摘要：日本的農地規模化制度主要包括放松土地占有限制、解除農地租賃限制、允許公司法人進入農業、實行土地流轉激勵政策、培養安定高效的農業經營體等。這些制度產生了一些積極的效果，如戶均土地面積增加、農戶家庭收入增加、土地流轉機制良好、規模化經營體增加等。但也有不達預期之處，如設定的農戶經營土地規模沒有達到、農戶兼業化嚴重、農民老齡化突出等。鑒于此，我國應借鑒日本農地規模化經驗，采取促進農地流轉、健全農地流轉機制、培育新型農業經營主體等措施。
二戰以后,日本實行“耕者有其田”的小自耕農制度,激發了農民的生產積極性,農業增長率顯著提高,年增長速度在4%以上,超過了當時大多數國家的這一數據。然而,由于城市化和工業化的快速發展,尤其是農業勞動力的外流和農產品市場的國際化,分散經營的超小規模農業的弊端漸顯,影響到日本現代農業的進程。因此,從20世紀60年代初,日本就開始進行各項土地制度改革,以期實現農地規模化經營和農業現代化的目標。
一、日本農地規模化的制度
1. 放松土地占有的限制,培育自立經營農戶
20世紀50年代后半期,日本經濟飛速發展,工業化與城鎮化日新月異,農業勞動力大批向城市和二三產業轉移,農業和工業、農民和市民的收入差距逐步拉大。為了平衡農業和工業的發展,尤其是減小農民和市民的收入差距,日本對農業政策做了重大調整。1961年,日本通過了《農業基本法》,第一次提出了擴大農戶的土地經營規模、使農民與市民的收入均等、培養自立經營農戶的任務與目標。其設想的主要途徑就是,通過適當的措施使一部分農戶離開農業,把他們的土地釋放出來,以各種方式向資源稟賦較高的農戶流動,促成這些農戶的農地規模化經營,從而提高其勞動生產率和家庭總收入,使其成為不遜于從事第二、三產業的自立經營農戶。因而,1952年《農地法》中規定的農戶擁有的最高土地面積3公頃的限制就必須被打破。1962年,這一要求被付諸實施,《農地法》被重新修訂,農戶為了耕作和農業發展的目的可以擁有更大規模的土地。同時,為了便于農地的流動和集中,新的《農地法》還設立了農地信托制度與農業生產法人制度。1970年,為了從根本上脫離農戶擴大經營規模的羈絆,《農地法》被再次修訂,其中的農戶保有土地規模的上限被徹底廢除。[1]
2. 解除農地租賃限制,促進土地的流轉與集中
1961年頒布施行的《農業基本法》促進農地規模集中的主要辦法是土地買賣。此法實行了將近10年,發現農民的土地惜售心理很重,于是日本轉而提倡土地使用權的轉移,也即農地租賃,此一政策調整體現在1969年制定、1970年實施的《農業振興地域整備法》中。然而,根據《農地法》的規定,農地租賃并不自由且很不自由,主要是對土地租出方的限制。首先,土地一經租出,出租方不能隨意解除合同(除非對方有賴租、欠租等現象發生),并且合同到期后如果租入方不同意,土地是不能回歸所有人的,租入方仍得繼續經營。其次,土地出租的地租被限制在一個較低的水平,不能超越此規定,以保護農地耕作者的利益。這些限制使土地所有者不敢也不愿出租土地,嚴重阻礙了土地的流轉和集中。因此,1970年日本對《農地法》以及《農業基本法》同時進行修訂,一是撤銷了地租的最高限制,租賃雙方在較大程度上可以自由約定;二是規定10年以上租期的合同到期后土地自動回歸所有權人,10年以下的合同仍然受限。1975年《農振法》進一步修改,在政府指定的區域內,10年以下的土地租賃合同可以自由簽訂和解除。至1980年,《農地利用增進法》頒布施行。其中規定,市町村政府根據本區域的土地規劃所推動的土地租賃合同即使期限在10年以下,到期之后土地也可復歸原主。至此,《農地法》中關于土地租賃的限制被突破殆盡,租賃行為逐步活躍。[2]
3. 農地流轉進一步自由化,形成多種新型經營主體并存的局面
20世紀70年代以來,為了發展農地的規模化經營,農地流轉的限制被逐步放開,然而轉入土地者的身份藩籬仍然存在,也就是農地制度只是從之前的“自作農制度”過渡到了之后的“耕作農制度”,只有親身從事農業耕作的農戶或農業生產法人才能擁有土地,除此之外的其他個人和組織尤其是公司法人持有土地都被視為非法。這說明農地流轉并沒有完全自由。這與政府通過更有活力的新型農業經營主體的培養來推進農地規模化經營、農業現代化經營的宗旨明顯不符。因此,進入21世紀之后,日本推行農地流轉進一步自由化的政策和法律。2001年,《農地法》被再次修改,其中規定農業生產法人可以實行股份公司的組織形式,并且其中的成員條件和出資條件也給與了適當的放寬。2003年,通過修訂《農地法》和頒布新的法律《結構改革特別區域法》的形式首次放寬了農業生產法人以外的法人擁有土地、進入農業的限制。其中規定,在結構改革特區之內,公司等其他法人可以以租賃的方式轉入撂荒類的土地(包括已經撂荒和潛在撂荒的土地)進行農業經營。2005年《農業機械化促進法》修改之后也有類似的規定,即在市町村規劃的區域內,公司企業也可以租賃撂荒的土地從事農業經營。這些規定對公司法人來說雖然是一個突破但還非常有限,公司法人流轉土地的自由度還遠遠不夠。于是,2009年日本再次大幅度修改了《農地法》,以使農地更加自由地流轉,此時的《農地法》明確,公司法人可以象農戶、農業生產法人那樣租賃經營任何種類的農用性土地,而且租賃期限也被延長,之前規定不得超過20年,之后則可以達到50年。自此以后,農業公司茁壯成長。在公司法人發展的同時,日本的集落營農也逐漸成為農業的“骨干組織”。早在1998年年底,日本頒布的《農政改革大綱》就明確提出了要發展以村落為單位的農業經營體,因為一個村落之內的土地天然地易于集中和規模化。1999年制定的《食料、農業、農村基本法》要求把集落營農定位為基本的農業經營主體。2007年農業安定經營政策又把它作為農業規模經營的重要方式之一,直接享受國家的收入性補貼。集落營農內部的農戶實行分工協作、統一經營、統一銷售、統一核算、按約分配的原則,發揮了很強的經濟功能和社會功能。
4. 實行土地流轉激勵政策,發揮農地流轉中介機構的積極作用
為了激勵普通農戶轉出土地,對大面積、長時期出租土地者給予較高的流轉補貼,對出售土地者則給予更高的離農獎勵,并對他們進行免費的再就業培訓和長期發放基本的生活補貼。對于土地轉入方而言,除了土地轉入補貼之外,日本政府給予大規模轉入土地者優惠的金融政策,根據轉入的期限和面積實行分級優惠。如,轉入期限長的、面積大的給予無息貸款,期限相對較短、面積相對較小的則給予低息貸款。如果轉入方是核心經營農戶或者青年務農人員等,則還可以獲得政府提供的各種專項發展基金,以助推他們進行更大規模的農地經營。[3]日本政府每年發放的土地流轉補貼不同,補貼發放的具體辦法是,農戶出租土地面積較小,在0.5公頃以下者,可以獲得30萬日元的補貼。土地出租面積在0.5公頃～2.0公頃者可以獲得50萬日元的補貼。土地出租面積較大者,在2公頃以上的,可以獲得70萬日元的財政補貼。規模經營者每轉入1公頃的土地可以獲得20萬日元的流轉補貼。為了讓高齡農民及早退出農地、農業,在20世紀70年代初,日本出臺了《農民年金制度基金法案》,給予轉出土地(包括出租和出售)的老年農民額外的經營權轉讓年金以及離農補助金,以幫助他們安度晚年。農地流轉在市場中間組織的媒介作用之下會更加通暢。所以,早在1962年日本就修改《農協法》賦予農協在特定條件下可以進行土地信托的權利,70年代,又開始實施農地保有合理化法人制度,各地成立公益性的促進土地流轉和利用事業發展的官方或半官方組織,它們隨時從農戶手里租賃或者購買土地(主要是流入那些急于轉出卻找不到轉入方的土地),再在適當的時候轉給有需求的農戶。到了2013年,日本又出臺了《推進農地中介管理事業法》,同時又對《農促法》做了較大的修改,準許各都道府縣成立政府機構性質的農地中介管理機構,這一機構擁有“農地銀行”的功能和作用,它向農戶租賃土地,就好像農戶把土地存入銀行。在存入了大量的土地之后,這一機構再根據社會需求,對租賃的這些土地進行治理、改造并配套先進的基礎設施,隨后,再有選擇性地、優先地流轉給具有前途的、符合國家政策意圖的規模經營者。在這一過程中,出租土地的農戶沒有選擇租入對象的權利,就好像銀行的儲戶那樣只管收取利息,至于這些存款貸給誰完全由銀行決定。政府對“農地銀行”的投入很大,僅2014年預算的直接和間接經費就高達1560億日元。[4]
5. 順應新的形勢,培養較大規模、安定、高效的農業經營體
隨著農業勞動力的老齡化、核心農戶的不斷減少等問題的不斷涌現,日本政府又實行新的政策,20世紀80年代初通過相關法案指明了最近10年日本農政的主要方向,即要大力培養以男性青壯年勞動力為骨干的核心農戶。1992年又提出了《新糧食、農業、農村政策的基本方向》,要把培育每年投入的勞動時間和非農產業勞動時間均等、所得收入也和其他產業大致持平的安定、效率的農業經營體作為基本目標常抓不懈。為了貫徹落實這些基本政策和方針,1993年,日本通過多舉措并進的途徑,即修改《農地利用增進法》、修改《農地法》和新出臺《農業經營基礎強化促進法》,開始全面實施認定農業者制度,具體也就是各地根據實際情況,圍繞培養安定的、高效的核心農戶與組織經營體這個總目標,由市町村負責,對各種農業經營者制定的提高農業生產效率的經營計劃進行審核和鑒定,如果符合政府的預定標準,就把他們批準為認定農業者,他們就可享受農業基礎設施資金扶持、土地流轉與集中的政府補貼、農業經營的技術指導與培訓、農業收入的減稅和免稅等各方面的優惠和幫助。2012年,日本制定《人與農地計劃》,對安定、高效的農業經營體繼續支持。首先,規模經營面積超過4公頃的農戶(北海道是10公頃)和一體化生產和經營的集落營農,可以獲得每公頃2萬日元的財政補助。其次,給予認定農業者農業安定經營的相關補貼,包括生產成本補貼、農產品價格補貼等。此外,日本還出臺了“后繼者支持政策”,以培養農業生產領域內的接班人。其中規定,年齡在45歲以下意欲經營農業的公民,只要有一個詳細的、完善的經營計劃(以通過相關專家的鑒定為準),就可以在起始階段每年獲得150萬日元的政府補助,這一補助叫做“青年務農補助金”,最長補助期限7年,包括2年的培訓期和5年的初步運營期。
二、日本農地規模化的效果
1. 積極成果
(1)農戶數量銳減,戶均土地經營面積增加
日本自從1961年通過《農業基本法》,開始推行擴大農地經營規模和提高農民收入的政策之后,農戶總體數量迅速下降,農戶的土地經營規模不斷提升,尤其是小規模經營農戶的數量下降最為明顯。相關資料顯示,1960～1995年,日本的農戶數量由605.7萬戶急劇減少到265.1萬戶,減少幅度為340.6萬戶,平均每年減少農戶約為10萬戶。這其中主要是小規模農戶的減少。而大規模經營農戶反而呈現增加之勢。比如,北海道之外的都府縣地區不足1公頃土地的農戶的占比由1960年的72%左右下降到1995年的62%左右,而經營面積超過2公頃的規模農戶的占比則由1960年的4.1%快速提高到13.1%以上。在北海道地區,土地經營面積不足10公頃的農戶比例從1960年的95%以上急劇下降到1995年的56%左右,而土地規模超過10公頃的農戶比例則從1960年的4.5%左右大幅提升到1995年的43.1%以上。到2011年,日本農戶數由265.1萬戶又緩慢下降到156.1萬戶,每年大致又減少7.3萬戶左右。這其中主要是兼業農戶的減少,1995年兼業農戶大致在220萬戶左右,到2011年,其數量就下降到112萬戶左右,下降了1/2左右。而1995～2011年專業農戶基本穩定,一直維持在44萬戶上下。所以,在此期間,農戶的土地經營規模繼續擴大,2011年日本全國戶均土地經營面積達到2.6公頃以上,北海道地區的農戶土地面積則達到20公頃以上。[5]到2017年日本農戶數仍繼續下降,全國農戶數已不足130萬戶,其中兼業農戶的數量又下降到82萬戶左右,戶均土地經營規模進一步擴大。[6]
(2)農民收入增加,與市民收入持平
應該說,日本在20世紀60年代初實行農地制度改革的首要目標是縮小農民和市民的收入差距、平衡農村和城市的經濟發展,以防止貧富分化和促進社會和諧繁榮。實行農地規模化經營也是目標之一,但屬于次要目標,而且農地規模化以及提高勞動生產率在更大程度上是重要的手段和方法。1961年的《農業基本法》的“宗旨”很清楚地闡釋了這樣一種關系:以縮小農業勞動生產率與其他產業部門勞動生產率的差距為途徑,使農民的收入大幅增加,實現農業與非農業部門之間收入的平衡。為此,日本政府以擴大農地規模化經營為主要手段,并配合其他的農業保護措施比如農產品價格和產量的計劃與管理、農地使用權的恰當界定、貿易保護政策以及生產主體組織化等等,經過長時期的不懈努力,在農戶數量不斷減少、農戶土地經營規模逐步增長的趨勢下,基本上完成了預期的主要任務。相關數據顯示,到1970年,日本農戶的家庭收入就有了較大的增長,與城市居民家庭的收入差距大大縮小。1970年日本農戶的家庭收入已達33萬日元,比1960年的農戶家庭收入增長了25.1萬日元,與當年城市居民家庭收入的35.8萬日元相比僅少了2.8萬日元。到了1980年,農民家庭收入已高達127.3萬日元,而當年城市居民的家庭收入只是111.1萬日元,農民家庭收入已經超過了市民家庭收入。到1988年,農戶的家庭收入已經增長到174.3萬日元,比城市居民的家庭收入多11.3萬日元。自此以后(直至當前),農戶的家庭收入就保持在和城市居民家庭收入大體相當的水平上(可能有些年份還要略高一些)。可以說,日本農業政策調整的主要、首要目標已經實現。因此,有學者評價道,日本的農地制度和農業政策防止了農戶收入與市民收入差距的拉大,保護了農民的利益,使日本成功跨過了很多后發國家難以跨越的“中等收入陷阱”,也實現了農業的現代化。[7]
(3)規模化經營體增加,經營土地面積越來越大
規模化經營體包括家庭經營體中的種植大戶和組織經營體。20世紀60年代以后,為配合農地規模化經營的目標,日本開始重點發展規模化經營體,并努力從傳統小農戶經營的生產結構轉向規模化的新型農業經營體的生產結構,應該說也取得了較好的成效。如,到2010年,土地經營面積在5公頃以上的農戶的數量已經占到總農戶數的9%以上,10公頃以上的農戶數量已經占到總農戶數的4%以上,而20公頃以上的農戶數量占比已經達到2%以上。從農業法人的角度來看,其增長勢頭也很迅猛。1990年的農業法人數量還在2900多個,到2013年,農業法人的數量就將近1.5萬個,是1990年的5倍之多。同時,農業法人所經營的土地面積也在增加,1990年農業法人經營的土地面積還僅占總的耕地面積的0.4%,到2013年,這一比例就大幅提高到6.7%,是1990年的16倍之多。從“認定農業者”的角度來看,其1995年的土地經營面積僅為86萬公頃,僅占總的耕地面積的17.1%。到了2010年,其土地經營面積就已經達到了226萬公頃,占總的耕地面積的比率提高到了49.1%,是前者的將近3倍。再從公司法人這個最具新型特征的農業經營體的角度來看,自從2009年修改《農地法》、實施“公司參與農業自由化”原則以后,僅在7個月的時間里全國就有144家企業轉入土地進行農業經營,它們擁有的土地規模就達500公頃以上。再過1年之后,也就是在2011年,公司法人就直線上升到9000多家,1年增長的速度為6100%多。從這之后到2014年,公司法人的數量還在不斷增加,大致每年要增加200個左右,它在日本的組織經營體中的比重也逐漸提高,成為了日本農業現代化的一支重要力量。根據日本《農業構造動態調查》的數據可知,2014年日本的法人組織經營體共有1.8萬多個,僅公司法人的數量就有0.96萬個,占總數的一半以上,而長期以來一直在不斷發展的農事組合法人也僅有0.49萬個,僅占其50%左右。由于公司法人在資金、技術、管理等方面的巨大優勢,其轉入土地的規模也是巨大的,導致近一個時期日本農業組織經營體的土地經營規模有很大的上升。至2018年上半年,日本組織經營體的平均土地規模就在25公頃左右,而其一般農業經營體的土地規模卻一直維持在2.5公頃左右,僅是前者的1/10。另外,日本集落營農的發展也很迅速,到當前階段,日本的集落營農數量已將近1.5萬個,大致3～4個村落中就有一個建立了這一組織。其經營土地面積也很可觀,有52%以上的集落營農的土地經營規模都在20公頃以上。[8]
(4)土地流轉機制良好,流轉效果會逐步增強
自從20世紀60年代確立了農地流轉與規模化的政策以來,日本政府就始終堅信土地流轉中介、土地流轉機制的重要作用。先是在1962年通過法律允許農協開展土地信托事務,初步賦予農協的土地流轉中介機構的職能。隨后,在20世紀70年代,日本政府又繼續推進農地流轉中介服務機構的建設工作,設立了更加專業、服務功能更加齊全的農地保有合理化法人來促進農地流轉事業的發展。到2013年,又在各地設立土地銀行便于農戶隨時轉出土地、規模經營者轉入優質農地。形成了多種類型并存、各種優勢互補的農地流轉機構,全方位地服務于國家的農地規模化事業。不僅如此,日本政府還把各種農地流轉中介辦做官方或者半官方機構,從人力、物力、財力等各方面都給予了極大的支持,使之能夠順暢、高速運轉。日本政府建立健全農地流轉機制的努力,取得了良好的效果。比如,1960年全國土地流轉總面積僅為5.9萬公頃,1970年上升到7.3萬公頃,1980年上升到7.9萬公頃,1990年又增長到9.2萬公頃,1997年達到11.1萬公頃。[9]21世紀以來,土地流轉面積急劇上升,2011年就達到113萬公頃,2014年就達到120.9萬公頃,12015年僅通過土地銀行流轉的土地就高達14.2萬公頃,2017年這一數字又達到15萬公頃以上。[10]
可以說,隨著日本土地流轉機制的不斷完善,再加上老一代農民退休而其子女不愿從事農業、農地轉為非農用地的需求減少等,農地流轉的效果會越來越好(不排除加速增長的可能)。
2. 不如預期之處
(1)農業經營體的土地規模沒有達到設定的目標
雖然日本經過長期的農地制度改革和農業政策調整,農業經營體的平均土地規模有所提高,甚至可能增長了2～3倍,但1961年日本新政策的目標是使農戶通過土地流轉使自家的土地經營規模擴大到其收入能和農戶從事非農產業的收入持平的程度,也就是使這些農戶成為自立經營農戶。按照這樣的標準和高度,1970年農戶的最低土地經營規模應為3.5公頃,1980年應為5.5公頃,1990年應為7.2公頃,1997年應為8.6公頃,2010年應為10公頃以上。而目前日本80%左右的農戶的土地經營規模都在3公頃以下(之所以農民家庭的收入能和城市居民家庭收入持平是由于政府的各種補貼起到了很大的作用),這與當初設定的目標差距較大。再根據1992年日本政府的農業政策方向,在10年之后要培養出土地經營規模在15公頃左右的“個別經營體”15萬個,以及涵蓋一到數個自然村莊的集落營農2萬個以上,這些較大的規模農業體應該經營全國耕地的80～90%,這一宏愿不要說在21世紀之初了,即使到目前也沒能實現。
(2)農戶的兼業化現象比較嚴重
日本農地政策的初衷是讓一部分不愿種地且也欠缺農業經營能力的農民退出農業,把土地轉給有經營能力的專業或骨干農戶,從而促進農地經營的規模化、現代化。但是隨著日本第二、第三產業的高速發展,它們也不斷擴張,逐步滲入農村地區。再加上農業機械化和其他農業技術如育種技術、農藥技術、化肥技術等方面的提高,農業勞動的時間縮短、強度變小,使得農戶兼業變得可行并很快盛行起來。日本著名的農業經濟學學者速水佑次郎等認為,長期以來,日本出現了世界其他地區比較少見的“二兼滯留”狀況,也就是以非農業為主業兼營農業的二兼農戶滯留于農業的現象。根據相關資料可知,日本的專業農戶與以農業為主業的一兼農戶的比例長期以來下降明顯,如從1960年的68%左右降低到目前的30%左右,二兼農戶和土地經營規模更小的自給農戶的比重卻呈上升趨勢,如從1960年的32%左右增長到目前的70%左右。即使日本又實行引導新人進入農業的政策,但新務農者多是自家本來就有土地的人,也即多數就是兼業農戶,真正從非農領域以全新的面貌進軍農業的創業型經營者(籌措大量的土地、資金和技術)只占一少部分。以2015年的調查數據為例,自家在農村本就有地有房的新務農者占50%以上,真正的新型農業創業者占10%左右,還有40%左右的新務農者是各種農業組織的聘用人員。至2017年,這一狀況并沒有太大的改觀。[11]可見,日本的新務農者政策有固化農業兼業之嫌。
3. 農民老齡化和村莊凋敝問題突出
由于新一代的農村青壯年勞動力不愿從事農業,大批地涌入二三產業,新務農者的年齡也偏大,所以,隨著時間的流逝,從事農業生產的農民的年齡越來越大,而且,在他們年高死亡之后,缺乏新生的力量補給,農村人數大幅減少,土地撂荒現象加劇,農村社會破敗凋敝問題日益突出。據有關調查可知,1995～2017年的20多年間,伴隨著農業勞動力的減少,他們的平均年齡從不足60歲增長到67歲以上,65歲以上的人員的比重占到65%左右,而50歲以下的相對年輕的人員的比重僅在10%左右。[12]由于農村人口老化、人煙稀少,目前日本的很多村莊都變成了“限界村落”。這種村落的明顯特征是:一是一個村落中有一半以上的人口年齡在65歲以上;二是只有一個老人的家庭增多;三是村莊的公共性社會生活不能維持。其存續的時間一般不超過20年。[13]
三、日本農地規模化的啟示
1. 實施促進土地流轉的措施
日本在實施農地規模化經營的過程中,為了使農地資源能集中、優化配置,首先打破了農地流轉的種種限制。其實,我國在農地流轉中也是有很多約束和限制的,它們在很大程度上阻礙了我國的農地規模化進程。所以應該首先放開這些限制。如,我國法律對農地轉讓有較大的限制:必須要經過發包方的同意。應該說轉讓是一種長期(一個承包期內)轉移土地使用權的土地流轉方式,深受新型經營主體的喜歡。經過發包方也就是村委會的審批,可能會出現阻撓流轉的情況,使這一農地的優化配置方式不能實現。再如,我國《擔保法》規定耕地使用權不得抵押,《農村土地承包法》規定家庭承包的土地不得抵押,都會阻礙土地規模經營主體轉入大批的土地,因為轉入這些土地不能用以抵押融資對其現代化經營有著很大的影響。還有《土地承包法》規定農地不能繼承也會抑制農地流轉的效率。因此,要想使我國的土地流轉活躍起來、農地集中有好的效果,就必須逐步放開農地的抵押和繼承,并允許轉讓比較自由地進行,使各種流轉方式同生共存、優勢互補,充分發揮出它們獨特的以及統合的作用。
在打破了土地流轉的各種禁忌之后,還應該學習日本獎勵、激勵農地流轉的經驗。應該從兩方面來進行激勵。一方面,對于土地轉出方進行激勵。對于轉包、出租土地的農戶可根據各地的情況給予每畝100～200元的政府補貼,對于出租、轉包土地使用權面積較大比如5畝以上的農戶可根據各地情況給予每畝200～300元的政府補貼,如果又在5年以上的,可每畝再加100元的流轉補貼。若是農戶轉讓土地的,因為流轉的是土地物權,又期限較長,可根據各地的情況每畝給與農戶500～600元的流轉補貼。同時對轉出土地的農戶實行免費的非農就業培訓以及相關的就業指導。老年農民在60歲之后轉出農地、退出農業的,應當發放農民退休補助金,在社會保障金上,也應當適當增加。另一方面,對于土地轉入方也進行激勵。凡轉入土地進行規模經營者,每轉入一畝可給予100～200元的生產經營補貼,同時給予轉入面積較大、土地經營規模較大者,可考慮再給與融資方面的便利,如規模達到50畝以上的,可給予低息貸款,規模在80畝以上者,可給予期限更長的免付利息的政策性貸款。另外,還應給與規模經營者農田基礎設施建設方面的便利和扶植。
2. 培養新型農業經營主體
進行農地規模化經營的客體是大規模的土地,其主體也應有新的變化以適應這種新的客體,傳統農業經營的主體即小農戶肯定不合時宜。這樣培育新型的農業經營主體就非常關鍵。日本農地規模化經營的經驗就說明了這一點,其始終抓住各種新型農業經營主體的培養緊緊不放,尤其是在致力于農業經營的組織化、法人化方面不遺余力。借鑒日本的經驗,應做好以下幾點:第一,盡快把專業農戶培養成為新型的職業農民。在學習日本骨干農戶補貼、認定農業者制度等經驗的基礎上,在使專業農戶的農地規模、農業技術等方面都有較大的提高的同時,更要重視對其主要勞動力進行職業化的培養。這就要在國家法律中規定新型職業農民的長遠培養計劃、培養措施、培養經費的籌措等,并在獎勵補貼、特殊農業補貼、現代化經營管理培訓等方面給予他們較大的支持和指導,使他們能夠通過提高農業勞動生產率,獲得與他們從事其他產業持平的勞動收入,從而安心、長久地在農村進行現代農業的生產經營。第二,發展農業經營組織體,努力使農業經營法人化。要充分發揮各種緊缺的農業生產要素尤其是土地、資金、技術等的潛能,培養和壯大農業經營組織體是重要的手段,而使這些組織體法人化又是重中之重。農業經營的組織化和法人化,有著傳統農戶經營無法比擬的作用和價值。一是它能夠促進生計和經營相分離,使農業生產和經營變成商品生產和經營,提高農業的集約化水平。二是有利于相關主體按照市場經濟的基本規律打破各種限制,發展經濟聯合,組建新的經營實體,提高農地生產經營的規模化水平。除了發展專業大戶、骨干農戶之外,還應盡快出臺家庭農場、農業企業、農民合作社等組織體的認定、登記、規范和支持辦法,促進我國的法人農業有一個長足的發展。
3. 正確對待農戶兼業問題
農戶兼業在農業現代化的過程中是不能回避的一個問題,在某個時段甚至是一個客觀規律,日本政府想盡力避免它但它卻經久不衰,個別時期還愈演愈烈,就是一個明證。所以必須正確對待。借鑒日本的經驗以農戶的切身利益為中心,積極引導,乃至給予必要的保護,絕不可歧視、打壓、取締。筆者認為,我國當下的農業就業以及農村人口的比重還是相當高,應當通過各種辦法引導兼業農戶轉出、退出農地,安心在城鎮就業,和城市融合在一起,尤其是在對待新一代農民工上更應讓他們居留城市,使由于代際分工而造成的農戶兼業難以生存,最好讓其僅僅維系在一代人的時段之內。如果在盡力減少農戶兼業的過程中農戶兼業有反復的現象,各種保護農民、小農利益的措施也不能立減或停止,應一如既往。日本對大米種植實行價格保護、成本補貼以及高關稅保護。即使日本在20世紀60年代實行去農戶兼業化的政策以后,農戶兼業勢頭還是難以遏制,如在1970年,兼業農戶的數量增長到450多萬戶,占總農戶數量的84%左右,比1960年的兼業農戶數量多出50多萬戶;到1980年,兼業農戶的數量還高達410萬戶左右,由于總農戶數量的下降,其占比繼續攀升到86.6%。[14]就在這樣的情況下,日本政府確定大米的收購價仍然實行生產成本加上收入補償的計算方式,同時對大米的高關稅保護也不松弛,所以農戶種植大米的收入還非常高。盡管兼業農戶不愿退出農地,農地規模經營達不到預期,但是農民的利益得到了保護,城鄉居民收入基本上達到了平衡。我國目前的農戶兼業現象比較普遍,許多地方不降反增,與日本20世紀七八十年代的情況非常相似,所以保護農民利益、增加農民收入的各種措施仍要繼續實行,靜待農地經營的大趨勢到來。
4. 建立農地流轉中介組織
農地的集中與規模化必須通過農地市場流轉的途徑,而農地流轉要想效果顯著則必須要有農地流轉中介服務組織的媒介、促進作用。日本建立健全各種各樣的農地流轉中介組織推動農地規模化經營是一條非常重要的經驗。目前,我國的農地流轉中介服務組織不但數量不多,而且結構和功能更不完善,根本起不到應有的作用。因此,應當以現有的農地流轉中介組織比如土地信托服務站、土地產權交易中心、土地銀行等為依托,以政府組織為主,以農民發起為輔,鼓勵社會各種力量積極參與,盡快建立一批布局合理、職能健全的農地流轉中介服務機構。這些農地流轉中介組織在各級政府、各級財政的支持下應當重點在提供土地流轉信息、指導訂立合同、降低交易費用、整理治理土地等方面做出最大努力,以加快我國農地流轉與規模化的進程。
基金： 國家社會科學基金一般項目“集體經營性建設用地流轉市場的法律規制研究”(16BFX126); 河南省新鄉市政府決策研究招標項目“農村建設用地流轉市場的法律規制研究”(B18028);
作者單位：河南師范大學法學院(河南師范大學青少年問題研究中心) 河南師范大學法學院
中國鄉村發現網轉自：經濟體制改革2019年05期
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