摘要：當前我國的村級治理是以“鄉政村治”法律模式為基礎的，實施村民自治。“鄉政村治”立法既符合中國歷史形成的村治傳統，也切合我國的治理需求。然而，隨著國家改革的深入及其社會的快速轉型，農村治理出現了鄉政介入疲軟、農村基層組織渙散、鄉村整體衰敗等問題。為了解決這些治理難題，國家不斷通過人力資源輸入、項目資源進村、農村基層組織建設強干預等機制，努力推進農村各方面的振興。這些探索性措施，很多已經發揮出制度引導的正功能，其可以通過立法的方式加以法律化;而有些可能與現行法律相沖突的，則需要立法加以完善和協調。而完善的路徑主要有兩條主線，一個是加強村治的黨內法規建設，另一個就是完善村級治理的國家立法。
關鍵詞：鄉村振興；村級治理；鄉政村治；立法
鄉村振興戰略是黨的十九大關于決勝全面建成小康社會的七大戰略之一，也是建設現代化經濟體系的重要組成部分。為了貫徹、落實黨的十九大鄉村振興戰略，2018年伊始，中共中央、國務院發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，明確提出:“鄉村振興，治理有效是基礎。”有效的鄉村治理，既是鄉村振興戰略的首要問題，也是鄉村振興戰略成敗的關鍵。為此，本文從村級治理的立法定位著手，討論轉型社會中村治法律模式在實踐中所遭遇的困境;從國家探索村級治理的新機制著手，挖掘國家在突破村治困境中所建構的治理新模式。以此為基礎，探索完善村級治理的立法，通過有效治理鄉村以推動鄉村振興。
1、村級治理的法律模式及實踐困境
(一)村級治理的法律模式
自古以來，國家為了實現對社會的控制與治理，國家權力對社會的塑造是無所不在的，不僅觸及基層社會，還觸及家庭及至每一個社會個體。但國家控制和治理基層社會的法律模式在不同時期的制度安排則各有不同。
在傳統社會，基于歷史文化及社會基礎等諸多的因素，我國逐漸形成了基層治理的鄉紳之治。鄉紳之治形成了國家社會治理的“縣政紳治”模式［1］，其中“皇權不下縣”為“鄉紳之治”提供了地域空間，而“熟人社會”則為“鄉紳之治”奠定了組織基礎［2］。隨著清末以來國家所面臨的重組，鄉紳共同體也隨之瓦解，而以鄉紳為基礎的“縣政紳治”模式也難以為續。與此同時，中國鄉村社會變遷就呈現出國家權力下移和村權力結構重組的雙重特征，鄉村社會逐漸被納入國家政權體系之中［3］。民國時期，曾在基層試行地方自治，但很難推行。1949年之后，國家又探索形成了兩種鄉村治理模式，即“政社合一”模式和“鄉政村治”。前者主要在改革開放之前，是一種政權全面控制鄉村的模式。后者開啟于改革開放之后，意在激活鄉村自身的活力。
“鄉政村治”是我國當前一直沿用的鄉村治理模式。“鄉政村治”是我國政權結構及鄉村治理結構的學理表達，準確地概括了我國立法對鄉村的基本定位。我國《憲法》在國家機構這一章確立了我國政權的層級制度，即中央、省級、縣市級和鄉鎮級，而《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》則是具體對地方各省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府的組織制度。這些法律制度表明中國政權組織結構只到鄉鎮這一層級，在這一層級之下再沒有設置國家機構。至于村民委員會，不是國家機構，《憲法》第一百一十一條把村民委員會定性為基層群眾性自治組織，《村民委員會組織法》也在第二條對村民委員會進行了界定，村民委員會“是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，自治的方式為“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。也就是說，對于鄉以下的村，我國主要采取村民自治的方式實現治理。
“鄉政村治”的法律模式，既不表明政與村的隔絕，更不意味著治與政的脫離。實際上，“鄉政村治”只是國家機構的設置采取鄉與村的分離，國家權力對村的介入卻從來沒有中斷，這不僅表現在村民及村委都需要按照國家法律行事，更表現在“鄉政”與“村治”的法律關系上。當前國家介入村級治理的法律制度主要有兩條主線:一是黨內法規，《中國共產黨農村基層組織工作條例》是確立黨組織如何介入村級治理的重要黨內法規，其在第二條規定了鄉鎮黨委是村各種組織及各項工作的領導核心，在第九條規定了村黨委的主要職責在于“貫徹執行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議”;二是國家法，《村民委員會組織法》則是政府介入村級治理的主要立法。其中在第四條確立了農村黨組織對村委的領導，第五條確立了鄉政與村治的基本關系。一方面“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”;另一方面規定了“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。也就是說，國家實現村治，既包括村級自治，也包括國家權力的介入，而介入的方式則是通過“鄉政”中的黨政兩條線展開。
(二)轉型期“鄉政村治”的實踐困境
改革開放以來形成的“鄉政村治”，無論是對經濟社會發展，還是對國家管理的有效性，都是較為合理的選擇［4］。然而，隨著改革開放不斷縱深推進，“鄉政村治”也遇到了前所未有的挑戰和整體性危機。
第一，鄉政介入疲軟。國家政權對鄉村的介入主要是通過縣鄉，尤其是鄉鎮政府進行的。鄉鎮介入村務的動力來自稅費征收，使得鄉政通過各種機制全面控制農村。鄉政介入疲軟則來自于2000年之后逐漸推行的稅費改革，并全面免除農業稅。取消農業稅從根本上改變了國家與農民的關系，也改變了縣鄉行為的邏輯［5］，使得基層政權從過去的汲取型變為與農民關系更為松散的“懸浮型”，鄉鎮政府處于“半癱瘓”狀態，政府不能更加完善、周密地提供公共服務，維持一方平安，而是在國家和農民中間造成一種“真空”狀態［6］。無論是政府自身的“半癱瘓”狀態，還是國家和農民中間的“真空”狀態，都表明政府介入的疲軟。疲軟的原因既包括客觀因素，也包含主觀因素。客觀因素是鄉政在村治中缺乏抓手，主觀因素則是鄉政在不能汲取利益的條件下，沒有動力去介入鄉村。從法律的實踐效果來講，就是國家通過鄉政對村進行“指導、支持和幫助”的制度安排懸浮在文本中，無法落地。
第二，農村基層組織渙散。我國的村治主要是一種國家法律的安排，是國家權力的毛細血管和微觀存在，而非自生自發的自治。村治與國家治理體系一樣，包括黨政兩條線，農村的治理主要通過村黨委和村委會進行，村黨委既要貫徹執行黨的路線方針政策和上級黨組織的決議，又要領導和支持村民委員會行使職權。村民委員會作為基層群眾性自治組織，既是村民自治的組織體，又是國家權力介入農村的載體。在后稅費時代，農村基層組織與基層政權和村民之間呈現循環弱化的現象，一方面，在基層政權與農村基層組織及村民之間形成的管理與服從關系趨于弱化［7］;另一方面，農村基層組織由于缺乏國家權力經由村級黨政延伸到農村的抓手，缺乏鄉鎮基層政權的支持，其在村民中的權威也逐漸弱化。而弱化的結果就是導致農村基層組織渙散，功能喪失，從而造成農村工作處于癱瘓狀態。
第三，農村整體衰敗。“鄉政村治”在實踐中所遭遇的困境還有一個最為重要的社會背景，那就是現代化的浪潮。走向現代化是改革開放的一個重要目標，也是實現富民強國的必然之路。而現代化的重要標準就是城市化和工業化，而這都是以犧牲農村為代價的，農村的整體性衰敗成為必然。農村衰敗的具體表現不僅是農村和農民的減少，更表現在農村的精英及青壯年勞動力與農村的剝離所導致的農村空心化。這無論是對農村治理還是農村發展都是致命性的打擊。對“鄉政村治”而言，農村空心化侵蝕了國家的基層權威，實際上也意味著村民無論是對“鄉政”還是“村治”的依賴性進一步減弱，農村基層組織和基層政府的權威也隨之降低，農村工作很難開展。另一方面，也使得農村基層組織，無論是黨還是政，都缺乏自我建設的能力。缺乏吸引力的農村基層組織，農村黨員很難發展，黨的工作無法開展。有能力的人都離開農村，不愿當村干部，村民自治也出現困境。
2、村級治理的實踐探索
隨著農村問題的突顯，國家一直試圖探索其解決之道，尤其是當社會主義的目標從全面建設小康，轉向更為具體的全面建成小康，農村工作也從傳統的扶貧轉向全面振興。在國家驅動下，以試點的方式逐漸探索出一些有益的工作經驗和模式，這些經驗和模式可概括為國家資源進村的強介入模式。
(一)人力資源進村機制
“鄉政村治”的制度安排是國家對鄉村的弱干預模式，這種機制在改革開放之初發揮了重大的作用，不僅激發村民活力，也激活鄉村自治，推動了農村的快速發展。但隨著改革縱深發展，“鄉政”與“村治”呈現雙向弱化，尤其是村治基本癱瘓。社會快速轉型，鄉村呈現整體衰敗，使得“鄉政村治”失去了根基。也就是說，既有的“鄉政村治”立法安排在現有的社會背景下難以發揮其應有的功能。為了解決這種困境，國家逐漸改革弱干預模式，探索強介入組織模式。國家強干預模式最首要的問題就是解決村治的人的問題，即由哪些人來介入村治。而這一組織模式的最大特點就是通過村外的組織力量進入村來實現。比較典型的有以下三種模式。
第一，大學生村官模式。大學生村官在20世紀90年代末由江蘇試點探索開始，歷經十來年，在2007年上升成為黨的十七大以來黨中央作出的一項重大戰略決策。2008年，中組部和教育部、財政部、人力資源社會保障部聯合下發《關于選聘高校畢業生到村任職工作的意見(試行)》，大學生村官在全國推廣，至目前為此，已有十年。按照試行意見，大學生村官制度的首要目標是為了“加強農村基層組織建設，培養有知識、有文化的新農村建設帶頭人”，國家通過有知識、有技術的大學生群體介入農村，實現農村的治理。至2017年底，我國有6.6萬名大學生進村任職，其中3.4萬人進入村兩委班子［8］。
第二，干部任村第一書記模式。選派機關優秀干部到村任第一書記，是很多地方多年來在加強農村基層組織建設、解決農村“軟、散、亂、窮”等突出問題的重要舉措，是國家通過選派優秀干部強力介入農村工作、推動農村發展的成功經驗，為此，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室于2015年4月聯合下發了《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，該通知貫徹落實習近平總書記關于大抓基層、推動基層建設全面進步、全面過硬和精準扶貧、精準脫貧等重要指示精神。選派的范圍大體分為三種情況:一是對黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村要全覆蓋選派。二是對原中央蘇區、革命老區、邊疆地區和民族地區、災后恢復重建地區要加大選派第一書記力度，做到應派盡派。三是對其他類型的村，則可以根據實際選派。村第一書記模式主要通過建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平四個方面的工作，加強黨對農村的領導，幫助并提升農村黨政的治理能力和治理水平。
第三，干部駐村工作模式。干部駐村工作也是很多地方多年來探索形成的基本經驗，為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年底下發了《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，在國家層面上推動干部駐村模式，該指導意見確立了建檔立卡貧困村一村一隊制度。干部駐村模式與村第一書記模式有所不同，一方面，干部駐村主要進駐需要脫貧的貧困村，而第一書記則在各種類型的農村都可能存在。另一方面，干部駐村職能在于脫貧攻堅，一般不介入農村基層組織的工作，而第一書記職能包含了農村基層組織的所有職能。兩者也有重合點，即在建檔立卡貧困村，駐村工作隊隊長原則上由駐村第一書記兼任。干部駐村模式主要根據貧困村實際需求精準選派駐村工作隊，充分發揮派出單位和駐村干部的優勢，幫助貧困村解決脫貧攻堅面臨的突出困難和問題。
(二)項目資源進村機制
項目制是一種以項目的方式將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式［9］。其起源于后稅費時代，與財政轉移支付的“專項化”演進以及國家部門管理和治理目標的“項目化”過程密切相關，為了解決基層政權從“汲取型政權”走向“懸浮型政權”所引發的基層治理的難題，一套復雜的轉移支付體系開始建立。大量轉移支付資金進入基層社會的同時，財政資金項目化的趨勢加強，導致了“項目治國”時代的來臨［10］。國家的農村工作主要以項目制為抓手，通過自上而下的分包推進。國家通過中央職能部門管理權限進行項目條線控制，逐級分包給地方基層政府，并通過基層政府推進項目資源進村。基層政府推進項目資源進村的同時，也獲得了農村治理資源，增強了基層政府的治理能力。這也使得各級政府的一項重要工作就是通過各種渠道獲取項目。同樣，農村基層組織也可以借助項目控制，增強治理能力。因此，項目制運行邏輯是一種分級治理、雙向塑造:一條是自上而下的科層“發包”的控制邏輯，另一條是自下而上的“打包”和“抓包”的反控制邏輯;一條是專業技術化的項目競標制度，另一條是關系主導下的競爭機制;一條是市場化的競標競爭制度，另一條是權力運作下的“打包”和“抓包”操作［11］。
當前，在鄉村振興戰略背景下，國家資源進村主要依托脫貧攻堅展開。項目資源的實施機制依然依托于從國家至農村的層層分包機制，按照國家各個機構的職能，歸口管理，自上而下，層層推進。而項目的內容則根據國家對不同省市的農村經濟、社會發展狀況所確定項目資源的分配。大體而言，當前項目資源的配置主要包括以下幾條主線:第一，精準扶貧。精準扶貧是脫貧攻堅的重要實施機制。其主要在“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”六個方面對扶貧項目進行制度安排，從而實現農村脫真貧、真脫貧、不返貧。第二，鄉村產業。推動鄉村產業發展，既是鄉村扶貧手段，又是鄉村振興基本措施。產業作為鄉村振興項目不僅包括產業的規劃、引入、實施，還包括配套性的產業投入保障機制。第三，美麗鄉村。在美麗鄉村計劃中，覆蓋了生態保護、環境污染治理、鄉村衛生、廁所革命、鄉村風貌等項目資源的配置。第四，鄉風文明。在鄉風文明建設中，主要覆蓋了農村思想道德建設、農村優秀傳統文化保護、公共文化建設和移風易俗行動等方面的項目資源配置。項目資源的配置不僅包括這幾條主線下的項目資源配置，實際上，凡是黨和國家的農村工作，涉及資源配置的，幾乎都通過項目資源進村的方式加以實施。
(三)對農村基層組織的強干預機制
農村基層組織是農村發展與振興的關鍵點，也是農村治理的主體。農村工作主要通過農村基層組織實現。然而，農村基層組織軟弱渙散、工作停滯一直是后稅費時代所面臨的問題。為了扭轉這種局面，國家對農村基層組織采取強干預機制，就是國家政權直接對農村中的村支部和村委進行組織建設、管理、監督，從而驅動農村基層組織復蘇，提升其工作動力和能力，發揮其在鄉村振興中應有的功能。
對農村基層組織的強干預機制的特點就是國家權力直接進入農村，對農村基層組織進行全面整治。但這種控制模式又與政社合一的機制和目標都有所不同。對農村基層組織的強干預機制主要是對基層組織的干預，不具體到農村中的村民，其目的是通過權力干預恢復農村的自治能力。同時，我們還需要注意到，在某種意義上說，人力資源進村機制，包括大學生村官、干部任村第一書記和駐村干部等模式，本質上也可以認為是一種對農村基層組織的強干預，但這種強干預機制主要是通過農村基層組織之外的力量引入，來激發和推動基層組織建設，恢復農村基層組織的功能。
當前，農村基層組織的強干預機制主要通過村書記、村主任職業化的方式展開。所謂村書記、村主任職業化就是村書記、村主任、村副書記、村副主任等農村基層組織中的干部參照公職人員的上班方式實施坐班制，鄉鎮政府對這些實施坐班制的農村基層組織中的干部按月給付工資。通過村干部的職業化，鎮政府可以控制干部的選拔，并可以對這些干部實施績效考核管理，從而推動農村基層組織建設。村干部職業化，使得農村基層組織越來越顯現半行政化或行政化特征，本質上意味著村民委員會由自治組織向基層政府科層單位的轉變［12］。這是在農村基層組織普遍存在軟弱渙散，甚至處于癱瘓狀態下的制度創新，成為當前村級治理改革的基本趨勢，這也將使得“鄉政村治”模式可能會走向“村政”格局。毫無疑問，村干部的職業化意味著國家權力直接向農村基層組織延伸，加強了政府對農村干部的全面管理，倒逼農村基層組織的良性運轉。
對農村基層組織的強干預機制除了管人、管干部工資之外，還有一個重要干預機制就是管錢，其基本模式就是“村財鄉管”。“村財鄉管”制度起源于20世紀90年代中后期，財政部對村合作經濟組織財務管理探索，2000年之后，在國家的推動下逐步在全國范圍內推行。“村財鄉管”不僅意味著村級財務的上移和鄉政對村級財務的監管，更意味著鄉政對村干部的監督。實際上，“村財鄉管”制度起源于農村合作經濟財務的規范化，后來逐步演變為規范農村基層組織財務的制度。“村財鄉管”還具有防止村級腐敗現象和問題，提升村民對農村基層組織信任的功能。
3、村級治理的立法完善
當前，我國村級治理主要是通過“鄉政村治”的立法建構出來的。然而，文本中的法律在國家改革和社會變遷的大潮中，出現了諸多的難題和挑戰。為此，國家在探索加強基層政權建設過程中，形成了很多有效治理鄉村的新機制，所有新機制匯集點，就是國家政權逐漸把村治納入政權建設范疇，使得“鄉政村治”逐漸轉向“村政”。“村政”模式確實激活了有效的村級治理，但也帶來了“鄉政村治”立法體制上的難題。因此，如何完善立法，這也是當前推進鄉村振興戰略所急需解決的問題。
(一)科學立法引領和規范村級治理
根據黨的十九大鄉村振興戰略的要求，中共中央、國務院發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，該意見特別強調法治保障，并提出了“要抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法律化，充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用。”不僅如此，自黨的十八大以來，國家特別強調任何改革都要于法有據，發揮法治的引領和規范作用。村級治理立法作為鄉村振興立法的重要組成部分，作為全面依法治國的一個重要環節，也必須發揮好它的保障、推動、引領和規范功能。
當前我國的村級治理立法確立了“鄉政村治”模式，這一立法模式的制度淵源就是中國自古以來形成的國家對鄉村社會的弱干預傳統。隨著社會的快速變遷，現有的“鄉政村治”制度無法實現農村的有效治理。雖然國家在缺乏有效制度安排的情況下做了很多的改革性探索，也創新了很多制度性措施，但這些措施都是通過先行先試的方式建立起來的，缺乏相應法律依據。在我國，先行先試是探索建設中國特色社會主義法治的基本經驗，但也帶來良性違法的質疑［13］(P14－15)。這種矛盾，也必然體現在村級治理問題上，一方面相關立法滯后，解決不了現實的難題;另一方面，創新性制度又可能存在違法的嫌疑。因此，在社會主義新時代，通過立法引領和規范村級治理成為必然的要求，實現立法與改革決策相銜接，做到立法主動適應改革和經濟社會發展需要。也就說是，村級治理機制應立法先行為前提，實施依法治理，而不應在法律外運行。
村級治理的立法引領和規范目標在于建立科學、系統的村級治理體系和機制。所謂科學就是指立法要符合農村實際和農村發展規律。所謂系統就是捋順好國家上面千條線，基層下面一根針的關系，協調好國家權力、基層自治組織和村民之間的關系，避免各部門之間職能交叉重疊，規則相互沖突，基層無法適從等問題。通過科學統籌，系統清理，把國家在農村工作中探索出來的好經驗和好做法，能夠轉化為法律的則轉化為國家法律，能夠轉化為黨內法規的轉化為黨內法規。在國家沒有立法之前，地方也可以制定相應的地方性法規，將涉農各項工作納入法治化軌道，推動村級治理的法治化進程。
(二)加強村治的黨內法規建設
鄉村振興戰略的首要原則就是堅持黨管農村工作。2018年，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018—2022)》，明確了黨管農村的基本方略是“健全黨管農村工作方面的領導體制機制和黨內法規，確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障”。堅持黨對一切工作的領導，就是要加強黨內法規建設，依法執政、依規治黨。實際上，自黨的十八大以來，黨中央越來越重視黨內法規的系統化建設，并把黨內法規納入為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。然而，當前我國關于農村的黨內法規相對比較匱乏，唯一的一部黨內法規《中國共產黨農村基層組織工作條例》是在20世紀末制定的。因此，加強農村治理，亟需進一步制定和完善黨的農村工作方面的黨內法規建設。
從黨中央黨內法規的兩個五年規劃綱要來看，黨的十八大后，于2013年發布的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》中，直接涉及農村的黨內法規只有一個，就是提出了修改完善《中國共產黨農村基層組織工作條例》。黨的十九大后，于2018年發布的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》中，直接涉及農村的黨內法規有兩個，一個就是完成《中國共產黨農村基層組織工作條例》的修訂工作，另一個就是重點制定《中國共產黨農村工作條例》。這兩個黨內法規，一個就是強化農村基層黨組織建設，解決基層黨組織渙散、軟弱無力的問題。另一個就是確立黨在農村工作中的領導體制機制，形成黨委統一領導、政府負責、黨委農村工作部門統籌協調的農村工作領導體制，建立權責明晰、組織高效的農村工作體制。
當前，黨中央在推動農村工作中，積累了非常豐富、有效的組織經驗和工作經驗。比如，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經濟薄弱村黨組織派出第一書記、駐村干部制度，吸引高校畢業生、農民工、機關企事業單位優秀黨員干部到村任職，選優配強村黨組織書記。從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部、考錄鄉鎮機關公務員、招聘鄉鎮事業編制人員制度，村級組織運轉經費保障政策，推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任等，這些制度一方面外源性輸入國家資源以驅動農村基層黨組織建設，提升其工作能力，另一方面內源性塑造以激勵農村基層組織的自我完善與能力提升。這些機制可以上升為立法，成為農村基層組織工作和黨的農村工作的重要組成部分。當然，無論是農村基層組織工作條例，還是黨的農村工作條例，都需要協調處理好黨與政的關系，處理好黨與農村基層組織自治的關系。
(三)完善村級治理的國家立法
對于農村治理的法律完善，《鄉村振興戰略規劃(2018—2022)》提出:“堅持自治為基，加強農村群眾性自治組織建設，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。”在“鄉政村治”立法體系下，“鄉政”與“村治”之間的法律界限相對清晰，村民自治法律地位業已確立。但在農村社會快速轉型過程中，農村自治社會基礎逐漸削弱，自治能力也越來越低，結果就是農村治理的成效很低，并衍生了農村頹敗的問題。因此，在“鄉政村治”立法體系不變的情況下，要扭轉農村衰敗的局面，首先就要從完善村級治理立法著手。
在國家既往的村治實踐探索中，通過權力下沉、治理重心下移等方式，形成了基層治理“行政——基層黨組織——自治”的三元構造［14］。這一構造建構了國家權力進村的機制，從治理效果而言，明顯提升了農村基層組織的組織能力和治理能力。但也由此衍生了農村基層組織行政化趨勢，這一趨勢本質是通過國家權力把村委會納入“行政體制”加以選拔、管理，而這與《憲法》和《村民委員會組織法》等法律確立的村民自治制度相沖突，面臨制度合法性問題［12］。同樣，國家為了健全村級財務，防范村級腐敗，逐漸推行村財鄉管，這一制度不僅缺乏相應的法律依據，也與村民自治的法理是相背離的［15］。在鄉村振興戰略背景下，國家更可能會加大對鄉村社會的干預力度和尺度，當前這種有效的村治機制，可能不僅不會放松，反而會不斷加強。但也需要看到的是，這種鄉村治理方式是需要大量的行政資源輸入來驅動的，這將大大增加了國家的行政成本。“鄉政村治”法律模式既具有歷史傳統，又是節約國家行政成本的治理方式。因此，完善農村治理立法不是要把國家權力介入村委會的機制轉化為國家法律，其只是在當前農村發展衰敗背景下的權宜之計。實際上，政府對村委會的強干預機制的初衷也不是要控制農村，更不是要替代村委會，而是驅動村委會發揮其應有的功能。
完善村級治理立法要在“鄉政村治”法律框架內，把村級治理立法納入到鄉村振興法的范疇內進行系統化的設計。第一，鄉村治理立法以鄉村振興為中心。鄉村振興的本質是在鄉村全面建成小康，而立法則需要為鄉村振興提供法律引領和保障。這些保障包括完善農村基本經營制度、激活土地流轉的法律，完善農業支持保護制度，扶持農村企業發展的法律，等等。只有通過制度的驅動與激勵，農村才能實現真正的發展，才能使村民回流，甚至能吸引各種人才入村發展。只有這樣，村級基層自治組織及其自治能力才有堅實的社會基礎，村民自治才有現實的可能。第二，鄉村治理立法應以城鄉統籌、平等、融合、一體化為基本方向。在我國，農村和城市相比一直是受制度歧視的，甚至可以說，我國的快速發展，在很大意義上是以犧牲農村為代價的。鄉村振興的一個重要方面，就是實現城鄉平等，城鄉融合，這就使得一系列的法律制度需要修改和完善。比如，農村的醫療、教育、社會保障、公共服務、居住環境、戶籍制度等等如何實現與城市一體化，這些都需要國家整體性的制度性供給，而不是暫時性的資源輸入。鄉村基層組織就可以通過這些制度供給，為村民提供更好的公共服務，從而有效提升其治理效果。第三，鄉村治理立法可以從地方立法突破。當前我國鄉村發展具有很強的地域性，發展很不平衡，東部和西部、南方和北方，存在很大差異，農村分化為不同的發展模式，而農村的分化必然帶來農民和農業的分化［16］，使得全國統一的鄉村治理立法體系很難實現。地方基于不同農村自身的特質和發展模式的差異，可建立與地方發展相適應的村治立法，這也是鄉村振興戰略提出要制定促進鄉村振興的地方性法規、地方政府規章的重要原因。
在《鄉村振興戰略(2018—2022)》中有很多具體的實施方案，但并不是意味著制度越多越好，而在于解決當前村民自治實踐難題的權益選擇。實際上越是復雜的制度，越可能造成制度效率的低下和制度運作的高成本，并因此導致基層治理陷入困境［17］。從立法的角度來看，不需要所有的措施都納入立法，立法的功能應當讓這些復雜的制度更加簡化。也就是說，立法只能解決“鄉政村治”的合理界分，賦予并保障農村基層組織，包括村黨委、村委及其他經濟組織的合法地位，通過完善立法規范農村基層組織的活動。而真正激活農村基層組織，提升村民自治能力，可能在這些立法之外。無論是農村基層組織建設，還是村民自治能力建設，最終依賴于農村自身的振興，只有農村振興，才能真正提升農村基層組織建設，提升村民自治能力，這也是我們建議把村級治理立法納入到鄉村振興法的范疇中加以系統考量的根本原因。通過立法促進并恢復農村生機，實現振興，才是實現村民自治的根本。
作者簡介：張善根，男，江西永豐人，西南政法大學副教授，從事法社會學、地方法治研究。
中國鄉村發現網轉自：《西北大學學報（哲學社會科學版）》2019年02期
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