內容摘要:貧困描述的是家庭可支配收入無法充分滿足家庭基本需求的一種匱乏狀態。資產理論能夠解釋可支配收入來源的問題，但是無法解釋家庭基本需求成本的問題，而且對資產的解釋，最終也會回到能力問題上。既有的能力理論呈現解釋層次錯位和過度抽象化的狀態，本文將擴展能力理論的研究，采用能力結構的框架來解釋貧困生產的原因，論證家庭能力、社區能力和國家能力的不足是導致家庭可支配收入不高、以及家庭基本需求成本過高的根本原因。貧困治理需回應貧困的生產原因與返貧原因，促進家庭、社區和國家三層能力的持續積累，才能真正減少貧困和預防貧困，進而推動國家的現代化轉型。
關鍵詞:貧困 能力結構 家庭能力 社區能力 國家能力
中國的脫貧攻堅戰，到2020年已經進入尾聲。但是，作為一個社會問題，貧困尤其是相對貧困依然會以各種形態存在于2020年之后的中國社會。如何鞏固脫貧攻堅戰的既有成果、預防返貧及新型貧困形態的產生、有效治理相對貧困，是2020年之后貧困治理工作的關鍵所在。為此，我們必須從既有的扶貧經驗出發，進一步在理論層面上厘清貧困的屬性與生產機制。
一、收入、消費與貧困
學界在界定貧困問題的時候，一般都是圍繞收入展開的。然而因為被調查者傾向于隱藏自身的真實收入，導致收入的測算有可能被低估。因此一些學者提出，采用消費/支出變量來測量貧困狀況更為真實可靠。以消費為變量，可以對貧困進行不同的分類：在所有時間內都保持低消費的是持久性貧困，由于消費的跨期變動而導致的貧困為暫時性貧困，由于平均消費持續低迷的是慢性貧困。也有學者結合收入和消費兩個變量重新理解貧困的類型，將家庭的收入和消費都低于貧困線標準的狀態稱為持久性貧困，將家庭的收入低于貧困線而消費高于貧困線的狀態稱為暫時性貧困，而將家庭收入高于貧困線、但是消費低于貧困線的狀態稱為選擇性貧困。根據消費來測量貧困可能存在兩個問題：第一，收入低于貧困線而消費高于貧困線的家庭，不一定是因為既有資產較多，也有可能是通過舉債來消費，其自身的真實消費能力不一定很高；第二，收入高于貧困線而消費低于貧困線的家庭，如果消費是可以自行控制的，僅僅是因為生活習慣或宗教習慣而保持低消費水平，那么就沒有理由將其視為貧困戶。
以收入指標為基礎，我們可以進一步討論貧困的屬性。絕對貧困理論認為，貧困是一種客觀的存在，而不僅僅是比較（相對）的產物或想象（主觀）的產物。當家庭的可支配收入不足以維持家庭成員身體正常功能所需的“最低”或“基本”數量的生活必需品集合（主要包括食品、衣服等），這種生計資源的匱乏狀態就是一種典型的絕對貧困，亦即生計貧困。生計貧困的概念始于20世紀初期，用來描述一個家庭難以生存的絕對困境。從生物學的角度來看，維持生存需要最基本的營養條件，而這些營養條件是可以精準測量并轉化為基本的收入指標。到20世紀中期，考慮到貧困家庭的社會需求和人力資本積累的需要，諸如公共衛生、教育和文化設施等社會保障內容被加入絕對貧困的收入測度中，由此產生了基本需求的概念。所以，作為真實存在、觸手可及的貧困，一般被描述為家庭基本需求的匱乏，人們可以利用絕對貧困線來測度貧困的廣度和深度。大致而言，家庭基本需求包括食物、穿戴等基本生存需求，以及基礎教育、基本醫療、基本住房等基本社會需求；貧困所描述的正是家庭可支配收入低于家庭基本需求成本的一種狀態。
根據家庭基本需求的成本，可以合理確定貧困線的水平，具體方法包括預算標準法、食物支出份額法、馬丁法和食物-能量攝取法等。從現有貧困線的確定方法來看，主要依據的是食物支出，強調食物在維持家庭成員身體能量的作用是貧困線確定的基礎。雖然非食物支出在貧困線的確定過程也被考慮進去，但是基本上都屬于家庭基本生存需求，至于教育、醫療、住房等基本社會需求的成本則較少在貧困線的確定中得到充分反映。換言之，官方的絕對貧困線標準常常低于實際的家庭基本需求成本。
如果說絕對貧困測量的主要是家庭收入無法滿足基本需求的一種匱乏狀態，那么相對貧困測量的主要是社會的不平等；相對貧困不再基于基本需求，而是基于社會比較。如果所有家庭都能夠實現其基本需求，那么還存在貧困問題嗎？相對貧困理論要回答的就是這個問題。根據該理論，那些在物質和生活條件上相對于他人匱乏的狀態就是相對貧困。相對貧困關注的不僅僅是物質條件在客觀上的差異，還有因為這種差異所可能帶來的社會排斥與相對剝奪感。經濟發展所帶來的貧富差距的擴大，以及這一差距所帶來的嚴重的社會和政治緊張局面，對社會凝聚力具有極大的破壞性。貧富差距劇增以及相對貧困的形成，實質上是整個社會資源分配不平等所導致的相對窘迫狀態。
相對貧困的測量，一般以相對貧困線為標準。而相對貧困線的制定方法主要有以下四種：第一種是預算標準法，即由專家所研究的貧困群體的代表根據社會認可的生活水平制定的收入貧困線；第二種是社會指標法，即通過計算群體成員的剝奪程度、依據收入和剝奪程度的關系來計算貧困線；第三種是ELE法（extended linear expenditure system），即以拓展線性支出系統為理論基礎制定的貧困線；第四種是收入法，即以社會收入集中趨勢的一定比例作為相對貧困線，如均值和中位數，比如世界銀行認為只要是低于平均收入1/3的社會成員即可視為相對貧困人口，歐盟則將收入水平位于中位收入60%之下的人口歸入相對貧困人口。
前文的討論主要涉及貧困問題的兩個層面，即貧困的客觀性問題和貧困的測量指標問題。關于貧困第三個層面的討論是如何測量總體貧困，即如何對窮人進行“加總”，這是制定減貧政策的必要前提。
對窮人的“加總”，就是把對個別窮人的描述變成某種貧困的測量。流行的做法是，先計算窮人人數，再計算窮人人數相對于社會總人數的比率。這種數人頭的方法（head-count measure）實際上測度的是貧困發生率，這在阿瑪蒂亞·森看來至少存在兩大缺陷：第一，沒有考慮窮人收入低于貧困線的程度（貧困深度），在不影響富人收入的情況下，整體窮人的收入減少并不會改變對窮人的人數度量；第二，對窮人之間的收入分配不敏感，尤其是當收入從一個窮人向富人轉移時，窮人的人數度量也不會增加。以貧困發生率為基礎制定出來的減貧政策，往往導致扶貧資源分配上的“劫貧濟富”效應。因為這一類減貧政策的評價標準主要是降低貧困發生率（減少貧困人口數量），而實現該目標最有效的方式就是集中資源優先扶助那些收入接近貧困線的較“富裕”的貧困人口，忽視最貧困的人口。
為避免上述問題，總體貧困的測度應當包含三個維度，即貧困廣度（貧困人口數相對于總人口數的比率）、貧困深度（貧困人口收入與貧困線之間的差距）、貧困強度（收入在貧困人口間的分配）。利用森構建的公式，即為P=H{I+（1-I）G}，P是總體貧困度量，H是貧困人口比率，I是收入缺口比率，G是窮人之間收入分配的基尼系數。Sen指數確立了貧困指數研究的基本框架，后續的研究者雖然提出很多其他指數，但是除了SST指數（Sen-Shorrocks-Thon）和FGT指數（Foster、Greer & Thorbecke）外，在測量性能上明顯超越Sen指數的幾近于無。SST指數克服了Sen指數在連續上的不足并消除了Sen指數在轉移公理上的局限性，而FGT指數對貧困深度的反映更直接、更細致，且擁有Sen指數和SST指數所沒有的加性分解性（Additive decomposability axiom）。
無論是Sen指數，還是SST指數和FGT指數，都是在一個特定時間點靜態地度量家庭的貧困狀況，而沒有將家庭的未來福利或風險因素考慮進去。針對這個問題，近年來興起了有關貧困脆弱性的研究，揭示了非貧困家庭陷于貧困的風險可能性。從這個意義上講，貧困脆弱性是一種前瞻性的測量，測度的是家庭暴露于未來風險而給家庭生存發展可能帶來的影響。
實際上，貧困脆弱性的理論需要解決兩個層面的問題。第一是貧困的本質問題，即回答未來的貧困是什么？在這一點上，貧困脆弱性與收入貧困并無二致，都是將貧困界定為家庭收入無法充分滿足家庭基本需求的一種匱乏狀態或相較于其他社會成員的相對匱乏狀態。第二層面的問題，就是研究可能導致未來家庭陷于貧困的風險因素，本質上就是對致貧因素的研究。在這一點上，貧困脆弱性的研究開啟了下一節有關資產和能力的研究。
二、資產、能力與貧困
上一節主要討論貧困的屬性問題，即個體貧困的識別指標、貧困的客觀性以及總體貧困的測度。這一節將從既有的資產理論和能力理論入手，討論貧困生產的機制。
資產理論認為，資產的匱乏是貧困之所以發生的根源。我們應當超越以前那種將減貧政策集中在收入和消費基礎上的做法，更多關注儲蓄、投資和資產的積累，建立以資產為基礎的福利政策，尋求社會政策與經濟發展的有效整合。以資產為基礎的政策設計，不僅僅是針對家庭，而且也針對社區。
資產理論相信，建立以資產積累為核心的社會政策，比緊緊盯著收入的政策更有利于促進經濟社會的發展，從長期來看，一種投資驅動的經濟要遠優于消費驅動的經濟。擁有資產被認為能夠改善經濟穩定性，將人們與可行有望的未來相聯系，有助于中產階級的形成和壯大，培育能夠進行財富積累、長期思維、具備積極的公民性的現代家庭。英國于2005年建立了兒童信托基金，賦予所有在英國出生的新生兒一份個人存款賬戶，而且對低收入家庭給予了更多的補助，這是全球第一個全民性的（所有兒童）、進步性的（窮人獲得更多補助）、以資產為基礎的社會政策。新加坡的中央公積金則是全世界內容最豐富的以資產為基礎的社會政策。
我們可以將收入和資產置于同一個連續統的兩端，收入的關鍵尺度是穩定性，資產的關鍵尺度是限定性，收入和資產在連續統的中間幾乎會合——一種穩定的權利收入在很大程度上相當于一種完全限定性資產。私人或公共來源的權利收入是最穩定的收入，比如基于殘疾或孤寡的補貼。完全限定性資產由個人擁有，但是個人不能直接占有這些資產，比如退休養老金。個人退休賬戶，則屬于部分限定性資產。對所有形式的金融證券、房地產和其他資產的投資，屬于非限定性資產。（見圖1）
圖1 收入與資產的連續統
資產在形態上包括有形資產和無形資產，它們共同構成了家庭收入的來源。有形資產主要包括貨幣儲蓄、不動產、機器、家庭耐用品等。無形資產主要包括享有信貸、人力資本、文化資本、非正式社會資本或社會網絡等。
作為影響收入的關鍵因素，資產的分布狀況在很大程度就決定了貧困的分布狀況。一般來說，資產不平等的國家，其收入不平等的情況通常也比較嚴重。在發展中國家，收入不平等的一種重要關聯因素是土地分配的不平等。自然資源的貧乏或開發利用不足，在很大程度上造成了區域性的貧困；低水平的人力資本，則使得貧困人口幾乎被鎖定在一個經濟社會低度發展甚至停滯的惡性循環之中。
由此可見，資產的多寡可以解釋家庭可支配收入的來源。但是，資產理論作為貧困生產的解釋機制，也存在不足之處。經驗表明，對于權利和能力缺失的人群而言，即使擁有房子和土地等資產也不一定能夠確保其過上富足的生活。這意味著存在一個權利結構和能力結構的問題，它們的缺失很可能會影響資產的收入轉化率。所謂“能力”，看起來似乎與資產理論中的政治資本和部分人力資本、社會資本類同，然而在阿瑪蒂亞·森看來，這些都屬于個人資源的范疇。森的能力理論認為，所有資源都還存在一個轉化的問題，而轉化率受到權利和能力整體設置的影響。也就是說，資源和能力應作為兩個理論范疇區分開來。按此分析，對資產與貧困關系的解釋并不具有必然性，最后往往要回到能力的問題上。
正是基于對以資源（尤其是收入）為基礎的減貧政策的不滿，森提出了能力貧困的概念。在他看來，貧困必須被視為是一種對基本能力的剝奪，而不僅僅是收入低下；貧困應當被視為達到某種最低可接受的目標水平的基本能力的缺失；換言之，貧困并不是個體福利少，而恰恰是缺少追求個體福利的能力；如果我們只關注收入的多少，那么剝奪的程度就可能被低估，因此有必要明確引入能力缺失的概念。如果我們將能力作為貧困的屬性來理解森的能力理論，很容易陷入過度抽象化以致于難以測量貧困的困境之中；在這里，森的能力理論存在解釋層次錯位的問題。為避免這一問題，我們可以從貧困生產的角度來從新解讀森的能力理論，即把能力的匱乏視為貧困產生的原因而非貧困的屬性。這樣一種解讀方法不僅不會減損森的理論貢獻，而且能夠使其能力理論的論述層次更為清晰。
森的能力理論包含著一對關系緊密的概念，“生活內容”和“能力”。“生活內容”既包括最基本的生活內容，如獲得良好的營養供應、避免那些本可避免的死亡和早夭等；也包括更為復雜的成就，如獲得自尊、能夠參與到社會活動中等等。而與“生活內容”概念密切相連的是可實現生活內容的“能力”概念，它表示人們能夠獲得的各種生活內容（包括某種生存狀態與活動）的不同組合，反映了人們能夠選擇過某種類型的生活的自由。這些“生活內容”，在很大程度上可以視為“家庭基本需求”；而“能力”則是家庭基本需求能否得到滿足的原因。
受到森的能力貧困理論的影響，聯合國在1997年《人類發展報告》中提出一個度量貧困的新指標，即“人類貧困指數（HPI：Human Poverty Index）”。根據人類貧困指數，在發展中國家，貧困是由未存活到40歲的人的百分比、文盲率、缺乏保健服務和安全飲用水的人所占的百分比，以及5歲以下的兒童體重不足的人所占的百分比來衡量的；發達國家則是由未存活到60歲的人的百分比，功能性文盲率、收入低和長期失業來衡量。2000/2001年世界銀行的《世界發展報告》也吸收了能力貧困概念，將貧困定義為福利被剝奪的狀態，它不僅指收入地位和人力發展不足，還包括人對外部沖擊的脆弱性，以及缺乏發言權、權利被社會排斥在外。
從相對貧困的角度來看，貧困的本質是一個不平等的問題，貧困的治理則是對平等的合理恢復。在很大程度上，收入和資產的平等分配都可以歸結為德沃金的資源平等問題，與此相對應的則是森的能力平等，這是針鋒相對的兩種平等理論。兩種平等理論的分歧在于：第一，資源平等關注的是個人所擁有的資源是否平等，而能力平等關注的則是資源轉化能力是否平等。第二，資源平等主張排除原生運氣對分配的影響，使人們在非人格資源（如土地、房屋等）上達到平等，并對人格資源（健康、才能等）處于不利地位者進行補償；能力平等認為不僅應該關注資源的分配問題，更應注重由社會環境以及偏見等因素所造成的不平等。第三，資源平等對人際相異性的問題視而不見，而能力平等則強調人際相異性的重要。大略而言，資源平等更為關切的是程序上的平等，只要對資源進行最大限度的平等配置（包括對初始條件不平等的彌補）即可，至于資源本身的使用效果則無需予以考慮；能力平等則更強調實質平等，因此要關注資源轉化（為自由）的能力是否平等，以及由于社會結構本身的問題所可能造成的不平等。
能力理論對貧困產生的原因做出了深刻的分析，貧困的治理不僅僅是資源能否平等配置的問題，更是資源能否平等轉化為“生活內容”亦或“自由”的問題。但是，森的能力理論也存在自身的困境。第一，能力的概念過于抽象，沒有明確具體的內容，這在一定程度上降低了該理論對具體貧困問題的解釋力以及在具體政策制定中的指導意義。第二，森的能力理論不能有效解釋家庭基本需求成本，因而無法全面解釋貧困生產的機制。
三、貧困的能力結構
對于貧困生產的討論，能力是一個關鍵的概念。為了克服森的可行能力理論所存在的問題，我們需要重構能力的理論框架，將能力概念操作化，同時引入社區和國家的視角，從而嘗試對家庭基本需求成本的產生和控制作出解釋。我們將改造后的理論稱為“貧困的能力結構”，它不否定在貧困生產過程中個體主觀能動性的作用，但是更為強調結構本身的決定性作用。引入新的主體之后，能力結構理論被操作為家庭能力、社區能力和國家能力三個層面，他們共同作用于家庭可支配收入和家庭基本需求成本，從而形塑了貧困的生產機制。之所以不把個體因素納入能力結構體系之中，是因為個體因素在很大程度上取決于家庭能力的影響，個體是否聰明、健康、努力，最終都可以歸因于家庭、社區和國家的結構性作用。
貧困的形成，首要原因在于家庭能力的匱乏，無法獲得足夠的收入來滿足家庭基本需求。家庭能力主要包含知識能力、健康能力和交往能力等；家庭能力水平越高，家庭可支配收入越高。知識能力可以用家庭平均受教育水平（或家庭成員受教育的最高水平）來衡量。健康能力可以用家庭平均健康水平（營養、身高、壽命、患病情況等）來衡量。交往能力可以用家庭社會網絡的規模來衡量。社會網絡的規模越大，家庭的社會支持度越高，可以獲得的資源（經濟救濟、工作機會）越多。知識能力、健康能力、交往能力既可能相互強化，在家庭資源有限的約束下，三者也存在競爭關系。例如，在家庭資源匱乏的情況下，投入教育的資源增多，意味著投入健康和社會交往的資源就會減少。
在現代國家建設中，社區能力的本質在于實現社區需求與國家資源的有效對接，從而為社區成員提供公共服務和公共品的能力。社區能夠提供越多、越好的公共品，家庭的可支配收入就有可能得到提升，而家庭基本需求成本則有可能得以降低，從而減少貧困發生的可能性。社區能力可以進一步分解為三種能力，即表達能力、整合能力和執行能力。表達能力是指社區作為一個整體表達意見和需求的能力，可以通過表達人數和表達渠道來衡量表達能力的強弱。整合能力是指社區作為一個整體對不同意見、不同利益進行協商并使之達成一致的能力，可以通過協商次數和協商達成一致的次數來衡量整合能力的強弱。執行能力是指社區作為一個整體將社區公共意志落到實處的能力，可以通過治理釘子戶的效果和公共品建設是否如期完成來衡量執行能力的強弱。社區的表達能力、整合能力、執行能力環環相扣，互相滲透。在社區公共意志的整合、執行過程中，實際上也離不開表達能力的基礎性作用；而充分的社區表達，實際上也能起到一定的整合功能，社區執行能力的有效實現，在本質上就是對不同意見的再整合；充分的社區表達與有效的社區整合，最終將有利于推動社區公共意志的執行。
與社區能力類似，國家能力的核心功能在于有效提供公共產品，區別在于，在現代社會，由國家提供的公共品更為廣泛、更具基礎性。國家能力越強，能夠提供越多、越好的公共品，一方面可以提高家庭可支配收入，另一方面可以降低家庭基本需求的成本。國家能力還可以具體細分為四種能力，即滲透能力、動員能力、統籌能力和治理能力。滲透能力是指政府自上而下投入人力、財力的能力，衡量標準是人力、財力的投入量和效果。動員能力是指政府動員人力、財力的能力，衡量標準是因政府動員而新增的人力、財力的數量和效果。統籌能力是指政府對既有資源進行優化配置、公平分配的能力，衡量標準是政府統籌既有資源的數量、效果以及統籌層級與統籌需求的匹配程度。治理能力是指政府與社會對接的能力，衡量標準是政府與社會互動的頻率和效果。滲透能力、動員能力、統籌能力、治理能力構成統一的國家能力體系，缺少哪一方面，國家的公共品建設都不容易實現。滲透能力、動員能力、統籌能力分別涉及政府對資源的投放、籌集和配置，而這三個方面都離不開治理能力來溝通國家與社會的關系；而國家與社會良性互動的能力，則是在政府投放、籌集和配置資源的過程中逐漸形成與強化的。
貧困往往不是哪一種能力的匱乏單獨造成的，而是在家庭能力、社區能力和國家能力的共同作用下產生的。因此有必要仔細分析這三種能力之間的相互作用。
家庭的教育水平、健康水平越高，交往能力越強，社區作為一個整體越有可能充分表達和整合不同意見，并且將形成的合作方案落到實處，從而推動社區公共品的建設。社區能力越強，越有可能將國家資源引入社區、形成公共產品，從而為提升家庭的教育、健康和交往水平提供條件。有些政府項目雖然已經到達村口，但是因為村民無法達成一致意見或者無法有效治理釘子戶，結果導致項目進不了村，農民享受不了相應的國家資源。良好的社區能力，不僅能夠帶來公共產品的有效落地，還有助于抑制不合理的社會交往成本，使人情不至于異化。
家庭能力越強，越有可能與國家形成良好的互動，準確表達家庭發展的內在需求，使國家資源的投放更具針對性。換言之，現代化的國家建設，離不開現代化的家庭基礎。而家庭能力的發展與積累，更離不開國家能力的支撐。國家對資源的籌集、配置與投放，是家庭享受良好教育和醫療條件的重要保障；減少醫療和教育方面的“非收入貧困”，公共部門進行有針對性的干預具有關鍵性的作用。從這個意義上講，家庭能力的匱乏，本質上是國家能力不足的后果。
國家資源的投放要最大程度發揮效用，需要準確回應社會需求，這就離不開社區能力的作用。社區能力的本質在于搜集、整合、執行分散農戶的需求，只有當社區能力足夠強，方能將這些分散的需求整合起來并實現與國家資源的有效對接。離開社區，讓國家直接與個體家庭打交道，既無效率也不現實。社區能力的發展與積累，也離不開強有力的國家支持。社區的功能就在于實現國家資源與社會需求的有效對接，如果沒有國家資源的持續性輸入，社區能力往往會逐漸萎縮。
作為能力結構的三個維度，家庭能力、社區能力、國家能力在貧困生產與治理過程中共同發揮作用。家庭能力的積累，很大程度上取決于家庭資源的配置模式。若家庭資源只夠維持基本的生存需求，而沒有更多的資源投入到教育、健康和社會交往上，那么家庭能力就不可能得到發展。因此，發展家庭能力，需要國家資源的有效介入，比如建立良好的教育系統、醫療系統、水利系統、社保系統等，將國家投放的教育資源、醫療資源、水利資源、社保資源等轉化為家庭能力發展的資源，從而降低風險和沖擊帶來的影響、防止貧困的發生。然而，國家資源不可能直接滲透到家庭，這些資源需要通過社區這一中介發揮作用。換言之，家庭發展需要什么樣的資源，只能借助社區的整合得以表達，從而實現需求與資源的對接；國家資源往往以公共品的形式發揮作用，而這些公共品要真正落地，也離不開有效的社區支持。
四、貧困治理與現代國家轉型
貧困的形成，直接原因是家庭可支配收入不足以支付家庭基本需求成本。而低收入水平和高昂的家庭基本需求成本，從根本上講是能力結構的缺陷造成的。國家能力、社區能力和家庭能力的不足，導致家庭成員一方面沒有能力獲得好的工作機會（從而獲得穩定的收入），另一方面卻要支付不合理的基本需求成本。從這個意義上講，貧困治理應當聚焦于能力結構的進一步完善，從國家能力、社區能力、家庭能力三個維度出發，鞏固既有的減貧成果，構建一套預防貧困、治理相對貧困及返貧問題的有效制度。
完善能力結構的過程，實際上也是現代國家的轉型過程。現代國家的主要特征是，第一，國家能夠提供有效的公共品建設；第二，良好的社會自治水平；第三，公民較高的國家認同。這三個特征分別反映了國家、社區和家庭的能力發展水平。
現代國家被要求承擔越來越多的公共品建設職能，實現公共資源的有效配置和公平配置。配合這一職能的改革，是財稅制度的集權化，越來越多的財稅資源由政府（中央政府）掌控。這些資源的有效、公平配置，離不開強有力的國家能力。可以認為，國家能力是整個能力結構的核心，恰似整個經濟社會建設的發動機。通過國家能力這一發動機，各項公共資源不斷輸入到社區和家庭，逐漸轉化為社區能力和家庭能力。因此，貧困治理關鍵就看國家資源是否有效提升了社區能力和家庭能力。
現代國家不應是簡單的、全盤官僚化的國家，更不是警察國家，由國家完全控制和按計劃分配所有資源；現代國家的核心標志應當是國家資源（意志）與社會需求的有效對接。要實現這一對接，離不開社區的中介作用。如果說現代國家建設的宗旨是更好地造福于民眾，那么國家能力的意義就在于將國家資源轉化為家庭可持續發展的內生能力。而實現這一轉化的重要媒介就是社區，通過社區能力這一轉化器，分散的家庭需求可以整合起來對國家資源提出要求，國家資源也能夠通過社區來準確回應家庭的需求。社區能力的積累，一方面要借助國家的資源，回應民眾需求，另一方面也需要保持自身的主體性，而不至于演變成為國家官僚層級的一部分，或者是民眾需求的簡單傳輸器。社區能力建設的關鍵就在于能夠實現民眾與國家的有效對話，通過對話使雙方學會合理妥協與良性合作的技能，共同完成公共品的建設。
現代國家，說到底就是現代家庭和現代公民。這意味著家庭應具備內生發展的能力，能夠利用國家提供的各項公共品，提升家庭成員的受教育水平、健康水平和社會交往水平，并在這個過程中形成良好的現代國家認同。換言之，現代家庭不是簡單地接受國家資源（等靠要），而是具備將這些資源轉化為發展的能力。需要指出的是，家庭能力的積累，除了發揮主觀能動性之外，更需要國家層面的政策制度設計和社區層面的有效整合機制。可以認為，貧困的生產首先源于家庭能力的不足，而家庭能力的不足則根源于社區能力和國家能力的不足。
總言之，貧困治理不應是簡單的國家資源輸入（到家庭），而需要建立家庭能力的積累機制；而家庭能力的有效積累，則離不開社區能力和國家能力的支持。減貧政策，不應簡單地著眼于家庭收入表面的提升，而應當直接回應貧困的生產機制，致力于解決致貧的根本原因。換言之，減貧政策只有解決了貧困的原因，即推動家庭、社區和國家三層能力的持續積累，才能真正減少貧困、預防貧困。傳統的減貧政策很大程度上只是一種臨時性的、事后的補償機制，無法通過能力建設來抵御貧困的風險。從這個意義上講，能力結構的理論框架作為一個整體，既是理解貧困生產的關鍵，也是制定減貧政策的理論基礎。當然，三種能力的水平在很大程度上受制于國家和地區的經濟社會發展狀況，能力建設本身也需要大量的資源投入。因此，應當歷史地看待能力結構的問題，而不應急于求成；如何科學合理地布局家庭能力、社區能力和國家能力的發展，是另外一項值得深入探討的課題。
作者單位：華南理工大學公共政策研究院；中國鄉村發現網轉自：《鄉村治理評論》2024年第2期
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