1、脆弱的城市化
改革開放以來，中國的城市化取得了巨大的成就。在30多年的時間里，城市化率從改革開放初期的38%達到現在的56%左右。如果以經濟合作與發展組織（OECD）國家城市化的70%水平來計算，中國離高度城市化水平也只有14個百分點了。
也就是說，中國用了30年左右的時間，走完了西方100多年的歷程。但是，從總體上看，中國的城市化既強勁又脆弱，城市擴張很快，但質量低下，不僅過程充滿了風險，城市現狀也充滿著巨大的不確定性。
也正因為這樣，這些年來，越來越多人對國家的城市化現狀產生了諸多憂慮和焦慮。中共十八大前后，城市化曾經被界定為中國經濟可持續發展的其中一大來源，有關部門曾就城市化提出了諸多政策建議。無論是政府還是民間，人們對城市化本身和城市化對經濟發展的拉動作用抱有巨大的期望。不過，城市化已經逐漸在政府的議程中消失了，城市化的動力似乎已經不再。為什么？
2、中國城市化的動力為何不再？
要回答這個問題，首先需要看看原來城市化的思路和城市化方式產生了什么樣的結果，簡單地說，今天的政策調整是對原來政策的一種反應。如果原來的政策不能為繼了，那么就要進行政策調整。至少可以從如下幾個方面來檢驗原來的城市化所產生的問題。
第一，主導原來城市化的主要是GDP主義，即單純的經濟增長。投資、貿易和消費長期以來是中國經濟增長的三駕馬車。城市化不僅創造了巨大的投資空間，而且也帶動了消費和貿易兩個領域。在GDP主義的指導下，在各級官員那里，城市化就變成了簡單的蓋房子和造城市。城市化的動力和地方政府的財政收入來源有關，因為房地產是地方政府主要的收入來源。因此，各級官員大力推動城市化，很快導致了產能過剩，甚至在不少地方出現了“鬼城”現象。房地產領域的產能過剩到今天為止仍然是最嚴重的。
第二，城市化過程中的安全等因素經常被忽視，導致城市越建越大，也越來越不安全，不斷暴露出城市的無比脆弱性來，包括天津的大爆炸、深圳的山體滑坡、雨季洪水泛濫、危樓等等，更不用說是導致民怨沸騰的霧霾現象了。
第三，戶口制度改革沒有跟上，造成了城市的鄉村化。在今天的56%的城市人口中，持有城市戶口的人口只有40%左右，表明還有10多個百分點的城市人口是農民工或者農民。盡管他們長期在城市工作和生活，其二代也已經成長起來，但他們還沒有被整合進城市。幾乎在所有的大城市中都存在著“城中村”和城市農民的現象。
所謂的“城中村”就是城市在快速過度擴張過程中，把原來的農村“包圍”在城市之中，而之后又沒有解決所產生的現象。盡管經過多年的努力，“城中村”的狀況有所改善，但本質上“城中村”還是保留著農村的生活方式，在就業、生活、安全等等方面存在著巨大的隱患。
第四，城市規劃往往變成市長規劃。一般來說，中國的城市都有城市規劃。但現實中，中國的城市是最缺少城市規劃的，或者城市化根本很難根據城市規劃來進行，往往處于一種無政府狀態。這主要是因為中國城市的官僚性質，城市規劃演變成市長規劃。“一個市長、一個規劃”的情況到處存在，并且上下任市長之間沒有任何連續性，往往是下一個市長要不修正上一個市長的規劃，或者完全擱置而重來。更為嚴重的是，每一任市長首要考量的往往是GDP增長，而非城市規劃意義上的城市化。
所以，城市的一些基礎設施建了拆，拆了建，結果所謂的GDP上去了，城市搞得越來越糟糕。更為嚴重的是，在一些城市，拆和建的過程中包含了巨大的工程腐敗，因為很多市長必須通過搞市政工程才能找到腐敗的機會。
第五，城市的行政化和官僚化導致專業人才的缺失。在世界范圍內，只有中國的城市是有行政級別的，中國有首都、直轄市、省級（會）城市、半省級城市、地區級城市、縣級城市、鄉鎮等等。而且，在一個城市內部又分成多級政府行政級別，基本上都是三級政府、四級管理。
新加坡有500多萬人口，但只有一級政府，即使算上市鎮理事會，充其量是一級半政府；但人口不到200萬甚至更少的中國城市則是三級政府、四級管理。而且，城市內部幾乎大部分組織包括學校、醫院、國有企業等都有行政級別。這種高度官僚化的城市制度，導致城市專業主義的低度化，因為專業主義和官僚主義經常處于直接的對立狀態。
一個城市的文明有待于專業主義的充分發揮，但中國的專業主義（例如城市規劃）必須屈服于官僚主義（市長規劃）。中國的城市即使硬件建設不錯了，但軟件（城市管理）遠遠跟不上，最主要原因就是專業主義沒有多少生存空間。
除這些問題之外，還有幾個重要的現象或者不言自明的政策議程一直不僅被忽視，而且仍在流行，主導著今天中國的城市化。這些現象不僅在阻礙城市化向深度發展，甚至在促成城市化走上錯誤的方向。
3、還沒有停止的大城市化現象
在種種現象中，最主要的就是大城市化。大城市化又包括兩種趨向，一是單個城市的趨大化，二是大城市群的建設。城市趨大化已經造成了中國的超大城市，即一線城市，北京、上海、廣州和深圳等人口已經超過了2000萬，并且還沒有停止的跡象，仍在繼續增大。如果不做城市體制改革，這些超大城市還會繼續增大，直至最后大危機的爆發。
如果超大城市是失去控制能力造成的，那么特大城市群建設則是有關部門主動規劃的，已經規劃包括京津冀、長三角、珠三角等十大城市群，并把十大城市群視為中國城市化的主體形態。我們把這兩方面合稱為“大城市化”。
大城市化帶來怎樣的結果呢？首先要考量的是其所能帶來的正面積極的結果，因為這是城市化規劃部門的理性之所在。這里最主要的是大城市化所能帶來的經濟發展和GDP增長。從經濟學意義上，城市化可以帶來GDP和經濟效益，這很容易理解。GDP就是經濟活動交易，交易越多，GDP就越高。因此，城市的GDP必然遠遠高于農村，因為農村家庭基本上是一個自足的單元，但城市居民必須通過經濟交易才能進行正常生活。
城市越大，交易量就越多，GDP就越高。同時，無論是單個城市還是城市群的建設，從工程學意義上來說，也變得可行。無論是城市內部的交通還是城市之間的互聯互通（城市群）技術上不難解決。這一過程也創造經濟活動。
問題在于，這種城市化考量僅僅只是經濟學和工程學的考量，而較少甚至完全忽視了社會、政治和環保等方面的考量。在缺少對社會、政治和環保等因素的考量下進行的大城市化，最終必然會導致巨大的災難。這種災難性現在沒有人可以計算出來，也沒有人可以預測，但最終還是會出現。
第一，優質資源高度集中在大城市，拖累了國家區域經濟的均衡和可持續發展。即使在改革開放之前，優質資源也是集中在這些大城市的。多年來，人們希望通過擴大內需來實現可持續的經濟發展，但在優質資源集中在幾個大城市的情況下，內需社會很難在全國范圍內建立起來。如同社會群體，中國的城市也呈現出強者愈強、富者愈富、弱者愈弱、窮者越窮的局面。這個局面不改變，國家的發展必然是畸形的。
第二，如果城市結構因素不變，其他方面的社會變革和改革會變得很困難，甚至不可能。今天，中國在醫療、教育、公共住房等方面的改革都遇到了瓶頸，因為改革都過于側重這些領域的微觀面，而忽視了城市結構問題。例如，如果只有北京擁有中國最好的醫院和學校（從幼兒園到大學），全國各地的人群還是會蜂擁而至，不管怎么樣的政策都難于阻擋人群流入北京，也難以把已經進入城市的人口驅離。只有把優質資源分散化之后，這種情況才能得到徹底的改變。
第三，大城市化產生巨大的負面社會政治效應。一些大城市越來越富裕，而越來越多的城市則出現貧窮化的趨勢。在很大程度上說，現在已經儼然形成了“農村包圍城市，小城鎮包圍大城市”之勢。如果中小城市繼續被忽視，那么它們必然成為中國民粹主義的基地。西方現在所盛行的民粹主義并非來自大城市，而是來自中小城市，尤其是城鎮，因為中小城市和城鎮一直被忽視。
再者，城市越大，執政黨、政府和社會、人民的不信任感就越深層。社會對政府的信任來自政府所能提供的公共服務。提供公共服務需要城市規模，城市過小，公共服務就很難提供。但是如果城市過大，政府更難提供有效的公共服務。這些年來，中國很多城市出現反PX和建立垃圾處理工廠的社會運動。實際上，中國大多城市被垃圾所包圍，并且已經到了很危險的程度，建設垃圾處理工廠是當務之急。但因為社會不信任政府，政府很難作為。這樣下去，城市肯定會發生生態危機的。
第四，更為嚴峻的是，就國際政治來說，城市過大往往對國家造成不安全。對國際環境的變化，人們必須具有現實主義的思考。盡管今天和平是大趨勢，但很難排除戰爭的可能性。現代戰爭對城市的摧毀能力越來越強。毛澤東時代搞“三線計劃”就是為了戰備。當時政府把工業能力分散到地方，尤其是內地。毛澤東想把中國的各個地方建設成能夠“自給自足”的單元，以防戰爭的爆發。現在的形勢不同了，但并不是說城市化不需要考慮戰爭狀態了。
很簡單，在美國如果華盛頓特區、紐約和洛杉磯等城市被轟炸掉，美國的整個體系不會有什么大問題。但如果北京、上海、廣州和深圳這些一線城市被炸掉，那么整個國家就要完蛋。同樣，日本的東京一完蛋，整個日本就完蛋；韓國的首爾一完蛋，整個韓國就完蛋。這是資源高度集中的劣勢與缺陷。在變幻莫測的國際環境中，中國的城市化必須考慮到國家安全問題，否則就會鑄成大錯。
作者系華南理工大學公共政策研究院學術委員會主席鄭永年教授
中國鄉村發現網轉自：《聯合早報》2017年3月7日
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