——在實行土地聯產承包責任制以后
農村經濟體制的巨變
1978年12月黨的十一屆三中全會召開后，中國農村實行了以“家庭聯產承包責任制”為主要內容的農村經濟體制改革。改革首先是從安徽、四川開始的。1977年中共安徽省委在萬里同志的主持下制定了《關于當前農村經濟政策幾個問題的決定》即后來人們通常所說的“農村六條”并于11月下旬下發到全省執行。同年四川省委制定并下發了《關于目前農村經濟改革的幾個主要問題的規定》，簡稱“十二條”。中國農村改革也從此拉開了序幕。《人民日報》于1978年2月3 日和6月13日，分別對安徽和四川農村經濟改革的情況和上述兩個文件作了突出報導并給予支持。就在這一年，內蒙、廣東、甘肅等地區也采取了積極措施，沖破了在農業生產上“左”的禁區，使得農業生產獲得了發展。安徽、四川、廣東、甘肅等省所實行的新的農業政策帶動了全國各地對農業政策的調整，并使1978年大部分地區的農業生產得到復蘇。
1978年12月十一屆三中全會原則通過的《關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》和《農村人民公社工作條例（試行草案）》兩個文件的下發和試行，受到農村廣大干部、群眾的熱烈歡迎。根據這兩個文件，以“包干到戶、包產到戶”（以下簡稱“雙包”）為主要內容的各種形式的責任制，在全國很快推廣開來。但是，由于文件對包產到戶的明文限制又束縛了各地農民改革的手腳。同時在全國引起了一場大辯論。1979年3月15日，《人民日報》發表了“一個機關干部的來信”，認為包產到組就是解散社會主義集體經濟，是大倒退。當時全國已有1/3的社隊實行了包產到組。到1979年，于4月、9月中共中央又先后發出的《關于農村工作問題座談會紀要》、《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》等文件中，都明文指出“不許包產到戶，一律不能分田單干。”或“不要分田單干”。所以到1980年1月雖然全國農業生產隊中實行各種形式的生產責任制的已占到84.7%，但是實行家庭聯產承包責任制即“雙包”的還不到1％。只有安徽省到1979年底實行包產到戶的生產隊已占到10%.
由于實行“雙包”顯著增產的事實，加上黨的解放思想、實事求是的思想路線巨大影響，到1980年春，在一些經濟落后的地區和邊遠地區“雙包”推廣、發展較快。1982年1月，中共中央1號文件批轉的《全國農村工作會議紀要》中，第一次明確肯定了“雙包”的社會主義性質，指出：“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制“（《三中全會以來重要文獻選編》下，人民出版社1982年版，第995頁）。從而消除了一些人對包干到戶的誤解和顧慮。紀要特別指出：它是建立在土地公有基礎上的，農戶和集體保持承包關系，由集體統一管理和使用土地……，有一定的公共提留，統一安排軍烈屬、五保戶、困難戶的生活，有的還在統一規劃下進行農田基礎建設。所以不同于合作化以前的、小私有的個體經濟，而是社會主義的組成部分。包產到戶的實行很快就體現出其優越性并受到廣大農民的歡迎。
到1983年1月，中共中央在1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》中，更是稱贊了以“雙包”為主要形式的聯產承包制“是在黨的領導下我國農民的偉大創造”（《十二大以來重要文獻選編》上，1986年版，第253頁）。聯產承包制擴大了農民的自主權，發揮了小規模經營的長處，克服了管理過分集中、勞動“大呼隆”和平均主義等弊病，使生產力能更好地發揮作用。從而使包產、包干到戶進一步推廣和普及，到1983年末，全國農村實行聯產承包責任制的生產隊已占到99.5%，其中包干到戶的生產隊則占到97.8%。至此，家庭聯產承包責任制進入到一個穩定和完善階段。而這一變化的實質是，在土地集體所有制不變的情況下，把土地的經營權還給了農民，農民在承包的土地上又有了生產的自主權。這是非常艱難的一步、一大步。有的人說它是倒退，是從社會主義的集體經濟倒退回單干了。但廣大農民認為是在前進，因為它調動了“8億農民”的生產積極性、促進了生產、推動了社會的前進。可惜，這一步并“不徹底”，因為并沒有把土改后農民得到的土地所有權也還給農民。是否實現土地私有，也成了當前農村進一步深化改革的一個爭論焦點。但是必須指出，直到今天，在有一些地區的農村，并沒有采取土地承包制的作法，仍然堅持著統一經營的集體經濟。如江蘇江陰市的華西村，河南新鄉市的劉莊，河南漯河市的南街村，山東蓬萊市的長島等等。在這些地方經濟的發展也取得了引人注目的成就。這也說明應該允許在改革中采取不同的模式，允許不同的實驗和做法，允許不同的意見存在。實踐是檢驗真理的唯一標準。歷史將最終作出評判。
“鄉政村治”政治模式的形成
“鄉政村治”，“鄉政”指的是鄉一級政權（包括鎮政權），是國家依法設在農村最基層一級的政權組織；“村治”指的是村民委員會，是農村基層的群眾性自治組織。鄉鎮政權和村民委員會的結合，形成了當前有中國特色的農村基層的一種新的政治格局或政治模式。
在1983年以前，我國農村的政治格局是人民公社模式是三級所有、隊為基礎的一種模式，是黨政不分、政企合一的模式，是以行政手段指揮生產、以經濟組織形式代替政權組織形式的模式。這種模式從1958年沿用至1983年，并被實踐證明是失敗的。它的根本錯誤在于把農民管得太死，把農民的自主權利幾乎剝奪殆盡，它是對社會主義民主的一種嚴重的扭曲，其結果是極大地壓抑了農民生產的積極性和主動性，極大地束縛了生產力的發展，從而導致生產下降，生活貧困，所以要改革。農村的改革是從經濟體制開始的，即從實行土地聯產承包責任制開始的。經濟體制的這一變化必然要求政治體制與之相適應，不能再沿用“人民公社”模式來管理了，必須找到一種新的政治模式來代替。如是，在1982年12月，五屆全國人民代表大會第五次會議通過的新憲法第95條規定：“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”。1983年10月，中共中央、國務院又根據這一規定，發布了《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，正是根據這一通知在全國農村重新恢復了鄉政府，召開了鄉人民代表大會，恢復了鄉鎮政權建制。1982年憲法第111條又規定：“城市和農村按居民住居地設立的居民委員會和村民委員會是基層群眾性自治組織。”根據這一規定，1987年11月第六屆全國人民代表大會常務委員會第23次會議又通過了《村民委員會組織法（試行）》，并于1988年6月1日開始試行，于是在全國農村基層普遍地建立了村民委員會。從而用“鄉政村治”的新的政治模式代替了人民公社“公社、大隊、生產隊”三級管理的模式。
新的鄉和村組織形式，表面上看好像又恢復到人民公社以前的模式了。因為土地改革以后，人民公社以前，我國農村也有鄉鎮政府，也有村，形式和稱謂上是一樣的。但是，1983年以來，不是鄉與村簡單的恢復。一是鄉鎮政府已由鄉鎮長負責制代替了過去的委員制，二是村已經實行基層群眾性自治，村民委員會則是農村基層的自治組織，而過去的村是鄉鎮政權的一部分，是鄉鎮政府的派出機構并受其領導，是行政性的，叫行政村，一切聽鄉鎮政府的指揮。現在則不然，鄉村之間是指導與被指導的關系。所以，不是恢復到了人民公社以前，而是有了新的發展，是農村基層政權和村民自治組織的結合，并成為今天農村的基本政治模式。現在，我們就是通過鄉鎮政權和村民委員會來治理農村的。只要我們把約4萬多個鄉鎮政權建設好了，把約70多萬個村民委員會完善了，那么農村的穩定、發展，乃至整個社會的穩定與發展就有了組織保證，我們就可以立于不敗之地（近年來農村又對鄉、村規模進行著調整，其數目將有新的變化）。
“鄉政村治”是有中國特色的農村政治模式，是新時期找到的治理農村的最好的政治模式。決不能再倒退到“公社”模式去，倒退是沒有出路的，也是“8億農民”所不答應的。只有前進，堅持把鄉鎮政權建設好，把村民自治搞好，才能把農村的事情辦好。
（一）、鄉鎮政權的地位與特征
按憲法規定，鄉鎮政權乃是縣以下的我國農村基層政權。目前除憲法規定的縣管鄉、鎮，還存在市（不設區的市）或區（指設區的市轄區）管鄉、鎮的體制。另外，根據憲法第96條關于“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關”與第105條關于“地方各級人民政府是地方各級權力機關的執行機關，是地方各級行政機關”的規定，鄉、民族鄉、鎮設人民代表大會和人民政府。因此，鄉鎮政權主要是由鄉、鎮人民代表大會和鄉、鎮人民政府兩大部分組成。
與縣、市以上的地方政權相比較，鄉鎮政權具有如下特征：
1.政權機構設置不同。農村基層政權主要由權力機關——鄉、鎮人民代表大會和行政機關——鄉、鎮人民政府兩個部分組成。它不設司法機關，即不包括審判機關（法院）和檢察機關，設在鄉、鎮的法庭乃是縣法院的派出機構；縣檢察院在鄉、鎮一般未設派出機構，鄉、鎮公安派出所逮捕人犯直接由縣檢察院審批。
2.權力機構職權的行使不同。根據《地方組織法》規定，鄉、鎮人民代表大會不設常設機構，所以鄉鎮人民代表大會履行職權的主要活動方式和基本條件就是召開鄉鎮人民代表大會會議，只有開好鄉、鎮人民代表大會會議才能真正發揮農村基層國家權力機關的作用。
3.行政機構的組成和地位不同。鄉、鎮人民政府，在鄉、鎮長之下，一般不設科、局、委、辦等二級機構，除了政府辦公室之外，只設若干鄉鎮助理員。在機構設置上不要求與上面對口。也就是說政府的工作，在助理員的協助下，由鄉、鎮長直接管理。另外，由于在鄉鎮政權中既沒有人大常設機構，又沒有司法機構，這就決定了鄉鎮政府在農村基層政權中的突出地位和作用。特別是在鄉、個鎮人民代表大會一年只開一次會議，每次會議只開1-2天的情況下，鄉、鎮人民政府的狀況在整個農村基層政權中至關重要。
4.對轄區的行政管理不同。省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干行政公署，作為它的派出機關；縣、自治縣的人民政府在必要的時候經省、自治區、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區公所，作為它的派出機構。而鄉、鎮人民政府之下一般不設派出機關，即在鄉、鎮與村之間一般不設層次。鄉、鎮政府對轄區的各種行政事務直接行使管理權。精簡、效能和直接管理的原則乃是鄉、鎮政權最基本的特征。
與城市基層政權（指市轄區和不設區的市一級政權）比較，其共同點是都屬于國家政權體系的基礎部分；其區別除表現在農村與城市的自然形態的差別外，主要是在行政地位上。城市基層政權較農村基層政權地位高，其機構設置一般與縣相同。其級別差別也較大，如直轄市下所設的區屬地級、經濟單列市下所設的區屬準地級、一般市下所設區屬縣級。有的不設區的市和市轄區還管轄若干鄉鎮，如湖北省武漢市洪山區就管轄了和平鄉等6個鄉、鎮。
上述特征主要上根據《憲法》和《地方人大和地方政府組織法》來看的。然而，這些年來，各地情況在改革的實踐中已發生了變化。這些變化主要表現在：
1.全國各地區這些年來都先后設置了鄉鎮人民代表大會主席團常務主席之類的辦事機構，有的還配備了秘書和辦事員。但是它不具有縣以上的人大常設機構類似的權力，也未能起到縣以上一級人大常設機構的作用。
2.全國各地區的鄉、鎮人民政府在實際上已改變了原來的助理員制（雖然有的還保持著助理員名號）。有的省如山東，鄉鎮政府內普遍設置了委、辦、站；有的省如湖北，鄉鎮政府內普遍設置了辦、委；有的地區，如浙江省松陽縣楓枰鄉則試行了機關分股制。總之，都在鄉鎮長之下設置了二級機構，鄉、鎮長通過這些二級機構對各條戰線和各個部門的工作實行間接歸口管理。這些變化的結果是鄉鎮干部編制進一步擴大。現在一個鄉鎮再也不是十幾個助理員了，干部人數一般都在100人以上。
3.全國各地區，在鄉鎮之下也設置了一個“層次”或派出機構，這個層次一般叫管理區。鄉鎮政府對轄區的各項事務已不再是直接行使管理權。
這些變化同時也提出了一些值得思考和探討的問題，這就是：為了堅持效能、精簡、直接管理的原則，如何進一步深化鄉鎮政權改革？隨著農村經濟的發展、改革的深化，鄉鎮人民政府是否必須設置二級機構，完全改變原來的助理員制？縣以下的層次區劃，根據建國以來多次反復的經驗教訓究竟幾級為宜？實行撤區并鄉以后，鄉鎮與村之間是否需要設一個中間層次？這些既是當前急需解決的理論與實際問題，又是牽涉到憲法、地方政府組織法的法律問題。
在談到新中國農村基層政權的特征時，還應該看到現行的鄉鎮體制與舊中國的鄉鎮體制的本質區別：它已由原來壓迫勞動農民群眾的工具變成了為人民服務的工具，而且在整個行政活動中，社會事務占有相當大的比重，具有行政體制與社會保障體制合一的特點。
上面是從鄉、鎮的政治屬性和行政管理的角度，從我國政權的行政區劃來看的。但是，廣義上的鄉、鎮又是一個復合概念，它既包括政治屬性，又包括自然屬性，是由鄉村和集鎮兩個詞組成，因此也包括這兩個方面的地域。鄉村指的是生產結構以農業為主、人口分布比較分散的廣大地區，是指鄉民聚居的一個一個村民點或自然村落，有村莊、彎子、屯等不同稱謂的鄉村社區，一般叫農村。集鎮由鄉村孕育、進而在集市的基礎上發展起來的，是指以鄉村為經濟依托、居住人口比較集中、非農業人口比重大、商品經濟較發達、交通較便利的區域社會經濟活動中心。我們講的鎮政權乃是指的建制鎮，它是在集鎮發展的基礎上建立起來的，但又不同于一般集鎮。我們通常說的小城鎮則是指縣城、建制鎮和鄉政府所在地的集鎮及工礦點、衛星城的統稱。從1955年6月和1963年3月中央頒布和經過調整設立的建制鎮的條件看，當時是把鎮作為城市的一個層次，把鎮與鄉作為劃分城鄉界限的標志。至1984年，中共中央1號文件又把原來的社隊企業和鎮辦企業統稱為“鄉鎮企業”。這樣就在概念上開始突破了原來的鄉和鎮的界限，明確了鎮是農村的中心。當然就鎮的地位和作用而言，它介于城鄉之間，既是城市帶動農村的前沿陣地，又是溝通城鄉聯系、促進城鄉結合的橋梁和紐帶。今后，隨著鄉村的進步和城鎮發展的趨勢，傳統“農村”概念也必將發生變化。根據1986年9月26日中共中央和國務院第22 號文件關于“凡是設了鎮政府的地方，就不再設鄉政府”的規定，現在建制鎮的轄區已從原來的小城鎮擴大到包括相當部分農村社區，形成“鎮代鄉管村”的體制。同時，近年來隨著鄉鎮企業和農村商品經濟的迅速發展，鄉政府所在的集鎮不斷擴大，鄉與鎮的差別也越來越小。
（二）、“村治”——鄉政的基石
“鄉政村治”作為治理鄉村過程中形成的一種新的政治模式，是我國社會主義的上層建筑活動并同為社會主義經濟基礎服務。鄉政以國家強制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權性；村治則以村規民約、村民輿論為后盾，具有高度的自治性和民主性。就村治對鄉政的作用而言，村治是鄉政的基石。“鄉政村治”就是中國特色的農村政治。
在中國歷史上，任何剝削階級的國家政權，都有著高度集權的烙印。即便是在這樣的集權政治之下，鄉村政治也總是或多或少地帶有“親民”或“民治”的特征。在農村最基層，朝廷一般不直接委派行政官員，而是在村民中物色“代表人物”充任村治首領。村的名號，也一度為里、保等所取代。但無論何時，相當于今天的鄉和相當于今天的村的層級總是存在的，而村治，始終是鄉政的基礎。自秦漢以來，縣以下基層組織的設置雖各有不同，但鄉總不是“空中樓閣”。鄉政與村治總是互相依托。近現代，集權體制受到資產階級民主思想特別是新民主主義思想的沖擊，自治的名詞普遍采用了，鄉政村治畢竟都向民主化前進了一步。但不管是民主還是集權，鄉政村治的依存關系是不變的。北洋軍政府在山西、云南、浙江實行過“村本政治”又稱“村治”。新民主主義革命時期，國民黨統治區在實行區村制、區鄉保甲制的同時也實行過村治，曾規定“以聚居同一村莊，獨自成立自治團體者成為村”；革命根據地和解放區多實行區鄉村制。可見無論是革命的還是反革命的“鄉政”，均必須以村治為依托。
在社會主義新中國，鄉（鎮）政權是以工農聯盟為基礎的人民民主專政國家的農村基層政權，鄉政盡管方式行政化，但在根本上保證的是人民的民主權利；至于村治，不但內容上是民主的，而且形式上也逐步走向實行直接民主的村民自治。新中國鄉政村治的結合已具有全新的基礎。但盡管如此，二者的差異仍然存在，前者著重維護全體人民群眾的共同利益，后者則著重維護社區內鄉民的局部利益。二者的區別與聯系決定了二者都具有國家利益與鄉民利益、社會利益與社區利益、整體利益與局部利益的協調功能，而且村治的這種協調功能更為直接。正因為如此，村治對于鄉政，在新中國尤其具有重要意義：
1.村治是鞏固以工農聯盟為基礎的國家政權的根本保證。在我國有近8億人口生活在農村，農村問題、農業問題、農民問題本質上就是政治問題或政權問題。村莊是農村社區的基本單位，國家需要千萬個村莊提供農產品以滿足城市的需求，鄉（鎮）政權要通過村級組織貫徹執行國家的方針、政策，實現國家利益，了解農民的愿望、需求、歡樂與憂愁、意見和建議，并發動廣大農民行使管理國家的權利。良性運行的村治，能使鄉政得心應手，使共和國的基礎堅如磐石；惡性運行的村治，會使農民憤懣日增，使農村危機四伏。
2.村治是社會主義民主政治建設的基礎工程。列寧曾指出，人民需要共和國，為的是教育群眾走向民主；人民需要的不僅僅是民主形式的代表機關，而且是要建立由群眾自己從下面來管理整個國家的制度，讓群眾實際地參加各方面的工作，讓群眾在管理整個國家中起積極作用。發動群眾行使民主權利，毋容置疑是鄉政的重要活動內容；而村民委員會又恰恰是這一活動的最佳組織形式。村治，本質上是村民自治。通過村委會，村民不僅能直接選舉人民代表治理國家，而且能在村民會議上行使一切政治、經濟、文化、社會事務的自治權利，這就為我國的社會主義民主政治建設奠定了堅實的基礎。
3.村治是維護農村社會安定團結的前沿陣地。維護農村社會穩定，是農村基層政權的重要職能。而我國的村級組織，作為社會利益與社區利益的調節器，不僅要行使在社區外部的職能，而且要調節和控制社區內部社會生活的運行，調解民間糾紛，維持社會治安。目前，由于民主法制建設還不夠完善，賭博偷盜，搶劫斗毆，封建迷信等現象還時有發生，對這些不良行為的治理，鄉級組織是難以獨立完成的，關鍵還是靠村民自治和各種村級組織正常運轉和充分發揮作用，同時利用村規民約等，在群眾中筑成堅強的第一道防線，把問題解決在社區內部，把犯罪行為消滅在萌芽階段。
4.村治是農村經濟文化繁榮及公益事業發展的重要環節。村民脫貧致富，整頓村容、興修水利、防洪防汛、救災修路、植樹造林、擁軍優屬、養老撫幼、修建學校、溝通信息、發展科技，從生產、流通到生活各個方面積極為鄉民提供社會化配套服務，這不僅是農村基層政權必須關心的事，而且更為重要的是，它乃是村級組織的基本工作內容。所有這些問題，鄉（鎮）政權是難以面面俱到而且也不必面面俱到的。實踐證明，這些工作要做好，只有依靠村自治組織發動群眾來完成。
同時實踐還證明，社會主義村民自治的民主不僅有利于促進經濟的發展，也有利于民族的團結。在少數民族地區，實行村民自治，可以促進民族團結。總之，在農村實行社會主義民主自治，有利于調動廣大農民的積極性，有利于解決農村各方面的問題。所以說村民自治的意義非常重大。彭真同志曾指出：中國的民主應該是從兩頭做起，一頭是從中央，從全國人大做起，從上面的改革做起；另一頭是從下面做起，即從基層做起。10多年來，實行村民自治已經取得非常大的成效。但是這些成績還只是初步的。我們還應看到各地發展的不平衡。對我國農村的狀況必須分類評估，不能一概而論。沿海不同于內地，平原不同于山區，少數民族地區更有其特點。現在我們國家村民自治搞得比較好的還是少數，還有不少地區掛的是村民委員會的牌子，實際上還是用傳統的老方法進行管理，像人民公社時期那樣，連稱呼都沒有改變，有的甚至是家族族長和頭人在那里管事，許多落后的東西還在那里起著作用。搞村民自治，關鍵是要在農村基層實行民主治理，使農村基層從傳統的人治走向民主法治，而這一任務又十分艱巨。能人也必須法制規范，沒有民主監督的能人政治是危險的，村民自治就是社會主義民主政治。
村民自治是鄉鎮政權的基石，奠定好這個基石，就是要實現民主、法治，就是要實現農村“8億農民”當家作主。黨領導的本質就是領導人民當家作主。“三個自我”（自我教育、自我服務、自我管理）、“四個民主”（民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督）是近幾年來實行村民自治總結出來的經驗，真正做到這些則很不容易。我們只有堅持這樣做下去，社會主義民主政治才能最終落實到廣大農村基層。
理順“村兩委”和“鄉與村”之間的關系
1.關于村民委員會與村黨支部的關系問題
村黨支部的核心地位和作用乃是貫徹《村民委員會組織法》、實行村民自治的重要保證。實踐證明，能否真正樹立村黨支部的核心地位、發揮村黨支部的核心作用，不僅關系到一個村的經濟發展，而且關系到村民自治制度的順利推行。但是在一些地區的農村基層黨組織由于黨員年齡老化、新黨員發展緩慢、對黨員的教育放松，使得黨的組織削弱，活動減少、甚至處于軟弱渙散的狀態，像這樣的黨的基層組織在群眾中的威信和影響必然大大下降，當然也就不能起到核心作用了。必須指出村黨支部的核心地位和核心作用是靠村黨組織在群眾中的威信和全體黨員在群眾中的表現和模范行為樹立起來的。正因為如此，黨的首要任務是要管理好黨自身。
關于村黨支部與村委會的關系問題，首先應該看到這兩個組織具有不同的性質和作用，既不能混同，也不能互相替代。目前常常聽到一些鄉、鎮干部說：“村黨支部應以村委會為依托”，有的甚至干脆把村委會與村婦聯、村共青團等群眾組織并列。這無疑是貶低了村委會的地位和作用，忽視了村委會是實行村民自治的“主要組織形式”和在村民自治活動中的主體地位。村民只能通過村民委員會去實行村民自治、當家作主，黨支部不應去包辦代替村委會的工作直接操辦一切村務。
目前有些地區為了適應《村民自治組織法》關于村黨支部在村民自治中的“核心地位”的規定，在村民委員會委員實行直選的同時，對黨支部委員也實行了“兩票選舉制”。在湖北省的一些地區實行了黨支部“雙推一選”制。這些做法，從當前農村實際看，雖有一定意義，但并不能從根本上理順村民委員會和村黨支部委員會“兩委”的關系。
2.關于村民委員會與鄉鎮政府的關系問題
鄉鎮政府與村民委員會之間是否保持“鄉對村的指導，支持和幫助，村協助鄉開展工作”的關系（即人們常說的指導與被指導的關系），是一個關系到是否堅持村民委員會的自治性質的大問題，決不能動搖。但是，就是在這個問題上，卻一直存在較大的分歧和爭論。
早在《村民委員會組織法（試行）》草案討論的過程中，在六屆人大五次會議上，就有代表提出：村民委員會不是一級政府，指令如何貫徹？只是“指導關系”，國家下達的任務如何完成？以后，在試行《村組法》的過程中，不少鄉鎮干部也對這一規定有保留。他們認為，如果改變長期以來鄉村之間存在的領導與被領導的關系，那么鄉鎮政府就會成為一只無腳的螃蟹，將造成工作被動。有人甚至提出，在今日中國農村實行村民自治是“超前了”。而不少村干部則對長期形成的鄉村之間的行政隸屬關系也習以為常。鄉（鎮）政府叫干什么，村就干什么；鄉（鎮）政府叫怎么辦，村就怎么辦。基于上述認識上的原因，表現在村委會職能的行使上對鄉（鎮）存在很大依賴性，當然也就談不上自我管理了。
村民委員會需要鄉（鎮）政府及時而有效的指導、支持和幫助。在一定程度上，甚至可以說鄉（鎮）人民政府的指導乃是村委會順利開展自治活動，推進農村基層民主政治建設必不可少的組織保證和工作條件。但是也必須明確，鄉與村之間的這種指導與被指導的關系，主要是指在一個村的村務范圍內而言的，即一個村在處理本村公共事務和公益事業方面，村民委員會應該真正發揮村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織的功能。在這些事務方面，鄉（鎮）政府實際上管不了，也不應該多管，只能起到一定的指導作用。但是，如果超出了一個村的范圍，涉及到全鄉（鎮）、全縣（市）、全省、乃至全國的事務，鄉（鎮）政府依照法律、法規及中央下達和布置的有關工作任務，如落實農產品的收購合同、土地管理、控制農民群眾的負擔、產業結構的調整、計劃生育、征兵、優撫和扶貧等所應執行的“政策”，村民委員會則只能在鄉（鎮）政府的領導下，并有義務協助鄉（鎮）政府去完成。村民自治是相對的，不是絕對的，更不能以為實行村民自治就可以完全不要上級政府的領導了。在今日中國農村，只有當鄉（鎮）政府在村委會的協助下順利地完成“鄉政”時，在我國農村才會出現“政通人和”、“欣欣向榮”的局面。
十多年來，由于人們在認識上的差異，反映在實踐中出現了一些不同的做法。如廣西等省區一度在鄉鎮政府與村委會之間建立了一個村公所；還有個別地區干脆只設置村公所或管理區，下轄村民小組等等。而所有這些做法的一個共同特點就是強化了村的“行政功能”而弱化了其“自治功能”，因此從長遠看，都不利于村民自治的推行。從后來廣西等地又撤銷村公所建制的做法來看，也證明了這一點。
所以處理好鄉（鎮）政府與村民委員會的關系是一個關系到能否保持村民委員會自治性質的大問題。從目前情況看，全國農村雖然都成立了村民自治組織——村民委員會。但是有相當一部分地區的村委會就其性質和運轉方式而言，由于未完全擺脫過去那種傳統的行政命令式的鄉與村關系模式，鄉鎮政府仍過多地干預了本來不該干預的村自治范圍內的事務。因此，在這些地方出現了表象的自治化，實質上仍是行政化，或兼有自治型與行政型雙重特點。我們今天的任務應該是逐步強化村委員自治的功能。在村民自治實踐的道路上，只能前進，決不能倒退。也正是針對上述情況，1998年11月4日第九屆全國人大第五次常委會通過的經修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條在維持原來表述文字的同時，特地又加上鄉鎮政府“不得干預依法屬于村民自治范圍的事項”。這樣的補充是十分正確和必要的。
建議改鄉鎮政府為縣的派出機構
環繞著鄉鎮政權深化改革問題，一直存在著兩種不同的意見。一種意見認為，為了加強鄉鎮政權，縣一級應該減政放權，并且把原來縣管的一些機構和部門也下放到鄉鎮；應該在鄉一級也設立人大常設機構；應該實行鄉鎮長的直接選舉等等。另一種意見則相反，認為從目前實際出發，為了堅持效能、精簡和直接管理的原則，在鄉一級不應該擴大機構、部門的設置；不應該增加而是要精簡干部人數；可以不必召開鄉鎮人民代表大會，從而把鄉鎮政府改變成縣政府的派出機構——鄉（鎮）公所。我和我們中心的同志多持后一種意見。
之所以提出將鄉（鎮）政府改為縣政府的派出機構，我們是從鄉鎮現實的功能和解放后農村縣以下層次區劃變革的經驗教訓中得出的。如果是一級政權，鄉鎮則必須包括鄉鎮政府和人大兩部分。在鄉鎮的“七站八所”原本就是縣政府各部門在鄉鎮的派出機構，過去由于鄉鎮政府實際上不能有效地對它們實行管理權，而被稱為“半拉子政府”。所以后來才有了山東萊蕪市簡政放權的經驗，其目的是為了充實和加強鄉鎮政權。但是，這樣一來，鄉鎮一級政府也變成一級機構臃腫、人員眾多的大政府了。鄉鎮財政基本上是吃飯財政，稅費改革后，鄉鎮財政受到很大影響，如果不進行相應的改革，鄉鎮就還有向農民收取各種費用的動力，農民負擔過重的問題，也就不可能從源頭上加以解決。
改鄉鎮政府為縣政府的派出機構后，它還是一級政府，不過其法律地位改變了，它不再由鄉鎮人大選舉產生，而是由縣政府委派并完全隸屬縣政府管轄。有人可能認為，取消了鄉鎮人大會削弱對鄉鎮政府的監督功能。而從目前鄉鎮人大一年開一次會，一次開1-2天，三年換一次屆的實際情況看，鄉一級人大往往難以真正發揮其決策與監督功能。鄉鎮人大乃是我國人大體系中最薄弱的環節，它并未能真正成為本地區的權力中心。目前的實際情況是鄉鎮政府主要是按縣政府的指令行事，而不是聽令于鄉鎮人大。所以這一改變不過是適應了縣鄉關系的現狀，不僅不會削弱鄉鎮政府的功能，還有利于理順縣鄉之間的條塊關系。我們的任務就是要把鄉鎮政府真正建成為密切聯系群眾，全心全意為人民服務并且能夠有效地領導和管理本行政區域的政治、經濟、文化和各項事務的有活力、有權威、高效能、講廉政的一級政府。
鄉鎮政府改為縣的派出機構“由實變虛”以后，農村基層政權則上升到縣。此后則應把工作重心放在縣與村，即著重加強縣一級政權建設和進一步完善村基層群眾性自治。鄉鎮政府作為縣的派出機構其主要職責是做好上情下達和下情上達。只要把縣一級民主政治搞好了，把村的民主自治搞好了，那么鄉鎮一級作為二傳手，事情也就好辦了。所以一些縣的領導人，唯恐改變鄉鎮現狀后削弱了鄉鎮行政功能，影響農村的工作，使得政令難行、稅費難收的顧慮是沒有必要的。相反，現在一些鄉鎮有的機構，他們的主要任務幾乎就是用各種方法去向農民收費來養活他們自己。像這樣的機構難道不是多余的？
鄉鎮政府改為派出機構后，對農村的一些公共服務性機構如“七站八所”等，應該解決它們為農民提供服務的動力問題。為此必須引進市場機制，做到真正放開，讓它們自己去找事情做。如果農民不找它，它就沒有收入，它就有動力去提高服務質量了。如農機站、農技站、種子站等，本來應該是為農民提供服務的，但現在的問題是做事養著，不做事也養著。是下定決心健全縣、鄉管理體制，理順條塊關系的時候了。
鄉鎮改為縣的派出機構后，鄉鎮政府將因所有二級機構全部撤銷，鄉鎮干部大量減少，鄉鎮管轄范圍也適當縮小，而成為一個真正的小政府。那時，農村基層的政治模式仍可以稱為“鄉政村治”，不過“鄉政”已不是鄉級政權而是作為縣派出機構的“鄉政府”，它已從一級行政區劃的政權變成了一級準行政區劃的“鄉公所”了。它雖然還是一級政府行政組織，但已成為縣政府下的一個辦事機構了。因此，也可以稱為“縣政、鄉派、村治”的模式。
此文是2005年發表在《中國農村研究》上我寫的一篇長文《社會主義中國農村走向何方？》的第三部分。文中的觀點反映了當時我的認識，可以作為歷史的參考。另外，此文是請人重新打印的，可能文字有些差錯。
張厚安2020年冬于深圳
（作者系華中師范大學中國農村問題研究中心顧問、政治學教授）
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