秸稈禁燒是當前國內農業發展的一個熱門話題，存在著諸多爭議。支持禁燒的大多數都是不種地的農民，禁止農民做什么或要求農民做什么。而反對的大多是種地的農民，因為禁燒增加了生產成本和勞動強度，使得原本效益就不高的農業雪上加霜，農民生活變得愈發艱難，進而影響了種地的積極性。湖南省人大通過了秸稈焚燒“禁改限”的新政策，即《湖南省秸稈綜合利用若干規定》，突破“一刀切”禁燒的鐵律，以創新的管理思路和務實的舉措，在應對農業廢棄物處理難題時，探索出符合地方實際的管理路徑，在多個層面上為解決秸稈焚燒難題和農業政策制定提供了新的思路。
一、農村秸稈全域“一刀切”禁燒的困境
秸稈禁燒政策在實施過程中面臨兩難困境，基層干部在執行政策時既要執行上級的禁燒命令，又要考慮到村民的實際需求和情緒，嚴重消耗了基層政府的行政資源，加劇了農村干群矛盾，執行效果偏離了政策的預期，給農村基層治理帶來了極大挑戰，甚至危及國家糧食安全。
（一）“一刀切”禁燒模式引發農民普遍不滿
作為中國傳統農耕文明，焚燒秸稈深植于農民代代傳承的生產方式中，被認為不僅可以產生草木灰這種有機物質，有助于減少病蟲害，增加土壤肥力，還能夠省時省力省錢多打糧食。在世界上，焚燒秸稈為很多發達國家的農業所采用，如日本燒荒的傳統在現代農業中依然保持。
而國內這么多年“一刀切”的全面禁燒，讓農民叫苦不迭。因為全面禁燒秸稈除了增加農民種地成本讓農民賠錢外，并沒有解決禁燒之后的秸稈如何處理問題，這是農民普遍不滿的根本原因。而中國幅員遼闊，不同地區的土壤和氣候、地理條件、經濟發展水平、農業生產模式等存在巨大差異性，不同地區農業生產有著不同要求。?對秸稈焚燒采取“一刀切”的禁止措施，很難適應如此復雜的國情現實。如北方平原的秸稈產量巨大，而南方水田較多，且大多是山區丘陵，秸稈處理方式就必然有所不同。
禁燒政策實施后，農民需要額外的投入，包括時間、勞動力和財力，還延誤下季種植。秸稈還田需要使用機械進行操作，增加了農業生產成本；秸稈離田則需要收集、運輸和再利用的整個過程，增加了資金和勞動力的投入。在一些山區和丘陵地帶，大型農業機械難以進入，秸稈收集和運輸不便，農民缺乏有效的秸稈處理手段，“一刀切”的禁燒政策讓農民陷入兩難。特別是，還田的秸稈腐爛是需要時間的，一年只種一季農作物的地區還好，在種植雙季乃至三季的南方地區則會帶來很多問題。因為腐爛不完全導致土壤過于疏松，就會產生燒苗、死苗現象。南方的暖冬氣候會讓秸稈中的病蟲害在土壤中越冬，到次年春季病蟲害會大量繁殖，導致農作物病蟲害加重，農民不得不增加農藥的使用，這不僅增加了成本，還可能對環境造成二次污染，使土地質量惡化，這對于種地的農民來說是最大的危害。
（二）污染環境的理由過于片面
科學研究表明，秸稈焚燒會在短時間內造成局部空氣質量下降，產生煙霧和灰塵等污染物，但從對大氣環境的整體影響上看，相比于其他污染源，焚燒秸稈對空氣的污染遠遠低于汽車尾氣、工業排放的污染。而且秸稈焚燒產生的煙霧和污染物在大氣中的停留時間相對較短，擴散范圍有限。相比之下，汽車尾氣和工業生產過程中持續、大量排放的各類污染物，對環境的長期影響更為嚴重。過度強調秸稈焚燒對環境的危害，忽視了其他更主要的污染源，將秸稈焚燒視為大氣污染的罪魁禍首過于片面。
雖然禁燒秸稈可以減少污染，但產生大量有毒有害物質的汽車尾氣、工業排放等污染源依舊存在，并不能從根本上改變空氣污染問題?？梢砸驗槠囄矚馕廴径蛊囆旭倖?？可以因為工業排放而禁止工廠生產嗎？汽車尾氣、工業排放可以容許存在是基于日常生活和國民經濟的需要，而農業是社會生產的基礎，也是一切社會的基礎。如果影響到農民的農業生產積極性，危及大國糧食安全，那么就是一個事關中華民族偉大復興的一個全局性的戰略問題。
（三）秸稈禁燒政策陷入兩難境地
在秸稈禁燒過程中，政府主要是使用行政手段，忽視了愿望與現實之間的鴻溝，農民成為了利益受損的主體。一方面，由于秸稈體積龐大、重量輕，且熱值低、含雜質等因素，一直沒有找到最優的利用方式，沒有出現真正規模化、經濟化的秸稈綜合利用技術。如鼓勵秸稈的綜合利用，包括制作生物質能源、飼料等，往往因為技術、市場、成本等問題而難以實施。由于產業鏈條缺失，回收成本較高，農民缺乏將秸稈轉化為經濟價值的途徑。因此，禁燒很難得以落實到位。
另一方面，政府在禁燒政策實施過程中，中央強調要保護農民利益，但在實際操作中往往難以對農民進行合理的補貼。因為政府提供的補貼遠遠無法彌補農民因秸稈處理而增加的成本，禁燒秸稈產生的收集、儲存、運輸、利用等公共成本卻由農民承擔，這使得農民在農業生產中的投入增加，收益減少，嚴重影響了農民的積極性。一些地方政府為了完成禁燒任務，就不得不采取高壓手段，對農民進行嚴厲處罰，這不僅未能解決根本問題，反而激化了政府與農民之間的矛盾，加劇了社會的不穩定性。
二、湖南秸稈焚燒管理立法的創新舉措
為了應對秸稈焚燒管理的多重困境，湖南省通過人大立法的方式，改變“堵”而不“疏”的做法，實現由“禁”到“限”的管理模式轉變，既體現了對環境保護的重視，又兼顧了農業生產的特殊性，有效解決了秸稈禁燒政策存在的現實問題。
（一）從“禁”到“限”的管理模式轉變
湖南秸稈焚燒管理立法最顯著的創新在于，突破了秸稈“一刀切”禁燒的鐵律，將“禁止焚燒”簡單地的“堵”轉變為劃定禁燒區和限燒區進行分類管理的“疏”。在人口密集區、機場周邊、交通干線附近等環境敏感區域劃定為禁燒區，嚴格禁止秸稈焚燒；而在其他適宜區域和禁燒區帶有經檢疫確需焚燒的病蟲害的秸稈，在符合規定的程序和條件下，允許有序焚燒秸稈。這種“疏堵結合”管理模式，既有效保護了重點區域的環境質量，又充分考慮了農業生產的實際需求，為農民提供了合理的秸稈處理途徑，充分體現了政策的靈活性和科學性。
（二）立法保障與政策支持
湖南秸稈焚燒管理以立法的形式為秸稈管理提供了堅實的法律保障。通過立法明確了秸稈焚燒和綜合利用的相關規定，使秸稈管理工作有法可依，提高了政策的權威性和穩定性。同時，還配套出臺了一系列政策支持措施，如在稅收、用電等方面給予從事秸稈綜合利用企業優惠政策并鼓勵金融機構給予信貸支持，設立專項獎補資金，鼓勵社會資本積極參與秸稈綜合利用。這些政策的出臺，為秸稈綜合利用產業的發展提供了有力的政策支持和資金保障。
（三）注重農民利益與農業成本控制
湖南秸稈焚燒管理立法堅持以農民利益為出發點，在多個方面保障農民權益，降低農業生產成本。一方面，對于限燒區的秸稈焚燒，簡化了審批程序，農民只需向村委會報備，由上級統一安排焚燒時間和地點，減少了農民的手續負擔。另一方面，通過加大對秸稈綜合利用的扶持力度，鼓勵發展秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化利用產業，使秸稈變廢為寶，提高秸稈的利用價值，為農民開辟了新的增收渠道，增加農民的收入。同時，政府加強對秸稈處理的公共服務投入，支持開展秸稈收儲網點建設，推動建設以企業為引領、農民專業合作社和農戶參與、市場化推進的秸稈處理體系，降低農民在秸稈處理過程中的成本支出。
三、湖南秸稈焚燒管理新政的多維度啟示
湖南秸稈焚燒管理立法堅持因地制宜、分類管理，堅守農民利益和降低農業成本等方面的成功實踐，為農業政策制定提供了實踐經驗與啟示。作為國家糧食安全和社會穩定的基礎，在處理三農問題時，應遵循地域分異規律和經濟發展規律，以農民利益為出發點，構建科學合理、精準有效的農業政策體系，以推動農業高質量發展，為實現農業現代化和鄉村振興的戰略目標助力。
（一）堅持因地制宜：政策制定契合地方實際
我國地形地貌復雜多樣，既有廣闊的平原，也有連綿的山區和丘陵。在平原地區，農業生產規模較大，便于機械化作業；而山區和丘陵地帶，耕地分散，地塊狹小，大型農業機械難以施展。傳統的秸稈禁燒政策未充分考慮這種地域差異，統一的禁令在山區實施時，農民面臨秸稈運輸困難、處理成本高昂等問題，導致政策執行受阻，農民抵觸情緒較大。湖南秸稈焚燒管理立法根據不同區域的特點，制定差異化的秸稈處理策略。在平原地區，憑借良好的基礎設施和規模化生產條件，大力推廣秸稈機械化還田技術，提高土壤肥力，促進農業循環發展；在山區和丘陵地區，考慮到實際操作的困難，在嚴格監管下，允許在特定時段、特定區域進行適量焚燒，同時探索適合小規模處理的秸稈利用方式，如發展小型的秸稈飼料化、基料化產業。既尊重地域差異，避免“一刀切”的政策制定方式，又滿足農民的實際需求，制定具有針對性的政策措施，提高政策的可行性和有效性。
（二）堅持分類管理：探索精細化治理模式
以往對秸稈焚燒的管理較為粗放，缺乏科學的分類和精細化的管控。這種管理模式無法有效平衡環境保護與農業生產的關系，既難以從根本上杜絕秸稈焚燒帶來的環境污染問題，也未能充分挖掘秸稈的潛在價值。同時，單一的管理手段還增加了政府的監管成本，降低了管理效率。湖南秸稈焚燒管理立法對秸稈焚燒區域進行科學劃分，設立禁燒區和限燒區，并且對秸稈進行分類，根據不同種類秸稈的特性，制定相應的焚燒方案，實現了對秸稈焚燒的精準管控和資源的高效利用。在農業政策制定過程中，也應引入分類管理的理念，根據不同的管理對象、管理目標和管理場景，制定差異化的管理策略。通過分層分類的政策設計，實現農業的精細化治理，提高政策的針對性和可操作性。
（三）堅守農民利益：以農為本的政策導向
農業政策的制定應以農民利益為核心，充分聽取農民的意見和建議。當前不少地方的秸稈禁燒政策在制定和實施過程中，較少考慮農民的實際利益，忽視農民在秸稈處理過程中面臨的如秸稈收集成本高、利用途徑有限，而政府又缺乏相應的補貼和支持等諸多困難。同時，禁燒政策的執行也會增加農民的勞動負擔和時間成本，導致農民對政策的滿意度較低，影響政策的實施效果。而湖南秸稈焚燒管理立法充分體現了保障農民利益的出發點，通過多種方式減輕農民負擔，增加農民收入。應建立健全農民利益反饋機制，及時調整和完善政策，確保政策真正惠及廣大農民，堅決防止農民利益受損。
（四）降低農業成本：提升農業競爭力的關鍵
隨著城鎮化和工業化的推進，農業生產成本上升，尤其是在土地資源稀缺和勞動力成本增加。在農業效益不斷遞減的現代化背景下，傳統的“一刀切”秸稈回收的要求大大增加了農業生產的隱性成本，嚴重影響了農業生產的經濟效益，不利于農業的可持續發展。一方面，需要不斷降低農業成本以不斷減輕農民負擔，提高農民的收入水平，增強農民的生產積極性，減少“拋荒”現象的出現；另一方面，需要不斷降低農業成本以不斷提高農產品的市場競爭力，推動農業產業升級，實現農業的高質量發展。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士研究生）
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