在慶祝改革開放40周年大會上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要將改革開放進(jìn)行到底。農(nóng)村始終是改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。過去四十多年中國特色社會主義土地制度支撐了中國發(fā)展奇跡的創(chuàng)造，“以地謀發(fā)展”的模式成功促使中國從落后的農(nóng)業(yè)國快速轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國，土地成為維系傳統(tǒng)發(fā)展方式的工具，但也存在許多潛在的經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險。黨的十九大以來，黨中央和政府進(jìn)一步加快農(nóng)村土地制度改革的步伐，竭力改變過去“以地謀發(fā)展”的舊模式，通過完善構(gòu)建現(xiàn)代化土地制度推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。通過對2022年的中央一號文件相關(guān)內(nèi)容的解讀，不難看出黨中央和政府在土地制度方面的改革動向：
一、繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度
2022年的中央一號文件指出要“開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點”，體現(xiàn)了中央政策的連貫性與一致性，有利于穩(wěn)定農(nóng)民對土地權(quán)利的預(yù)期。土地承包期從1984年的15年延長到第二輪延包時的30年，到1998年黨的十五屆三中全會賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，再到黨的十七屆三中全會時提出“長久不變”，黨的十八屆三中全會和黨的十九大進(jìn)一步重申這一規(guī)定。在實行“增人不增地、減人不減地”及土地承包關(guān)系長久不變后，土地承包制度成為一種無期限的土地制度，承包地的使用權(quán)作為物權(quán)固化下來。在實行“長久不變”以后，針對家庭內(nèi)部出現(xiàn)代際人口變動時如何處置承包地，目前的政策和法律還不完善。另外，隨著農(nóng)村人口和勞動力配置的巨大變化，擁有承包權(quán)的農(nóng)民放棄經(jīng)營土地的現(xiàn)象越來越普遍，認(rèn)為“增人不增地、減人不減地”不合理的農(nóng)民日益增多。因此，“開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點”，不搞一刀切、大躍進(jìn)，妥善處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，在試點里總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，進(jìn)而形成在全國范圍內(nèi)可實施的制度安排非常有必要。
二、繼續(xù)采取以耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理模式
2022年中央一號文件指出，“落實‘長牙齒’的耕地保護(hù)硬措施。實行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。”我國具有人多地少的“大國小農(nóng)”這樣難以改變的基本國情，在糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)生南北歷史性逆轉(zhuǎn)的大變局下，中國的人地矛盾伴隨著農(nóng)地拋荒與非糧化更加突出。在這樣的背景下，18億畝耕地紅線不僅僅是單一的數(shù)量保護(hù)，而是數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，這毫無疑問增加了耕地保護(hù)的難度。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，耕地保護(hù)也按照“黨政同責(zé)”的管理要求，充分表明耕地保護(hù)監(jiān)管責(zé)任走向黨委集中領(lǐng)導(dǎo)、自然資源部門主抓、其他部門協(xié)同管理的新格局，將進(jìn)一步提高耕地保護(hù)的重要地位，增進(jìn)部門之間的協(xié)作，優(yōu)化耕地保護(hù)責(zé)任制。
另外，今年一號文件還強(qiáng)調(diào)了耕地用途管制，農(nóng)業(yè)用地政策再次收緊。對于一般耕地，要求主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，但首次提及要“嚴(yán)格落實耕地利用優(yōu)先序”。當(dāng)前，百年變局和世紀(jì)疫情交織疊加，外部環(huán)境更趨復(fù)雜和不確定，隨著中西部工業(yè)化加速，優(yōu)質(zhì)耕地被占用的趨勢還在蔓延，如若再不采取強(qiáng)硬措施保護(hù)耕地，我國的糧食供求格局還會發(fā)生進(jìn)一步逆轉(zhuǎn)，對國家糧食安全的威脅不可小覷。因此，必須要落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)耕地用途管制，全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)，真正做到農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田。把保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全作為頭等大事，以國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性，牢牢守住國家糧食安全底線。
三、充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用
2022年的一號文件提出要“穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，還首次提出了“推動開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資”。這體現(xiàn)出中央將繼續(xù)探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置機(jī)制，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力的堅定決心。以前鄉(xiāng)村土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地只能以征收方式將集體所有土地轉(zhuǎn)為國有，農(nóng)民和鄉(xiāng)村失去土地發(fā)展權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村勞動力外流，土地向城市配置，資本在鄉(xiāng)村的獲利機(jī)會減少。允許集體建設(shè)土地在符合規(guī)劃和用途管制下進(jìn)入建設(shè)用地市場，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)抵押融資，有助于推動形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，加快城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的對流與互動，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。另外，由于現(xiàn)有法律尚未明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用期屆滿后產(chǎn)權(quán)的歸屬及合同續(xù)約流程等問題，很多地方金融部門對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押、放貸業(yè)務(wù)非常謹(jǐn)慎，導(dǎo)致其資本屬性有限。正是針對這樣的問題，今年一號文件提出了要“推動開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資”，以此來改變市場投資者對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的觀望態(tài)度，進(jìn)而充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。
2016年4月25日習(xí)近平在農(nóng)村改革座談會上指出：“我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民與土地的關(guān)系開啟的。新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。”進(jìn)入新發(fā)展階段，中國的經(jīng)濟(jì)增長與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變已達(dá)到一個新高度，正是土地制度安排及其變革順應(yīng)和推動了這一進(jìn)步。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，以土地寬供應(yīng)保增長不僅沒有必要，而且造成稀缺資源的浪費，以提高土地配置效率來提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的意義，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以增加土地供應(yīng)數(shù)量來拉動經(jīng)濟(jì)增長。因此，我們不能再走外延擴(kuò)張和土地粗放利用的老路，要以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，弱化土地作為宏觀調(diào)控的手段。一方面通過農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量土地，提高土地利用效率；另一方面通過擴(kuò)大試點，為農(nóng)村土地制度全面改革提供經(jīng)驗，最終為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力支撐。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生；來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第2期）
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