不管是以便民還是其他名義，只要黨政群機構(gòu)還想著包辦所有好事，就會繼續(xù)想方設(shè)法給村級組織下放事權(quán)和責任，村干部使出渾身解數(shù)，能搞定的就搞定，搞不定的就用形式主義的方法來應(yīng)對。結(jié)果，村干部不是工作負擔過重，就是形式主義盛行，多數(shù)時候是兩者兼具。這就是為什么給基層減負不會成功的根源。
1、減負喊了這么些年
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范村級組織工作事務(wù)、機制牌子和證明事項的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的目的是“推動健全基層減負常態(tài)化機制，規(guī)范村級組織承擔的工作事務(wù)、設(shè)立的工作機制、加掛的牌子、出具的證明事項”；目標是“力爭用兩年左右時間，基本實現(xiàn)村級組織承擔的工作事務(wù)權(quán)責明晰、設(shè)立的工作機制精簡高效、加掛的牌子簡約明了、出具的證明依規(guī)便民，進一步把村級組織和村干部從形式主義的束縛中解脫出來，不斷提高農(nóng)村基層治理水平，為全面推進鄉(xiāng)村振興提供更加堅實的組織保證。”
《意見》一出來，很多朋友都熱情地把這個消息曬到朋友圈，歡呼雀躍，就像前幾次中央提出要給基層減負一樣。我也學習了《意見》，也為國家對村干部細致入微的關(guān)心而感動，就像前幾次中央提出要給基層減負一樣。
我這個人沒什么愛好，就喜歡到全國各地的農(nóng)村跑一跑，看一看。在一個村里待的時間，有時候三五天，有時候八九天，時間最長的是每年暑假的駐村調(diào)研，一住就是20天。減負喊了這么些年，我觀察到的村干部，幾乎都沒有感受到減負帶來的積極效果。文山會海和形式主義，反而有增無減。
這就有趣了，中央應(yīng)該是真心想要給基層減負的，至少從文件三令五申的要求可以窺見，那為什么就是減不下來呢？這次的《意見》有可能打破這個魔咒嗎？
老實說，這份《意見》寫得還是挺好的，滿滿的真誠感。至于那些看起來很不錯的建議是否可行，我們暫且擱置。我們完全可以換個視角來解讀這份《意見》，看看促成現(xiàn)在村級組織負擔和形式主義困境的力量到底有哪一些。
2、上面千把錘，上面千把刀
《意見》首先界定了村級組織的概念，即“包括村黨組織、村民自治組織、村集體經(jīng)濟組織、村務(wù)監(jiān)督組織和其他村級經(jīng)濟社會組織”。村級組織是“黨和政府聯(lián)系村民群眾的橋梁紐帶”，這一功能定位明確了村級組織的主職是群眾工作。
接下來我們看看《意見》點出了哪些不被允許的事項。第一項，未經(jīng)縣級黨委和政府統(tǒng)一部署，黨政群機構(gòu)不得將自身權(quán)責事項派交村級組織承擔；不得將村級組織作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、招商引資、安全生產(chǎn)等事務(wù)的責任主體。現(xiàn)實情況是，有不少黨政群機構(gòu)擅自將自身權(quán)責事項交給村級組織承擔，使其成為招商引資等責任主體。這實際上是造成村級組織負擔重的主要原因。
第二項，《意見》規(guī)定，未經(jīng)縣級黨委和政府統(tǒng)一部署，黨政群機構(gòu)不得要求村級組織填報表格、提供材料；清理整合面向村級組織的微信工作群、政務(wù)APP，不得簡單以上傳工作場景截圖或者錄制視頻等作為評價村級組織是否落實工作的依據(jù)。從調(diào)研經(jīng)驗來看，村干部確實是整天忙于填報表格、提供材料，手機上有各種各樣的工作群和政務(wù)APP，隨時隨地要拍照、拍視頻給工作留痕。本來一個人就可以完成的工作，現(xiàn)在都必須要兩個村干部同行，為什么？因為要相互拍照。
有一次，我跟村干部調(diào)侃，你們明明人手就不足、工作量又大，為什么每次入戶都必須兩個人一起？村干部說，你懂得啊，必須有人拍照，否則工作就白搞了。我問，一個人入戶，然后自己拍照不行嗎？村干部笑了，總得把我也拍進去吧，額，你是說讓我跟農(nóng)戶玩自拍嗎？
這顯然是不行的，擺拍的痕跡太明顯！
第三項，《意見》規(guī)定，除黨中央、國務(wù)院明確要求或者法律法規(guī)明確規(guī)定外，未經(jīng)省級黨委和政府同意，黨政群機構(gòu)不得新設(shè)村級工作機制，不得要求專人專崗；黨中央、國務(wù)院明確要求或者法律法規(guī)明確規(guī)定設(shè)立村級工作機制、專人專崗的，相應(yīng)的黨政群機構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)提供人員、經(jīng)費等必要工作條件，不得將保障責任轉(zhuǎn)嫁給村級組織。現(xiàn)實情況是，黨政群機構(gòu)擅長于新設(shè)村級工作機制，但是沒能力提供人員和經(jīng)費，結(jié)果這些保障責任就轉(zhuǎn)嫁給了村級組織。
這就是所謂的，上面千把錘，下面一顆釘。
第四項，《意見》規(guī)定，凡缺乏法律法規(guī)或國務(wù)院決定等依據(jù)的證明事項，黨政群機構(gòu)一律不得要求村級組織出具。現(xiàn)實情況是，黨政群機構(gòu)都喜歡看到村級組織出具的證明。雖然大家都知道，很多情況，其實村干部也不見得了解得有多清楚。關(guān)鍵是要有人站出來表個態(tài)，萬一出了什么問題，黨政群機構(gòu)就可以大義凜然地說，不要責怪我，責任在村干部，是他們開的證明！
這就是所謂的，上面千把刀，下面一顆頭。
3、以便民之名
為什么給村級組織減負總是沒效果呢？不是政府不夠努力，而是政府太努力了。三層意思：第一，政府尤其是中央近年來一直努力想辦法給基層減負，是真的很努力，真的很想給基層減負。但是從效果來看，負擔沒減下來，為了減少文山會海還多開了幾個有關(guān)減負的會議，為了應(yīng)對上面下來檢查是否減負反而增加了新的迎檢負擔。
第二，更重要的是，黨政群機構(gòu)一直很努力想給農(nóng)民做好事。當年為了徹底脫貧，有些地方政府甚至喊出了“抬也要把你抬出貧困線”的口號，讓部分懶漢心中為之一振。搞完了扶貧，接著搞振興，政府照例是投錢，恨不得把所有好事都給農(nóng)民辦了。修條村里的小路，也不要村民出錢；農(nóng)民家里的外墻涂點什么顏料，政府也要操心；農(nóng)民家門口的柴火堆怎么擺放才有藝術(shù)感，菜園的籬笆用什么材料才有美感，政府也要親力親為；農(nóng)民散養(yǎng)的幾只雞能不能在村里散步，政府也是憂心忡忡，怕這幾只雞糟蹋了青山綠水。類似的好事，還有很多。
問題是，黨政群機構(gòu)自己也很忙，特別是政府，要操心的事情實在太多，村里那些好事不可能靠政府自己來完成。另外，政府本來就受到編制和預(yù)算的約束，根本沒辦法安排人手到村里做好事，只能要求村干部把這些好事做了。結(jié)果，村干部沒能力把貧困戶抬出貧困線，只能從報表上想方設(shè)法幫他們抬出貧困線；為了修路、外立面改造，村干部磨破嘴皮子讓村民配合政府的行動；村干部親自出馬幫農(nóng)民擺放柴火堆、搞籬笆，上面下來檢查的時候幫農(nóng)民把雞子抱進雞籠里，檢查一結(jié)束，村民再把雞子放出來。
第三，黨政群機構(gòu)除了要給村民辦好事，也希望多了解村里的信息，更希望村干部幫忙分擔責任。最后就以便民的名義，將很多事項下放到村里。很多事項是下來了，但是沒有配套的人力和財力，只能靠村干部自己頂上。
綜上可知，之所以中央三令五申，要求給基層減負，沒有什么效果，根本原因有兩個。首先，沒有搞清楚村級組織的核心功能是群眾工作而不是行政工作。村干部應(yīng)該花更多的時間跟村民打交道，了解村民的真實需求，并且把這些需求反映上去，而不是像現(xiàn)在這樣要承擔大量的行政事務(wù)。其次，沒有搞清楚村級治理的主體是農(nóng)民而不是政府和村干部。村莊的很多公共事務(wù)，比如環(huán)境整治和小型公共品供給，應(yīng)該讓農(nóng)民充分參與進來，而不是完全由政府和村干部來包辦。
不管是以便民還是其他名義，只要黨政群機構(gòu)還想著包辦所有好事，就會繼續(xù)想方設(shè)法給村級組織下放事權(quán)和責任，村干部使出渾身解數(shù)，能搞定的就搞定，搞不定的就用形式主義的方法來應(yīng)對。結(jié)果，村干部不是工作負擔過重，就是形式主義盛行，多數(shù)時候是兩者兼具。
這就是為什么給基層減負不會成功的根源。
（作者系華南理工大學公共政策研究院副研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：愛思想 網(wǎng)站 2022年10月4日）
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