摘要：當(dāng)前我國的村級治理是以“鄉(xiāng)政村治”法律模式為基礎(chǔ)的，實(shí)施村民自治。“鄉(xiāng)政村治”立法既符合中國歷史形成的村治傳統(tǒng)，也切合我國的治理需求。然而，隨著國家改革的深入及其社會的快速轉(zhuǎn)型，農(nóng)村治理出現(xiàn)了鄉(xiāng)政介入疲軟、農(nóng)村基層組織渙散、鄉(xiāng)村整體衰敗等問題。為了解決這些治理難題，國家不斷通過人力資源輸入、項(xiàng)目資源進(jìn)村、農(nóng)村基層組織建設(shè)強(qiáng)干預(yù)等機(jī)制，努力推進(jìn)農(nóng)村各方面的振興。這些探索性措施，很多已經(jīng)發(fā)揮出制度引導(dǎo)的正功能，其可以通過立法的方式加以法律化;而有些可能與現(xiàn)行法律相沖突的，則需要立法加以完善和協(xié)調(diào)。而完善的路徑主要有兩條主線，一個是加強(qiáng)村治的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，另一個就是完善村級治理的國家立法。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；村級治理；鄉(xiāng)政村治；立法
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大關(guān)于決勝全面建成小康社會的七大戰(zhàn)略之一，也是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。為了貫徹、落實(shí)黨的十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年伊始，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確提出:“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。”有效的鄉(xiāng)村治理，既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要問題，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成敗的關(guān)鍵。為此，本文從村級治理的立法定位著手，討論轉(zhuǎn)型社會中村治法律模式在實(shí)踐中所遭遇的困境;從國家探索村級治理的新機(jī)制著手，挖掘國家在突破村治困境中所建構(gòu)的治理新模式。以此為基礎(chǔ)，探索完善村級治理的立法，通過有效治理鄉(xiāng)村以推動鄉(xiāng)村振興。
1、村級治理的法律模式及實(shí)踐困境
(一)村級治理的法律模式
自古以來，國家為了實(shí)現(xiàn)對社會的控制與治理，國家權(quán)力對社會的塑造是無所不在的，不僅觸及基層社會，還觸及家庭及至每一個社會個體。但國家控制和治理基層社會的法律模式在不同時期的制度安排則各有不同。
在傳統(tǒng)社會，基于歷史文化及社會基礎(chǔ)等諸多的因素，我國逐漸形成了基層治理的鄉(xiāng)紳之治。鄉(xiāng)紳之治形成了國家社會治理的“縣政紳治”模式［1］，其中“皇權(quán)不下縣”為“鄉(xiāng)紳之治”提供了地域空間，而“熟人社會”則為“鄉(xiāng)紳之治”奠定了組織基礎(chǔ)［2］。隨著清末以來國家所面臨的重組，鄉(xiāng)紳共同體也隨之瓦解，而以鄉(xiāng)紳為基礎(chǔ)的“縣政紳治”模式也難以為續(xù)。與此同時，中國鄉(xiāng)村社會變遷就呈現(xiàn)出國家權(quán)力下移和村權(quán)力結(jié)構(gòu)重組的雙重特征，鄉(xiāng)村社會逐漸被納入國家政權(quán)體系之中［3］。民國時期，曾在基層試行地方自治，但很難推行。1949年之后，國家又探索形成了兩種鄉(xiāng)村治理模式，即“政社合一”模式和“鄉(xiāng)政村治”。前者主要在改革開放之前，是一種政權(quán)全面控制鄉(xiāng)村的模式。后者開啟于改革開放之后，意在激活鄉(xiāng)村自身的活力。
“鄉(xiāng)政村治”是我國當(dāng)前一直沿用的鄉(xiāng)村治理模式。“鄉(xiāng)政村治”是我國政權(quán)結(jié)構(gòu)及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的學(xué)理表達(dá)，準(zhǔn)確地概括了我國立法對鄉(xiāng)村的基本定位。我國《憲法》在國家機(jī)構(gòu)這一章確立了我國政權(quán)的層級制度，即中央、省級、縣市級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，而《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》則是具體對地方各省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府的組織制度。這些法律制度表明中國政權(quán)組織結(jié)構(gòu)只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級，在這一層級之下再沒有設(shè)置國家機(jī)構(gòu)。至于村民委員會，不是國家機(jī)構(gòu)，《憲法》第一百一十一條把村民委員會定性為基層群眾性自治組織，《村民委員會組織法》也在第二條對村民委員會進(jìn)行了界定，村民委員會“是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，自治的方式為“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。也就是說，對于鄉(xiāng)以下的村，我國主要采取村民自治的方式實(shí)現(xiàn)治理。
“鄉(xiāng)政村治”的法律模式，既不表明政與村的隔絕，更不意味著治與政的脫離。實(shí)際上，“鄉(xiāng)政村治”只是國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置采取鄉(xiāng)與村的分離，國家權(quán)力對村的介入?yún)s從來沒有中斷，這不僅表現(xiàn)在村民及村委都需要按照國家法律行事，更表現(xiàn)在“鄉(xiāng)政”與“村治”的法律關(guān)系上。當(dāng)前國家介入村級治理的法律制度主要有兩條主線:一是黨內(nèi)法規(guī)，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》是確立黨組織如何介入村級治理的重要黨內(nèi)法規(guī)，其在第二條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是村各種組織及各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，在第九條規(guī)定了村黨委的主要職責(zé)在于“貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議”;二是國家法，《村民委員會組織法》則是政府介入村級治理的主要立法。其中在第四條確立了農(nóng)村黨組織對村委的領(lǐng)導(dǎo)，第五條確立了鄉(xiāng)政與村治的基本關(guān)系。一方面“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”;另一方面規(guī)定了“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。也就是說，國家實(shí)現(xiàn)村治，既包括村級自治，也包括國家權(quán)力的介入，而介入的方式則是通過“鄉(xiāng)政”中的黨政兩條線展開。
(二)轉(zhuǎn)型期“鄉(xiāng)政村治”的實(shí)踐困境
改革開放以來形成的“鄉(xiāng)政村治”，無論是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，還是對國家管理的有效性，都是較為合理的選擇［4］。然而，隨著改革開放不斷縱深推進(jìn)，“鄉(xiāng)政村治”也遇到了前所未有的挑戰(zhàn)和整體性危機(jī)。
第一，鄉(xiāng)政介入疲軟。國家政權(quán)對鄉(xiāng)村的介入主要是通過縣鄉(xiāng)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)介入村務(wù)的動力來自稅費(fèi)征收，使得鄉(xiāng)政通過各種機(jī)制全面控制農(nóng)村。鄉(xiāng)政介入疲軟則來自于2000年之后逐漸推行的稅費(fèi)改革，并全面免除農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅從根本上改變了國家與農(nóng)民的關(guān)系，也改變了縣鄉(xiāng)行為的邏輯［5］，使得基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“半癱瘓”狀態(tài)，政府不能更加完善、周密地提供公共服務(wù)，維持一方平安，而是在國家和農(nóng)民中間造成一種“真空”狀態(tài)［6］。無論是政府自身的“半癱瘓”狀態(tài)，還是國家和農(nóng)民中間的“真空”狀態(tài)，都表明政府介入的疲軟。疲軟的原因既包括客觀因素，也包含主觀因素。客觀因素是鄉(xiāng)政在村治中缺乏抓手，主觀因素則是鄉(xiāng)政在不能汲取利益的條件下，沒有動力去介入鄉(xiāng)村。從法律的實(shí)踐效果來講，就是國家通過鄉(xiāng)政對村進(jìn)行“指導(dǎo)、支持和幫助”的制度安排懸浮在文本中，無法落地。
第二，農(nóng)村基層組織渙散。我國的村治主要是一種國家法律的安排，是國家權(quán)力的毛細(xì)血管和微觀存在，而非自生自發(fā)的自治。村治與國家治理體系一樣，包括黨政兩條線，農(nóng)村的治理主要通過村黨委和村委會進(jìn)行，村黨委既要貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織的決議，又要領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)。村民委員會作為基層群眾性自治組織，既是村民自治的組織體，又是國家權(quán)力介入農(nóng)村的載體。在后稅費(fèi)時代，農(nóng)村基層組織與基層政權(quán)和村民之間呈現(xiàn)循環(huán)弱化的現(xiàn)象，一方面，在基層政權(quán)與農(nóng)村基層組織及村民之間形成的管理與服從關(guān)系趨于弱化［7］;另一方面，農(nóng)村基層組織由于缺乏國家權(quán)力經(jīng)由村級黨政延伸到農(nóng)村的抓手，缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的支持，其在村民中的權(quán)威也逐漸弱化。而弱化的結(jié)果就是導(dǎo)致農(nóng)村基層組織渙散，功能喪失，從而造成農(nóng)村工作處于癱瘓狀態(tài)。
第三，農(nóng)村整體衰敗。“鄉(xiāng)政村治”在實(shí)踐中所遭遇的困境還有一個最為重要的社會背景，那就是現(xiàn)代化的浪潮。走向現(xiàn)代化是改革開放的一個重要目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)國的必然之路。而現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)就是城市化和工業(yè)化，而這都是以犧牲農(nóng)村為代價的，農(nóng)村的整體性衰敗成為必然。農(nóng)村衰敗的具體表現(xiàn)不僅是農(nóng)村和農(nóng)民的減少，更表現(xiàn)在農(nóng)村的精英及青壯年勞動力與農(nóng)村的剝離所導(dǎo)致的農(nóng)村空心化。這無論是對農(nóng)村治理還是農(nóng)村發(fā)展都是致命性的打擊。對“鄉(xiāng)政村治”而言，農(nóng)村空心化侵蝕了國家的基層權(quán)威，實(shí)際上也意味著村民無論是對“鄉(xiāng)政”還是“村治”的依賴性進(jìn)一步減弱，農(nóng)村基層組織和基層政府的權(quán)威也隨之降低，農(nóng)村工作很難開展。另一方面，也使得農(nóng)村基層組織，無論是黨還是政，都缺乏自我建設(shè)的能力。缺乏吸引力的農(nóng)村基層組織，農(nóng)村黨員很難發(fā)展，黨的工作無法開展。有能力的人都離開農(nóng)村，不愿當(dāng)村干部，村民自治也出現(xiàn)困境。
2、村級治理的實(shí)踐探索
隨著農(nóng)村問題的突顯，國家一直試圖探索其解決之道，尤其是當(dāng)社會主義的目標(biāo)從全面建設(shè)小康，轉(zhuǎn)向更為具體的全面建成小康，農(nóng)村工作也從傳統(tǒng)的扶貧轉(zhuǎn)向全面振興。在國家驅(qū)動下，以試點(diǎn)的方式逐漸探索出一些有益的工作經(jīng)驗(yàn)和模式，這些經(jīng)驗(yàn)和模式可概括為國家資源進(jìn)村的強(qiáng)介入模式。
(一)人力資源進(jìn)村機(jī)制
“鄉(xiāng)政村治”的制度安排是國家對鄉(xiāng)村的弱干預(yù)模式，這種機(jī)制在改革開放之初發(fā)揮了重大的作用，不僅激發(fā)村民活力，也激活鄉(xiāng)村自治，推動了農(nóng)村的快速發(fā)展。但隨著改革縱深發(fā)展，“鄉(xiāng)政”與“村治”呈現(xiàn)雙向弱化，尤其是村治基本癱瘓。社會快速轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)整體衰敗，使得“鄉(xiāng)政村治”失去了根基。也就是說，既有的“鄉(xiāng)政村治”立法安排在現(xiàn)有的社會背景下難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。為了解決這種困境，國家逐漸改革弱干預(yù)模式，探索強(qiáng)介入組織模式。國家強(qiáng)干預(yù)模式最首要的問題就是解決村治的人的問題，即由哪些人來介入村治。而這一組織模式的最大特點(diǎn)就是通過村外的組織力量進(jìn)入村來實(shí)現(xiàn)。比較典型的有以下三種模式。
第一，大學(xué)生村官模式。大學(xué)生村官在20世紀(jì)90年代末由江蘇試點(diǎn)探索開始，歷經(jīng)十來年，在2007年上升成為黨的十七大以來黨中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。2008年，中組部和教育部、財政部、人力資源社會保障部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見(試行)》，大學(xué)生村官在全國推廣，至目前為此，已有十年。按照試行意見，大學(xué)生村官制度的首要目標(biāo)是為了“加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，培養(yǎng)有知識、有文化的新農(nóng)村建設(shè)帶頭人”，國家通過有知識、有技術(shù)的大學(xué)生群體介入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的治理。至2017年底，我國有6.6萬名大學(xué)生進(jìn)村任職，其中3.4萬人進(jìn)入村兩委班子［8］。
第二，干部任村第一書記模式。選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記，是很多地方多年來在加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、解決農(nóng)村“軟、散、亂、窮”等突出問題的重要舉措，是國家通過選派優(yōu)秀干部強(qiáng)力介入農(nóng)村工作、推動農(nóng)村發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，為此，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2015年4月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，該通知貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于大抓基層、推動基層建設(shè)全面進(jìn)步、全面過硬和精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧等重要指示精神。選派的范圍大體分為三種情況:一是對黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村要全覆蓋選派。二是對原中央蘇區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和民族地區(qū)、災(zāi)后恢復(fù)重建地區(qū)要加大選派第一書記力度，做到應(yīng)派盡派。三是對其他類型的村，則可以根據(jù)實(shí)際選派。村第一書記模式主要通過建強(qiáng)基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平四個方面的工作，加強(qiáng)黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，幫助并提升農(nóng)村黨政的治理能力和治理水平。
第三，干部駐村工作模式。干部駐村工作也是很多地方多年來探索形成的基本經(jīng)驗(yàn)，為此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年底下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見》，在國家層面上推動干部駐村模式，該指導(dǎo)意見確立了建檔立卡貧困村一村一隊(duì)制度。干部駐村模式與村第一書記模式有所不同，一方面，干部駐村主要進(jìn)駐需要脫貧的貧困村，而第一書記則在各種類型的農(nóng)村都可能存在。另一方面，干部駐村職能在于脫貧攻堅(jiān)，一般不介入農(nóng)村基層組織的工作，而第一書記職能包含了農(nóng)村基層組織的所有職能。兩者也有重合點(diǎn)，即在建檔立卡貧困村，駐村工作隊(duì)隊(duì)長原則上由駐村第一書記兼任。干部駐村模式主要根據(jù)貧困村實(shí)際需求精準(zhǔn)選派駐村工作隊(duì)，充分發(fā)揮派出單位和駐村干部的優(yōu)勢，幫助貧困村解決脫貧攻堅(jiān)面臨的突出困難和問題。
(二)項(xiàng)目資源進(jìn)村機(jī)制
項(xiàng)目制是一種以項(xiàng)目的方式將國家從中央到地方的各層級關(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式［9］。其起源于后稅費(fèi)時代，與財政轉(zhuǎn)移支付的“專項(xiàng)化”演進(jìn)以及國家部門管理和治理目標(biāo)的“項(xiàng)目化”過程密切相關(guān)，為了解決基層政權(quán)從“汲取型政權(quán)”走向“懸浮型政權(quán)”所引發(fā)的基層治理的難題，一套復(fù)雜的轉(zhuǎn)移支付體系開始建立。大量轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)入基層社會的同時，財政資金項(xiàng)目化的趨勢加強(qiáng)，導(dǎo)致了“項(xiàng)目治國”時代的來臨［10］。國家的農(nóng)村工作主要以項(xiàng)目制為抓手，通過自上而下的分包推進(jìn)。國家通過中央職能部門管理權(quán)限進(jìn)行項(xiàng)目條線控制，逐級分包給地方基層政府，并通過基層政府推進(jìn)項(xiàng)目資源進(jìn)村。基層政府推進(jìn)項(xiàng)目資源進(jìn)村的同時，也獲得了農(nóng)村治理資源，增強(qiáng)了基層政府的治理能力。這也使得各級政府的一項(xiàng)重要工作就是通過各種渠道獲取項(xiàng)目。同樣，農(nóng)村基層組織也可以借助項(xiàng)目控制，增強(qiáng)治理能力。因此，項(xiàng)目制運(yùn)行邏輯是一種分級治理、雙向塑造:一條是自上而下的科層“發(fā)包”的控制邏輯，另一條是自下而上的“打包”和“抓包”的反控制邏輯;一條是專業(yè)技術(shù)化的項(xiàng)目競標(biāo)制度，另一條是關(guān)系主導(dǎo)下的競爭機(jī)制;一條是市場化的競標(biāo)競爭制度，另一條是權(quán)力運(yùn)作下的“打包”和“抓包”操作［11］。
當(dāng)前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國家資源進(jìn)村主要依托脫貧攻堅(jiān)展開。項(xiàng)目資源的實(shí)施機(jī)制依然依托于從國家至農(nóng)村的層層分包機(jī)制，按照國家各個機(jī)構(gòu)的職能，歸口管理，自上而下，層層推進(jìn)。而項(xiàng)目的內(nèi)容則根據(jù)國家對不同省市的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r所確定項(xiàng)目資源的分配。大體而言，當(dāng)前項(xiàng)目資源的配置主要包括以下幾條主線:第一，精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的重要實(shí)施機(jī)制。其主要在“對象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”六個方面對扶貧項(xiàng)目進(jìn)行制度安排，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村脫真貧、真脫貧、不返貧。第二，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既是鄉(xiāng)村扶貧手段，又是鄉(xiāng)村振興基本措施。產(chǎn)業(yè)作為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目不僅包括產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、引入、實(shí)施，還包括配套性的產(chǎn)業(yè)投入保障機(jī)制。第三，美麗鄉(xiāng)村。在美麗鄉(xiāng)村計(jì)劃中，覆蓋了生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染治理、鄉(xiāng)村衛(wèi)生、廁所革命、鄉(xiāng)村風(fēng)貌等項(xiàng)目資源的配置。第四，鄉(xiāng)風(fēng)文明。在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)中，主要覆蓋了農(nóng)村思想道德建設(shè)、農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化保護(hù)、公共文化建設(shè)和移風(fēng)易俗行動等方面的項(xiàng)目資源配置。項(xiàng)目資源的配置不僅包括這幾條主線下的項(xiàng)目資源配置，實(shí)際上，凡是黨和國家的農(nóng)村工作，涉及資源配置的，幾乎都通過項(xiàng)目資源進(jìn)村的方式加以實(shí)施。
(三)對農(nóng)村基層組織的強(qiáng)干預(yù)機(jī)制
農(nóng)村基層組織是農(nóng)村發(fā)展與振興的關(guān)鍵點(diǎn)，也是農(nóng)村治理的主體。農(nóng)村工作主要通過農(nóng)村基層組織實(shí)現(xiàn)。然而，農(nóng)村基層組織軟弱渙散、工作停滯一直是后稅費(fèi)時代所面臨的問題。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，國家對農(nóng)村基層組織采取強(qiáng)干預(yù)機(jī)制，就是國家政權(quán)直接對農(nóng)村中的村支部和村委進(jìn)行組織建設(shè)、管理、監(jiān)督，從而驅(qū)動農(nóng)村基層組織復(fù)蘇，提升其工作動力和能力，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興中應(yīng)有的功能。
對農(nóng)村基層組織的強(qiáng)干預(yù)機(jī)制的特點(diǎn)就是國家權(quán)力直接進(jìn)入農(nóng)村，對農(nóng)村基層組織進(jìn)行全面整治。但這種控制模式又與政社合一的機(jī)制和目標(biāo)都有所不同。對農(nóng)村基層組織的強(qiáng)干預(yù)機(jī)制主要是對基層組織的干預(yù)，不具體到農(nóng)村中的村民，其目的是通過權(quán)力干預(yù)恢復(fù)農(nóng)村的自治能力。同時，我們還需要注意到，在某種意義上說，人力資源進(jìn)村機(jī)制，包括大學(xué)生村官、干部任村第一書記和駐村干部等模式，本質(zhì)上也可以認(rèn)為是一種對農(nóng)村基層組織的強(qiáng)干預(yù)，但這種強(qiáng)干預(yù)機(jī)制主要是通過農(nóng)村基層組織之外的力量引入，來激發(fā)和推動基層組織建設(shè)，恢復(fù)農(nóng)村基層組織的功能。
當(dāng)前，農(nóng)村基層組織的強(qiáng)干預(yù)機(jī)制主要通過村書記、村主任職業(yè)化的方式展開。所謂村書記、村主任職業(yè)化就是村書記、村主任、村副書記、村副主任等農(nóng)村基層組織中的干部參照公職人員的上班方式實(shí)施坐班制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這些實(shí)施坐班制的農(nóng)村基層組織中的干部按月給付工資。通過村干部的職業(yè)化，鎮(zhèn)政府可以控制干部的選拔，并可以對這些干部實(shí)施績效考核管理，從而推動農(nóng)村基層組織建設(shè)。村干部職業(yè)化，使得農(nóng)村基層組織越來越顯現(xiàn)半行政化或行政化特征，本質(zhì)上意味著村民委員會由自治組織向基層政府科層單位的轉(zhuǎn)變［12］。這是在農(nóng)村基層組織普遍存在軟弱渙散，甚至處于癱瘓狀態(tài)下的制度創(chuàng)新，成為當(dāng)前村級治理改革的基本趨勢，這也將使得“鄉(xiāng)政村治”模式可能會走向“村政”格局。毫無疑問，村干部的職業(yè)化意味著國家權(quán)力直接向農(nóng)村基層組織延伸，加強(qiáng)了政府對農(nóng)村干部的全面管理，倒逼農(nóng)村基層組織的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。
對農(nóng)村基層組織的強(qiáng)干預(yù)機(jī)制除了管人、管干部工資之外，還有一個重要干預(yù)機(jī)制就是管錢，其基本模式就是“村財鄉(xiāng)管”。“村財鄉(xiāng)管”制度起源于20世紀(jì)90年代中后期，財政部對村合作經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理探索，2000年之后，在國家的推動下逐步在全國范圍內(nèi)推行。“村財鄉(xiāng)管”不僅意味著村級財務(wù)的上移和鄉(xiāng)政對村級財務(wù)的監(jiān)管，更意味著鄉(xiāng)政對村干部的監(jiān)督。實(shí)際上，“村財鄉(xiāng)管”制度起源于農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)財務(wù)的規(guī)范化，后來逐步演變?yōu)橐?guī)范農(nóng)村基層組織財務(wù)的制度。“村財鄉(xiāng)管”還具有防止村級腐敗現(xiàn)象和問題，提升村民對農(nóng)村基層組織信任的功能。
3、村級治理的立法完善
當(dāng)前，我國村級治理主要是通過“鄉(xiāng)政村治”的立法建構(gòu)出來的。然而，文本中的法律在國家改革和社會變遷的大潮中，出現(xiàn)了諸多的難題和挑戰(zhàn)。為此，國家在探索加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)過程中，形成了很多有效治理鄉(xiāng)村的新機(jī)制，所有新機(jī)制匯集點(diǎn)，就是國家政權(quán)逐漸把村治納入政權(quán)建設(shè)范疇，使得“鄉(xiāng)政村治”逐漸轉(zhuǎn)向“村政”。“村政”模式確實(shí)激活了有效的村級治理，但也帶來了“鄉(xiāng)政村治”立法體制上的難題。因此，如何完善立法，這也是當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所急需解決的問題。
(一)科學(xué)立法引領(lǐng)和規(guī)范村級治理
根據(jù)黨的十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，該意見特別強(qiáng)調(diào)法治保障，并提出了“要抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法律化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用。”不僅如此，自黨的十八大以來，國家特別強(qiáng)調(diào)任何改革都要于法有據(jù)，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。村級治理立法作為鄉(xiāng)村振興立法的重要組成部分，作為全面依法治國的一個重要環(huán)節(jié)，也必須發(fā)揮好它的保障、推動、引領(lǐng)和規(guī)范功能。
當(dāng)前我國的村級治理立法確立了“鄉(xiāng)政村治”模式，這一立法模式的制度淵源就是中國自古以來形成的國家對鄉(xiāng)村社會的弱干預(yù)傳統(tǒng)。隨著社會的快速變遷，現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”制度無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有效治理。雖然國家在缺乏有效制度安排的情況下做了很多的改革性探索，也創(chuàng)新了很多制度性措施，但這些措施都是通過先行先試的方式建立起來的，缺乏相應(yīng)法律依據(jù)。在我國，先行先試是探索建設(shè)中國特色社會主義法治的基本經(jīng)驗(yàn)，但也帶來良性違法的質(zhì)疑［13］(P14－15)。這種矛盾，也必然體現(xiàn)在村級治理問題上，一方面相關(guān)立法滯后，解決不了現(xiàn)實(shí)的難題;另一方面，創(chuàng)新性制度又可能存在違法的嫌疑。因此，在社會主義新時代，通過立法引領(lǐng)和規(guī)范村級治理成為必然的要求，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。也就說是，村級治理機(jī)制應(yīng)立法先行為前提，實(shí)施依法治理，而不應(yīng)在法律外運(yùn)行。
村級治理的立法引領(lǐng)和規(guī)范目標(biāo)在于建立科學(xué)、系統(tǒng)的村級治理體系和機(jī)制。所謂科學(xué)就是指立法要符合農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)村發(fā)展規(guī)律。所謂系統(tǒng)就是捋順好國家上面千條線，基層下面一根針的關(guān)系，協(xié)調(diào)好國家權(quán)力、基層自治組織和村民之間的關(guān)系，避免各部門之間職能交叉重疊，規(guī)則相互沖突，基層無法適從等問題。通過科學(xué)統(tǒng)籌，系統(tǒng)清理，把國家在農(nóng)村工作中探索出來的好經(jīng)驗(yàn)和好做法，能夠轉(zhuǎn)化為法律的則轉(zhuǎn)化為國家法律，能夠轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)。在國家沒有立法之前，地方也可以制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，將涉農(nóng)各項(xiàng)工作納入法治化軌道，推動村級治理的法治化進(jìn)程。
(二)加強(qiáng)村治的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要原則就是堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》，明確了黨管農(nóng)村的基本方略是“健全黨管農(nóng)村工作方面的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制和黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障”。堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，依法執(zhí)政、依規(guī)治黨。實(shí)際上，自黨的十八大以來，黨中央越來越重視黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)化建設(shè)，并把黨內(nèi)法規(guī)納入為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。然而，當(dāng)前我國關(guān)于農(nóng)村的黨內(nèi)法規(guī)相對比較匱乏，唯一的一部黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》是在20世紀(jì)末制定的。因此，加強(qiáng)農(nóng)村治理，亟需進(jìn)一步制定和完善黨的農(nóng)村工作方面的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。
從黨中央黨內(nèi)法規(guī)的兩個五年規(guī)劃綱要來看，黨的十八大后，于2013年發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》中，直接涉及農(nóng)村的黨內(nèi)法規(guī)只有一個，就是提出了修改完善《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。黨的十九大后，于2018年發(fā)布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》中，直接涉及農(nóng)村的黨內(nèi)法規(guī)有兩個，一個就是完成《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的修訂工作，另一個就是重點(diǎn)制定《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》。這兩個黨內(nèi)法規(guī)，一個就是強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，解決基層黨組織渙散、軟弱無力的問題。另一個就是確立黨在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、黨委農(nóng)村工作部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制，建立權(quán)責(zé)明晰、組織高效的農(nóng)村工作體制。
當(dāng)前，黨中央在推動農(nóng)村工作中，積累了非常豐富、有效的組織經(jīng)驗(yàn)和工作經(jīng)驗(yàn)。比如，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村黨組織派出第一書記、駐村干部制度，吸引高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位優(yōu)秀黨員干部到村任職，選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記。從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員制度，村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策，推動村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會主任等，這些制度一方面外源性輸入國家資源以驅(qū)動農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，提升其工作能力，另一方面內(nèi)源性塑造以激勵農(nóng)村基層組織的自我完善與能力提升。這些機(jī)制可以上升為立法，成為農(nóng)村基層組織工作和黨的農(nóng)村工作的重要組成部分。當(dāng)然，無論是農(nóng)村基層組織工作條例，還是黨的農(nóng)村工作條例，都需要協(xié)調(diào)處理好黨與政的關(guān)系，處理好黨與農(nóng)村基層組織自治的關(guān)系。
(三)完善村級治理的國家立法
對于農(nóng)村治理的法律完善，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》提出:“堅(jiān)持自治為基，加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。”在“鄉(xiāng)政村治”立法體系下，“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的法律界限相對清晰，村民自治法律地位業(yè)已確立。但在農(nóng)村社會快速轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村自治社會基礎(chǔ)逐漸削弱，自治能力也越來越低，結(jié)果就是農(nóng)村治理的成效很低，并衍生了農(nóng)村頹敗的問題。因此，在“鄉(xiāng)政村治”立法體系不變的情況下，要扭轉(zhuǎn)農(nóng)村衰敗的局面，首先就要從完善村級治理立法著手。
在國家既往的村治實(shí)踐探索中，通過權(quán)力下沉、治理重心下移等方式，形成了基層治理“行政——基層黨組織——自治”的三元構(gòu)造［14］。這一構(gòu)造建構(gòu)了國家權(quán)力進(jìn)村的機(jī)制，從治理效果而言，明顯提升了農(nóng)村基層組織的組織能力和治理能力。但也由此衍生了農(nóng)村基層組織行政化趨勢，這一趨勢本質(zhì)是通過國家權(quán)力把村委會納入“行政體制”加以選拔、管理，而這與《憲法》和《村民委員會組織法》等法律確立的村民自治制度相沖突，面臨制度合法性問題［12］。同樣，國家為了健全村級財務(wù)，防范村級腐敗，逐漸推行村財鄉(xiāng)管，這一制度不僅缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，也與村民自治的法理是相背離的［15］。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國家更可能會加大對鄉(xiāng)村社會的干預(yù)力度和尺度，當(dāng)前這種有效的村治機(jī)制，可能不僅不會放松，反而會不斷加強(qiáng)。但也需要看到的是，這種鄉(xiāng)村治理方式是需要大量的行政資源輸入來驅(qū)動的，這將大大增加了國家的行政成本。“鄉(xiāng)政村治”法律模式既具有歷史傳統(tǒng)，又是節(jié)約國家行政成本的治理方式。因此，完善農(nóng)村治理立法不是要把國家權(quán)力介入村委會的機(jī)制轉(zhuǎn)化為國家法律，其只是在當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展衰敗背景下的權(quán)宜之計(jì)。實(shí)際上，政府對村委會的強(qiáng)干預(yù)機(jī)制的初衷也不是要控制農(nóng)村，更不是要替代村委會，而是驅(qū)動村委會發(fā)揮其應(yīng)有的功能。
完善村級治理立法要在“鄉(xiāng)政村治”法律框架內(nèi)，把村級治理立法納入到鄉(xiāng)村振興法的范疇內(nèi)進(jìn)行系統(tǒng)化的設(shè)計(jì)。第一，鄉(xiāng)村治理立法以鄉(xiāng)村振興為中心。鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)是在鄉(xiāng)村全面建成小康，而立法則需要為鄉(xiāng)村振興提供法律引領(lǐng)和保障。這些保障包括完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、激活土地流轉(zhuǎn)的法律，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，扶持農(nóng)村企業(yè)發(fā)展的法律，等等。只有通過制度的驅(qū)動與激勵，農(nóng)村才能實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展，才能使村民回流，甚至能吸引各種人才入村發(fā)展。只有這樣，村級基層自治組織及其自治能力才有堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)，村民自治才有現(xiàn)實(shí)的可能。第二，鄉(xiāng)村治理立法應(yīng)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、平等、融合、一體化為基本方向。在我國，農(nóng)村和城市相比一直是受制度歧視的，甚至可以說，我國的快速發(fā)展，在很大意義上是以犧牲農(nóng)村為代價的。鄉(xiāng)村振興的一個重要方面，就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，城鄉(xiāng)融合，這就使得一系列的法律制度需要修改和完善。比如，農(nóng)村的醫(yī)療、教育、社會保障、公共服務(wù)、居住環(huán)境、戶籍制度等等如何實(shí)現(xiàn)與城市一體化，這些都需要國家整體性的制度性供給，而不是暫時性的資源輸入。鄉(xiāng)村基層組織就可以通過這些制度供給，為村民提供更好的公共服務(wù)，從而有效提升其治理效果。第三，鄉(xiāng)村治理立法可以從地方立法突破。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村發(fā)展具有很強(qiáng)的地域性，發(fā)展很不平衡，東部和西部、南方和北方，存在很大差異，農(nóng)村分化為不同的發(fā)展模式，而農(nóng)村的分化必然帶來農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的分化［16］，使得全國統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理立法體系很難實(shí)現(xiàn)。地方基于不同農(nóng)村自身的特質(zhì)和發(fā)展模式的差異，可建立與地方發(fā)展相適應(yīng)的村治立法，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要制定促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的重要原因。
在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略(2018—2022)》中有很多具體的實(shí)施方案，但并不是意味著制度越多越好，而在于解決當(dāng)前村民自治實(shí)踐難題的權(quán)益選擇。實(shí)際上越是復(fù)雜的制度，越可能造成制度效率的低下和制度運(yùn)作的高成本，并因此導(dǎo)致基層治理陷入困境［17］。從立法的角度來看，不需要所有的措施都納入立法，立法的功能應(yīng)當(dāng)讓這些復(fù)雜的制度更加簡化。也就是說，立法只能解決“鄉(xiāng)政村治”的合理界分，賦予并保障農(nóng)村基層組織，包括村黨委、村委及其他經(jīng)濟(jì)組織的合法地位，通過完善立法規(guī)范農(nóng)村基層組織的活動。而真正激活農(nóng)村基層組織，提升村民自治能力，可能在這些立法之外。無論是農(nóng)村基層組織建設(shè)，還是村民自治能力建設(shè)，最終依賴于農(nóng)村自身的振興，只有農(nóng)村振興，才能真正提升農(nóng)村基層組織建設(shè)，提升村民自治能力，這也是我們建議把村級治理立法納入到鄉(xiāng)村振興法的范疇中加以系統(tǒng)考量的根本原因。通過立法促進(jìn)并恢復(fù)農(nóng)村生機(jī)，實(shí)現(xiàn)振興，才是實(shí)現(xiàn)村民自治的根本。
作者簡介：張善根，男，江西永豐人，西南政法大學(xué)副教授，從事法社會學(xué)、地方法治研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年02期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
