摘要:鄉村社會結構失衡，與城鄉結構失衡緊密相關，表現在鄉村產業基礎、鄉村人口流動、鄉村家庭結構和鄉村聚落形態各個方面，有其深刻的制度性根源：人多地少的人地緊張、支持乏力的農業收入、難以融入的城市化進程和難以割舍的鄉村根基。面對流動性社會結構失衡，鄉村治理體系出現種種不適應：如失去活力的主體結構、不斷下沉的行政包攬、擠壓弱化的自治空間和散亂轉型的鄉村秩序。只有通過深化制度改革，推進行政體制精簡高效、城鄉之間制度暢通、鄉村社會活力充沛，才能真正構建起鄉村治理現代化的制度基礎。
關鍵詞:鄉村社會；結構失衡；制度改革；城鄉自由流動；治理轉型
引言:當代中國的現代化進程全面擴展推進，新型城鎮化與鄉村振興雙向互動共同發展，在此歷史性的時代變革之中，在快速推進的城鎮化大背景下，幾億農民涌進城市務工經商，由此引發鄉村社會的形態和結構積累性地發生巨大且深刻的變化。與傳統中國的鄉土社會相比，甚至與改革開放之前集體化時代農村相比，今日的鄉村社會在各個方面都發生了有目共睹的結構性變革，并表現出日趨嚴重的結構性“斷裂和失衡”[1]。鄉村社會的產業基礎、鄉村社會的人口流動、鄉村社會的家庭結構以及鄉村社會的村落形態，無論從宏觀的結構形態，還是從微觀的個體邏輯，我們都可以感受到種種巨變。這些持續性、時代性的變化，表明鄉村發展的社會基礎發生了歷史性變革。與之相適應，作為上層建筑的治理結構也面臨著一系列制度性挑戰和難題。如何總結鄉村社會的基礎性變革？這些社會基礎性變革帶來了哪些治理性挑戰？治理挑戰和難題的制度性根源又是什么？需要哪些制度性改革和體制革新，才能奠定鄉村治理現代化的制度基礎？由于本論題的視野宏大，涉及的城鄉之間制度性關系錯綜復雜，本文選取“大題小做”的個體化視角，即緊緊圍繞個體化農民和個體化家庭的適應策略和生存策略，來闡述相關的結構性問題和制度性改革。與此相關，由于中國的地域廣闊，全國各地的鄉村社會情況各異且復雜多變，在普遍化的論述中，盡量對東部、中部、西部的鄉村狀況，以及不同的家庭類型做出區別化分析。
一、失衡的鄉村結構
鄉村社會的結構性失衡，是歷史性、階段性發展的積累性后果，既有改革開放之前，集體化農業時代城鄉二元的制度性背景（如二元的土地制度和戶籍制度），也有改革開放之后城鄉之間比較收益和比較福利的巨大差異。[2]在巨大的城鄉差異和農民工不斷涌入城市的撕裂下，鄉村社會內部也日益呈現出基礎性的結構性失衡。這對鄉村社會的治理結構產生了根本性的長遠影響。
（一）單薄的農業產業基礎
鄉村社會的變遷，是中國現代化變遷的基礎和組成，而農業產業的構成和基礎，是鄉村人口生存和生活之本。隨著一百多年前中國現代化的啟動和推進，工業化和城市化進程梯次展開，農業產業的地位和產值，也隨之不斷地減弱和縮小。特別是隨著改革開放的進程不斷加速，單薄的農業產業支撐作用不斷削弱，也就是說單薄的農業產值再也支撐不了“固定在土地上的80%以上的人口”[3]，大規模的鄉村人口流動和城鄉結構變遷隨之不斷加速。第一產業的增加值占GDP的比重，從1978年的27.7%下降到2018年的7.2%，而同期2018年中國常住人口的城鎮化率達到59.58%。[4]也就是說直至2018年，中國的鄉村還有40.42%的人口常住（5億人口之多）。要用占GDP比重7.2%的農業增加值，支撐40.42%的人口生存，其生存壓力之大是可想而知的。這便是所有分析中國鄉村社會問題和治理問題的根本前提和基礎。
但中國廣大鄉村的農民，依據各自的區位條件、資源優勢和發展壓力，各自尋找在農業產業以外就業和增收的渠道和路徑，這便是廣大鄉村普遍興起的投資創業和打工經商之路。大體說來，可以分為三類：一是城中村和城邊村，在快速的城市化進程中被城市擴張包圍或將被征用，巨大的征地補償和房產補償，使此類村民一夜之間變為城市居民，其收入方式、工作方式和生活方式也逐步城市化，此類已被城市化的鄉村不多，估計占比10%左右。二是就近就地城鎮化的鄉村，這在珠三角、長三角地區特別明顯，以浙江、江蘇和廣東的發達鄉村城鎮化地區最為典型，此類鄉村地區借助當地優越的發展環境和投資條件，在縣城、鄉鎮及其周邊農村大量興建各類工業園區和工廠，本地農民也大多在家鄉附近創業或打工，雖然多數還居住在鄉村，戶籍身份還是農民，但已完全脫離“農業”，其生產生活方式也已大多“城市化”，此類鄉村占比估計在20%左右。三是廣大中西部地區的鄉村，除了當地城市和城鎮周邊的鄉村以外，絕大部分鄉村農民，在單薄的農業產值和低微的農業收人壓力下，被迫走出家鄉，奔赴全國各地特別是東南沿海地區打工經商。此類鄉村的農戶家庭，存在著“以代際分工為基礎的半工半耕”的家計模式：即適宜外出打工的中青年外出打工，老人、婦女和孩子留守農村，其中也分為夫妻一人外出、夫妻一起打工、夫妻帶孩子打工等各種模式，但其中絕大部分家庭，都會有一人或二人外出打工，一人或二人留守家中。此類鄉村家庭占據大多數，大約70%的農戶屬于此類。[5]本文以下的對鄉村結構失衡和治理結構的分析，也基本上以此類中西部鄉村狀況為事實參照和實證依據。
（二）單向的鄉村人口流動
傳統中國80%以上的人口居住在農村，國民產值和國家財政的大部分收入也來自農村，城鄉之間處于雙向互動的共生狀態。士子考取功名出仕做官，居于城鎮，但退職官員大多告老還鄉，作為紳士群體，居于官府與民間社會之間，作為中間階層，溝通官府與民眾訴求，是鄉村社會自治組織的基石。[6]因此，處于鄉土時代的中國，鄉村社會是整個社會的重心和重要一方。改革開放之前的集體化農業時代，土地集體所有和集體經營的生產制度把農民緊緊地束縛于土地之上，離開集體生產組織，單個農民根本無法生存。加上嚴格的戶籍制度和人口管理制度，城鄉之間的人口流動僅限于極少數的上學、招工和入伍等途徑，廣大農民沒有流動的路徑和自由。
改革開放的大門一旦松動打開，城鄉之間的各種限制和束縛不斷受到沖擊和瓦解，家庭承包責任制的普遍推行，廣大農民在生產積極性高漲的同時，獲得了不斷累積擴張的“自由流動資源”和“自由流動空間”。[7]但同時，極單薄的農業產值和極低的農業收入，也不斷地迫使廣大農民涌入各級城市和城鎮。這便是不斷壯大的農民工大潮：從1983年的535萬人，到1989年的3000萬人，再到1992年的1.1億人，直到2018年的2.8836億人，其中在本鄉鎮內就近就業的本地農民工1.1570億人，到本鄉鎮外就業的外出農民工1.7266億人。[8]
日益壯大的農民工大軍呈現出幾個結構性的特征：一是單向地流入城市，2017年農民工總數高達2.8億之多，但返鄉創業的農民工僅為536.5萬人，約占當年農民工總數的1.87%。8城市居民返鄉創業和居住的更是少而又少。二是“80后”“90后”的新生代農民工逐漸增多，2018年占農民工總量的51.5%。[9]新生代農民工，一出校門即進入城市打工，基本不會農業生產，也注定是要“融入城市的一代”。三是全家遷入各級城市的農民工家庭日益增多。一方面是為了子女在城市接受教育，另一方面也說明經過多年的打拼，農民工有了完全融入城市的意愿和資本，這從大量農民工在縣城或鄉鎮購房居住可以佐證。
（三）離散的鄉村家庭結構
由于城鄉之間比較收益和比較福利的巨大差異，不斷加速的城市化運動成為大量鄉村人口脫離鄉村社會結構的“抽離化機制”[10]。但離開鄉村而又難以融入城市的大量農民工，變成了在城鄉之間來回飄動的“兩棲人”，由此撕裂了原來鄉村社會的家庭結構，造成了離散紛繁的鄉村家庭形態。
第一類是全家常年居住在鄉村，以農副產業為主要的收入來源（流轉土地較多，一般在30～300畝之間），傳統家庭結構基本保持完好的，這以家庭農場和專業大戶家庭為主，大約占農戶家庭總數的10%左右。第二類是未婚青年外出打工（一家有一人或兩人），年老父母在家務農，經營著家里幾畝承包土地，家庭收入以打工收入為主的。第三類是已婚夫婦一人外出打工（一般是丈夫外出），老人、妻子、孩子留守家里的，留守人員經營家里的土地，妻子在鄉鎮范圍內也經常做一些臨時性的打工。第四類是已婚夫婦兩人一起外出打工，把孩子留給老人，留守孩子的教育問題成為很大的社會問題。第五類是夫妻兩人帶著孩子全家外出打工（為了孩子的教育問題）的，把年邁的父母留在家中，父母的身體狀況是常常牽掛的問題。第六類是全家搬遷到城鎮居住的，一般是在外打工或經商多年的夫妻，有了一定的經濟積累，在大城市或縣城購置商品房，但一般并不把全家戶籍遷入城市，只是把老人和孩子全部接入城市常住，既能教育孩子，也能照顧老人，此類農戶家庭占比也在10%左右。筆者在中西部調研時，大量看到是第二類到第五類的家庭情況，大約占到農戶家庭的70%—80%，大量的留守老人、留守婦女和留守孩子等問題由此產生。
這便是鄉村社會最大和影響最深遠的變化，離散型的家庭結構，使傳統的以父子關系為主軸、夫婦關系為配軸，三代甚至四代同居一處的“大家庭”（連同大家族）結構[11]，在持續的、代際相繼的城鄉流動沖擊下，發生了積累性的分崩離析并“散亂各處”（即使在集體化時代，改變的只是生產經營體制，對傳統大家庭結構并沒有造成多少沖擊，甚至在解決溫飽方面更加促使了大家族的“抱團生存”）。由此造成的公共性結果是：使原來依附在傳統家庭和家族共同體基礎上的傳統倫理和宗法規則不再適用，父權、族權及其相應的血緣規則和親情倫理，對村民的約束效應逐步松動瓦解。也就是說傳統的禮俗秩序和倫理教化，失去了得以發揮效力的主體人格支撐。在城市化大潮沖擊和裹挾下，鄉村社會的青壯年主體，被卷入到流動性社會和個體化社會之中。
（四）各異的村落形態趨向
傳統中國的村民居住形態，是以聚族而居的村落為基本單元，這是農業文明的生存基礎，是一個長期自然聚合和自生演化的過程。[12]但在持續不斷的城市化擴張和農民工進城的沖擊下，傳統的“鄉土中國”也快速地進入城鄉失衡、鄉村解構的“城鄉中國”階段。[13]由此帶來了鄉村社會不同村落（包括行政村和自然村）存亡和維系的不同趨向，而這種村落形態基礎性結構的變化，也給原來鄉村社會的人際交往和公共秩序造成巨大影響。從與城市化（城鎮化）的關系遠近及村落內部的分化組合來考察，目前中國的村落形態大致可以分為以下幾類。
第一類城中村，這是表面形態上幾乎完全被城市化的村落，包括已被改造、已被“上樓”的消失了的村落和以村落形態被城市包圍的“城中村”。此類村落居民，戶籍已被完全“市民化”，承包地已被完全征收，村民或者已參加城市類就業，或者以出租房為收入來源。在各級各類城市和城鎮中都可以看到此類村落，村民之間原有的血緣親情關系和倫理規則還依稀存在，但已被嚴重侵蝕和淡化，在下一代或二代之后，可能消失得所剩無幾。
第二類城邊村，隨著土地城市化進程的不斷加速，此類村落在大城市、中型城市到小縣城周邊都可以看到。城邊村也大多已被納入城市長遠的土地規劃，已被征地拆遷或即將被征地拆遷。村落混雜著城市生活和鄉村生活的各種形態，青壯年到城里打工經商，老人婦女在村落居住，各家多少保留著一些耕地，家庭收入以打工收入為主。人際關系和行為規則也是“城鄉混雜”，年輕人更多是遵循城市化規則，留在村中的人更多是遵循鄉村規則。如果城市化進一步擴張，此類村落有向城中村過渡的趨向。
第三類文化旅游名村，此類村落大多具有悠久的歷史和優美的山水景觀。年輕人要么在村里經營旅游服務業，要么外出打工，老年人打理著村邊的少量土地。各家收入也以經營性和工資性收入為主，家庭結構也相對保存完好，傳統的風俗習慣和行為規則也能較好發揮作用。但隨著年老幾代人的相繼離去，此類村落也將會完成就地城鎮化的進程，村民的職業結構和生活方式也會逐步城市化。
第四類離散型村落，這是最大量的村落形態，中西部人口較多、居住相對集中的傳統村落大多屬于此類。由于上述第二類至第五類城鄉漂流打工家庭的大量存在，此類村落或多或少、或密或疏地呈現出“空心化”狀態。由于此類村落占到鄉村社會村落的70%以上，我們常說的大多數“鄉村治理問題”，也主要是針對此類村落來說的，如留守老人的贍養問題、留守婦女的情感問題、留守兒童的教育問題、孤寡老人的養老問題等。同此類離散型村落的居住形態相對應，村落人際關系和公共秩序也呈現出很多“離散型特征”：城鄉“兩棲人”成了“兩不管的人”（城市規則和鄉村規則都不太適用），傳統倫理禮俗和行為規則對年輕人和兒童不再適用，但老人及婦女中尚存著傳統人際關系和禮俗規則，市場化、商品化的“契約關系”已逐漸滲透至鄉村，基層行政化的權力直接面對原子化的村民等等。
第五類集中居住的“農村社區”主要由于幾種原因通過行政力量集中建設，而原來居住的行政村或自然村消失。一是由于宅基地整理，為了增加“城鄉土地增減掛鉤”指標，把原來的5到10個行政村或自然村，集中搬遷進十幾層高的公寓樓房中集中居住。二是由于扶貧移民搬遷和水庫建設等重大項目移民搬遷，把原來居住在山上或半山坡的自然村落，搬遷到集中居住的新型社區的公寓樓房中。三是由于撤村并鎮，就近就地推進城鎮化進程，把原來居住在距離中心城鎮較遠的一些村落，集中搬遷到城鎮附近的新建城鎮小區。此類“農村社區”，從表面居住形態上看，已經被“城市化”，但其職業形態和生活形態還是與離散型村落沒有多大差別，年輕人還是外出打工，老年人還是要到很遠的地方經營自家的承包地。此類社區中的人際關系和交往規則還是處于“城鄉混用”狀態之中，只是原來不同村落的村民之間，還需要一個漫長的熟悉和磨合過程。
二、失衡結構的制度性因素
從上述鄉村社會結構失衡的表現及特征的梳理中，可以隱約地看到城鄉失衡和鄉村失衡的宏觀制度性因素，這便是學界普遍關注的制度性安排。例如，城鄉二元的土地制度，城市土地國有與農村土地集體所有的不同，使農村土地的經營性開發使用，只能通過國家征收把集體土地轉化為國有土地，雖然2019年以后逐漸放開農村集體經營性建設用地同等入市，但幾十年城市化運動土地開發的急劇擴張，使大量的農村土地及其土地出讓金被城市政府所汲取。又如，城鄉二元的戶籍制度，在逐漸松解和放開的同時，吸收大量的農民工進城打工，但附加在戶籍制度之上的就業、住房、教育、醫療等方面，仍有很多制度性制約因素，阻礙著農民工在城市享有同等的公共產品和公共服務。同時，附著在戶籍制度之上的社會保障體系，在五險一金、傷殘補助、低保標準、購房限購、政治參與和公民權利等方面，存在著大量的城鄉居民之間的不平等情況。加上城市良好的公共設施和比較收益，在吸引大量農民工進城打工的同時，也在延緩著農民工一體融入城市的進程。
從具體的個人行為邏輯和家庭居住趨向上來分析，一些與村民眼前利益和現實利益更為直接的制度性因素，也在對失衡的鄉村社會結構發生著作用。
（一）人多地少的人地緊張
人多地少、人地緊張一直是傳統鄉土中國的基本限定因素，所以傳統中國依靠大量勞動力的無限投入，促使農業生產的總量保持最大限度地增加，但卻導致了單位勞動力的“邊際報酬遞減”，即所謂的農業生產“過密化”和“內卷化”趨勢。[14]為了維持不斷增加的農業人口生存，傳統家庭一直保持著“半耕半副”的、以農業為主和以副業為輔的生存策略。[15]從晚清以來的中國現代化進程開啟了鄉村人口及土地被吸入城市的進程，只是在改革開放以后這一進程進一步急劇加速。加速的土地城市化擴張，使鄉村人多地少的緊張關系更加凸顯，根據權威統計，農村人口人均1.4畝左右的耕地，截至2015年底，經營耕地10畝以下的農戶多達2.1億戶，占全部農戶的79.6%。[16]這便是分析鄉村社會任何問題的基礎性限定事實：農村的極少人均耕地，難以養活高達5億～6億的農村常住人口。這也是大量農村人口奔赴各級城市打工的根本原因。那么糧食安全和基本的糧食供應靠什么來保證呢？這便是不斷發展的現代化規模農業生產方式的成長：家庭農場、專業種植大戶、農業合作社和現代農業企業，這是保證基本糧食生產的骨干力量，但也面臨著規模擴張有限（一般在30畝至300畝之間）、難以進一步擴大再生產的困境。這其中又有著一些制度性根源：一是中國人地緊張的關系，短時期內難以改變，沒有大規模的城市化人口轉移，現代農業的規模效應受到土地規模的限制。二是農民工城市化進程的“高門檻”限定，使大量農民工并不愿長期流轉自家的承包地，以保留返鄉生活的“根據地”，農民不愿意長期流轉或放棄承包地，也使得農業規模經營主體難以再進一步擴大再生產。
（二）支撐乏力的農業收入
人地緊張關系短時期內難以改變，從根本上決定了農業收入對農戶家庭的支持作用難以持續。這可以從兩個層面來分析：一是單個家庭的農業收入有限，如果一個家庭有3至5人，耕地也就10畝左右，隨著耕種成本的不斷上升，從稻谷、小麥、玉米3種主要糧食作物來看，每畝耕種的總成本從2011年到2013年，分別為每畝700元、900元和1000元，這基本上是種子、化肥、犁地、農藥、收割等環節的費用，甚至不包括耕種者自身的人工成本，只要是種植糧食作物，一年算下來一畝地純收入也就100—200多元。甚至根據2015年的統計顯示，玉米、大豆、油菜籽、棉花等都是負利潤。[16]筆者在調研中看到，糧食生產主要靠種糧大戶，一般都在幾十畝到幾百畝之間，這樣才能依靠“廣種薄收”維持基本收益。而大多數不愿流轉土地的小農戶，基本上是“老人農業”式經營，多數種植瓜果或蔬菜等高附加值作物，但由于規模限制，也基本上限于自家食用以外而有少量收入的狀態。二是從農戶家庭的全部收入來看，隨著進城打工人數和時間的不斷增加，農戶家庭的收入結構也在不斷地發生著變化。從2015年起，工資性收入已經超過經營性收入，成為農民可支配收入的最大部分，2016年在農村居民可支配性收入構成中，工資性收入占比40.6%，經營性收入占比38.4%，轉移性收入占比18.8%，而財產性收入僅占2.2%。[16]基本的數據說明了農民生存的基本狀態，進城打工的工資性收入已經成為大多數中西部農民家庭的主要收入來源，這再次表明城市化進程的不可逆轉。然而，依靠打工收入的農戶家庭，其生存和生活狀況與整個經濟狀況和城市經濟走勢緊密地聯系在一起了，城市經濟的“風吹草動”，都可能從根本上影響著大量農戶家庭的生活質量。
（三）難以融入的城鎮化進程
農民工市民化進程如此艱難，除了眾所周知的土地制度、戶籍制度和社會保障制度等宏觀方面的限制外，最現實的因素是城市化的高成本和高“門檻”：根據中國社會科學院2013年《城市藍皮書NO.6》的估算，我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，個人成本約為人均1.8萬元，另外還需集中支付一筆購房成本，約為人均10萬元。[17]也就是說，一個人口為5人的農民工家庭，一對夫婦帶一個孩子和兩個老人，如果要一次性融入城市，就要一次性地支付大約60萬字的成本。但這對于農民工月均工資2000—3000元（每個打工時期和打工城市的不同，人均工資水平會有很大的差異）的收入水平來說，除去生活支出以外，要積累起如此高的一次性成本，可能需要幾十年的時間。
但以上只是理想化的“算法”，現實中農民工的打工生活和城市化過程更為錯綜復雜。一是打工地點與融入地點的錯位，農民工打工大多去往大城市或沿海發達地區，因為這些地區有較高的工資收入，但同時也有較高的商品房價格，如浙江省平湖市、義烏市、溫嶺市等縣級市，有眾多的外來打工者，但房價一般都在每平方米2萬元以上。所以農民工一般都是在沿海城市打工，回到中西部家鄉的縣城購房，而且不用放棄老家的承包地和宅基地。二是代際城市化，第一代農民工基本上返鄉回家，經營家里的土地和副業，“80”后、“90”后新生代農民工，基本上也是在幾代人的積累資金支持下，在地級市和縣級城鎮購房，這同樣是為了還能照顧家鄉的承包地、宅基地和老家房產。東中西部發展的不平衡、城鄉結構的不平衡以及鄉村內部分化引起的不平衡，決定了中國的城市化進程將是一個分區分級、梯次遞進的城市化，其中“就近就地城市化”可能成為下一個主要的進程。
（四）難以割舍的鄉村根基
難以融入城市化進程，造成了難以割舍的鄉村聯系，這正是中國城鎮化與鄉村振興難解難分的根本所在。自晚清起始中國現代化運動推進以來，在中國從饑餓中國，走向溫飽中國和小康中國的過程中，所有的鄉村問題發生在農村，其根源卻在城市，其解決之道就在城市化。[18]但城鄉之間的制度壁壘和城市化的高成本、高門檻，攔住了大多數農民工城市化的腳步和夢想。所以，即使在近年來中小城市的戶籍政策逐步放開的情況下（自2020始全面放開），很多農民工卻并不愿意把戶籍遷入城鎮，更不愿意放棄家鄉的承包地和宅基地。
這是因為，一是家鄉的房產和土地，可以作為家里老人的養老之地，第一代農民工大多返回家鄉，減少了第二代農民工的城市負擔。二是城市生活充滿風險，特別是工作的不穩定性，農村的房子和土地，成為第二代農民工隨時可以返回的大后方，也即學者所謂的起到社會保障作用的“保護型城鄉二元結構”[19]。這是農民家庭的“迫不得已”的退路，是不得不為之的“無奈選擇”。三是即使第二代農民工在家鄉附近的地級市、縣級市或中心鎮購得了商品房，甚至把孩子和老人也接入了城市生活，但也不愿意把農村戶籍轉入城市戶籍，更不愿意放棄家里的承包地和宅基地。甚至還期待著將來隨著城市化的擴張，家里的土地和房產可能被征用，或許能獲得巨大的征地和拆遷補償。這是中國城市化進程艱難復雜的原因之一，也是鄉村振興中鄉村人口難以減少的原因之一。這就需要我們具有“歷史的耐心”，需要經過幾代人時間的慢慢消化，來逐漸減少鄉村人口，進而推進城鄉要素的自由流動。“家鄉”只是打工游子的精神寄托之地，但卻是現實生存中難以久留之地，也是城鄉失衡中被不斷撕扯糾結難以割舍之地。
三、鄉村治理的適應性挑戰
工業化和城市化推動的中國現代化進程，造成了城鄉之間和鄉村內部社會結構的“雙重失衡”，只是更為突出地表現在鄉村社會結構失衡之中。與之相對應，作為上層建筑的鄉村治理體系及其制度機制，顯現出種種的不適應和制度性困境，面臨著一系列制度性的挑戰和問題。
（一）流動性的鄉村社會
農民工大潮的持續涌現和不斷沖擊，撕裂和困擾著鄉村社會的治理秩序，造成了季節性、流動性的鄉村社會不穩定性。時聚時散、城鄉漂流但主要單向流向城市的鄉村人口，給鄉村治理結構的維系提出了巨大挑戰。
第一，城鄉之間“兩棲人”的大量存在，造成了管理上的“兩不管地帶”：農民工既脫離了原有鄉村社會的系統和秩序，但又不能完全融入城市的生活系統和秩序。如大量農民工的政治權利和公民權利，既不能在原來村莊完整實現，又不能在城市社區得以落地，造成了所謂的“傳統性脫嵌”和“現代性脫嵌”的“雙脫嵌”困局。[20]第二，個體化生存方式大量呈現，農民工多以個體和少數伙伴形式奔赴城市，脫離了原來的家庭秩序和鄉村結構，在城鄉之間出現“個體化的生存形式和生存處境成了某種趨勢”[21]，這在新生代農民工身上體現得更加鮮明。個體獨闖城市，打工掙錢成為行為的唯一目的和行為激勵，傳統的禮俗規則和現代的法治規則在其行為中，很難得到完整化落實，規則秩序出現斷裂和失序。在全國各地農村采訪中，很多村委會都不知道全村外出打工青年的確切流向和具體打工地址，由此，對一個已經“虛化”的遠在各地城市的管理對象（其戶籍還在村莊），鄉村社會很難有效管理。在很多中西部村莊，中青年外出打工人數超過全村人口的30%甚至50%以上，而這種單向流出趨向還在不斷得以持續。第三，由于城鄉“兩棲人”的大量存在，形成了城鄉“雙重陌生人現象”。很多一畢業即進城打工的新生代，不能在所在城市完全城市化融入，加之打工職業和城市的不斷變換，在城市的社會關系是“陌生人”。同時，由于很小年齡就外出打工，脫離了原有的鄉村關系，只是季節性回鄉短暫停留，也逐漸成為鄉村社會關系中的“陌生人”。對管理“對象”的不熟悉和不完全了解，更增加了鄉村治理的不確定性和隨機性風險。新冠肺炎疫情期間，大量打工人群的城鄉往返，也造成了公共衛生風險在城鄉之間的快速流動。
（二）失去活力的主體結構
大量青壯年農民工的單向流向各級城市，抽離了鄉村社會的主體力量，這是造成大量中西部村落離散、空心和衰頹的根本原因，也造成了治理體系中主體結構的“失卻”。在外出打工人員比較多的村莊，50歲、60歲左右的人群成了農業勞動的“中堅力量”，平均年齡60歲以上的村莊也在不斷出現。規?；默F代農業企業，在農忙季節出現了“雇工荒”現象，而雇用而來的大多是上了年紀的老人和婦女。
由此造成鄉村治理上的結構性難題：第一，村兩委班子的老齡化問題，村干部隊伍后繼乏人，由上級組織補充的大學生村干部和鄉村“選調生”，由于鄉村生活的條件所限，也很難長久在鄉村安心工作。有生力量的缺乏，也給了一些黑惡勢力向基層政權特別是村兩委滲透侵蝕的可乘之機。第二，由于城鄉之間公共設施和公共服務的巨大差異，新生代農民工也逐漸是全家進城打工，特別是為了孩子在城鎮能夠得到更好的教育。因此，在絕大多數中西部村莊中，原來作為鄉村教育和文化活動中心的鄉村小學，基本上被撤并到鄉鎮和縣城一級，村莊中的孩子也越來越少，村莊文化活動也失去了活力和載體。第三，由于城鄉之間眾多的制度壁壘的存在，城市的人才和資本向鄉下流動困難重重，只有極少的現代農業企業奔赴鄉村，但企業是以經營和營利為根本目的，很少參與到鄉村治理的內部結構之中去。就連鄉村走出的大學生，在城市工作生活幾十年，已完全適應了城市的生活，到了退休之后也很難像傳統士紳一樣“告老還鄉”常駐鄉村。城市化的“抽離機制”持續地、積累性源源不斷地“虹吸”著鄉村社會的有生力量。
（三）不斷下沉的行政包攬
國家主導的現代化進程，注定了國家權力的不斷下沉和滲透鄉村社會，這從源源不斷地政權下鄉、政黨下鄉、政策下鄉和法律下鄉等持續的國家運動中可以看到。[22]這一方面保證了國家集中農業剩余的財政汲取能力，另一方面保證了國家對鄉村社會的社會整合和政治控制。不斷下沉的行政化力量，保證了國家主導的現代化規劃的基層滲透，也造成了基層治理行政化趨勢與鄉村民主自治活力減弱的互動循環。
第一，從宏觀層面來看，精準扶貧和鄉村振興面臨著時間緊、任務重、壓力大的緊迫形勢。加之鄉村社會主體力量的外出和流動，鄉村社會內生主體力量空心弱化，為了保證各種鄉村治理項目的按時完成，黨政統合力量不斷調動各級黨政部門干部下沉村莊，直接領導和包攬了大量的鄉村治理活動。從2013年精準扶貧開啟以來，很快形成中央、省級、市級、縣級四個層級，下派駐村第一書記協力扶貧的行政化格局，截至2016年底，全國各個層級下派的第一書記約20萬人，駐村工作隊超過100萬人[16]，形成黨政力量直接對接農戶和直接面對個體農民的治理趨勢。第二，從行政村層面來看，作為基層政權的鄉鎮政府，在上級傳下來的不斷層層加碼的治理壓力下不堪重負，從而把治理任務又進一步下派到各個行政村。原本憲法規定作為村民自治組織的村委會組織，也在不斷加重的政治壓力和治理任務中“被行政化”，“政社一體”地被“官僚化”，鄉鎮政府對村兩委班子成員，實行行政化的管理監督和考核，每年的年終考核績效直接與村兩委班子成員的工資補貼相掛鉤，被一體化“行政化管理”。
（四）擠壓弱化的自治空間
黨政力量的行政化下沉與鄉村自治的弱化窄化，似乎陷入了互動互強的“怪圈”：正因為鄉村社會的“空心化”和自治力量的弱化，需要黨政行政化力量下沉包攬各項項目任務；而行政化力量的不斷下沉和強勢，又不斷地擠壓和蠶食著原本不太強固的自治空間。也即自治力量越小，越需要行政化下沉，行政化力量越下沉強勢，自治空間越被擠壓。
第一，“鄉村權力過密化”越來越嚴重[23]，第一書記、村黨支部書記、村黨支部、駐村扶貧工作隊、村委會主任、村委會、大學生村干部、包村掛村干部等，行政性權力、半行政化權力完全覆蓋鄉村社會范圍。同時，行政化權力越強勢，自治性和村民權利就越弱勢無力。第二，在村兩委班子被“行政化”，自治空間不斷被擠壓的同時，自治單元和自治范圍也進一步被縮小和下移。2013年中央“一號文件”提出，“開展以村民小組、自然村為基本單位的村民自治試點工作”。2016年中央專門下發《關于以村民小組或自然村為基本單位的村民自治試點方案》，2017年，已在全國24個村民小組（自然村、屯），開始了以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。[17]第三，村兩委以外的村民自治組織也被不斷“虛化”，村級黨、政、經各種權力被完全集中，在村級治理中占有壓倒性優勢。村內的村務監督委員會、村民議事會、村民代表大會、村民協商理事會等村民自治組織，也已被行政化黨政力量幾乎完全主導。鄉村基層自治在一定程度上被“形式化”和“邊緣化”。當然，這也與村莊本身的主體力量流失和自治乏力有著密切關聯。
（五）散亂轉型的鄉村秩序
文明秩序和結構的生成，是在個人結構的長期變化與社會結構的長期變化互動共生中產生的，是一個長期積累的漫長過程，得益于相對穩定的社會關系和社會環境的不斷培育。[24]而在時間幅度被大大壓縮的中國快速城市化進程中，不斷遞進、洶涌疊加的城市化和農民工大潮，也在不斷地撕裂著鄉村社會傳統的鄉村秩序，原本單純同質、代際相延的鄉村人際關系和公共秩序，出現了松解、離散和轉型的艱難歷程。沒有相對穩定的社會結構，就沒有相對穩定的公共秩序，相應于打工群體的城鄉兩棲、城鄉漂流，鄉村公共秩序也出現了“三重疊加現象”。第一，鄉土禮俗秩序，留守鄉村的家庭和人群，基本上還在努力維系著傳統的禮俗秩序。這大多限于留守鄉村的老人和婦女群體之中，傳統的血緣親情關系、婚喪嫁娶的禮儀禮節、相扶相恤的無償幫扶，還在或多或少地延續著，但也在不斷滲入鄉村的市場化、商品化沖擊下，被撕裂和蠶食著，其傳統倫理道德、非正式約束的效力也在衰減中。第二，流動轉化中的城鄉二元秩序，2億之多的農民工大軍，季節性地在城鄉之間流動。在鄉村暫時居住時（如春節期間在老家過年），可能更多地遵循傳統的禮俗秩序，雖然在內心中不再那么真心認同；在城市打工時，又不得不遵循城市社會的“契約型公共秩序”，盡管在打工者的“小圈子”內還殘存著鄉村人際關系和交往規則，但職業和生存方式的無法完全融入城市生活，農民工群體對城市公共規則遵守也是迫不得已的“臨時性選擇”。第三，城市公共秩序，常駐城市工作生活而很少回老家的新生代農民工，以及全家搬入城市生活的農民精英群體，其絕大多數人并沒有完全割棄家鄉的“鄉土聯系”，其承包地和宅基地及房產，大多還留在農村，其戶籍也不愿全部遷入城市（現在大多數農民工并不愿意遷入，其原因也很復雜）。這些“半城市化”群體，只是淺層次的城市化生存，其精神和靈魂還多半留在鄉村，其對城市社會法治化、契約型規則的遵循，多是身不由己的“生活所迫”，可能缺乏內在的理解和認同。鄉土秩序、城鄉秩序和城市秩序，三者的疊加交錯、轉換糾結，可能是整個中國城市化進程中，鄉村秩序轉型期間一直會看到的復雜現象。
四、鄉村治理的制度性轉型
鄉村社會結構性失衡，與城鄉結構失衡緊密相關并根源于此，是二者之間長期互動共生的積累性結果，并非一次性的簡單“重構”或“重組”所能解決，同樣需要長期的體制性深化改革，從而推動鄉村治理結構，走向多元協同的現代化治理。
（一）推動行政體制層級改革，確立基層政府“向下負責”
鄉村社會處于不斷下沉的國家權力滲透和行政體制壓力之下，鄉村社會的發展活力和自主空間，與行政體制層級結構緊密關聯。推動目前的中央、省級、市級、縣級、鄉鎮級五級行政體制，改革為中央、省級、縣級三級體制，實行省直管市、省直管縣體制，鄉鎮政府作為縣級政府的派出機構（鄉鎮公所）。[25]改革目前鄉鎮政府“權責不等”“權事失衡”的困境，賦予鄉鎮政府完整的行政管理權限。充分給予基層政府“放權賦能”“減壓減負”，使其能夠自主行使一級政府的有效權力。同時，扭轉日趨嚴重的基層社會“行政化管理”趨向，開放鄉鎮民眾民主評議和民主監督鄉鎮政府的制度機制，恢復和鞏固基層民主自治的制度和力量，推動基層政府以當地民眾為中心的“向下負責”，充分釋放鄉村社會內生發展的自主和活力。
（二）協同配套推動制度改革，發揮制度體系的聯動效益
不論是城鄉結構失衡，還是鄉村內部結構失衡，都不是單一制度機制所決定的，其中牽扯到復雜的制度體系及其制度配套問題。例如，只有大力推動農民工市民化進程，解決農村人多地少及農業收入低下的矛盾，大幅減少依托農村生存的人口，順利實現農民土地（承包地和宅基地及其房產）的自愿退出或流轉，才能推動現代高效農業的規模化生產，才能實現鄉村振興和農民富裕。然而，要順利解決農民工融入城市的各種矛盾，就必須推動城鄉土地制度、戶籍制度、社會保障制度、教育醫療制度等一系列制度改革。所以，要解決新型城鎮化與鄉村振興的制度關聯和糾結問題，就必須同時系統配套地推動一系列相關制度改革，如推進農民承包地和宅基地的“三權分置”改革，落實農民的土地權利，實現城鄉土地“同地同價、同等入市”，保障農民自愿依法退出或流轉土地的權利等；盡快推動戶籍制度改革，放開超大城市以外的城市戶籍限制，堅決抑制土地炒作和高房價，降低農民工融入的“高房價門檻”，實行“地隨人走”（農民城市化政策）、“人地錢掛鉤”（城市吸納農民市民化政策）的政策，給予各類城市的土地指標和財政補貼與其一體吸納農民市民化的人數掛鉤。同時，加大城鄉一體、全國通用的社會保障制度改革，在社會救濟、低保標準、五險一金、教育醫療等公共服務方面，實行城鄉統一的標準和同等待遇，并給予城鄉一體化政策執行得好的城市和地方政府強有力的政策和財政激勵。
（三）破除城鄉制度壁壘，加快城鄉自由流動
只有通過以上頂層設計、協調配套的一系列制度改革，城市、鄉村的大門相向打開，城鄉之間的人才、資本和資源的自由流動才能暢通起來。自然，這是涉及制度結構和個體行為的復雜過程，關聯著城鄉互動的兩大方面。一方面是“農民進城”，首先城市的大門要打開，土地制度和戶籍制度人為壁壘要破除，高房價和“高門檻”要降低，各種社會保障措施要跟上，讓愿意“進城”的農民能夠順暢進城融入。同時，農村的承包地和宅基地及其房產制度要改革，保障農民能夠自愿依法退出或流轉土地，能夠把農村資產變現，并轉化為農民融入城市生活的資金資本。總之，對于“農民進城”來說，城市要進得來，農村要退得出。另一方面是“市民下鄉”，首先是農村的大門要打開，讓愿意在農村創業置業或休閑養老的市民下得來，承包地的流轉要更加順暢，宅基地及其房產的買賣和流轉不能只限于本集體組織成員，社會資本經營現代規模農業需要法律加以保障；同時，鄉村的公共設施和公共服務要完善提升，讓下鄉市民住得下并能優質地長久生活，鄉村社會能夠得到城市人才和資本的不斷“補血”和“動能”?？傊?，對于“下鄉市民”來說，鄉村要下得來，鄉村要活得好。只有城鄉之間自由流動的制度通道建立起來，城鄉之間自由流動的個體激勵才能激發出來，城鄉之間各種要素自由流動的局面才能真正打開。
（四）走向多元協同的鄉村治理
鄉村治理現代化涉及干部隊伍和基層民眾的素質和行為，但更為根本和關鍵的還是制度體系和治理機制的現代化。首先，在基層鄉村社會“精兵簡政”，扭轉不斷嚴重的行政化趨勢，轉變政府管理的理念和方式，改變黨政包攬一切的“全能包攬”的行為取向，釋放鄉村社會自主發展的動能和活力。其次，鼓勵社會資本和城市企業經營現代農業，鼓勵農民以土地入股參與企業分紅，發揮企業規?；б婧推湓卩l村振興中的經營主體作用。再次，培育壯大鄉村社會自組織體系，鼓勵城市中的各種社會組織在鄉村開展公益活動，同時培育鄉村內部的各種中間服務組織，特別是與農民權利和利益相關的自組織，讓愿意組織和能夠組織起來的鄉村民眾“組織化”起來，用現代的組織化方式表達利益訴求和協調利益矛盾。最后，壯大基層自治民主的制度保障和內生活力，保障基層群眾自治的憲法權利，完善村民自治民主的制度體系，以強大的基層民主力量和公民素質，保證鄉村治理現代化的民主基礎。
城鄉之間和鄉村社會的隔離和失衡，是一個歷史性、制度性的長期積累過程及其結果，而要從失衡走向融合，最終走向城鄉協同的一體化發展，同樣是一個歷史性、制度性的改革過程。所以，中央提出的新型城鎮化與鄉村振興協同推進的戰略部署，具有中國現代化全面推進和實現的深遠意義。這不僅需要深化體制改革的政治決心和頂層設計，而且需要城鄉之間的制度暢通和自由流動，只有行政體制精簡高效、城鄉之間制度暢通、鄉村社會活力充沛，才能真正構建起鄉村治理現代化的制度基礎。
作者簡介：周少來，中國社會科學院政治學研究所研究員，博士生導師，主要研究方向：當代中國的政治發展、民主理論與鄉村建設、基層治理。
中國鄉村發現網轉自：《中國特色社會主義研究》2020年第2期
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