在慶祝改革開放40周年大會上習近平總書記強調，要將改革開放進行到底。農村始終是改革的重要領域和關鍵環節。過去四十多年中國特色社會主義土地制度支撐了中國發展奇跡的創造，“以地謀發展”的模式成功促使中國從落后的農業國快速轉變為工業國，土地成為維系傳統發展方式的工具，但也存在許多潛在的經濟和社會風險。黨的十九大以來，黨中央和政府進一步加快農村土地制度改革的步伐，竭力改變過去“以地謀發展”的舊模式，通過完善構建現代化土地制度推動中國經濟發展方式轉變和實現高質量發展。通過對2022年的中央一號文件相關內容的解讀，不難看出黨中央和政府在土地制度方面的改革動向：
一、繼續鞏固和完善農村基本經營制度
2022年的中央一號文件指出要“開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點”，體現了中央政策的連貫性與一致性，有利于穩定農民對土地權利的預期。土地承包期從1984年的15年延長到第二輪延包時的30年，到1998年黨的十五屆三中全會賦予農民長期而有保障的土地使用權，再到黨的十七屆三中全會時提出“長久不變”，黨的十八屆三中全會和黨的十九大進一步重申這一規定。在實行“增人不增地、減人不減地”及土地承包關系長久不變后，土地承包制度成為一種無期限的土地制度，承包地的使用權作為物權固化下來。在實行“長久不變”以后，針對家庭內部出現代際人口變動時如何處置承包地，目前的政策和法律還不完善。另外，隨著農村人口和勞動力配置的巨大變化，擁有承包權的農民放棄經營土地的現象越來越普遍，認為“增人不增地、減人不減地”不合理的農民日益增多。因此，“開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點”，不搞一刀切、大躍進，妥善處理好農民和土地的關系，在試點里總結經驗教訓，進而形成在全國范圍內可實施的制度安排非常有必要。
二、繼續采取以耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理模式
2022年中央一號文件指出，“落實‘長牙齒’的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。”我國具有人多地少的“大國小農”這樣難以改變的基本國情，在糧食主產區發生南北歷史性逆轉的大變局下，中國的人地矛盾伴隨著農地拋荒與非糧化更加突出。在這樣的背景下，18億畝耕地紅線不僅僅是單一的數量保護，而是數量、質量、生態“三位一體”保護，這毫無疑問增加了耕地保護的難度。為了實現這一目標，耕地保護也按照“黨政同責”的管理要求，充分表明耕地保護監管責任走向黨委集中領導、自然資源部門主抓、其他部門協同管理的新格局，將進一步提高耕地保護的重要地位，增進部門之間的協作，優化耕地保護責任制。
另外，今年一號文件還強調了耕地用途管制，農業用地政策再次收緊。對于一般耕地，要求主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，但首次提及要“嚴格落實耕地利用優先序”。當前，百年變局和世紀疫情交織疊加，外部環境更趨復雜和不確定，隨著中西部工業化加速，優質耕地被占用的趨勢還在蔓延，如若再不采取強硬措施保護耕地，我國的糧食供求格局還會發生進一步逆轉，對國家糧食安全的威脅不可小覷。因此，必須要落實最嚴格的耕地保護制度，加強耕地用途管制，全面實行永久基本農田特殊保護，真正做到農田就是農田，而且必須是良田。把保障糧食等重要農產品供給安全作為頭等大事，以國內穩產保供的確定性來應對外部環境的不確定性，牢牢守住國家糧食安全底線。
三、充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用
2022年的一號文件提出要“穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市”，還首次提出了“推動開展集體經營性建設用地使用權抵押融資”。這體現出中央將繼續探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，完善農村產權制度和要素市場化配置機制，充分激發農村發展內生動力的堅定決心。以前鄉村土地變為城市建設用地只能以征收方式將集體所有土地轉為國有，農民和鄉村失去土地發展權，進而導致鄉村勞動力外流，土地向城市配置，資本在鄉村的獲利機會減少。允許集體建設土地在符合規劃和用途管制下進入建設用地市場，允許集體經營性建設用地的使用權抵押融資，有助于推動形成城鄉統一建設用地市場，保障農村產業發展用地，加快城鄉生產要素的對流與互動，促進城鄉融合發展。另外，由于現有法律尚未明確規定集體經營性建設用地使用期屆滿后產權的歸屬及合同續約流程等問題，很多地方金融部門對農村集體經營性建設用地的抵押、放貸業務非常謹慎，導致其資本屬性有限。正是針對這樣的問題，今年一號文件提出了要“推動開展集體經營性建設用地使用權抵押融資”，以此來改變市場投資者對集體經營性建設用地入市的觀望態度，進而充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。
2016年4月25日習近平在農村改革座談會上指出：“我國農村改革是從調整農民與土地的關系開啟的。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。”進入新發展階段，中國的經濟增長與結構轉變已達到一個新高度，正是土地制度安排及其變革順應和推動了這一進步。隨著經濟發展階段的轉換，以土地寬供應保增長不僅沒有必要，而且造成稀缺資源的浪費，以提高土地配置效率來提高經濟增長質量的意義，遠遠大于以增加土地供應數量來拉動經濟增長。因此，我們不能再走外延擴張和土地粗放利用的老路，要以推動高質量發展為主題，弱化土地作為宏觀調控的手段。一方面通過農村土地制度創新，優化土地利用結構，盤活存量土地，提高土地利用效率；另一方面通過擴大試點，為農村土地制度全面改革提供經驗，最終為全面建設社會主義現代化國家提供有力支撐。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士研究生；來源:《中國鄉村發現》2022年第2期）
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