摘要：如何理解中國鄉村治理結構的變遷，以往的研究將現代國家進程中國家與社會二元作為分析鄉村治理的出發點，無形之中將鄉村治理割裂為國家與社會的兩種力量的對立、沖突，更將鄉村治理置于歷史斷裂之中，忽視了歷史延續性之下中國鄉村治理的內生性演化。當下重新審視鄉村治理需要立足于歷史的長時段，將鄉村治理納入到國家治理的語境中，以“國家化”與“地方性”為分析框架，從傳統國家到現代國家的變遷中，梯次分析特定地域社會中“中心與邊陲”、“中央與地方”、“國家與基層社會”三個層次的關系是如何塑造不同時空條件下的“村寨自治”、“村街自治”、“社會自治”與“村民自治”，由此建立起基于歷史延續性之下的中國鄉村治理結構變遷，將當前的鄉村治理結構視為歷史傳承基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。
關鍵詞：國家化；地方性；鄉村治理結構
一、引言
從歷史的長時段來看，在中國鄉村治理的歷史譜系中陸續出現過“鄉紳自治”、“地方自治”、“社會自治”、“村民自治”等不同鄉村治理形態。由于對自治的理解不一致，以至于陷入有關“自治”的迷思。
第一次迷思源自近代以來地方自治運動的流變。當地方自治概念引入中國，并在清末新政中日益普及，最終形成近代歷史上蔚為大觀的地方自治運動，在尋求政治和社會革新的時候，一些立足于中國本土文化的有識之士認為自治不必舍近求遠，其實，在中國傳統鄉村社會中歷來有所謂“鄉黨之人治鄉黨之事”，即鄉村自治，對此梁漱溟認為：“許多事情鄉村皆有辦法；許多問題鄉村皆自能解決；如鄉約、保甲、社倉、社學之類，時或出于執政者之倡導，固地方人自己去做。”費孝通將中國政治稱之為“雙軌政治”，除了止于縣政的官僚統治這一自上而下的軌道外，縣政以下由地方上的鄉紳等治理，由此形成自下而上參與的軌道。與之相反，不少學者對于鄉村所謂的“自治”，不論是鄉紳自治還是宗族自治，提出了不同的看法。吉爾伯特·羅茲曼指出，“十九世紀以來某些西方觀察家提出：中國的村社是‘地方自治主義式的民主’或者是一種‘自由的、自我管理的社團’。這種想法已絕對不可信”。瞿同祖也認為：“在清代中國，地方權力只是在官吏與士紳之間進行分配。”劉澤華在論述專制權力的社會基礎時說道：“國家利用行政手段強制束縛農民于土地上面；另一方面，國家還干預小農的家庭形態。”對于中國是否存在自治，上述兩種觀點都有各自的事實依據，但是所指向的并不是同一對象，傳統鄉村社會的“自治”與地方自治并不能劃等號，彼此之間存在著差異。
第二次迷思是改革開放之后中國農村社會出現的一種新的鄉村治理形態，即村民自治。然而，村民自治既不是來自于自治思想，也不是來自于制度引進，而是來自于中國農村實踐。因此，徐勇認為：“村民自治興起前缺乏足夠的理論準備，興起后缺乏足夠的理論支持，由此造成村民自治的理論與實踐嚴重脫節和滯后的狀況。”正是由于村民自治所具有的實踐性特點，不能歸類到地方自治、鄉村自治或社會自治中任何一類，以至于被稱為“理論的怪胎”，因為找不到村民自治之所以存在或者延續的理論資源，村民自治能否稱得上“自治”尚有待斟酌和推敲。如果從自治的核心要素出發來識別和判斷自治，村民自治是在基層社會生活中推進農民群眾民主參與的有效形式。
然而，時至今日，基層群眾自治在實踐中面臨著“自治”與“行政”的內在張力，最根本的問題是如何理解國家與社會關系之下鄉村治理的形態。現有的研究大致有如下兩種傾向：
一是立足于國家和社會兩分之下割裂的鄉村治理形態。一直以來，圍繞鄉村治理形態的研究始終在國家與社會之間尋找合適的解釋框架。社會中心主義者仿佛從基層群眾自治中看到了國家權力的上移，農村社會自主性的增強，為此從社會自組織角度來分析鄉村多中心治理。與之相應，在“回歸國家”的理論背景下，基層群眾自治被解釋為現代國家對鄉村社會的整合，于是，對鄉村治理的研究轉向現代國家建構，偏向于國家中心主義。最后，對于基層群眾自治的解釋走上第三條道路，即國家與社會之間的“相互構建”，以區別于國家中心主義和社會中心主義。這種分析視角試圖綜合國家中心主義和社會中心主義的分歧，從更加全面的角度來理解村民自治。上述解釋將國家與社會區分為兩個體系，即便是國家與社會的互動也無法忽視兩者之間內在的張力。然而，從國家建設的歷程來看，并沒有出現與國家分離的獨立的社會空間和社會力量，傳統國家時期所謂的鄉村自治并非獨立于官僚政權之外，而是“官督民治”，而近代的地方自治運動僅僅在中央權力衰弱后才短暫出現，各個地方的村治試驗僅僅是為了加強地方國家政權建設。因此，如果從長時段來分析鄉村治理的變遷，可能需要回到國家是如何治理鄉村社會這一元命題，從“國家治理”角度重新審視鄉村治理。
二是立足于現代國家的時空定位之下斷裂性的鄉村治理形態。之所以出現國家與社會的兩分，實際上源自現代國家理論所設定的時空要素，對于中國鄉村治理的解釋更多的是從現代國家所確定的理論資源入手，聚焦現代國家建設過程中鄉村治理的轉型及其內在機理，但忽視了從中國鄉村治理本體的演變來進行研究，以現代國家所設定的理想圖景為目標，尋找鄉村治理如何走向既定目標的路徑和方式。顯然，這是一種從當下向過去追溯的研究，無形之中可能忽略了鄉村治理自身發展的脈絡，即如今的鄉村治理是如何從過去逐漸發展演化而來的。因此，我們需要倡導一種歷史延續性之下的鄉村治理。在研究中國鄉村治理的時候必須確立歷史延續性的意義，這是否意味著時間是停滯的或者歷史是循環的。當然，不能從歷史延續性角度做出如此的假定，更不能將似曾相識的歷史事件歸為同一對象，盡管有些歷史事件驚人地相似。其實，相似的并不是歷史事件本身，而是歷史結構，這也是歷史延續的關鍵所在。歷史結構本身一直延續著，由歷史結構所塑造的歷史事件本身便具有結構性的特征。正如習近平總書記所強調：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。”
二、國家化與地方性的分析框架
當鄉村治理回歸到國家治理農村基層社會方式這一元命題上，我們會發現鄉村治理歸根結底是一種關于農村基層公共權力的分配與運行的制度，鄉村治理涉及農村基層公共權力分配的方式，鄉村治理具有鮮明的國家性，這種國家性又同時具有深厚的歷史性。如果將鄉村治理置于更為廣闊的歷史情境之下，那么鄉村治理從屬于現代國家建構這個更為宏觀的歷史結構，并縈繞在一個更為宏大的時代命題之下，即國家如何實現對農村基層社會的控制、滲透與整合，如何將農村基層社會納入到整個國家權力體系之中，這一歷史過程可以被稱為“國家化”。
（一）國家化
對于國家化的研究主要來自政治學，相關研究聚集于現代國家理論與中國國家建構。有學者對此進行了細致的梳理，具體來說，第一種是傳統統治意義上的邊疆“內地化”“王化”和少數民族“漢化”。第二種是現代性意義上的“社會”的“國家化”。出于對“社會”的不同理解，這類研究又可以細分為三種更小的類型：(1)社會學和人類學研究中的“社區國家化”；(2)政治學研究中的基層社會“國家化”；(3)政治社會學研究中的“社會國家化”。第三種是民族國家建構意義上的“國家化”。不過，以國家建構理論來思考中國鄉村社會的國家整合研究則相對集中在一批研究者中進行，其中，徐勇率先明確地從鄉村整合角度提出和使用“國家化”概念，并進行了系統的論述。他認為，國家化是國家一體化，又可稱之為國家整合，它是指構成國家的各個組成部分和要素形成一致性，并處于相對協調的狀態，從而構成完整和穩定的政治共同體的過程和結果。
不過在使用“國家化”時，仍然需要一個更具綜合性和可操作化的界定，因此，不得不回到國家概念本身。我們知道，國家是人類社會迄今為止最有效的公共權力集裝器，以此為基礎，國家化突出表現在兩個方面：一是將分散的權力集中化，即分散在社會、地方或邊緣的各類公共權力集中到國家手中，各種邊陲地帶的部族首領、頭人，地方政權或基層社會的鄉紳等都必須服膺于國家權力。二是高度集中的國家權力的滲透化，即國家權力能夠有效地進入邊陲地帶、基層社會和地方政權。具體來看，國家化包括以下三個不同的面向：
一是在中心與邊陲關系上。國家權力在空間上并不是均勻分布的，集聚政治權力的地域成為國家統治的核心地帶，而周邊乃至邊陲地帶所集聚的政治權力減弱。葛劍雄在研究歷史中國的范圍時認為：“作為地域概念的‘中國’一開始限于黃河中下游，隨著統一國家的形成，疆域的擴展和經濟文化的開發，中國的概念是不斷變化和擴大的。一般來說，一個中原王朝建立了，它主要統治區就可以成為中國，而在它統治區的邊遠地區以及統治區之外就是夷、狄、蠻，就不是中國。”作為政治權力的最高形式的國家是一個權力中心不斷向周邊擴展其影響力和支配力的過程，這個過程即“邊陲國家化”。國家化最終的目標是基于暴力的壟斷對國家領土進行有效的行政管理，在國家領土范圍內國家權力無遠弗屆，不因為空間距離遠近而影響到國家權力強弱，此過程即現代國家取代傳統國家。
二是在中央與地方關系上。恩格斯認為：“國家和舊的氏族組織不同的地方，第一點就是它按照地區來劃分它的國民……第二個不同點，是公共權力的設立。”國家化是為了實現有效的行政管理而按地域劃分國民，將國民組織到各級政權機關之中，由此形成自中央到地方各個層級的權力體系。作為國家權力代表的政權機構，其內部是有層級性的。中央政府作為整個國家權力的代表，而地方各級政府則是國家權力的組成部分，在中央政府的行政管轄之下，行使著地方國家權力。由此，國家化必須將作為國家權力代表的中央政府和作為國家權力組成部分的地方政府整合在統一的國家政權體系之中。
三是在國家與基層社會關系上。政治權力是社會權力的一種類型，最初形態的政治權力是嵌入社會之中的，之后逐漸脫離社會，并且凌駕于社會之上，成為一種具有獨立性的強制性權力，將原來分散于社會中的權力集中起來，并對社會進行控制和滲透等。正如馬克斯·韋伯對國家的概括：“國家對于社會暴力的合法壟斷，將原先歸屬于各類社會群體的暴力收歸國家行使，從而確定國家對于社會權力的集中，即國家是一種持續運轉的強制性政治組織，其行政機構成功壟斷了合法使用暴力的權力，并以此維持秩序。”為此，最早提出國家化概念的徐勇認為：“國家化視作一個過程，標志著國家整體和代表國家主權的中央權威日益深入地滲透于社會領域，并支配整體社會。”
（二）地方性
與之相對，作為實踐形態的鄉村治理是農村基層民眾的自主治理，具有鮮明的草根性，與歷史上一再出現的各種類型的自主治理具有內在的相似性和歷史的延續性。這類自主治理是傳統國家向現代國家轉型過程中邊緣地帶、基層社會、地方行政等地方性的回應，概括來說是在面對統一的國家化沖擊下地方性的一種集中體現。此外，自主治理來自于實踐層次，而實踐本身具有空間性，任何實踐都離不開具體的時空設定，進而使得國家化不可避免地遇到地方性的阻滯，而對于地方性的吸納和超越是國家能否真正完成特定歷史階段國家化任務的重要標志。
有關地方性的研究主要來自社會學與人類學，社會學家布迪厄將社會成員所置身的地點、環境、社會舞臺及其空間統稱為“場域”。場域既可以是地理上的，也可能是功能上的，還可以是文化價值觀上的。吉爾茲則根據在東南亞的田野調查，提出地方性知識的概念，認為地方性知識是一種具有本體地位的知識，即來自當地文化的自然而然的、固有的東西，是與西方知識、現代知識、普遍知識相對照的與當地人緊密聯系的不能夠脫離具體的人、地點和內容的知識體系。然而，場域或者地方性知識本身是相對模糊的概念，卻被中國研究者廣泛借用來解釋中國社會。不過，“地方性”概念則更多是從中國本土事實出發提煉的概念。在論述鄉土社會的時候，費孝通提到：“鄉土社會的生活是富于地方性的。地方性是指他們流動的范圍有地域上限制，在區域間接觸少，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子。”在這里，地方性隱約地代表著鄉村社會或者村落社會，并未有明確的所指，是與國家相對的一個概念。徐勇在研究國家對鄉村社會整合時提出農民性的概念，他認為，“與國家相對的地方性是指地方行政關系和地方性知識或資源等”。上述研究對地方性有一個相對清晰的界定。本研究將地方性視作與國家化相對的一個概念，除了地方行政關系、地方性知識等以外，還包括如下三個層面：
一是邊緣性。國家權力在空間上表現為聚集性，如王朝的統治核心地帶都城或京畿，或者稅賦主要來源地等。但是由于地理空間阻隔或者交通條件所限，離權力中心越遠的地方，受權力中心影響越小，即所謂“山高皇帝遠”。正如魏特夫所言：“中國古代集權國家管理上的局限性，在行政效果遞減原則下，中國集權國家管理程度已經超過了效益的最高值，但仍只能實現所謂的‘部分管理’，中國古代的集權國家的權力，也有國家鞭長莫及的領域，人民享有一定程度的自由。”由此，邊緣具有一定的自主性和獨立性，在服從權力中心統治的基礎上保有一定的自主空間，而權力中心也通過主權與治權的分離，將治權委托于當地的地方人物，采取間接統治。當然，這種由于地域空間帶來的邊緣性會隨著經濟社會的轉型而改變，尤其是在現代國家建設中，邊陲將逐漸納入到整個國家之內。
二是分權性。在統一的國家權力內部存在著內在的層級性，尤其是對于超大規模的國家而言，必須通過分層治理才能夠實現國家的有效治理，為此，要建構多層次的委托代理關系，其突出表現為從中央到地方的各級行政層級等。中央政府代表國家掌握著作為整體象征的國家權力，而實際上國家權力的執行則依靠各級行政機構，地方各級政府具有一定的自主性，中央政府一直試圖控制這種自主性取向，但是在缺少制度性約束的條件下，中央政府與地方各級政府始終存在權力收放的“鐘擺問題”，適度分權的結果是制度性的地方自治，過度分權則可能導致地方主義或地方割據。
三是社會性。國家并不是外在于社會而存在的，但是國家不能與社會劃等號，國家有其內在的邊界，社會自有其生長的空間。“傳統中國的治理結構有兩個不同部分，其上層是中央政府，并設置了一個自上而下的管制系統，其低層則是地方性的管制單位，由族長、鄉紳或地方名流掌握。”至現代國家時期，無論如何強調國家的作用，或者將國家滲入到社會當中，并不能完全取而代之。既然如此，唯一的辦法是去影響、支配或者控制社會，以便其服從于國家的目的。在現代國家建設進程中，這一過程更加明顯，國家以前所未有的力量深入到社會，各種法令、政策等改變著從家庭到社群的狀況。國家權力的進入帶來基層社會的反作用，家庭、鄰里、社群等進行相應的調整，發揮著相應的社會功能。但國家權力本身難以應對高度復雜的社會需求，不得不尋求與社會的合作，基層社會的民眾也有更多的機會來應對國家權力，以此保持基層社會的自主性。
三、鄉村治理結構的內生性演化
為了充分展現國家化與地方性對鄉村治理形態的塑造，本文嘗試從村民自治發源的桂西北地區進行考察。桂西北的鄉村治理大致經歷了“村寨自治”“村街自治”“民主辦社”“村民自治”等不同的形態，具有一定的典型性和代表性。此外，“區域社會的歷史脈絡，蘊涵于國家制度和國家‘話語’的深刻理解之中。如果忽視國家的存在而侈談地域社會研究，是難免‘隔靴搔癢’或者‘削足適履’的偏頗的”。“國家在場”背景下的地方社會研究進路，有助于更富有情境地理解鄉村治理的形態演化。
（一）傳統國家國家化、地方性與村寨自治
任何現代國家的建構都是在特定歷史環境中發生的，必然有其特定的歷史起點和發生邏輯。傳統國家是國家化的起點。吉登斯認為：“傳統國家的統治集團缺乏左右其臣民日常生活的固定手段”，“政治中心缺乏程式化地型構其公民之日常生活的能力，從本質上正意味著，盡管階級分化社會中的國家機器已開始興起，但社會的大量領域仍保留自己的獨立性。”在韋伯稱為“早熟國家”的中國，傳統時期便擁有了發達的官僚制，具備現代國家的某種典型特征，但是整個國家的治理結構卻仍是傳統的。正如費孝通所說的國家權力對于基層社會“是松弛的和微弱的，是掛名的，是無為的”。實際上，傳統時期國家化受制于若干重要的因素，諸如，國家規模、農業財政和國家機構等，使得傳統時期的中國無法實現社會權力的集中，也難以將國家權力滲透到基層社會，鄉村治理更多地體現為“弱國家化－強地方性”的結構特征，由此形成“村寨自治”，其主要特點如下：
一是土司制。傳統國家時期，中國的國家權力圍繞著設郡縣治所的各類行政城市而展開，這些地方主要是農耕經濟比較發達，深受儒家文化浸染的地帶，有完善行政系統，屬于傳統國家統治的中心地帶。與之相對的是偏遠地區，被稱為“化外之地”。在這些地方，傳統國家統治相對薄弱，或者僅僅是名義上的統治，各類地方事務仍然掌握在地方頭人手中。國家在邊緣地區采取因俗而治的統治策略，實行與內地郡縣制不同的土司制。土司制的核心是由地方頭人等充任世襲土官，由土官而非中央政權下派的定期輪替的流官來治理地方，中央政權除了對土官承襲、考績以外，并不干預土司地方事務，土司并不需要向中央政府繳納稅賦，只需要定期上交貢賦等；土官之下的各級土目也由土官自行任命，由此形成相對獨立的地方政權，土官在治理地方上擁有較大的自主權，土官更多依賴與土官有人身依附關系的各類土目，土目在獲得土官賜予的土地的同時，承擔相應的職役，土目除了租稅和勞役外，并不干預村寨事務。
二是村寨頭人。村寨之中的公共事務由村寨頭人、寨老、都老等處理，他們并非由土官或土目直接任命，而是在村寨內逐漸形成的。由此，在這些地區逐步形成雙層的治理結構，上層是依托于土地關系、人身依附和身份等級基礎上的土官和土目治理體系，下層則是村寨內的自我管理體系，即村寨自治。與內地的以鄉紳或族長等為主不同，村寨主要依靠頭人、寨老、都老等進行治理，他們的權威來自承應土官和土目各類租稅和勞役等公共責任和處理日常糾紛時基于同意權力所形成的威望，常常被土民稱為“村寨之父”。與基于土地或暴力之上的土官和土目相比，村寨頭人等更多的是一個“聲望群體”，尤其是在處理村寨內部事務所積累的信任。如果處事公正，則能夠贏得村民的信任，如果處事不公，則可能失去村民的信任，也就失去了村寨內的聲望，有可能被其他村寨頭人所代替，甚至被村民鳴鼓而攻之。
三是鄉規民約。村寨頭人等要取得信任和積累聲望，就不能任意妄為，必須根據村寨的鄉規民約等習慣法行事，這些鄉規民約一部分來自于歷史的傳承，另一部分來自于后續的議定。當然，鄉規民約并非村寨頭人等私下制定，而是通過村民共同討論決定的，所議定的內容都是與村民生活相關的，由此形成所謂的“諸法合體”。鄉規民約既然來自村民自行約定，那么也能夠得到自覺遵守，而不需要過多的外在強制，由此鄉規民約得以廣泛約束村民的各類行為。當村民違反鄉規民約時，必然受到相應的懲戒，此類懲戒由村寨集體討論決定，在村寨公眾輿論的壓力之下，形成強大的約束力。在鄉規民約之外出現的日常糾紛等則依賴村寨頭人的調解，這種調解本身依靠的也是習慣法。在村寨頭人的主持下糾紛雙方各自陳述理由，最后由村老進行評理并給出處理意見，這被稱為“講籌”。當然，一些難以評斷的糾紛或者糾紛事實不清的則可能通過“神裁”的方式來解決，這也是約定俗成的習慣法的一部分，以此來解決村寨中出現的各種糾紛，避免出現超出村寨的爭訟等，以達到“爭訟不入官府”的目的。村寨內盡量通過約定俗成的規則來管理糾紛，盡可能地避免土官或土目的干預。對于村寨來說，土官和土目所代表的外在秩序意味著更多的租稅和勞役等，村民因此更傾向于村寨內的自生秩序。
（二）轉型國家國家化、地方性與村街自治
進入近代，傳統國家已然陷入總體性危機之中。與當時中國日臻成熟的傳統國家機器相比，世界歷史進入現代國家時代。與傳統國家不同，現代國家的建立是國家權力高度集中和全面滲透過程。杜贊奇曾深刻地指出：“國家權力在現代的擴展涉及一個雙面的過程：一是滲透與擴展的過程，一是證明此種滲透與擴張過程的合法性。”據此，徐勇在論述國家化過程中提出：現代國家至少包括兩個不可分離的部分，一是作為領土單位的民族國家，一是作為政治制度的民主國家。對邊陲的有效統治，成為傳統國家向現代國家轉型的關鍵，邊陲地帶逐漸被轉變為國家的腹地。從邊陲土司成為統一國家部分的地方政權后，與之疊加的是，傳統國家高度集權的政治體系面臨著千年未有之變局。清末以來的地方政治勢力的崛起導致中央政權不得不承認地方分權。對于傳統國家來說，地方勢力的興起意味著地方的割據，意味著越來越強烈的離心，一旦中央集權無法解決這一問題，后續的結果就是整個國家的崩潰。顯然，轉型國家的國家化面臨地方性的挑戰，尤其是地方自治和基層政權建設等如最終未能如設想一般實現，嚴重的地方權力危機由此出現，鄉村治理更多體現為“弱國家化－弱地方性”的結構特征，由此塑造“村街自治”。其主要特點如下：
一是村街制。轉型國家建設進入到以地方國家建設為主要內容的階段，各地方實力派在加強地方政權建設的目標下推動了各種形式的村治試驗，新桂系在民國中后期的“村街自治”便是其中典型之一。新桂系在桂西北推行村街制，重組基層政權組織，按照村街－保－甲－戶的方式編組基層政權，取代原有的各種基層組織，將基層組織納入到統一的地方政權體系中。
二是村街長。村街自治的目的是將國家權力延伸到基層，為此在基層社會建立村街公所，村街公所隸屬于上級的鄉鎮政權，村街長代替以往的鄉保等成為新鄉村精英。在推選村街長過程中，新桂系明確提出“行新政用新人”，即以地方政權選任的村街長代替以往基層社會的“土豪劣紳”等鄉村舊式人物；側重于選用接受過新式教育的基層精英來充任村街長，并且將村街長與國民學校校長、民團隊長等結合起來，形成“三位一體”的治理主體。村街長不僅由上級政府提供薪俸，而且接受上級政府相應的考核與培訓，改變以往基層人員半公職的狀態。
三是村街大會。為了體現地方自治精神，村街公所設置了村街大會，作為民眾參與村街事務的平臺，詳細列出應該由村街大會所討論的各類興革事務。村街大會由村街長組織和召集。在縱向結構上，村街公所是鄉鎮之下的基層建制組織；在橫向結構上，村街長與村街大會構成村街公所治理結構，村街向鄉鎮長負責的同時也接受同級村街大會的監督，村街大會成為村街自治的核心結構。正是由于村街大會的存在，村街長之外的村民能夠參與到村街事務的決策之中。
伴隨村街公所的建立，與以往村寨自治相比，鄉規民約逐漸被公共規則代替。這些公共規則一方面是基于行政權力的公共規則，即村街公所作為基層政權所承擔的相應公共責任和行政工作單位，必須服從鄉鎮行政指令，各類村寨矛盾糾紛等也需依照法律處理。另一方面是基于自治權力的公共規則，即村街大會作為民意機構所承擔的公共規則，通過民眾的參與來討論相關村街公共事務，對于村街長的行為和村公所承擔的公共責任進行監督。在村街大會中，民眾可以討論村街承擔的各種行政任務如何完成，如何保持各種行政任務能夠相對公正地分配，如何避免以往出現的負擔不均和隨意征派等。村街大會還可以積極討論如何興辦地方政府所倡導的各項公共建設等，由此村街大會承擔起公共責任，不單是征收稅賦的工具，而且在興辦公共事務的過程中，是村民公共參與的平臺。
當然，從村街自治的實踐來看，村街大會的作用有限。很多地方的村街大會成為村街長分配行政任務和傳達行政命令的工具，這既有民眾參與不足的原因，又有村街長有意為之等原因。說到底，是因為村街公所興辦公共事業和村街大會所議論的各類公共事務，并不能解決當時農村的根本性問題。而且由于村街長等的薪俸和各類公共建設的資金都來自于當地農村的稅收或攤派，實際上加重了農民的負擔，因此，農民對所謂“村街自治”并不感興趣，村街自治也僅僅是“掛名”而已。
（三）現代國家國家化、地方性與民主辦社
到中華人民共和國成立后，借助于革命戰爭的勝利，中國共產黨重構了整個國家權力結構。中國共產黨的領導解決了清末民國以來國家化遭遇的種種問題，不僅建立了統一的政權組織，而且加強了對于基層社會的控制，現代國家建設的重點轉移到國家與基層社會關系問題上。從中央到地方各級政權建立后，基層建政成為國家重組農村基層社會的重點。在中國共產黨下派的工作隊的指導和幫助下，基層社會展開了轟轟烈烈的土地改革運動、互助合作化運動和人民公社運動，通過廣泛的群眾動員，改變了農村的經濟結構，實現了農村權力結構的“翻轉”。以往處于社會底層的貧雇農不僅在經濟、政治上“翻身”，而且在思想意識上“翻心”，成為中國共產黨的群眾基礎，堅定地站在中國共產黨周圍，支持新生國家政權，由此，國家權力順利地延伸到基層社會，并獲得巨大的政治成功。在此基礎上，旨在將分散的農民組織起來的集體化運動，進一步推動了國家權力對基層社會的全面滲透。
當然，國家權力并非直接滲透基層社會，而是隨著集體化運動的加快，基層社會國家化程度加深，基層社會的自主性才逐步讓位于國家權力的控制。在土地改革運動中，村民并不能完全脫離村莊社會原有的血緣和地緣關系，村民更多的是從工作隊和上級安排出發按部就班地參加到運動當中，村莊社會內在的社會機制仍然發揮著作用，社會運動中，基層社會逐漸回歸到日常生活。
由于基層社會自主性的存在，或者是從調動農民生產積極性的角度出發，在新中國成立后的國家權力向下延伸和全面滲透的過程中，黨和政府在各個時期不斷強調群眾自愿和參與的原則，這與馬克思所闡述的社會自治思想相契合，即社會自治不僅需要勞動者占有土地等生產資料，而且要讓勞動者掌握整個生產過程，參與到生產管理經營當中。基于此，鄉村社會形成“強國家化－弱地方性”的“社會自治”。其主要特點如下：
一是民主建政。在土地改革中，工作隊組織和動員廣大貧雇農建立農民協會等農民組織，使得廣大底層農民參與到土地改革運動中，保證了土地改革運動的順利進行。可見，土地改革的政治成果是將農民動員組織起來，形成一股強大的政治力量，為民主建政創造了條件。在基層民主建政中，由于廣大群眾的支持和參與，打倒原來的村街長等舊政權組織，而且建立了以農民為主體的基層政權組織。當作為外在力量的工作隊離開后，農民得以繼續掌握和鞏固基層政權組織，從而被賦予廣泛的民主權利。
二是民主管理。土地改革后，為了將農民組織起來，徹底破除貧困的根源，國家推動了互助合作化運動。早期互助合作運動中，農民能夠自愿入組入社，也能夠退組退社，農民的自主性得到尊重。并且，由于原本以家庭為單位的個體勞動轉變為集體勞動和統一經營，由家庭做出的生產經營決策等轉移到互助組或農業社內部，如此就需要集體決策。為了保證農民的民主權利，互助組和合作社在內部管理上采取民主管理的方針，由組員或社員推選互助組組長或合作社社長，在重大的經營決策和日常的生產管理中互助組組長或合作社社長組織召開社員會議，聽取群眾意見，讓社員參與到管理當中。
三是民主辦社。至人民公社時期，國家相關文件也提出“民主辦社”的原則，即將互助組和合作社階段的民主管理進一步上升為辦社的原則，強調社員群眾的參與，為此，在勞動生產組織、管理、評工記分等方面，生產隊都組織動員群眾參與。并且，人民公社各級管理委員會也由社員代表大會推選產生，接受社員代表大會的監督，民主辦社作為一項重要的制度安排被貫徹到公社的管理當中。
然而，隨著基層社會的國家化，上述方針、原則和制度越來越難以貫徹落實。究其原因，一是動員式參與。在民主建政中貧雇農更多的是基于動員式參與，而非出自內在的利益動機。二是干部的脫草根性。政治身份和政治表現等形成新的基層政治精英群體——干部，他們與群眾之間因身份、待遇等分化而關系緊張。三是國家對于基層的資源汲取，進一步加強了對于基層政權和干部的控制，形成高度集中的政治經濟體制，導致農民公共參與的空間相對縮減。正因為如此，有學者甚至認為：公社的建立并沒有完成國家政權建設，或者最多可以說，只是初步完成。
（四）非均衡國家建設、基層社會與村民自治
改革開放后產生的村民自治實際上是基層社會國家化退潮后，基層社會自主性的一種集中體現。整體來說，改革開放后國家一直強調將權力下放給地方和基層社會，并在集中的基礎上加強民主，尤其是在基層經濟生活、政治生活和社會生活中民眾的民主參與，從某種意義上來說，這意味著現代國家建設重心從民族國家向民主國家轉移，國家權力以新的方式進入鄉村社會。美國學者許慧文認為：“目前中國的市場化和權力下放的改革不能被看作是削弱國家權力的企圖，相反，必須看做是正在努力打碎地方性權力資源，摧毀農民和國家之間的干部緩沖區，從而使中央當局的權力得到擴張。”
在公社體制解體之后，基層組織陷入癱瘓或半癱瘓狀態，隨之而來的是一系列基層社會失序等問題，影響到了基層穩定。如何重組基層社會、恢復基層治理秩序成為當時國家需要解決的重要問題。當時在桂西北誕生了中國最早一批的村民自治組織，雖然名稱各異，但是這些村民自治組織與傳統村寨自治有著相似性。村民自治組織的鄉規民約是從歷史傳統中汲取了治理資源，傳統村寨文化對于地方社會的影響為農民提供了建構秩序的基本工具。首先在組織形式上，面對社會治安的問題，村民并不是借助于生產隊組織，而是通過類似于村寨時期的“議眾”，將生產隊隊長和老黨員等發動起來，討論決定成立村民自治組織來維護治安。其次是組織單元上，主要以自然村落為單位組織起來。村內血緣和地緣關系緊密，與外在力量所劃分的生產隊相比，更容易形成集體行動。最后是在組織規則上，與傳統村寨的鄉規民約類似。村民制定禁盜和防盜等禁約，具體而細致地列出所禁之事，并規定了嚴厲的懲罰措施，實際上是按照習慣法來運行的。在桂西北，依靠上述村民自治組織，村落得以恢復社會秩序，從治安擴展到村落其他公共事務，一種新的基層組織形態取代了社隊體制。直到之后的撤社建鄉過程中，村民委員會才正式被確定為鄉鎮之下的法定基層組織。中央政府最終選擇村民自治的方式來重組基層社會，既可以有效地重組基層社會，利用村民的自我管理、自我服務和自我教育，來維持基層社會秩序和提供力所能及的公共產品等，也可以節約大量的財政資源，而不必承擔官僚化所帶來的財政壓力，更為重要的是通過村民的參與，可以將與群眾利益相關的村莊公共事務交予村民民主討論決定，村民也能夠對選舉產生的村干部進行監督，村委會能夠協助基層政權完成相應的國家任務。
當然，中央政府當時傾向于村民自治，并非有意識地要通過農村基層政權建設來完成政治體制改革，也不確定村民自治對中央政府的政治支持作用。不過，村民自治本身代表著一種公共參與方式，仿佛公社時期未能真正貫徹落實的“民主辦社”在改革開放后變成現實，并擴展到基層社會生活的各個方面，這些與當時國家所提倡的民主政治建設相契合。在國家政治層面，改革開放以后，國家一直強調加強社會主義民主建設，以此改變之前高度集中的政治體制，并釋放更多的社會活力。政治體制改革主要集中在兩方面：一方面是黨和國家領導體制的改革，另一方面是中央政府向地方和社會下放權力等放權讓利的改革，因此，在國家政治中出現了一波民主建設的高潮，奠定了社會主義民主政治的基本框架。當時有關社會主義民主政治的討論，實際上將國家民主與基層社會民主結合起來作為民主國家建設的內在結構，因此，在推進國家民主政治建設的同時，國家嘗試從基層建構中國民主。
不過，現代化進程中現代國家建設始終處于非均衡狀態。改革開放后，由于基層社會國家化退潮以及社會主義民主政治的發展，民主國家建設在現代國家建設中的位序優先于民族國家建設。當現代化進程日益推進，為了能夠有效地動員鄉村社會的資源，完成整個現代化任務，需要國家權力向下延伸，于是，在民主國家建設過程中受到民族國家建設慣性的深刻影響，鄉村治理突出表現為村民自治與鄉鎮政府行政權力之間的內在張力，由此帶來了村民自治的行政化，具體表現如下：
一是體制行政化。在村委會成立之初以及《村組法(試行)》中，村委會設置都以自然村為單位。在自然村內，村民地域相近、利益相關、文化相連，容易形成集體行動，也有利于興辦公共事業等，所以實踐中普遍在自然村成立村委會。當村委會有計劃地試點的過程中，各地普遍將村委會設立在自然村之上的生產大隊一級。如果村委會設在自然村，鄉鎮政權要面對大量的村委會，不便于管理，增加了管理難度，為此，各地普遍將村委會上移到生產大隊，以便協助鄉鎮政府的行政工作，村委會所在的村莊被稱為“行政村”，在原來生產隊或自然村成立村民小組。在基層政權建設過程中村委會主要與公社體制進行接軌，與之相對應的是村委會承擔越來越多的行政工作。
即便是與公社接軌之后，村委會作為群眾性自治組織，按照法律規定只是承擔協助鄉鎮政府工作，與鄉鎮政府的關系是指導與被指導關系。隨著《村組法(試行)》頒布施行以及相關政策的示范，一些地方的基層政權在面對村委會時仍然試圖直接領導村委會。為了能夠繞開法律的規定，包括桂西北在內的整個廣西壯族自治區又將村委會下移到自然村，在行政村設立鄉鎮政府的派出機構——村公所，規定其與鄉鎮政府的關系是上下級關系，承擔鄉鎮交代的各項工作，并對鄉鎮負責，整個鄉村治理體制進行了一次調整，強化了行政權力對于基層社會的控制。
二是職能行政化。在《村組法》正式頒布之后，作為鄉鎮政府的村公所被撤銷，統一改為村委會，并且隨著農民民主觀念和意識的增強，村委會的法定地位和民意基礎得到鞏固。鄉鎮政府不能直接或明顯地干預村民自治，但是仍然可以通過一些間接的方式來影響和制約村委會及其村干部，如目標管理責任制、兩選聯動與黨管干部、村財鄉管與資源約束、掛點干部、鄉村組條塊關系、干部培訓與政治教育等。這些措施雖然并未從體制上改變村民自治的性質與地位，但是從功能上看，鄉鎮政權已經有足夠的能力來影響和支配村委會，在整個汲取型政權的結構中，村民自治的法律制度仍然難以改變基層政權的行政慣性。
三是去行政化。進入21世紀，汲取型鄉村關系下基層政權與農民的關系體現在農民繳納稅費與基層政權提供必要的公共服務的權責對應機制上。當基層政權無法提供公共服務的時候，農民則以不繳納稅費的方式來加以制衡。當取消農業稅及其他稅費后，上級轉移支付并未及時調整到位，導致基層政權缺乏財政資金，無法提供必要的公共服務，農村公共服務水平和能力下降。更為重要的是，基層政權與農民的關系因此發生轉變，基層政權雖然不向農民收取稅費，避免了與農民之間的沖突，但是也因不能提供必要的公共服務，與農民的關系日益疏遠。對于農民而言，基層政權是外在于鄉村社會的存在，懸浮于鄉村社會之上，即懸浮型政權。
正是在基層政權和村委會日益脫離農村社會和農民的時候，基層社會也面臨著公共服務退化與短缺等問題，在這種情況下，農民在自然村或村民小組圍繞公共建設重新組織起來，通過“一事一議”的方式來解決影響農業生產和日常生活的農村基礎設施問題，成為新世紀以來村民自治發展的一種新趨勢，即村民自治重心下移，同時也預示著在外在行政環境改善的情況下，基于基層社會自主性的村民自治獲得了新的發展空間。
四、結論與討論
不同歷史階段的鄉村治理均處于國家化與地方性的結構之中。由于不同階段中國家化方式與地方性因素的不同組合塑造不同的鄉村治理，同時，國家化和地方性本身是一個累積性的過程，隨著不同歷史階段的時空轉移，每一階段所需要解決的結構問題的側重點并不一致，隨著國家化與地方性關系側重點的轉移，以及國家化與地方性的不同組合，可以得出如下判斷：
在傳統國家時期，中心與邊陲的關系和中央與地方的關系是整個結構中的側重點，國家化集中表現在邊陲的國家化和地方的國家化，主軸是土司制到郡縣制的轉換。村寨自治并非國家權力有意為之，而是地方性的結果。傳統國家所具有的弱國家化與強地方性形成結構塑造了“村寨自治”。二是在轉型國家時期，大規模的改土歸流已經結束，轉型國家至少具有了現代國家的外殼，此時的關鍵問題是中央與地方的關系以及國家與基層社會的關系。雖然地方實力派的地方政權建設催生了“村街自治”，但這是與中央政權集權的反向運動，損耗了地方自治所推動的國家化的努力，同時也加強地方政權對于基層社會的控制，從而取代了原來地方性之上的“村寨自治”，由此形成弱國家化與弱地方性的“村街自治”。三是新中國的成立意味著轉型國家的結束。借助革命戰爭，中國共產黨掃平了之前脆弱的民國政權，連同各類地方政權，解決了中央與地方的關系等問題，歷史結構的重點轉移到國家與基層社會的關系上。在現代國家建設中，國家權力的高度集中和全面滲透，形成了統一的和強有力的中央政權，以及國家權力對于基層社會的控制。此時的地方性主要表現為農戶的自主性，由此形成強國家化與弱地方性之下的“社會自治”。四是改革開放后，現代國家建設進入新階段。在高度集中的政治經濟體制逐漸解體的過程中，基層社會自主性增強，以往全面滲透的基層社會國家化有所減退，但國家仍然保持著對于基層社會的適當控制，并沒有滑向弱國家化的一端，同時給予基層社會足夠的自主空間，在基層政權之下設立村民委員會，賦予農民廣泛的民主權利，由農民進行自主治理，從而形成強國家化與強地方性之下的“村民自治”。上述關系如表1所示：
國家化與地方性分析框架可以幫助我們重新理解鄉村治理的歷史延續性。當我們回顧鄉村治理的歷史結構，也許會發現歷史有一定的相似性，這種相似性實際上來自于歷史的延續性。歷史并非是斷裂的，而是綿延的。不論是從中國歷史本身，還是從鄉村治理歷史結構來說，都能夠體現出歷史延續性。柯文在研究中國的時候認為，不應該將某一時間作為前后截然分開的歷史界線，因為歷史本身意味著延續性，所以他提出“在中國發現歷史”。張樂天在研究人民公社制度的時候認為，公社制度雖然試圖與之前的村落社會傳統區隔開來，但是村落傳統依然隱伏在公社制度當中，而當公社制度解體之后，農村社會依然保留了公社制度的遺存，影響著改革開放之后的鄉村社會。為此，在研究中國鄉村治理的時候，需要確立一種延續性，而非斷裂性的鄉村治理概念。
國家化和地方性分析框架可以幫助我們重新整合鄉村治理的既有框架。與以往國家與社會關系所錨定的時空特征相比，國家化將前現代國家納入分析之中，回到國家所具有的抽象特征，從而建構了一個更具有包容性的分析概念。對于中國這樣具有深厚大一統歷史的國家而言，如果僅僅以現代國家為起點來進行研究，可能導致一些觀念和理論的生硬套用。從國家化角度入手則能夠將相關研究進一步延伸到傳統國家時期。當然，本研究的意圖并不是要主張國家中心主義，很明顯，地方性始終是國家化進程中的重要變量，涵蓋邊陲、地方和基層社會等，本分析框架試圖建立一個更具有彈性的解釋框架，即中國鄉村治理的內生性演變，實際上是在國家化與地方性的互動之中逐漸展開的。
（作者系華中師范大學中國農村研究院/政治科學高等研究院助理研究員、碩士生導師；中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2021年第1期）
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