——中西部縣域經濟與縣域城鎮化的邏輯
摘要：縣域經濟是中國經濟發展的重要載體，在鄉村振興戰略和共同富裕目標實施過程中發揮至關重要的作用。目前，中國已經形成兩種差異極大的縣域經濟模式：一是以全國百強縣為代表的東部沿海城市經濟帶內縣域經濟，此類縣域經濟本質上是城市經濟的內在組成部分，性質上屬于大城市的“腳”；二是廣大的中西部地區縣域經濟。因為缺少容納現代制造業的能力，此類縣域經濟發展主要依靠農戶家庭的農業收入和外出務工收入，本質上是過去農村經濟的延伸，縣城性質上只是鄉村的“腦”。其中，沿海經濟帶內的縣域經濟本質上屬于城市經濟的內在組成部分，服從城市經濟發展規律；而中西部地區絕大多數縣域經濟則仍然只是農業農村發展的延伸，服從農業農村發展需要。在城市化背景下，中國不同區域縣域經濟存在本質不同的邏輯，因此不同地區縣域治理也應有完全不同的治理目標和體制安排。
關鍵詞：縣域經濟；城鎮化；鄉村振興；共同富裕；制造業
中國正處在史無前例的快速城市化進程之中。農民進城到哪里，中國城市化應當如何布局，縣域經濟如何定位，在鄉村振興戰略與共同富裕目標下縣域城鎮化如何推進，都是亟須學界回答的問題。
通常我們認為，發展縣域經濟既可以緩解中國區域不平衡和城鄉不平衡，又可以為鄉村振興提供戰略支點，還可以為共同富裕目標的實現提供扎實基礎。中國發展不平衡，其中最大的不平衡就是城鄉不平衡，縣域經濟的發展對增加農民就業和收入，緩解城鄉不平衡具有特別關鍵的作用。因此，全國幾乎所有省級政府都進行了擴權強縣改革，以期推動縣域經濟的快速發展。縣級領導人也都在積極經營縣城，以推動縣域經濟實現超常規發展。學界研究也證明，造就中國經濟奇跡的一個很重要的原因是地方法團主義，也就是地方政府類似公司，在推動地方經濟的成長。中國2000多個縣，如果每個縣的積極性都被充分調動起來，每個縣都通過經營縣城，將所有資源調配用于推動縣域經濟發展，中國經濟就具有巨大活力，也必然可以創造出持續高速增長的經濟奇跡。
現在的問題是，經過幾十年高速成長，當前中國經濟為縣域經濟保留了多少空間，縣域經濟發展的目標究竟是什么？中西部縣域經濟還可能復制東部沿海地區縣域經濟發展的經驗嗎？中西部縣級政府工作重點到底是推動經濟發展還是提供基本公共服務？目前很多中西部地區縣級領導正在強力推進的擴權強縣目標是否存在誤判？以及當前中西部縣級負債的原因及后果將怎樣，等等，均是特別需要回應的問題。
一、現代化的不均衡與中西部縣域發展
當前中國發展不充分與發展不平衡的問題是很突出的。發展不充分就是中國仍然只是中等收入國家，現代化程度還不高，距離高度現代化階段尚存在不短的距離。發展不平衡主要在于兩點：一是區域不平衡，一是城鄉不平衡。當前中國城鄉居民收入差距比較大，雖然我國居民收入倍差從2008年起連續13年下降，2020年下降到2.56，但從世界范圍來看仍然處于較高水平。事實上，當前中國發展中的城鄉不平衡是很容易理解的，其中原因有三：第一，當前中國經濟主要成長機會在城市，農業和農村產業所占GDP比重持續下降?；钴S的城市經濟為城市人口提供了更多獲利機會。城市住房貨幣化也為城市人口提供了以住房為代表的巨額貨幣化財富。第二，當前中國城市化是農村人財物的進城，經濟條件好、人力資源充沛的農戶家庭和人員進城了，留守農村的農民往往是缺少進城機會、相對弱勢的農民。第三，中國現代化進程中仍然有數以億計缺少進城能力的相對弱勢的農民，農村為他們提供了農業收入和基本生活的保底，國家傾向保留農民在農村基本的土地權利，以避免農民成為城市流民，在城市形成大規模貧民窟。農村里農民有住房、有自給自足經濟、生活成本低。他們可能在城市無法獲得體面生活，但在農村可能生活得不錯。
從這個意義上講，當前中國城鄉收入差距比較大，也可以算作是一項保障農村相對弱勢農民基本權利的制度設計，即保障缺少城市就業機會的農村相對弱勢群體（老年人、貧弱農民等）可以在農村獲得有保障的生活而不是在城市流浪，因為農村生活成本要大大低于城市，且農民在農村都有宅基地、住房和承包地。為了保障相對弱勢農民在農村的基本權利，國家制度設計包括兩個方面：第一就是限制城市資本（市民）下鄉，第二，限制農村資源的資本化、貨幣化、市場化。如果國家放開這兩條限制，一旦大量城市市民下鄉，農民將作為基本保障的土地與住房貨幣化后進城，就會出現因為市民下鄉帶來的農村居民收入增加和因農民進城所帶來的城市居民收入減少，城鄉居民收入倍差大幅度降低的狀況。顯然，這不是我們要追求的城鄉均衡發展，因為這種所謂的均衡不過是將農村的貧困搬到城市貧民窟，一旦離開土地，進城難以找到就業機會的相對弱勢農民將成為城市中的流浪漂泊者，他們無法體面地在城市安居，又不能再回到農村去。
中國實行保護型城鄉二元結構，保留相對弱勢農民在農村的基本生活保障（土地、住房），不允許農民土地住房市場化（即買賣），將沒有市場化的農民土地、住房與高度貨幣化的城市商品房進行價值比較，將仍然保留有自給自足經濟的農村居民收入與高度市場化的城市居民收入進行比較，這些做法都是不恰當的，因為不具有可比性。共同富裕的目標顯然不是要將農村相對弱勢農民的土地市場化。由城市資本下鄉來發展現代農業，提高職業農民收入的結果也可能是將缺少城市就業機會的大量農民趕進城市，成為城市流浪者。在當前的中國現代化發展階段，必須要為缺少進城機會的農民保留農村基本保障和進城失敗退路，這不僅是共同富裕的需要，而且是中國現代化能否順利實現的關鍵。
表面上看起來，中國城鄉居民收入差距比較大不過是一種假象，實際上是中國保護農民基本權利的特殊制度設計，目的是防止農民失去土地成為流民，從而為中國現代化提供了比較可靠的后方基地。這不是中國現代化進程中的劣勢與問題，而是制度優勢。
除城鄉不平衡以外，中國經濟發展區域不平衡也十分顯著。東部沿海地區人均GDP已達到中西部地區的兩倍，更重要的是，東部沿海地區在有限國土上創造了密度很高的經濟成果。2021年，僅廣東、江蘇、浙江、山東、上海的GDP就占到全國近一半，國土面積卻只占到5%。這意味著東部沿海地區尤其是長三角和珠三角地區已經形成了經濟的高度密集區，或者說已經形成了沿海城市經濟帶，這些城市經濟帶內農村實際上已不再是以農業為主的農村，而是遍布二、三產業，那里的鄉村早已工業化了。雖然沿海城市經濟帶內的縣域農村體制上仍然是農村，但其實質卻已變成城市內在組成部分，這些城市經濟帶內的農村成為包括現代制造業在內的二、三產業迅猛發展的良好空間。
相對于東部沿海城市經濟帶，中西部地區絕大多數縣域經濟缺乏二、三產業的成長條件，尤其是缺少現代制造業的成長。這其中的原因很簡單：中西部地區絕大多數縣域經濟缺少現代產業發展所需要的最低限度的規模，不具備現代制造業發展所需要的產業配套條件。
因此，全國中西部地區縣域經濟發展情況遠不如沿海地區，最典型的例子是全國百強縣集中在東部沿海城市經濟帶，中西部能進入百強縣的十分少見，少數的幾個中西部百強縣也主要集中在省會城市和資源城市，一般中西部農業地區縣域經濟與沿海地區縣域經濟GDP總量有數量級差異，且結構也完全不同。
二、三產業發展具有適合城市、適合聚集與規模的天然屬性，沿海地區縣域經濟以二、三產業為絕對主導，現代制造業有很好的成長條件。這一切是因為沿海地區農村實際上是沿海城市經濟帶的內在組成部分，縣域廣闊土地上到處都是可以發展二、三產業的空間。然而中西部地區縣域經濟本質上仍然是農村，在具有強大的適合二、三產業發展條件的沿海城市經濟帶的擠壓下，中西部縣域缺少發展二、三產業的基本規模與基礎條件，所以中西部縣域經濟發展緩慢。
如果將沿海發達地區尤其是長三角和珠三角地區看作城市經濟帶，那么這些城市經濟帶就是包含縣域經濟在內的規模極大的城市，這些城市經濟帶再加上中西部地區省會城市和部分地級區域中心城市，就形成了一個龐大的可以容納現代制造業的中國城市群，其他廣闊地帶則往往缺少發展現代制造業的條件。正是沿海城市經濟帶和中西部以省會城市為代表的區域中心城市已經形成規模，具有良好的二、三產業發展條件，才使得廣大中西部非區域中心城市地帶很難再有二、三產業發展起來的空間。
當前中國經濟發展中的區域不平衡，集中表現在沿海城市經濟帶二、三產業蓬勃發展，與廣大中西部除區域中心城市以外地區的二、三產業發展艱難形成鮮明對照。從某種意義上說，東部沿海地區與中西部地區發展的不平衡，實質上就是城市與農村發展不平衡的另一個版本。東部沿海城市經濟帶的農村實質上已是城市內在有機組成部分，其縣域經濟是地地道道的城市經濟。廣大中西部農村地區，因為縣域經濟缺少對以現代制造業為代表的二、三產業的容納能力，所以這樣的縣域經濟就不能算作城市，而只是農村經濟的組成部分。
區域發展不平衡本質上是城鄉發展的不平衡。正如前述對城鄉發展不平衡討論中得到的認識，這種不平衡性不僅具有合理性，而且正是通過這種不平衡，為中國現代化的高水平平衡提供了可能。僅僅從縣域經濟角度來看，當前中國有兩種完全不同的縣域經濟，其中之一是地處東部沿海城市經濟帶或區域中心城市近郊的縣域經濟，這些縣域經濟的重要特點是體制上仍然保留農村特點，實際上卻已是城市內在有機組成部分，二、三產業早就成為當地主導產業，初步實現了鄉村工業化，農民早就從農業轉移到二、三產業就業。東部沿海城市帶內的縣域經濟實際上是城市的“腳”，其發展規律遵從城市經濟發展規律。因此，東部沿海城市經濟帶產生了中國絕大多數百強縣。
廣大中西部地區的縣域經濟卻幾乎不再有容納現代化制造業和大規模發展城市二、三產業的機會與空間，鄉村更是不可能工業化了。因此，中西部絕大多數縣域經濟實際上不過是農村和農業經濟的自然延伸，服從農業的邏輯。這樣的縣城就不是城市的“腳”，而只是鄉村的“腦”。
二、縣域城鎮化與鄉村振興的銜接
當前全國中西部縣域經濟大都被寄予很高期望，全國幾乎所有省級政府都在推動擴權強縣改革，其目的就是希望充分調動縣級積極性，復制沿海發達地區百強縣的經驗，將縣域經濟納入城市經濟體系，使之成為可以有效容納現代制造業的城市空間。從實踐來看，中西部縣域發展二、三產業情況并不理想，集中表現為部分縣工業園區招商引資效果差，企業進不來、待不久、活不了，結果是工業園區荒草叢生。
從某種意義上講，在已經形成東部沿海城市經濟帶且中西部業已形成以省會城市和部分地級市為代表的區域中心城市的情況下，縣域經濟很難形成對現代制造業的吸引力（有效容納）。反過來，縣域經濟千方百計吸引制造業，會與中西部區域中心城市形成競爭關系，結果很可能就是縣域經濟發展不起來，地級城市經濟達不到合理規模，拖垮了地市經濟。因此，在農民進城、縣域城鎮化進程中，如何定位中西部縣域經濟發展和縣城建設，以及如何做好與鄉村振興的銜接，是特別需要討論的問題。
在當前中國農民快速進城過程中，這種進城有兩個階段或兩種形態：一是進城務工經商，這是自20世紀就已經開啟的歷程。二是進城買房，在城市安居。一般情況下，農民要到沿海發達地區和區域中心城市務工經商，這些地方就業機會多、收入比較高，但農民卻很難在這些地方買得起房。因此，在外面務工、回縣城買房，成為多數進城農民的選擇，農民家庭用一直以來的積蓄和未來預期收入（往往通過借貸形式）在縣城買房，以求實現真正的進城。
農民到縣城買房帶給了縣城巨大的發展機遇。農民買房，房地產市場發育起來，縣級政府通過賣地獲得土地財政收入。房地產帶動縣城經濟全面繁榮，縣城在很短時間內就快速發展起來。反過來，正是農民進城買房推動了縣城經濟甚至縣域經濟的快速發展，縣政府就有動力通過各種辦法來推動農民進城，其中最典型的是很多縣政府有意識地讓優質教育資源進縣城，從而引導農民進縣城買房。
農民在縣城買房要壓縮在農村的消費，要將農業收入用于城市消費，因此他們需要有更多城市務工、經商等增加收入的機會。一般來講，中西部地區的縣城缺少高收入的就業機會，因此農民在縣城買房之后，越發難以增加農村的消費，必須要到沿海地區或大中城市務工以獲得較高收入。農民進縣城買房，縣城變得繁榮，是建立在擠壓農村消費和迫使農民獲得更高收入的基礎上的。正是靠農戶家庭中的農業收入和他們外出務工收入以及他們將未來預期收入的抵押（借貸），才支撐起了縣城房地產的繁榮。
農民到縣城買房是要實現真正進城，他們要在城市就業、居住、生活，享受城市基礎設施，接受城市公共服務?，F在的問題是，縣城缺少較高收入就業機會，農民進城買房后更加依賴農業收入和外出務工收入，從而造成農民的一家三制的現象：年輕夫妻到沿海城市經濟帶務工、年老父母留村務農、年幼子女待在縣城上學（需要母親或奶奶陪讀），農民并沒有真正實現城市化。
縣城提供不了高收入就業機會卻又通過推動教育進城等辦法加速農民在縣城買房，這就造成了新的社會問題。中西部地區的大多縣城注定不可能通過招商引資來引進現代制造業，從而無法提供大量較高收入就業機會。在這種情況下，縣城的農民就不可能算是真正進城，于是他們就要開啟第二波進城，直到落戶在有就業機會的城市從而可以實現居住與就業一體、家庭不再分離，這個合適的地點往往是作為區域中心城市的地級市或更大城市。從這個意義上講，農民在縣城買房具有很強的過渡性，縣政府過度鼓勵農民在縣城買房，甚至通過教育進城等辦法迫使農民在縣城買房，很可能導致農民在縣城買房了卻無法安居，縣城新樓盤賣不出去或賣出去卻無人居住，成為“鬼城”。
更糟糕的是，中西部縣政府往往可能將不切實際的發展縣域經濟目標與鼓勵農民進城買房結合起來，試圖通過經營縣城來實現縣域經濟爆發式增長。目前，經營縣城很重要的一個方面是成立城市建設投資公司，通過資金拆借來獲得巨額城市基礎設施建設資金。這樣的結果就是，全國中西部地區縣級政府普遍形成了巨額政府負債，一些地區縣級政府財政收入還不夠償還政府負債利息。
經營縣城的前提是縣城可以成為現代制造業中心。實際上，當前中國廣大中西部地區縣城基本上沒有接納現代制造業的條件，也就不可能復制沿海發達城市經濟帶內縣域經濟發展的經驗。中西部縣城發展是建立在農民農業收入和外出務工收入基礎上的，縣城發展應當服務和服從于農民進城的內在規律。在中西部縣域經濟普遍缺少成為經濟成長中心的條件從而不可能成為容納農民城市化穩定載體的情況下，縣域經濟如何定位及縣城應當如何經營，就有很大的討論空間。
按中央鄉村振興戰略部署，2050年鄉村振興全面實現。鄉村振興全面實現的前提是農民早已完成城市化，進城農民實現了在城市的安居，農業主要由留守農村的數千萬職業農民經營，農業兼業大幅度減少甚至不存在。農民完成城市化并在城市體面安居，意味著絕大多數進城農民都已經進入到區域中心城市，而不是住在縣城一家三制、家庭分離。
鄉村振興存在兩個不同階段。第一階段，鄉村振興戰略要服務于中國現代化總體戰略，助推中國現代化的艱難突圍，農村是中國現代化的穩定器與蓄水池。沒有農業農村現代化，就不可能說中國建設成了社會主義現代化強國。鄉村振興戰略就是借國家力量來建設強富美的鄉村，力求在2050年實現鄉村全面振興的偉大目標。結合農民城市化、鄉村振興戰略來討論縣域經濟發展與縣城建設，對經營縣城就可以有較為清晰的認識。在鄉村振興的第一階段，農民快速進城，很大一部分農民進入縣城，在縣城買房卻無法在縣城充分就業?？h域經濟要為農民進城提供支撐，要為農業生產提供保障，要為農民提供有效的公共服務，從而保障城市化進程中的農村穩定與秩序。
進入到鄉村振興第二階段，縣域范圍大量農民已經完成城市化，農業主要由職業農民來經營。此時，在縣域范圍內如何形成與職業農民和現代農業相匹配的公共服務就是縣域經濟與縣城發展的重點。在縣域范圍內，經營縣城、發展縣域經濟應當服務于農民進城并保障其享有縣域范圍內的基本公共服務，而非必須在縣城大力發展二、三產業創造出大量就業機會。當然這不是因為不愿意發展經濟而是因為缺少發展的條件。不講條件、不惜代價推動縣域經濟發展和經營縣城，結果可能不僅農民利益受損，而且政府也將欠下巨額債務，導致縣域經濟破產。不從發展經濟、增加就業方面，而是從保障農民進城、為農民提供基本公共服務方面考慮縣城經營與縣域經濟發展，就可能得出完全不一樣的思路。發展經濟、增加就業必須要服從市場規律，講求效率。不具有區位優勢的絕大多數中西部縣城實際上已經失去了發展現代制造業的可能。工業本身是高度聚集的，中國沿海城市經濟帶與中西部區域性中心城市已經足以高效容納現代制造業，在這方面中西部縣域經濟缺乏與這些城市的競爭力，強制上馬，必遭失敗。逆市場規律和經濟規律而動，必然無功而返。
雖然中西部絕大多數縣城缺少發展現代制造業的條件，縣域范圍卻仍然吸引那些正在進城的農民和仍然依托農業為生的農戶以及越來越多的職業農民，縣域范圍內還有各種傳統二、三產業及其就業人員，因此，縣域范圍還需要實施有效治理，內需要基本公共服務來為農民、農業和二、三產業及其就業人員提供生產生活秩序。在鄉村振興戰略和共同富裕目標下，雖然農民致富只能主要靠自己，國家卻應當保障其基本公共服務，甚至不斷提供較高質量的公共服務。從全國來看，沿海發達地區經濟發展水平高、地方財政充沛，可以提供更高水平的公共服務。中西部縣域經濟薄弱、地方財政不足，無法僅靠地方財政建設較高質量的公共服務，因此中西部地區基本公共服務供給更多依靠國家財政轉移支付。
對于廣大中西部縣域經濟來講，最重要的功能并非逆市場和經濟規律發展產業，因為這是市場本身的事情，應當讓市場自身去運轉。中西部縣域經濟最重要的功能是順應農民進城、鄉村振興戰略和共同富裕目標，為農民提供有效的公共服務。
三、以公共服務有效供給為核心的縣域治理
如果將公共服務有效供給作為縣域治理的中心工作，而非以推動經濟發展作為中心工作，當前縣域治理就有很大的調整空間。鄉村振興戰略和共同富裕目標都建立在農民城市化的基礎上。農民城市化有兩層含義：第一層含義是中國城市是向農民開放的，哪里有獲利機會，農民就可以到哪里去，也將會到哪里去。農民致富的根本和關鍵在于農民積極響應市場機會、參與市場競爭、獲取市場利益。農民美好生活要靠他們自己去創造。農民創造美好生活的空間并不局限在農村，而是在廣闊的城鄉，甚至主要是在城市。第二層含義則是，正是大量農民進城，將農村獲利機會和經濟資源留給仍然留村農民，留村農民才有可能緩解資源緊張、增加獲利機會，才可能僅僅依靠農村甚至農業收入致富。
中西部縣域經濟缺少快速成長的空間，所以農民進城往往不只是進到縣城，而且要進入中國經濟成長最快的沿海發達地區和區域中心城市。正是農民從縣域以外務工經商的獲利，為縣域經濟提供了主要經濟來源。縣城缺少高收入的就業機會，進入縣城往往只是城市化的過渡階段，他們持續地進入地級及以上城市安居，才算是完成了城市化。農民進城、農民到經濟中心務工、農民在縣城買房、保留農村土地以防止農民進城失敗等等，都是當前中西部地區正在發生的現實。城鄉關系正在重組，村莊面臨巨變，一切都是不固定的，所有靜止的東西很快都會煙消云散。這個時候縣域治理的關鍵就是要為重組提供秩序，以保障重組順利完成。
具體而言，縣域治理應當特別關注兩點、防止一點。應當特別關注的兩點是：第一是在農民進城過程中可能出現失敗者，無論是因為自然風險、市場風險，失去基本生活保障的農民都應當得到國家的救助，以獲得基本生活保障和發展的基本能力。第二是為農民提供維持基本生產生活秩序所必需的基本公共品。應當防止的一點則是：農民生活富裕和他們對美好生活的向往，只應當是農民自己的事情，應當由農民自己通過努力奮斗來獲取。離開農民的參與，國家單方面為農民提供美好生活，農民是不會珍惜的，當然也就不可持續。中西部縣域治理重點不是具體幫農民致富和建設美好生活，也不是過度介入到縣域經濟發展中，而是要為正在巨變和重組的城鄉提供秩序，提供基本公共服務?；竟卜帐枪财罚胤截斦袑嵙陀玫胤截斦?，若地方財政無力供給，就應當由國家轉移支付來承擔，這是我國現代化順利實現的基本保障。
如果中西部地區縣域治理或縣政府主要工作不是招商引資、增加GDP，以及為推動縣域經濟快速成長而過度經營縣城，而是以有效供給公共服務作為中心，實現從以經濟增長為中心到以公共服務有效供給為中心的轉變，那么縣域治理工作就會有很大不同。既然中西部絕大多數縣都不可能復制沿海城市經濟帶內縣域經濟發展的經驗，主要工作不應當以經濟建設為中心，而是應當以提供有效公共服務為中心，那么縣域治理的核心就變成如何為全縣提供與農民城市化相適應、與鄉村振興階段相匹配、與共同富裕目標相支撐的公共服務體系，經營縣城的重點也不再是發展經濟，而是要布局公共服務。
在當前乃至未來很長一個時期內，農民進城將不會放棄在農村的住房與土地，農民家庭中老年父母仍然留守農村。很多進城的農民普遍保留農村退路以防止進城失敗，也有的農民有年輕時進城而老年時退回農村養老的打算。因此，村莊一級的公共服務，重點是保障基本生產生活秩序，其次才是建設美麗村莊。
農民進城背景下，如何布局縣域范圍公共服務，包括如何布局教育、醫療、公共文化資源，既適應縣域人口狀況，又達到公共服務效率最優，就需要在縣域范圍進行有效統籌。縣城是地方公共服務中心，鄉鎮是基層公共服務中心，村莊是農民生產生活的場所，當下對于縣城、鄉鎮和村莊教育、醫療、文化資源的分配，要做到既保證農民的教育、醫療和文化生活便利，又保證教育、醫療、文化效率，這是縣域治理的重點。
對于當前的村莊，國家應當提供基本公共服務，包括基礎設施和保障基本生產生活秩序的公共品，超出部分則應當由農民自己負擔，畢竟美好生活應當在財政的幫扶下由自己來創造。同時，村莊建設不能一味過高要求，更不能按城市標準來要求農村，比如限制農民養殖家畜家禽就毫無道理，甚至有地方甚至不允許農民種菜園，要將菜園改成綠地就更加荒唐了。
鄉鎮一級是連接縣城與村莊的重要紐帶。鄉鎮距離村莊比較近，又可能形成一定規模，從而可以形成一定公共服務的聚集，比如鄉鎮中學、鄉鎮衛生院以及鄉鎮文化站等等，都可以為農民提供便利服務。鄉鎮工作不宜安排太多，要求不宜太高，更不應當脫離實際。比如要求建設鄉鎮所在集鎮，畢竟鄉鎮既不是村莊，也不同于縣城，不具有生產性。鄉鎮集鎮建設要因地制宜。
縣城則是提供公共服務最重要的場所，尤其是教育、醫療和文化資源，這些對于農民極其重要。農民進縣城，很大程度上也是為了獲得縣城良好教育、醫療和文化資源。
目前縣城公共服務存在的問題有兩個。一是縣政府囿于經營城市的理念，刻意推動優質教育資源進縣城，以吸引農民進城買房，從而繁榮縣城經濟。如前所述，在縣城缺少就業機會的情況下，人為推動農民進縣城買房，加重了農民負擔，不利于鄉村振興目標的實現。
二是當前全國縣城公共服務普遍存在超標準的問題，典型的縣高標準興建豪華體育館、博物館、圖書館等景觀性政績工程，實際上卻與農民需求幾乎無關，也就幾乎沒有發揮作用。以經濟建設為中心來配置資源建設基礎設施，與以公共服務有效供給為中心來配置資源建設基礎設施相比，重點與方向是完全不同的，思路也是完全不同的。
四、資源下鄉與縣鄉村體制
以經濟建設為中心經營縣城，發展縣域經濟必然要面對市場的不確定性，勢必要積極行政想方設法抓住市場機會，通過競爭來獲取外來資源，很容易形成嚴重負債。以有效供給公共服務為核心的縣域治理，治理確定性就要高得多，主要是打基礎、補短板，鄉村體制也以“消極”行政為主，主要考核目標不是創新、創建，也非競爭能力，而是看能否保證基本生產生活秩序。
縣域治理在以有效供給公共服務為核心的背景下，縣鄉村體制總體來講是“消極”行政，目標是保持秩序底線?？h鄉村三級體制應當從目前“過度亢奮”狀態中冷靜下來，以適應當前中西部縣域經濟發展空間相對有限的現實。
中西部縣域治理資源，除當地財政以外，很大程度上要依靠轉移支付，也就是當前國家每年超過2萬億元的惠農資源。從村一級來講，國家為農民提供與城市均等基本公共服務，超出部分應當由村莊農戶籌資籌勞進行建設，國家最多給予一定的以獎代補的資源支持。村級組織最重要的工作不是完成上級安排的任務，而是將農民組織起來，回應農民的現實訴求，解決農民的問題，其中的關鍵是組織農民自己解決自己的問題，自己建設自己的美好生活。
鄉鎮一級大多沒有發展經濟職能，更不創造財政收入，其職能就相當于縣政府的派出機構，代縣政府為農民提供超出村莊范圍的基層公共服務?？h一級則應極大地簡化工作復雜性、注重重點、做好基礎工作，不折騰。以基本公共服務均等化為主要目標和以公共服務有效供給為中心工作的縣域治理與以經濟建設為中心的縣域治理，對縣鄉體制和現縣鄉干部要求是截然不同的，其差別在于，以經濟建設為中心需要面對大量不確定性，需要縣鄉村干部具有敢闖市場、敢冒風險、敢于擔責、積極作為的精神，需要獅子型的干部隊伍。以公共服務有效供給為中心則不同，因為幾乎所有基本公共服務都是由國家規定、有國家標準且由國家財政來保證落實，公共服務有效供給需要面向基層實際，面對群眾需要，縣域治理不需要“彎道超車”，因此縣鄉村干部只需要按國家要求，做好規劃、統籌縣域資源，將雖然并不特別亮麗卻特別基礎的基本公共服務建設好，為農民提供生產生活基本秩序的保障，這樣就算是治理有效。因為建設基本公共服務幾乎不存在不確定性，積極行政就沒有空間，縣域治理相對穩健，縣鄉村體制就可以簡約而高效。
五、小結
當前中國發展中存在顯著的不平衡，其中最重要的不平衡就是東部沿海地區與中西部地區發展的不平衡。實際上，東部沿海發達地區已經形成經濟高度密集、基礎設施健全、產業分工細密的城市經濟帶，這個城市經濟帶內的每塊土地都具備發展二、三產業的條件，因此，東部沿海地區縣域經濟本質上是城市經濟的內在部分，其縣城是大城市的“腳”，形式上看仍然是農村的，實質上早已遵從城市發展與治理的內在邏輯，這也是全國百強縣集中在東部沿海地區的主要原因。這些東部地區百強縣，農業GDP占比都已微不足道，絕大多數當地農戶家庭不再從事農業兼業，而主要從事二、三產業，吸引大量外來人口流入。
與東部沿海發達地區情況相反，廣大的中西部地區，縣域經濟缺少容納現代制造業的空間，縣域經濟發展主要資源來自農戶家庭的務農收入和農戶家庭外出務工經商收入，縣城房地產主要建立在農民進城買房需求之上，農戶家庭將過去數十年積蓄和未來可能的家庭收入一次性用于在縣城買房，這種行為一定程度上支撐了中西部縣城繁榮。但是，因為中西部縣城缺少二、三產業就業機會，使農民在縣城買房，卻無法在縣城安居，因此進到縣城的農民可能不得二次進城。
當前廣大的中西部地區，縣域經濟與縣城發展本質上仍然是農村的邏輯，縣域經濟的繁榮主要依靠農民家庭的農業收入和外出務工收入，縣域經濟只是鄉村的“腦”，而不是城市的“腳”。目前看來，東部沿海發達地區的縣域經濟并非中西部縣域經濟的未來，或者說，中西部地區縣域經濟已經失去了發展成為沿海地區縣域經濟的可能。正因如此，作為在城市內在組成部分、服從城市發展邏輯的東部沿海發達地區的縣域經濟，是大城市的“腳”，而中西部絕大多數縣域經濟只是鄉村的“腦”，其發展和治理本質上仍然是農村的，是與沿海地區截然不同的。東部地區與中西部縣域經濟截然不同的特點決定了東部地區與中西部地區在建設目標、體制安排、鄉村振興等多方面應當有不同的設計。當前中西部地區縣域經濟應以公共服務有效供給為中心任務來設定治理目標和縣鄉體制，中西部地區縣域治理應盡快實現從以經濟建設為中心到以公共服務有效供給為中心的戰略轉變。
作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、武漢大學社會學院教授、院長，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任；中國鄉村發現網轉自：《社會科學輯刊》2022年第5期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
