較低水平, 放棄糧食直補等補貼政策, 國內擔憂這是否會失去保護農民利益并調動農民發(fā)展農業(yè)的有效手段?如果沒有激勵農民發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的有效手段, 現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展目標和確保國家糧食安全如何落實?在遵守WTO農業(yè)規(guī)則方面, 中國選擇農業(yè)貿易政策和國內農業(yè)支持政策正處于合規(guī)性與激勵性兩難矛盾中。
1.中國是否履行入世承諾和遵守WTO規(guī)則方面的矛盾
2018年, 中國發(fā)布了《中國與世界貿易組織》白皮書1, 鄭重向世界宣告:中國2001年加入世界貿易組織以來, 積極踐行自由貿易理念, 全面切實履行了加入承諾, 大幅開放市場。在農產品貿易領域, 中國2010年就履行了降低農產品進口關稅義務。中國農產品進口關稅平均稅率由2001年的23.2%降至2010年的15.2%, 是WTO成員農產品進口關稅水平較低的國家之一。2010年中國農產品進口關稅水平約為世界農產品關稅水平的1/4, 遠低于發(fā)展中國家成員56%和發(fā)達國家成員39%的平均關稅水平。同時, 中國對小麥、玉米、大米、食糖、棉花、羊毛、毛條和化肥等關系國計民生的大宗商品實行關稅配額管理, 是根據(jù)入世談判達成的協(xié)議允許采取的邊境保護措施, 沒有違反規(guī)定增加非關稅壁壘。
入世以來, 中國降低關稅, 減少并約束非關稅措施, 農產品進口規(guī)模快速擴大。2001—2018年, 按當年美元價格計算的中國農產品進口額由118.5億美元增加到1371.0億美元, 增長了近10倍;農產品進口額增長速度明顯快于出口額, 農產品國際貿易由順差42.0億美元變成逆差573.8億美元。特別地, 中國稻谷、小麥和玉米等庫存水平雖高, 但是仍然按照入世承諾, 進口一定規(guī)模的稻谷和小麥。2018年, 中國進口大米、小麥和玉米分別達到307.7萬噸、309.9萬噸和352.4萬噸, 分別占關稅配額量的57.8%、32.2%和48.9%, 中國已盡最大努力進口了三大主糧的一定關稅配額量。2根據(jù)WTO統(tǒng)計數(shù)據(jù), 2017年, 中國已經成為世界上第一大農產品進口國家, 中國農產品進口總額1830億美元, 占全球農產品進口總額的10.3%。如果不考慮歐盟成員內部之間的農產品貿易額, 2017年中國農產品進口總額高出歐盟60億美元, 高出美國220億美元。3
遺憾的是, 美國政府及國外一些學者并不認同中國履行了入世承諾并遵守了WTO農業(yè)規(guī)則。特別地, 美國對中國在農業(yè)方面履行入世承諾和WTO成員義務以及遵守WTO農業(yè)規(guī)則等方面提出非議、控告。近年來, 美國政府及其相關研究者認為中國違反WTO農業(yè)規(guī)則, 沒有兌現(xiàn)入世承諾。美國按照對WTO農業(yè)規(guī)則單方面的理解, 認為WTO成員必須不斷降低農業(yè)支持保護力度, 降低對農業(yè)生產和貿易具有扭曲效應的支持保護水平。入世后, 中國實現(xiàn)了由征繳農業(yè)稅向發(fā)放農業(yè)補貼轉變, 農業(yè)支持保護水平實現(xiàn)了由負向正轉變, 特別是小麥、稻谷和玉米的國內支持水平超過入世承諾和WTO農業(yè)規(guī)則的約束。據(jù)此, 國際一些批評者認為中國農業(yè)政策實施方向與WTO農業(yè)規(guī)則多邊框架原則相違背, 中國國內農業(yè)政策從制定到實施沒有考慮WTO農業(yè)規(guī)則約束。4美國總統(tǒng)辦公室貿易辦事處2019年2月發(fā)布的《呈交美國國會關于中國遵守WTO規(guī)則的報告2018》5, 列舉了中國在農產品關稅配額使用、技術壁壘、國內農業(yè)支持水平等多個方面沒有遵守WTO農業(yè)規(guī)則的情形, 還在2016年9月向WTO控告了中國給予小麥、大米和玉米的政策支持水平超過入世承諾, 并表示對中國計算農業(yè)支持水平的方法不信任, 認為中國的計算不符合美國對WTO農業(yè)規(guī)則的理解, 導致中國國內對特定糧食品種支持水平的低估。
可見, 關于中國加入WTO后, 是否履行了入世承諾, 是否遵守了WTO農業(yè)規(guī)則, 中國與美國分歧很大。不僅結論十分矛盾, 而且在WTO農業(yè)規(guī)則的精神、實施步驟以及評估方法等多個方面, 中美兩國理解均存在明顯差異。顯然, 美國是按照先有結論, 即中國在農業(yè)對外開放很多方面沒有履行入世承諾和遵守WTO農業(yè)規(guī)則, 然后再對WTO農業(yè)規(guī)則有選擇的理解是片面的。當然, 關于美國提出的中國履行入世承諾和遵守WTO農業(yè)規(guī)則的質疑和非議, 中國不可能也不應該置之不理。
2.關于遵守WTO農業(yè)規(guī)則與國內農民利益保護和農業(yè)發(fā)展關系的擔憂
2004年后中國建立的糧食等重要農產品托市政策和補貼政策, 由于在保護和調動農民發(fā)展農業(yè)特別是糧食生產積極性方面具有正向效應, 曾在糧食連續(xù)多年豐收和其他重要農產品有效供給保障中發(fā)揮積極作用。但是近年來, 以美國為代表的WTO成員對中國農業(yè)支持保持政策提出非議, 特別是美國認定中國實施的稻谷和小麥最低收購價政策、玉米補貼政策及關稅配額管理等違反WTO農業(yè)規(guī)則, 沒有兌現(xiàn)入世承諾, 并將有關支持保護手段違規(guī)的意見提交到WTO, 對中國農業(yè)政策選擇施加影響。在國際壓力下, 加上國內糧食等重要農產品供求失衡和產需不匹配等矛盾的出現(xiàn), 中國自2014年起先后放棄了油菜籽、甘蔗、棉花、大豆和玉米等重要農產品的臨時收儲政策, 并自2016年起不斷地調低稻谷和小麥最低收購價水平。2017年改革后的棉花目標價格, 以及臨時收儲政策取消后實施的生產者補貼政策, 是否符合WTO農業(yè)規(guī)則要求?美國等WTO成員是否會對中國現(xiàn)有農業(yè)支持保護政策措施再提出異議?這些都將面臨較大挑戰(zhàn)。
中國完全遵守WTO農業(yè)規(guī)則, 是否會影響國內農業(yè)支持政策的有效性?盡管國內農業(yè)支持政策的目標具有多重性, 不同目標之間可能存在沖突, 現(xiàn)實中很難找到一個政策工具同時確保農業(yè)發(fā)展多重目標都能夠實現(xiàn), 但是農產品價格支持政策和基于產出量的農業(yè)補貼政策工具對于保護農民積極性和促進農民增收相對有效, 是毋庸置疑的。
2019年中央一號文件和《政府工作報告》都強調要抓好農業(yè)特別是糧食生產。如果對糧食等重要農產品生產者缺乏有效的政策激勵手段, 在中國糧食等重要農產品生產成本較高和市場競爭力不強的情況下, 符合中國實際需要的政策目標也未必能夠實現(xiàn)。新形勢下, 如何確保口糧絕對安全和谷物基本自給?如何實施大豆振興計劃?中國經濟社會發(fā)展全局提出的這些政策目標與WTO農業(yè)規(guī)則約束下可選擇的政策工具、政策措施和手段等無疑存在著矛盾甚至沖突。如果無法調動農民發(fā)展農業(yè)特別是糧食生產的積極性, 那么為了更好滿足經濟社會發(fā)展需要及應對國際風險和不確定性而提出的保障糧食等重要農產品有效供給目標則難以實現(xiàn)。
3.辯證全面看待中國遵守WTO農業(yè)規(guī)則矛盾
如何看待美國等WTO成員對中國履行入世承諾和遵守WTO農業(yè)規(guī)則的指控和質疑?中國遵守WTO農業(yè)規(guī)則是否意味著必然失去激勵農民發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)特別是糧食生產的有效手段?雖然這些屬于認識問題, 但是對于中國構建農業(yè)對外開放新格局和守住國家糧食安全底線實踐也具有重大影響, 需要正視矛盾, 辯證全面分析, 深入探討。
如何看待中國在農業(yè)方面履行入世承諾和遵守WTO農業(yè)規(guī)則已經遭到美國等質疑這一事實?實際上, 美國審視WTO農業(yè)規(guī)則執(zhí)行情況, 批評、申訴WTO成員沒有遵守WTO農業(yè)規(guī)則, 往往不僅僅是專門針對中國的, 有時針對WTO成立后加入的新成員, 有時直接針對所有發(fā)展中國家成員。美國一些研究者認為, 包括中國在內的WTO成立后加入的發(fā)展中國家成員對WTO改革呼聲很高, 但在農業(yè)領域堅持特殊差別對待, 不愿在農業(yè)貿易自由化方面做出更多讓步;WTO現(xiàn)有農業(yè)協(xié)議缺乏約束力, 農業(yè)競爭力強的成員無法進入到沒有競爭力成員的市場;WTO成員普遍實施農業(yè)支持保護政策, 扭曲性農業(yè)生產貿易政策力度總體下降, 但是WTO多數(shù)成員對事關國內政治敏感和事關國內福利的農產品國際貿易仍然實施高關稅和關稅配額保護。6
WTO農業(yè)規(guī)則約束力怎么樣?這是普遍性問題, 既是研究者提出的問題, 也是某個成員對其他成員常常提出的問題。7中國不必過于敏感, 不能簡單地認為這是中國特有的問題。2019年中央一號文件提出要按照適應世貿組織規(guī)則、保護農民利益、支持農業(yè)發(fā)展的原則, 抓緊研究制定完善農業(yè)支持保護政策的意見。2019年《政府工作報告》明確提出要改革完善農業(yè)支持保護制度。由此可見, 適應WTO農業(yè)規(guī)則已經成為完善中國農業(yè)支持保護政策必須要考慮的前提之一, 但是中國也絕不能走極端, 遵守WTO農業(yè)規(guī)則和激勵農民發(fā)展農業(yè)必須兼顧。新形勢下, 中國探索建立與WTO農業(yè)規(guī)則兼顧的國內有效農業(yè)政策, 必須辯證全面地看待WTO農業(yè)規(guī)則的約束力并采取合適的舉措。
二、中國遵守WTO農業(yè)規(guī)則面臨矛盾的主要原因
總體上說, 中國遵守WTO農業(yè)規(guī)則面臨矛盾產生的原因很多, 也極其復雜。大致來說, 與烏拉圭農業(yè)協(xié)議 (URAA) 不完善和存在缺陷直接相關, 與多哈回合啟動談判后進程緩慢且很難取得進展等直接相關, 也與中國相關研究滯后有很大關系。客觀地說, 國內相關研究借鑒的以及中國選擇的農業(yè)補貼、價格支持、目標價格等政策基本上是美國曾經使用過的, 但這些中國借鑒來的很多農業(yè)支持保護手段是美國已經放棄的手段。中國在農業(yè)支持保護理論和政策實踐方面缺乏創(chuàng)新, 是導致農業(yè)支持保護政策措施合規(guī)性和激勵性矛盾的主要原因之一。
1.WTO農業(yè)規(guī)則的不完善和缺陷
1995年世界貿易組織建立后, 按照URAA, 建立了農業(yè)貿易規(guī)則多邊協(xié)議框架, 但這一框架基本上是原則性的, 很不完善, 僅僅是為絕大多數(shù)農產品國際貿易問題分析提供了一般性思路, 旨在推動農業(yè)貿易規(guī)則的深入討論和新的談判。特別地, 隨著科技進步和經濟全球化發(fā)展, WTO新成員的不斷加入和入世承諾的差異, 都要求WTO成員應對農業(yè)貿易等規(guī)則進行深入討論和不斷談判并取得實質進展, 這樣才能保持WTO農業(yè)規(guī)則的廣泛適用性和約束力。
由于現(xiàn)有WTO農業(yè)規(guī)則的不完善甚至存在明顯缺陷, WTO規(guī)范約束其成員的國內農業(yè)政策難度相當大, 存在相當大的模糊空間, 帶來成員間對WTO規(guī)則的理解出現(xiàn)明顯差異。舉例來說, 有時界定某項農業(yè)政策措施是否為WTO農業(yè)規(guī)則約束的國內支持政策, 往往很難取得成員的一致意見;具體怎樣計算WTO成員某項支持水平, 特別是市場價格支持水平測算中如何選擇基準價格, URAA的規(guī)定極不具體。正是URAA框架的這些缺陷, 帶來了農業(yè)支持水平計算結果的差異。
按照URAA, 各成員在1995年WTO成立后要約束農業(yè)支持政策措施的選擇空間, 并不斷降低扭曲貿易的國內農業(yè)支持力度。這一規(guī)則要求, 總體上對發(fā)達國家有利, 而對中國極其不利, 顯得十分不公平。比較而言, 美國等發(fā)達國家作為WTO成立時的成員, 扭曲貿易的國內支持力度自WTO成立以來確實大幅度下降。中國自2001年成為WTO成員后, 農業(yè)政策經歷了由收繳農業(yè)稅轉變?yōu)橄蜣r民發(fā)放補貼, 經歷了總體上沒有扭曲性農業(yè)支持到扭曲性農業(yè)支持力度曾在一段時間內加大的情形。中國農業(yè)支持政策這一轉變雖然受到美國等的批評, 但主要是WTO農業(yè)規(guī)則評價標準極不合理造成的, 是現(xiàn)有WTO農業(yè)規(guī)則制定時沒有考慮到WTO成立后加入的新成員實際情況。實際上, 中國入世后農產品國際貿易由長期順差國家轉變?yōu)椴粩鄶U大的逆差國家, 反映出中國切實履行了不斷推進農業(yè)貿易自由化的義務。
中國入世后是否履行承諾和遵守規(guī)定的爭議的引發(fā), 不僅由于URAA的不完善和缺陷, 而且也不能排除WTO一些成員有選擇地理解WTO農業(yè)規(guī)則。特別地, 美國按照本國對URAA的理解來估算中國稻米、小麥和玉米等特定農產品的支持水平并以此斷定中國沒有履行承諾和遵守WTO農業(yè)規(guī)則, 完全是由于美國有選擇地理解WTO農業(yè)規(guī)則的結果。
美國按其主導的URAA來評估各成員是否遵守WTO農業(yè)規(guī)則, 批評或責難其他WTO成員在推進農業(yè)貿易自由化進程中沒有完全履行義務, 還與原設計的URAA操作性不強以及設定的議程進程無法及時完成等相關。盡管WTO農業(yè)規(guī)則多邊框架要求對成員的農產品國際貿易保護措施和支持手段進行評估, 但是這種數(shù)量評估極其復雜, 難度難以想象, 甚至有時理解都存在困難, 導致有的成員不及時或者無法及時通報有關農業(yè)貿易政策和國內農業(yè)支持政策實施情況, 或者沒有提供真實完整信息。另外, 根據(jù)相關議定, URAA執(zhí)行到2004年。按照日程, 旨在達到更寬范圍、更加自由化的多哈回合談判應在2005年年底結束。但是, 2001年啟動的多哈回合并沒有及時形成多邊協(xié)議和規(guī)則。
2.美國主導的WTO農業(yè)規(guī)則實施多年后的結果不及美國預期
美國為什么不相信其他WTO成員履行了義務和遵守了規(guī)則?要回答這個問題, 有必要回顧美國主導制定WTO農業(yè)規(guī)則原來的預期, 并對比WTO成立前和20多年后美國農業(yè)面臨的困境是否發(fā)生了變化。
總體上說, 美國主導的WTO農業(yè)規(guī)則, 曾試圖讓各成員將農產品進口干預關稅化, 按照零壁壘、零關稅路徑實現(xiàn)農產品市場準入自由化。也就是說, 美國主導設計的URAA, 本來是想讓所有國家只使用唯一的關稅手段來干預農產品進口, 放棄或者禁止使用非關稅手段來干預農產品進口, 從而實現(xiàn)所謂的農產品市場準入關稅化;一旦農產品進口管理實現(xiàn)關稅化后, 美國就會進一步推動農產品進口零關稅進程;最終擴大美國農產品出口, 解決美國農業(yè)生產能力不斷擴張帶來的銷售市場等難題。美國本想主導WTO農業(yè)規(guī)則制定, 不僅試圖約束其他成員市場準入手段的選擇, 還試圖通過制定農業(yè)國內支持政策選擇方面的規(guī)則約束, 特別是明確提出要推進零補貼零支持, 從而極力推進所謂的農業(yè)貿易自由化, 徹底改變美國農產品供給相對過剩、價格低迷和農場主虧損等困境。
遺憾的是, WTO成立20多年后美國原來的設想并沒有變成現(xiàn)實, 美國農業(yè)生產能力仍然相對過剩, 農場仍然普遍虧損。2001—2015年所有年份美國擁有農場的家庭農業(yè)利潤總體上都是負數(shù), 其中2015年美國70%的農場經營農業(yè)處于虧損狀態(tài), 每個農場平均虧損21502美元8, 雖然30%的美國農場經營農業(yè)沒有虧損, 但是虧損額與贏利額相抵, 總體上仍然表現(xiàn)為虧損。WTO成立以來, 全球農產品國際貿易雖然大幅度增加, 美國農產品出口也大幅度增加, 但是美國農業(yè)生產能力增長更快, 其他WTO成員農業(yè)生產能力增長也很快, 特別是南美一些國家農產品出口增長速度超過美國。世界農產品國際貿易格局的變化, 是美國當時主導URAA出臺時沒有預想到的。從根源上說, 美國不相信甚至指責其他WTO成員沒有遵守WTO農業(yè)規(guī)則, 一個重要原因是美國原來設想的WTO成立后不斷推進農業(yè)貿易自由化的預期目標沒有實現(xiàn)。
美國研究者認為影響農產品進出口貿易的主要因素包括:各國資源稟賦存在差異、農產品需求具有多樣性、農業(yè)科技進步、互聯(lián)互通發(fā)展、物流管理水平提高, 以及政府推行的政策。當然, 資源稟賦帶來的比較優(yōu)勢以及由此創(chuàng)造的新優(yōu)勢, 是農產品國際貿易格局的決定力量。農產品國際貿易不斷擴大, 會帶來貿易伙伴福利的增進。按照美國學者的研究和推論, 既然美國農產品比較優(yōu)勢明顯, 中國等農產品市場需求增長顯著, 之所以美國農業(yè)困境仍然沒有破解, 原因在于中國等WTO成員沒有兌現(xiàn)入世承諾, 沒有遵守WTO農業(yè)規(guī)則。
顯然, 這種推論是有問題的, 是不成立的。實際上, WTO成立以來美國作為世界農產品出口大國的地位沒有改變, 其農產品出口規(guī)模保持著不斷增長的態(tài)勢, 但在世界農產品出口中的份額出現(xiàn)下降。WTO成立后20年, 按不變價計算的美國農產品出口年均增長1.4%, 由WTO成立后初期1995—1999年間的年均850億美元增加到2011—2015年間的年均1050億美元。92017年美國農產品出口規(guī)模達到1700億美元, 按現(xiàn)價計算增長2倍多;美國農產品出口占世界比重為9.8%, 雖然比WTO成立初期下降了約3個百分點, 但在全球農產品出口中仍占較大份額;在WTO成員中排名僅次于歐盟, 在世界農產品出口大國中的位次一直沒有改變。10
美國農產品出口在世界中占比下降, 主要是WTO成員中其他成員農業(yè)發(fā)展迅速, 雖然進口美國農產品規(guī)模增長, 但是參與農業(yè)國際分工也促進了農產品出口增長, 從而使得美國農產品在世界中的占比呈現(xiàn)下降態(tài)勢。
3.中國國內農業(yè)支持政策措施創(chuàng)新性不足
入世后, 中國農業(yè)經歷了由征繳稅費到發(fā)放補貼的轉變。如何向農民發(fā)放補貼?總體上說中國是缺乏經驗的。借鑒國外特別是美國農業(yè)補貼和其他農業(yè)支持手段, 成為中國選擇農業(yè)補貼和農產品價格支持政策的重要參考。
在中國建立農業(yè)支持保護制度的過程中, 國內學者特別是有影響力的學者發(fā)表的有關借鑒美國等實施的農業(yè)支持保護政策措施方面的文獻數(shù)量多, 而且借鑒的建議往往都是美國等已經放棄甚至反對的一些農業(yè)支持保護政策措施。從中國已經放棄的糧食直補到良種補貼、農業(yè)生產資料綜合補貼, 再到臨時收儲政策, 以及仍然保留的最低收購價政策, 甚至后來選擇的目標價格改革試點, 無不可看出借鑒了美國曾經實施的支持政策工具的影子。客觀地說, 多年來中國農業(yè)支持保護政策措施創(chuàng)新性嚴重不足, 相關研究沒有提出多少具有價值的既符合中國國情又與WTO農業(yè)規(guī)則兼容的農業(yè)支持保護政策措施。正是國內研究的農業(yè)支持保護政策措施儲備不足, 創(chuàng)新缺乏, 使得中國實際選擇的農業(yè)支持保護政策措施備受爭議。
綜上所述, 中國入世后履行了入世承諾, 主動遵守WTO農業(yè)規(guī)則, 也出現(xiàn)了農產品國際貿易逆差不斷擴大的格局, 但少數(shù)成員不信任中國向WTO通報的有關農業(yè)貿易和國內支持保護政策的實施情況。少數(shù)WTO成員對中國履行入世承諾和遵守WTO農業(yè)規(guī)則的質疑, 反映了WTO農業(yè)規(guī)則的不完善, 也反映了少數(shù)成員對WTO農業(yè)規(guī)則的片面理解。中國遵守WTO農業(yè)規(guī)則面臨的困境, 實際上也是WTO成員普遍遭遇的困擾。進一步地, WTO農業(yè)規(guī)則過于強調推進農業(yè)貿易自由化, 而忽視了農業(yè)的多功能性, 忽視了農業(yè)貿易自由化是一個長期過程, 忽視了國際農產品市場的波動特征及其給進口成員在保障糧食安全和基本農產品供給方面帶來的影響, 這些問題都需要通過談判著力解決。
三、處理好遵守WTO農業(yè)規(guī)則與實施農業(yè)支持保護政策之間矛盾的對策建議
中國經濟發(fā)展已經深刻融入世界經濟體系, 農業(yè)也不例外。構建農業(yè)對外開放新格局, 需要按照開放、守規(guī)、分享、擔當?shù)壤砟? 回應WTO成員和其他貿易伙伴對中國農產品市場開放的關切和質疑, 履行中國承諾的多邊貿易規(guī)則, 主動擴大國內供求關系偏緊農產品進口。但是, 中國是否在任何情況下都要機械地按照WTO農業(yè)規(guī)則的約束實施農業(yè)支持政策, 是值得討論的。中國必須加快探索合規(guī)性和激勵性兼容的農業(yè)政策, 積極發(fā)展國內農業(yè)生產, 與農產品出口國家共同分享中國不斷擴大的農產品需求新機遇, 守住國家糧食安全底線, 保障重要農產品有效供給, 對全球糧食安全承擔責任并做出積極貢獻。
1.加強構建中國農業(yè)對外開放新格局的理論創(chuàng)新
中國經濟的國際地位不斷提升, 具有社會敏感性而資源稟賦不足的農業(yè)開放會受到貿易伙伴越來越多的關注是不可避免的。一方面, 中國進口了大量國外農產品, 包括進口大量美國農產品;另一方面, 美國等WTO成員將中國國內農業(yè)政策片面理解為以追求高度自給為目標, 不斷為農產品進口設置壁壘。中國農業(yè)是要擴大對外開放允許國外農產品參與國內市場競爭, 還是要高度保護阻止國外農產品進口到國內市場?要從根本上消除國際上對中國農產品進口與國內農業(yè)支持的誤解, 沒有強說服力的理論是不可能的。
中國必須處理好開放農產品市場和承擔穩(wěn)定國際農產品市場的責任之間的關系。隨著中國農業(yè)對外開放不斷擴大, 農產品進口已成為中國農產品市場供給的來源。例如, 2018年中國大豆進口雖然比上年減少, 但是進口量仍然是國產大豆的5倍。盡管隨著農業(yè)科技進步和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展, 相對于購買力來說的全球糧食等重要農產品供給相對過剩是常態(tài), 但是, 國際農產品市場的劇烈波動屬性并沒有根本改變, 2008年全球糧食危機, 世界大約有10億人口出現(xiàn)糧食安全沒有完全保障的極端情況, 要求作為對全球糧食安全負責任的中國必須大力發(fā)展農業(yè)生產以增加糧食等重要農產品有效供給。處理好國內農業(yè)發(fā)展和農業(yè)對外開放關系, 不能一直“堅守”自給率理論, 必須加強研究攻關, 構建新理論。
2.積極參與農業(yè)國際貿易和投資多邊規(guī)則重構
WTO農業(yè)規(guī)則在促進國際貿易中發(fā)揮了重要作用。但是, 經過多年實踐, 規(guī)則的不公平性和監(jiān)管有效性不足等問題日益暴露。加入WTO后, 中國整體上成為現(xiàn)行多邊貿易體制的最大受益者。同時, 中國農業(yè)發(fā)展遭遇的沖突也不可忽視。中國應積極參與全球糧農治理, 促進形成更加公平合理的農業(yè)國際貿易秩序。中國可以在適當?shù)膱龊铣h啟動更具有靈活性的農產品進出口貿易談判, 尊重各國為了平衡農產品國際貿易而采取適當舉措, 允許各國選擇適宜的農業(yè)支持保護政策, 積極參與農業(yè)國際貿易和投資多邊規(guī)則修訂。
積極推動WTO農業(yè)規(guī)則改革, 必須充分考慮WTO農業(yè)規(guī)則與促進農業(yè)發(fā)展政策、環(huán)境保護政策和反貧困政策等兼容;充分考慮在WTO成立后像中國一樣的新成員的實際情況, 增加相應規(guī)則條款。
3.中國農業(yè)支持保護政策目標是確保農產品有效供給
中國農業(yè)發(fā)展目標選擇, 既是構建農業(yè)對外開放格局理論創(chuàng)新成果的重要體現(xiàn), 也直接決定中國農業(yè)支持保護政策措施能否兼具合規(guī)性和激勵性。
追求農產品自給率是多年來農業(yè)政策的重要目標之一。盲目地設定農產品自給率, 不僅招致WTO成員對中國農業(yè)對外開放的質疑, 而且現(xiàn)實中未必能夠實現(xiàn), 在經濟上也存在明顯的不合理性。在西方農業(yè)貿易自由化話語體系中, 追求農產品自給率是農業(yè)貿易保護主義的代名詞。特別地, 不計資源環(huán)境代價, 擴大國內農產品生產, 追求國內所有農產品高度自給, 是不值得的。以保障重要農產品有效供給目標替代追求自給率目標的農業(yè)政策措施, 是構建農業(yè)對外開放新格局必須要牢固樹立的共識。
確保農產品有效供給, 把進口也作為有效供給的一個有效途徑。關鍵是增強農產品進口的穩(wěn)定性, 降低農產品進口過度波動風險。其中農產品進口多元化, 即不同農產品進口來源多樣化, 有助于降低農產品進口過度波動風險。如果農產品進口成為確保國內農產品有效供給的來源之一, 則國內農業(yè)支持保護力度可以相對小一些。反之, 國內農業(yè)支持保護力度必須不斷增強, 這樣國內農產品供給有效保障目標才能實現(xiàn)。
長期以來, 中國把促進農民增收作為農業(yè)支持保護政策的重要目標之一。隨著中國經濟社會發(fā)展, 未來農業(yè)支持保護政策未必要保障所有農民增收。實際上, 隨著中國農民分化及收入來源多樣化, 家庭經營農林牧漁業(yè)凈收入在農民人均可支配收入中比重越來越低。未來國內農業(yè)支持保護制度應重在保障職業(yè)農民增收。
守住糧食安全底線, 確保重要農產品有效供給, 如果仍然按照現(xiàn)有理論和原有思維, 很難找到兼具合規(guī)性和激勵性的政策措施。要按照現(xiàn)代化產業(yè)鏈要求來構建中國糧食安全保障體系。要從更好地滿足糧食等消費保障構建糧食產業(yè)供應鏈, 以大力發(fā)展糧食加工業(yè)為突破口構建糧食產業(yè)價值鏈, 以保障糧食等重要農產品生產者實現(xiàn)均衡收入為目標選擇收入分配調節(jié)政策。
4.改革完善中國農業(yè)支持保護制度
新形勢下, 守住國家糧食安全底線和保障重要農產品有效可持續(xù)供給, 迫切需要探索既能夠保護調動農民發(fā)展糧食等重要農產品生產的積極性, 又與WTO農業(yè)規(guī)則兼容的政策手段。
適應WTO農業(yè)規(guī)則要求, 中國必須深化改革農業(yè)支持保護制度, 優(yōu)化農業(yè)支持保護政策。世界上越來越多的國家不斷降低市場扭曲類農業(yè)支持政策力度。自從1995年URAA實施以來, WTO成員的國內農業(yè)政策已經發(fā)生了很大變化。總體上說, 發(fā)達國家實施貿易扭曲的支持政策力度趨于下降。如果中國不斷加大特定農產品支持力度, 那么就可能遭到其他WTO成員的非議和批評, 對于中國形象也十分不利。
顯然, 作為一個負責任的大國, 作為一個多邊貿易規(guī)則的維護者, 中國絕不能無視WTO農業(yè)規(guī)則。但是, 考慮到WTO農業(yè)規(guī)則的不完善, 以及中國適應WTO農業(yè)規(guī)則探索有效的支持保護手段等需要時間, 不可能在短時間內建立起如同美國等一樣的農業(yè)支持保護體系。由于國情不同, 特別是稅制和文化等方面的差異, 未來中國也可能不會建立如同美國等一樣的農業(yè)支持保護體系。這就要求中國必須結合自身實際情況, 著力探索創(chuàng)新農業(yè)支持保護舉措, 優(yōu)先選擇現(xiàn)有WTO農業(yè)規(guī)則沒有明確約束的支持保護措施。
5.出臺重要農業(yè)支持政策后及時主動向WTO通報
長期以來, 中國國內農業(yè)政策制定與WTO農業(yè)貿易政策審查和通報相互分離。特別地, 過去中國往往主要針對國內農業(yè)發(fā)展的突出問題和重要目標等制定實施農業(yè)支持政策, 對于WTO農業(yè)規(guī)則要求和約束不一定給予關注和重視, 雖然實施的國內農業(yè)支持政策未必與WTO農業(yè)規(guī)則不一致, 但是出臺的農業(yè)支持政策措施沒有及時向WTO相關機構進行通報, 也是造成WTO成員誤解或者惡意解讀的原因之一, 這損害了中國履行入世承諾形象, 甚至引起WTO成員的不滿。為了避免WTO成員誤解或者惡意解讀, 中國有必要在制定農業(yè)政策時吸納農業(yè)貿易部門意見, 出臺農業(yè)政策前確定向WTO通報口徑和主要內容并準備好相關材料, 出臺農業(yè)政策后積極主動及時向WTO通報。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中州學刊,2019(05)
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