國務院關于加快構建新型農業經營體系
推動小農戶和現代農業發展有機銜接情況的報告
——2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上
農業農村部副部長 鄧小剛
全國人民代表大會常務委員會：
按照全國人大常委會安排，受國務院委托，現將加快構建新型農業經營體系，推動小農戶和現代農業發展有機銜接情況報告如下，請審議。
一、工作開展情況和取得的成效
黨中央、國務院高度重視新型農業經營體系構建和小農戶發展問題。習近平總書記指出，大國小農是我們的基本國情農情，要加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系，實現小農戶和現代農業有機銜接。李克強總理強調，要大力扶持一二三產業融合、適度規模經營多樣、社會化服務支撐、與“互聯網+”緊密結合的各類新型主體，更好帶動小農生產和現代農業發展有機銜接。近年來，各地區、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，采取有力舉措，強化政策支持和責任落實，加快構建新型農業經營體系，通過主體聯農、服務帶農、政策強農，逐步將小農戶引入現代農業發展軌道。
（一）相關工作開展情況。
一是不斷健全政策支持體系，為小農戶發展提供有力制度保障。近年來，中共中央、國務院先后印發了《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》、《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》；中辦、國辦先后印發了《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》、《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》等一系列重要政策文件，進一步明確堅持家庭經營基礎性地位、支持保護小農戶發展的思路和政策舉措。國家有關部門按照職責分工，就培育家庭農場、促進農民合作社規范提升、扶持壯大集體經濟、加快發展農業社會化服務、培育高素質農民、促進農業產業化龍頭企業和聯合體發展、金融支持新型農業經營主體、加快農業保險高質量發展、保障和規范農村一二三產業融合發展用地等出臺了多項具體政策措施，基本形成了小農戶家庭經營與合作經營、集體經營、企業經營等共同發展的政策支持體系。
二是加快培育新型農業經營主體，創新帶動小農戶發展。實施家庭農場培育計劃，鼓勵引導有長期穩定務農意愿的小農戶穩步發展成為適度規模經營的家庭農場，截至2021年9月底，全國家庭農場超過380萬個，平均經營規模134.3畝。開展農民合作社規范提升行動，堅持農戶成員在合作社中的主體地位，以內強素質、外強能力為重點，引導農民合作社建立健全規范管理制度，提升運行質量，深化社企對接，讓農戶成員切實受益；專項清理“空殼社”，在406個縣（市、區）實施質量提升整縣推進試點。目前，全國依法登記的農民合作社223萬家，帶動全國近一半農戶。其中，在脫貧地區培育農民合作社72萬家，吸納帶動脫貧戶630萬。做大做強農業產業化龍頭企業，構建龍頭企業梯隊，發展農業產業化聯合體，完善利益聯結機制，支持龍頭企業通過訂單收購、保底分紅、股份合作、吸納就業等多種形式帶動小農戶共同發展。目前，全國縣級以上龍頭企業9萬家、聯合體7000多個，輻射帶動農戶1700萬戶。農業農村部等部門積極開展示范家庭農場、示范社創建活動，共推介246個家庭農場、農民合作社典型案例，形成帶動小農戶發展的成熟模式和機制。
三是加快發展農業社會化服務，著力解決小農戶干不了、干不好、干了不劃算的難題。各地區、各部門堅持把發展農業社會化服務作為實現小農戶和現代農業發展有機銜接的基本途徑和主要機制，按照市場化、專業化、社會化方向，積極培育適應小農戶需求的農業社會化服務多元主體。目前，農業專業服務公司等各類農業社會化服務組織已超過95萬個，服務小農戶7800萬戶。針對小農戶開展農業生產多樣化需求，因地制宜發展單環節、多環節、全程托管等多種服務模式。中央財政通過農業生產發展資金，扶持面向小農戶的生產托管服務。組織搭建全國和區域性農業社會化服務平臺，推動裝備、設施、技術、人才等資源高效整合，促進服務需求與供給有效對接。鼓勵支持涉農企業創新開展社會化服務，采取“農資+服務”、“科技+服務”、“互聯網+服務”等方式，將小農戶嵌入現代農業產業鏈條中。深化農村產權制度改革，發展壯大農村集體經濟組織，支持其帶領小農戶發展優勢特色產業，創辦多種形式的服務實體，為小農戶提供勞務介紹、土地流轉、生產托管等統一服務。2020年，全國農業社會化服務營業收入超過1600億元，服務面積達16.7億畝次。
四是加強科技裝備應用和基礎設施建設，改善小農戶生產條件。近年來，各地區、各部門不斷加大投入力度，加快補齊小農戶生產經營的科技弱項和基礎設施短板。加強農業科技社會化服務體系建設，深入推行科技特派員制度，實施鄉村振興科技支撐行動，開展直通農戶的氣象服務；實施“互聯網+小農戶”計劃，推進信息進村入戶工程，手機應用技能培訓超過1億人次；出臺新一輪農機購置補貼政策，推廣“全程機械化+綜合農事”服務模式，推動農田宜機化改造。2020年，全國農業科技進步貢獻率超過60%、農作物良種覆蓋率穩定在96%以上、農作物耕種收綜合機械化率達到71%。加強農產品物流設施建設，在110個縣開展“互聯網+”農產品出村進城工程試點，支持1.1萬多家農民合作社和家庭農場建設農產品倉儲保鮮冷鏈設施，逐步把小農戶引入現代農業流通體系。加強高標準農田建設，全面實施全國高標準農田建設總體規劃，截至2020年底，累計完成8億畝高標準農田建設任務，幫助小農戶畝均節本增效約500元。2018年以來，中央財政安排水利發展資金60億元，支持用水戶和大田糧食作物種植戶開展農田水利工程運行維護。中央預算內投資支持農業防災減災、農田水利等條件建設。
五是推動鄉村產業發展，提升小農戶參與現代農業建設的能力。2017年以來，國家有關部門支持創建國家農村產業融合發展示范園200個、國家現代農業產業園200個、優勢特色產業集群100個、農業產業強鎮1109個，認定3274個“一村一品”示范村鎮，逐步形成帶動小農戶發展的現代農業產業集群。助力小農戶拓展營銷渠道，支持各地開展多種形式的產銷對接活動，多次舉辦農交會等全國性展會和4屆農民豐收節，累計建成全國性農產品產地市場21個，認定定點批發市場745家。推動農商互聯，發展農村電子商務，2020年全國農產品網絡零售額達5758.8億元。實施農業生產“三品一標”提升行動，推進品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，讓小農戶分享質量提升和品牌增值收益。支持小農戶發展休閑農業和鄉村旅游，2010年以來累計推介發布1216個美麗休閑鄉村。實施高素質農民培育計劃，“十三五”期間累計培育高素質農民500萬人。實施返鄉入鄉創業帶頭人培養計劃，推介農村創新創業典型縣300個、建立返鄉創業園3400多家，全國鄉鎮（街道）創新創業孵化實訓基地覆蓋率達到29%。發揮以工代賑功能，2021年下達中央資金70.7億元，預計帶動超過35萬滯留農村勞動力務工就業。
（二）取得的成效。
一是帶動小農戶發展的現代農業經營體系初步形成。在堅持農村基本經營制度和家庭經營基礎性地位的前提下，探索家庭農場改造提升小農戶和農民合作社、農業社會化服務組織、農村集體經濟組織、農業產業化龍頭企業組織帶動小農戶發展的多種有效形式，初步形成了以家庭農場為基礎、農民合作社為中堅、農業產業化龍頭企業為骨干、農業社會化服務組織為支撐，引領帶動小農戶發展的立體式復合型現代農業經營體系。
二是引導小農戶融入現代農業發展的路徑逐步清晰。通過培育提升一批，不斷加強技術推廣、示范引領、設施改善、裝備升級，一大批小農戶的農業綜合生產經營能力得到有效提升，率先成長為創業致富帶頭人。通過服務帶動一批，引導小農戶與各類新型農業經營主體融合發展，有效導入現代生產要素，提高小農戶生產經營的組織化程度，加快融入到現代農業大格局。通過培養轉化一批，引導一批有素質、有條件、有意愿的小農戶從農業生產中脫離出來，投身農產品加工、流通和相關服務等領域，轉化為現代農業產業鏈和服務體系中的產業工人。
三是促進小農戶持續增收的渠道更加多元。依托農業社會化服務體系實現了農業生產的集約經營和集成服務，降低了小農戶生產成本。據抽樣調查，與農民自種和流轉土地種糧相比，采用生產托管方式種糧，畝均成本最低、產量最高，純收益平均提高20%以上。依托各類新型農業經營主體帶動實現了農業價值鏈增值和農民就業增收，全國市級以上農業產業化龍頭企業共吸納近1400萬農民穩定就業，各類農業產業化組織輻射帶動1.27億農戶，戶均年增收超過3500元。依托農村集體經濟組織發展實現了要素分紅促進增收，通過盤活農村集體資源資產，吸納農戶以土地、住房等入股集體經濟組織，釋放了小農戶的財產性收入增長紅利。
四是保障小農戶發展的支持保護體系基本建立。支持保護制度持續優化，突出高質量綠色發展導向，農業補貼、農產品價格形成、主產區利益補償等制度不斷建立健全。小農戶權益保護持續強化，農戶土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權得到切實維護，截至2020年底，全國累計頒發農村土地承包經營權證2.1億份，覆蓋95.3%的家庭承包經營戶，土地承包經營糾紛受理數連續4年下降。金融供給服務持續改善，截至2021年3季度末，全國農戶貸款余額13.2萬億元，全國農擔體系累計擔保金額5586億元、政策效能放大8.7倍。保險覆蓋面持續擴大，2020年我國農業保險保費收入815億元，為1.89億戶次農戶提供風險保障4.13萬億元。
二、面臨的困難和問題
促進小農戶與現代農業發展有機銜接是一個艱巨的歷史過程，當前仍面臨一些突出困難和問題。
一是小農戶對接現代農業的內生動力不足，自身發展能力有待增強。小農戶老齡化、兼業化、副業化嚴重，農業經營性收入占家庭收入比重持續下降，客觀上造成小農戶缺乏主動融入現代農業的強烈愿望和內在積極性。小農戶基數大，占農業經營戶總數的98%以上，經營耕地10畝以下的約2.1億戶，土地細碎化問題突出，勞動生產率和資源利用率還不高，科技文化素質整體水平偏低，應用現代生產要素能力有限，自身發展能力不足。
二是新型農業經營主體發展不平衡不充分，對小農戶的帶動能力有待提升。多數新型農業經營主體仍處于成長期，單體規模偏小、整體實力偏弱，全產業鏈收益能力較低，聯合合作不夠，帶動小農戶能力還不強。小農戶與新型農業經營主體利益聯結機制不夠緊密，處于弱勢地位，難以充分享受產業鏈延伸、價值鏈增值的收益，合作共贏關系沒有完全建立。
三是面向小農戶的農業社會化服務剛剛興起，體系建設有待健全。農業社會化服務組織發育不完全，農村集體經濟組織服務小農戶的作用發揮不夠。農業服務產業規模偏小，單體服務規模不大、服務能力不強、服務質量不高，產前產后等環節和經濟作物、養殖業等領域服務相對滯后。
四是幫助小農戶進入農業現代流通體系的建設尚在探索，制約瓶頸有待破解。農村物流“最后一公里”尚未完全打通，小農戶和新型農業經營主體通過網絡銷售農產品能力有待提升。網絡銷售農產品的品牌化、標準化和質量可追溯體系還需進一步完善，質量安全監管亟待加強。
五是農業發展的內外部環境不斷變化，扶持小農戶的政策體系有待完善。當前農業生產經營成本剛性增長，糧食等大田作物生產效益較低，影響農民種糧積極性。農業國際競爭日益加劇，新冠肺炎疫情不確定性大，自然災害多發頻發，對小農戶發展形成新的沖擊。扶持小農戶發展的政策集成聯動效果還不夠，精準性和操作性有待加強。
三、下一步工作安排
加快構建新型農業經營體系，推動小農戶和現代農業發展有機銜接，是深化農村改革的重要任務，是全面實施鄉村振興戰略、加快農業農村現代化的必然要求。我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，把促進小農戶和現代農業有機銜接作為創新農業經營體制機制的主要著眼點，圍繞組織小農戶、服務小農戶、提升小農戶的目標導向，進一步完善新型農業經營體系，加快發展農業社會化服務，突出抓好家庭農場和農民合作社兩類農業經營主體，強化政策支持、基礎條件、體制機制三大保障，將更多小農戶引入現代農業發展軌道。
（一）加快發展農業社會化服務。錨定培育農業服務業大產業的目標，加快形成組織結構合理、專業水平較高、服務能力較強、服務行為規范、全產業鏈覆蓋的農業社會化服務體系。聚焦服務小農戶，著力解決小農戶生產關鍵薄弱環節的現代化難題。加強探索創新，推動農業社會化服務內容、方式和手段創新，推進信息化、智能化同農業社會化服務深度融合。引導資源共享，推動多元服務主體加強聯合合作，擴大服務半徑，強化服務力量，拓展服務領域。充分發揮農村集體經濟組織“統”的優勢和作用，為小農戶和服務組織順暢對接提供多種形式的居間服務。
（二）突出抓好家庭農場和農民合作社。著重圍繞規范發展和質量提升，增強新型農業經營主體聯農帶農能力。實施新型農業經營主體提升行動，支持有條件的小農戶成長為家庭農場，引導以家庭農場為主要成員組建農民合作社，深化示范創建，持續開展農民合作社質量提升整縣推進，健全社企對接服務機制。加強輔導服務，建立新型農業經營主體輔導員隊伍，探索依托社會組織建立服務中心，加強行業指導和公共服務。引導各類新型農業經營主體融合發展，推動組建規模大、競爭力強的大型農業經營組織。創新組織形式和利益聯結機制，充分發揮農業產業化龍頭企業引領帶動小農戶的功能作用。
（三）強化政策支持保障。完善農業支持保護制度，優化農產品價格支持和生產者補貼政策，完善補貼機制，提高補貼效能，積極支持農民提升生產技能、改善生產設施條件。強化金融保險支持，針對小農戶需求特點創新金融產品，落實落細農業保險政策，引導金融機構滿足農業社會化服務組織的合理融資需求。實施好小農戶能力提升工程，強化高素質農民培訓，深入實施農村創新創業帶頭人培育行動，加快培育農業科技應用人才和經營管理人才。
（四）強化基礎條件保障。持續推進高標準農田建設，建立健全建后管護機制，重點開展小農戶急需的田間灌排工程、田間道路、農田輸配電設施等建設，統籌抓好田塊整治、土壤改良等建設，改善小農戶農業生產條件，引導鼓勵小農戶將高標準農田主要用于糧食生產，提升高標準農田糧食生產能力。改良農機裝備，推進丘陵山區、經濟作物、畜禽水產養殖機具研發推廣。加強農業科技服務，推進農技推廣體系建設，強化新一代信息技術在農業中的應用。持續推進農產品現代流通體系建設，加強冷鏈物流等基礎設施建設，深入實施“互聯網+”農產品出村進城工程，加快推進現代農業全產業鏈標準化工作，提升產品質量安全水平。
（五）強化體制機制保障。健全權益維護機制，穩妥做好第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作，大力增強農村集體經濟組織實力，切實保障小農戶集體收益分配權利。健全利益聯結機制，支持小農戶參與農業多種功能、鄉村多元價值開發，建立契約型、分紅型、股權型等利益分享機制，讓小農戶成為現代農業發展成果的直接受益者。健全工作協調機制，加強部門間溝通協作，增強工作的系統性和協同性，推動形成政策合力。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大十分關心支持農業農村各項工作，不斷加強立法、實施監督和執法檢查，充分體現了對“三農”工作的高度重視和有力監督。我們將更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，在全國人大及其常委會監督支持下，加快構建新型農業經營體系，推動小農戶和現代農業發展有機銜接，為全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化作出新的貢獻。
（作者系農業農村部副部長，中國鄉村發現網轉自：中國人大網2021年12月21日）
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