湄潭縣是1987年國務院確定的首批十四個全國農村改革試驗區之一。三十多年來，先后開展了土地制度建設及農產品商品基地建設、農村稅費制度改革、加強基層組織建設、深化戶籍和土地制度改革推進統籌城鄉發展、土地承包經營權流轉管理、“三塊地”改革、集體資產股份權能改革、深化宅基地制度改革等23項試點，在擴大農村宅基地交易半徑，增加村莊開放性方面進行了長期探索，取得了一定成效。
一、擴大農村宅基地交易半徑增加村莊開放性的主要模式
（一）探索推行合村并組。2001年,經全國農村試驗區辦公室批準，湄潭縣承擔了“推進農村稅費改革，加強基層組織建設”試驗。在2001-2005年的試驗中，湄潭縣為加強村級建設，發展集體經濟，適當調整村組規模，推行合村并組。將369個村合并為120個村，精簡村249個，精簡率67.4%。將3201個村民組合并為993個，村民組減少69%。通過推行合村并組，擴大了村組區域范圍。各村積極爭取資金，并組織群眾投工投勞，修建了通村公路（當時通村公路，客車一般能通到達村委會所在地），規劃建設了村級辦公陣地和村小學，在村級辦公陣地和村小學周邊規劃了一部分區域作為農民集中建房區，鼓勵吸引全村農戶在統一規劃的區域集中建房。試驗期間，全縣新建房屋6452戶，其中有2881戶選擇在村統一的規劃區域內以及縣鄉村公路沿線建房，極大地改善了居住環境，較好地改善了農民群眾的生產生活條件，產生了一定的經濟和社會效益。當然，在統一的規劃區域內建房所使用的宅基地，除本村民組農戶外，其他村民組農戶需要按規定要繳納土地調整費。
（二）探索推行建設用地指標增減掛鉤。2008年經貴州省農村改革試驗試點工作領導小組批準，湄潭縣開展“深化戶籍和土地制度改革，推進統籌城鄉發展”試點。在2008-2014年試點中，湄潭縣為統籌城鄉社會發展，縮小城鄉差距，提升農村基本公共服務水平。湄潭縣出臺了《農村集體建設用地使用權流轉實施方案》和《湄潭縣城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，允許自愿退宅還耕的農戶，在本鄉鎮范圍內新的安置點使用宅基地；對于新舊宅基地相抵后，凈增耕地每平方米補助30元，舊房屋拆除也給予相應補助。通過“退宅還耕、增減掛鉤”的實施，有效解決了城鄉建設無地的困境，也為農戶通過搬遷改善居住環境創造了條件。如湄江鎮核桃壩村、黃家壩鎮官堰村實施村莊集鎮化建設，引導農民實現“高山向平壩轉移、散居向集鎮和規劃區轉移、村莊向城鎮轉移”，同時將“退宅還耕、增減掛鉤”實施后多余的建設用地公開拍賣，允許本鎮以外農戶參加競拍。兩村共規劃村莊占地132畝，規劃入駐800戶，目前已入駐402戶。再如洗馬鄉的農民將原宅基地還成耕地后，在集鎮或村中心規劃區集中安置，試點期間，退宅110戶，還耕60多畝；遷入集鎮居住有45戶，占地6.3畝；遷到公路沿線和規劃區居住65戶，占地9.3畝；占補實現節約耕地40多畝。
（三）探索新增集體經濟組織成員。2015年，農業部、中央農辦、國家林業局批復湄潭縣開展“集體資產股份權能”改革試點。湄潭縣首創“確員、確權、確股、確管，建產權交易平臺”的“四確一建”改革路徑，形成了“確員定股東、確權定資產、確股定歸屬、確管定經營、平臺定市場”的“五定”改革成果。通過改革，明確了村級股份經濟合作社是集體土地所有權人，是集體資產經營管理主體。在集體經濟組織成員的確定上，湄潭縣出臺了《界定農村集體經濟組織成員資格指導意見》，確立了“五取得、五保留、五喪失”的界定標準和“六步三榜”操作方法，劃清了農村集體經濟組織成員與村民的權益和義務邊界，理清了集體資產的對象。為擴大村莊的開放性，促進農村資源的有效利用，各村通過制定股份經濟合作社章程，設立了“申請取得”本村集體經濟組織成員的通道，并明確相應的條件和程序。如湄江街道核桃壩村合作社章程規定，新增集體經濟組織成員需本人申請，自愿繳納新增集體經濟組織成員出資額五萬元，并經村股東代表大會表決同意，可享有宅基地使用權。興隆鎮龍鳳村合作社章程規定，新增集體經濟組織成員必須是在本村從事農業生產三年以上，自愿繳納新增集體經濟組織成員出資額五萬元，本人申請并經村股東代表大會表決同意，可享有宅基地使用權。目前，興隆鎮龍鳳村已有來自務川、沿河、德江等外縣的農民13人，在退出原集體經濟組織成員后，通過申請，經村股東代表大會同意，繳納新增集體經濟組織成員出資額后，成為龍鳳村集體經濟組織成員，享有宅基地資格權，并獲批辦理了宅基地審批手續，分別使用130-200平方米不等的存量宅基地。
（四）探索打通宅基地和集體經營性建設用地入市之間的通道。2015年經全國人大常委會授權，湄潭縣成為全國33個“三塊地”改革試點縣之一，2015-2020年間先后獲批開展集體經營性建設用地入市、土地征收制度和宅基地制度改革試點。一是建設用地指標調劑。湄潭縣研究制定《農村宅基地騰退及節余建設用地使用暫行辦法》《農村閑置宅基地整治復墾實施細則》。天城鎮德榮村根據辦法和細則組織召開村民代表大會，制定了《德榮村宅基地管理公約》，出臺激勵措施，鼓勵農民騰退多余宅基地。在胡家寨村民組開展閑置宅基地騰退，實施村莊綜合整治復墾項目。通過聘請專業的作業單位，實地測量、入戶調查，編制村莊規劃和村莊綜合整治方案，由村股份經濟合作社申報，天城鎮人民政府審查，報縣國土資源局批準實施。項目區總面積24.81畝，其中集體建設用地10.93畝，涉及13戶，原有宅基地9.16畝（戶均469.74平方米）。德榮村股份經濟合作社根據縣批準的項目實施方案，組織開展胡家寨村莊綜合整治復墾，對“一戶一宅”超面積、“一戶多宅”多宅部分和低效閑置的集體建設用地進行整治復墾，共騰退復墾閑置、低效的集體建設用地5.62畝，其中0.26畝用于修建村莊內串戶路，預留1畝用于后期村民建房和基礎設施建設，可節余指標4.36畝。騰退的集體建設用地指標由村股份經濟合作社統一收儲、利用，按每畝8萬元調劑用于集體經營性建設用地入市，獲得指標交易收益34.88萬元。整治后，村莊面貌煥然一新，農戶原有閑置、零散的廢棄豬牛圈變成了菜地和花園，節余用地指標，不僅有效緩解了集體經營性建設用地入市的指標需求，而且指標交易收益還解決了村莊綜合整治資金需求，打通了宅基地和集體經營性建設用地入市指標調劑的通道。試點期間，全縣出讓農村集體經營性建設用地98宗788畝，70%來自騰退閑置宅基地指標的調劑使用。二是宅基地分割登記為集體經營性建設用地。針對宅基地中實際用于商服、工礦倉儲等經營性用途的部分，進行分割登記，賦予其出讓、出租、入股、抵押、擔保權能。如興隆鎮興隆居，村民劉某福將2012年使用宅基地（占地面積220.32平方米）修建的綜合類用房（建筑總面積729.18平方米），其中：一間營業用房（55.09平方米）和一套住房（114.41平方米），于2013年2月25日，以17.4888萬元（門面8.2666萬元，住房9.2222萬元）出售給興隆鎮龍鳳村后壩組村民陳某福賣小百貨。2017年，劉某福向興隆居股份經濟合作社提出完善過戶手續的申請，在保障其現有6人建筑面積210平方米基本居住用房的基礎上，本人承諾不再申請宅基地建房的前提下，興隆居股份經濟合作社召開股東代表大會議定，同意其申請的綜合類集體建設用地建筑面積169.5平方米（用地分攤面積41.86平方米）進行土地評估（門面土地評估價15756元，住房土地評估價12814元），劉某福在繳納土地評估總價款30%的土地收益金和相關稅費共計42603.95元后，登記為集體經營性建設用地，出讓給興隆鎮龍鳳村村民陳某福。試驗不僅找到了農村集體經營性建設用地入市與宅基地制度改革的關聯點，而且還在維護農民的合法財產權益，增加農民財產性收入，壯大集體經濟，增加財政收入方面具有重大意義。
（五）探索資格權跨村實現機制。2020年8月，湄潭縣獲批成為“全國深化宅基地制度改革試點縣”。湄潭縣研究出臺了《農村宅基地及房屋建設管理辦法》《農村宅基地“三權”分置實施辦法》《農村宅基地所有權行使機制的指導意見》《農村宅基地資格權認定管理辦法》《農村宅基地資格權跨村實現實施細則》等，明確宅基地集體所有權及實現形式、行使主體及行使機制，明確宅基地資格權的認定、取得與實現方式。主要創新點是允許縣內集體經濟組織成員跨村申請有償使用宅基地。《農村宅基地資格權跨村實現實施細則》明確，申請宅基地資格權跨村實現的申請人必須是縣域內經村集體經濟組織認定，享有宅基地資格權的農戶。申請有償使用的宅基地必須是符合村莊規劃的存量宅基地。申請有償使用的宅基地面積最大不得超過貴州省規定的200平方米。申請人符合“一戶一宅”規定。原所在村集體經濟組織同意申請人資格權跨村實現，擬跨村召開股東代表大會，經表決同意宅基地資格權跨村實現。目前，全縣共為8戶辦理了宅基地資格權跨村實現備案手續。這一改革舉措，推動了縣域內城鄉要素有序流動，促進了城鄉融合發展，讓人民群眾通過宅基地資格權跨村實現，享受到更多優質的公共服務。
（六）探索繼承房屋拆除重建機制。湄潭縣在深化宅基地制度改革試點中，結合農村實際，研究出臺《非集體經濟組織成員有償使用宅基地管理辦法》，明確非本集體經濟組織成員有償使用宅基地的范圍、使用年限、費用標準、程序等。非集體經濟組織成員自身不具備宅基地資格權，從父輩繼承而來的農房，按照法律規定不允許拆除重建。湄潭縣以解決“住有所居”為重點，探索解決鄉村振興“人、地、錢”從哪里來的問題。對于符合村莊規劃、不影響周邊群眾利益的前提下，經本人申請，村股東代表大會表決同意，在繳納有償使用費的基礎上，可對住房拆除重建，但宅基地最大使用面積不得超過200平方米。目前，全縣已為11名退休后返鄉居住的非集體經濟組織成員有償使用宅基地辦理了宅基地審批手續。
二、擴大農村宅基地交易半徑增加村莊開放性的經驗與啟示
在農村改革中，難度最大的就是宅基地制度的改革。因為現在的法律制度主要是規定在一個集體經濟組織（村民組）的范圍內擁有成員權資格的村民之間，宅基地可以進行適當交易，過去有一些改革，比如土地指標增減掛鉤，取得了成效，但也帶來一些問題。現在交易半徑太小，一個組一個村的范圍內形成一個市場難度很大。
（一）基礎工作是擴大農村宅基地交易半徑增加村莊開放性的根本。一是做好宅基地確權登記頒證。以村為單位對本村使用宅基地的農戶、宅基地面積、房屋建筑面積、附屬設施等使用情況進行全面調查，在處理好“一戶多宅”、亂占耕地建房等歷史遺留問題的基礎上，按“房地一體”確權登記。二是結合實際編制村莊規劃。按照“三區三線”劃定的實際情況，根據不同村莊的特點分為城郊型、集聚提升型、特色保護三大類，通過統一繪制“一張規劃圖”、編制“一張項目表”、定制“一張說明書”的“一圖一表一說明 ”模式有效推進村莊規劃工作，各村“一圖一表一說明”管控圖已全部完成。有61個城郊融合型、集聚提升型的村莊則編制實用性村莊規劃，為農民聚居、融入城鎮預留空間。三是開展農戶建房意愿調查。以村的單位對本村獲得宅基地資格權有建房需求和無建房需求的農戶進行調查了解，重點了解農戶有無宅基地、是否原址拆建、是否本村異地建房、有無跨村建房意愿、已購買商品房的是否愿意合作建房等。
（二）制度建設是擴大農村宅基地交易半徑增加村莊開放性的保障。一是完善農村宅基地流轉機制。出臺適度放活農村宅基地的“三權”分置和使用權的管理辦法，制定農村宅基地所有權行使機制、農村宅基地資格權認定、農村集體建設用地使用權流轉、農村宅基地資格權跨村實現、非集體經濟組織成員有償使用宅基地、農村宅基地騰退及節余建設用地使用、農村宅基地轉變為集體經營性建設用地入市等配套政策，明確了宅基地使用權流轉的主體和具體路徑，規定流轉的條件和程序。二是強化市場服務機制。設置省農村資源資產權益交易中心湄潭運營中心和基層服務站點，完善農村宅基地和農房流轉信息發布、交易、咨詢、評估等服務功能。
（三）路徑創新是擴大農村宅基地交易半徑增加村莊開放性的手段。一是創新空間范圍。通過小村并大村、資格權跨村實現等路徑，擴大了農村宅基地交易半徑，使村民由散居逐漸走向聚居。二是創新新增成員范圍。通過制定股份經濟合作社章程，設立“申請取得”本村集體經濟組織成員的通道，并明確相應的條件和程序，在增強村莊的開放性的同時，增加了人力資源后勁。三是創新繼承房屋管理。以解決繼承人“住有所居”為重點，允許退休后返鄉居住的非集體經濟組織成員有償使用原宅基地的基礎上，繼承取得的房屋可以拆除重建，這樣不僅填補了鄉村人才缺口，而且還為解決鄉村振興“人、地、錢”從哪里來的問題提供了現實路徑，為農村帶來更多發展機會和經濟效益。四是創新建設用地轉換通道。農村集體經營性建設用地與宅基地都是集體建設用地，一個具有經營性功能，一個具有保障性功能所有權人都是村集體經濟組織。農民進了城以后，在農村還有承包地、宅基地，還有集體經濟的收益權退不出來。雖然明確是自愿、依規、有償地退出，但實際上退出比較難，應該通過市場化的辦法實現有償退出。當農戶不再需要宅基地作為保障功能而存在的時候，宅基地可以有償退給村集體。村集體在滿足本村農戶需求之后，可以將存量的宅基地向村外的主體進行流轉。進城落戶的農民在農村退出的宅基地，可通過村莊規劃修訂，將土地用途調整為工業、商業和服務業，打通和集體經營性建設用地同等入市之間的通道，就可以通過集體經營性建設用地同等入市，既增加農民財產性收入，又壯大集體經濟增加財政收入，這是農民進城后一個潛在的更大的資源。
作者簡介：陶通艾，中共湄潭縣委全面深化改革委員會辦公室副主任，莫仁超，湄潭縣農業農村局宅改辦主任；來源：《中國鄉村發現》2024年第3期
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