湄潭縣是1987年國務(wù)院確定的首批十四個(gè)全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一。三十多年來，先后開展了土地制度建設(shè)及農(nóng)產(chǎn)品商品基地建設(shè)、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革、加強(qiáng)基層組織建設(shè)、深化戶籍和土地制度改革推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理、“三塊地”改革、集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革、深化宅基地制度改革等23項(xiàng)試點(diǎn)，在擴(kuò)大農(nóng)村宅基地交易半徑，增加村莊開放性方面進(jìn)行了長期探索，取得了一定成效。
一、擴(kuò)大農(nóng)村宅基地交易半徑增加村莊開放性的主要模式
（一）探索推行合村并組。2001年,經(jīng)全國農(nóng)村試驗(yàn)區(qū)辦公室批準(zhǔn)，湄潭縣承擔(dān)了“推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，加強(qiáng)基層組織建設(shè)”試驗(yàn)。在2001-2005年的試驗(yàn)中，湄潭縣為加強(qiáng)村級建設(shè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，適當(dāng)調(diào)整村組規(guī)模，推行合村并組。將369個(gè)村合并為120個(gè)村，精簡村249個(gè)，精簡率67.4%。將3201個(gè)村民組合并為993個(gè)，村民組減少69%。通過推行合村并組，擴(kuò)大了村組區(qū)域范圍。各村積極爭取資金，并組織群眾投工投勞，修建了通村公路（當(dāng)時(shí)通村公路，客車一般能通到達(dá)村委會(huì)所在地），規(guī)劃建設(shè)了村級辦公陣地和村小學(xué)，在村級辦公陣地和村小學(xué)周邊規(guī)劃了一部分區(qū)域作為農(nóng)民集中建房區(qū)，鼓勵(lì)吸引全村農(nóng)戶在統(tǒng)一規(guī)劃的區(qū)域集中建房。試驗(yàn)期間，全縣新建房屋6452戶，其中有2881戶選擇在村統(tǒng)一的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)以及縣鄉(xiāng)村公路沿線建房，極大地改善了居住環(huán)境，較好地改善了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活條件，產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。當(dāng)然，在統(tǒng)一的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)建房所使用的宅基地，除本村民組農(nóng)戶外，其他村民組農(nóng)戶需要按規(guī)定要繳納土地調(diào)整費(fèi)。
（二）探索推行建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤。2008年經(jīng)貴州省農(nóng)村改革試驗(yàn)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，湄潭縣開展“深化戶籍和土地制度改革，推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”試點(diǎn)。在2008-2014年試點(diǎn)中，湄潭縣為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。湄潭縣出臺了《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施方案》和《湄潭縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，允許自愿退宅還耕的農(nóng)戶，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)新的安置點(diǎn)使用宅基地；對于新舊宅基地相抵后，凈增耕地每平方米補(bǔ)助30元，舊房屋拆除也給予相應(yīng)補(bǔ)助。通過“退宅還耕、增減掛鉤”的實(shí)施，有效解決了城鄉(xiāng)建設(shè)無地的困境，也為農(nóng)戶通過搬遷改善居住環(huán)境創(chuàng)造了條件。如湄江鎮(zhèn)核桃壩村、黃家壩鎮(zhèn)官堰村實(shí)施村莊集鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“高山向平壩轉(zhuǎn)移、散居向集鎮(zhèn)和規(guī)劃區(qū)轉(zhuǎn)移、村莊向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移”，同時(shí)將“退宅還耕、增減掛鉤”實(shí)施后多余的建設(shè)用地公開拍賣，允許本鎮(zhèn)以外農(nóng)戶參加競拍。兩村共規(guī)劃村莊占地132畝，規(guī)劃入駐800戶，目前已入駐402戶。再如洗馬鄉(xiāng)的農(nóng)民將原宅基地還成耕地后，在集鎮(zhèn)或村中心規(guī)劃區(qū)集中安置，試點(diǎn)期間，退宅110戶，還耕60多畝；遷入集鎮(zhèn)居住有45戶，占地6.3畝；遷到公路沿線和規(guī)劃區(qū)居住65戶，占地9.3畝；占補(bǔ)實(shí)現(xiàn)節(jié)約耕地40多畝。
（三）探索新增集體經(jīng)濟(jì)組織成員。2015年，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國家林業(yè)局批復(fù)湄潭縣開展“集體資產(chǎn)股份權(quán)能”改革試點(diǎn)。湄潭縣首創(chuàng)“確員、確權(quán)、確股、確管，建產(chǎn)權(quán)交易平臺”的“四確一建”改革路徑，形成了“確員定股東、確權(quán)定資產(chǎn)、確股定歸屬、確管定經(jīng)營、平臺定市場”的“五定”改革成果。通過改革，明確了村級股份經(jīng)濟(jì)合作社是集體土地所有權(quán)人，是集體資產(chǎn)經(jīng)營管理主體。在集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定上，湄潭縣出臺了《界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格指導(dǎo)意見》，確立了“五取得、五保留、五喪失”的界定標(biāo)準(zhǔn)和“六步三榜”操作方法，劃清了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與村民的權(quán)益和義務(wù)邊界，理清了集體資產(chǎn)的對象。為擴(kuò)大村莊的開放性，促進(jìn)農(nóng)村資源的有效利用，各村通過制定股份經(jīng)濟(jì)合作社章程，設(shè)立了“申請取得”本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的通道，并明確相應(yīng)的條件和程序。如湄江街道核桃壩村合作社章程規(guī)定，新增集體經(jīng)濟(jì)組織成員需本人申請，自愿繳納新增集體經(jīng)濟(jì)組織成員出資額五萬元，并經(jīng)村股東代表大會(huì)表決同意，可享有宅基地使用權(quán)。興隆鎮(zhèn)龍鳳村合作社章程規(guī)定，新增集體經(jīng)濟(jì)組織成員必須是在本村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)三年以上，自愿繳納新增集體經(jīng)濟(jì)組織成員出資額五萬元，本人申請并經(jīng)村股東代表大會(huì)表決同意，可享有宅基地使用權(quán)。目前，興隆鎮(zhèn)龍鳳村已有來自務(wù)川、沿河、德江等外縣的農(nóng)民13人，在退出原集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，通過申請，經(jīng)村股東代表大會(huì)同意，繳納新增集體經(jīng)濟(jì)組織成員出資額后，成為龍鳳村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有宅基地資格權(quán)，并獲批辦理了宅基地審批手續(xù)，分別使用130-200平方米不等的存量宅基地。
（四）探索打通宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之間的通道。2015年經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，湄潭縣成為全國33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)縣之一，2015-2020年間先后獲批開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、土地征收制度和宅基地制度改革試點(diǎn)。一是建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑。湄潭縣研究制定《農(nóng)村宅基地騰退及節(jié)余建設(shè)用地使用暫行辦法》《農(nóng)村閑置宅基地整治復(fù)墾實(shí)施細(xì)則》。天城鎮(zhèn)德榮村根據(jù)辦法和細(xì)則組織召開村民代表大會(huì)，制定了《德榮村宅基地管理公約》，出臺激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。在胡家寨村民組開展閑置宅基地騰退，實(shí)施村莊綜合整治復(fù)墾項(xiàng)目。通過聘請專業(yè)的作業(yè)單位，實(shí)地測量、入戶調(diào)查，編制村莊規(guī)劃和村莊綜合整治方案，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社申報(bào)，天城鎮(zhèn)人民政府審查，報(bào)縣國土資源局批準(zhǔn)實(shí)施。項(xiàng)目區(qū)總面積24.81畝，其中集體建設(shè)用地10.93畝，涉及13戶，原有宅基地9.16畝（戶均469.74平方米）。德榮村股份經(jīng)濟(jì)合作社根據(jù)縣批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施方案，組織開展胡家寨村莊綜合整治復(fù)墾，對“一戶一宅”超面積、“一戶多宅”多宅部分和低效閑置的集體建設(shè)用地進(jìn)行整治復(fù)墾，共騰退復(fù)墾閑置、低效的集體建設(shè)用地5.62畝，其中0.26畝用于修建村莊內(nèi)串戶路，預(yù)留1畝用于后期村民建房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可節(jié)余指標(biāo)4.36畝。騰退的集體建設(shè)用地指標(biāo)由村股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一收儲(chǔ)、利用，按每畝8萬元調(diào)劑用于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，獲得指標(biāo)交易收益34.88萬元。整治后，村莊面貌煥然一新，農(nóng)戶原有閑置、零散的廢棄豬牛圈變成了菜地和花園，節(jié)余用地指標(biāo)，不僅有效緩解了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的指標(biāo)需求，而且指標(biāo)交易收益還解決了村莊綜合整治資金需求，打通了宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指標(biāo)調(diào)劑的通道。試點(diǎn)期間，全縣出讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地98宗788畝，70%來自騰退閑置宅基地指標(biāo)的調(diào)劑使用。二是宅基地分割登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。針對宅基地中實(shí)際用于商服、工礦倉儲(chǔ)等經(jīng)營性用途的部分，進(jìn)行分割登記，賦予其出讓、出租、入股、抵押、擔(dān)保權(quán)能。如興隆鎮(zhèn)興隆居，村民劉某福將2012年使用宅基地（占地面積220.32平方米）修建的綜合類用房（建筑總面積729.18平方米），其中：一間營業(yè)用房（55.09平方米）和一套住房（114.41平方米），于2013年2月25日，以17.4888萬元（門面8.2666萬元，住房9.2222萬元）出售給興隆鎮(zhèn)龍鳳村后壩組村民陳某福賣小百貨。2017年，劉某福向興隆居股份經(jīng)濟(jì)合作社提出完善過戶手續(xù)的申請，在保障其現(xiàn)有6人建筑面積210平方米基本居住用房的基礎(chǔ)上，本人承諾不再申請宅基地建房的前提下，興隆居股份經(jīng)濟(jì)合作社召開股東代表大會(huì)議定，同意其申請的綜合類集體建設(shè)用地建筑面積169.5平方米（用地分?jǐn)偯娣e41.86平方米）進(jìn)行土地評估（門面土地評估價(jià)15756元，住房土地評估價(jià)12814元），劉某福在繳納土地評估總價(jià)款30%的土地收益金和相關(guān)稅費(fèi)共計(jì)42603.95元后，登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，出讓給興隆鎮(zhèn)龍鳳村村民陳某福。試驗(yàn)不僅找到了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與宅基地制度改革的關(guān)聯(lián)點(diǎn)，而且還在維護(hù)農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入方面具有重大意義。
（五）探索資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)機(jī)制。2020年8月，湄潭縣獲批成為“全國深化宅基地制度改革試點(diǎn)縣”。湄潭縣研究出臺了《農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理辦法》《農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置實(shí)施辦法》《農(nóng)村宅基地所有權(quán)行使機(jī)制的指導(dǎo)意見》《農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定管理辦法》《農(nóng)村宅基地資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)實(shí)施細(xì)則》等，明確宅基地集體所有權(quán)及實(shí)現(xiàn)形式、行使主體及行使機(jī)制，明確宅基地資格權(quán)的認(rèn)定、取得與實(shí)現(xiàn)方式。主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)是允許縣內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員跨村申請有償使用宅基地?！掇r(nóng)村宅基地資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)實(shí)施細(xì)則》明確，申請宅基地資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)的申請人必須是縣域內(nèi)經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定，享有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶。申請有償使用的宅基地必須是符合村莊規(guī)劃的存量宅基地。申請有償使用的宅基地面積最大不得超過貴州省規(guī)定的200平方米。申請人符合“一戶一宅”規(guī)定。原所在村集體經(jīng)濟(jì)組織同意申請人資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)，擬跨村召開股東代表大會(huì)，經(jīng)表決同意宅基地資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)。目前，全縣共為8戶辦理了宅基地資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)備案手續(xù)。這一改革舉措，推動(dòng)了縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，讓人民群眾通過宅基地資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)，享受到更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
（六）探索繼承房屋拆除重建機(jī)制。湄潭縣在深化宅基地制度改革試點(diǎn)中，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，研究出臺《非集體經(jīng)濟(jì)組織成員有償使用宅基地管理辦法》，明確非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有償使用宅基地的范圍、使用年限、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、程序等。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員自身不具備宅基地資格權(quán)，從父輩繼承而來的農(nóng)房，按照法律規(guī)定不允許拆除重建。湄潭縣以解決“住有所居”為重點(diǎn)，探索解決鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”從哪里來的問題。對于符合村莊規(guī)劃、不影響周邊群眾利益的前提下，經(jīng)本人申請，村股東代表大會(huì)表決同意，在繳納有償使用費(fèi)的基礎(chǔ)上，可對住房拆除重建，但宅基地最大使用面積不得超過200平方米。目前，全縣已為11名退休后返鄉(xiāng)居住的非集體經(jīng)濟(jì)組織成員有償使用宅基地辦理了宅基地審批手續(xù)。
二、擴(kuò)大農(nóng)村宅基地交易半徑增加村莊開放性的經(jīng)驗(yàn)與啟示
在農(nóng)村改革中，難度最大的就是宅基地制度的改革。因?yàn)楝F(xiàn)在的法律制度主要是規(guī)定在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織（村民組）的范圍內(nèi)擁有成員權(quán)資格的村民之間，宅基地可以進(jìn)行適當(dāng)交易，過去有一些改革，比如土地指標(biāo)增減掛鉤，取得了成效，但也帶來一些問題。現(xiàn)在交易半徑太小，一個(gè)組一個(gè)村的范圍內(nèi)形成一個(gè)市場難度很大。
（一）基礎(chǔ)工作是擴(kuò)大農(nóng)村宅基地交易半徑增加村莊開放性的根本。一是做好宅基地確權(quán)登記頒證。以村為單位對本村使用宅基地的農(nóng)戶、宅基地面積、房屋建筑面積、附屬設(shè)施等使用情況進(jìn)行全面調(diào)查，在處理好“一戶多宅”、亂占耕地建房等歷史遺留問題的基礎(chǔ)上，按“房地一體”確權(quán)登記。二是結(jié)合實(shí)際編制村莊規(guī)劃。按照“三區(qū)三線”劃定的實(shí)際情況，根據(jù)不同村莊的特點(diǎn)分為城郊型、集聚提升型、特色保護(hù)三大類，通過統(tǒng)一繪制“一張規(guī)劃圖”、編制“一張項(xiàng)目表”、定制“一張說明書”的“一圖一表一說明 ”模式有效推進(jìn)村莊規(guī)劃工作，各村“一圖一表一說明”管控圖已全部完成。有61個(gè)城郊融合型、集聚提升型的村莊則編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，為農(nóng)民聚居、融入城鎮(zhèn)預(yù)留空間。三是開展農(nóng)戶建房意愿調(diào)查。以村的單位對本村獲得宅基地資格權(quán)有建房需求和無建房需求的農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查了解，重點(diǎn)了解農(nóng)戶有無宅基地、是否原址拆建、是否本村異地建房、有無跨村建房意愿、已購買商品房的是否愿意合作建房等。
（二）制度建設(shè)是擴(kuò)大農(nóng)村宅基地交易半徑增加村莊開放性的保障。一是完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。出臺適度放活農(nóng)村宅基地的“三權(quán)”分置和使用權(quán)的管理辦法，制定農(nóng)村宅基地所有權(quán)行使機(jī)制、農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員有償使用宅基地、農(nóng)村宅基地騰退及節(jié)余建設(shè)用地使用、農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市等配套政策，明確了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體和具體路徑，規(guī)定流轉(zhuǎn)的條件和程序。二是強(qiáng)化市場服務(wù)機(jī)制。設(shè)置省農(nóng)村資源資產(chǎn)權(quán)益交易中心湄潭運(yùn)營中心和基層服務(wù)站點(diǎn)，完善農(nóng)村宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、交易、咨詢、評估等服務(wù)功能。
（三）路徑創(chuàng)新是擴(kuò)大農(nóng)村宅基地交易半徑增加村莊開放性的手段。一是創(chuàng)新空間范圍。通過小村并大村、資格權(quán)跨村實(shí)現(xiàn)等路徑，擴(kuò)大了農(nóng)村宅基地交易半徑，使村民由散居逐漸走向聚居。二是創(chuàng)新新增成員范圍。通過制定股份經(jīng)濟(jì)合作社章程，設(shè)立“申請取得”本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的通道，并明確相應(yīng)的條件和程序，在增強(qiáng)村莊的開放性的同時(shí)，增加了人力資源后勁。三是創(chuàng)新繼承房屋管理。以解決繼承人“住有所居”為重點(diǎn)，允許退休后返鄉(xiāng)居住的非集體經(jīng)濟(jì)組織成員有償使用原宅基地的基礎(chǔ)上，繼承取得的房屋可以拆除重建，這樣不僅填補(bǔ)了鄉(xiāng)村人才缺口，而且還為解決鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”從哪里來的問題提供了現(xiàn)實(shí)路徑，為農(nóng)村帶來更多發(fā)展機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。四是創(chuàng)新建設(shè)用地轉(zhuǎn)換通道。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與宅基地都是集體建設(shè)用地，一個(gè)具有經(jīng)營性功能，一個(gè)具有保障性功能所有權(quán)人都是村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民進(jìn)了城以后，在農(nóng)村還有承包地、宅基地，還有集體經(jīng)濟(jì)的收益權(quán)退不出來。雖然明確是自愿、依規(guī)、有償?shù)赝顺?，但?shí)際上退出比較難，應(yīng)該通過市場化的辦法實(shí)現(xiàn)有償退出。當(dāng)農(nóng)戶不再需要宅基地作為保障功能而存在的時(shí)候，宅基地可以有償退給村集體。村集體在滿足本村農(nóng)戶需求之后，可以將存量的宅基地向村外的主體進(jìn)行流轉(zhuǎn)。進(jìn)城落戶的農(nóng)民在農(nóng)村退出的宅基地，可通過村莊規(guī)劃修訂，將土地用途調(diào)整為工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)，打通和集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市之間的通道，就可以通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市，既增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，又壯大集體經(jīng)濟(jì)增加財(cái)政收入，這是農(nóng)民進(jìn)城后一個(gè)潛在的更大的資源。
作者簡介：陶通艾，中共湄潭縣委全面深化改革委員會(huì)辦公室副主任，莫仁超，湄潭縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局宅改辦主任；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年第3期
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