中國的村民自治，似乎轉眼之間走過了將近三十年。從1988年6月《中華人民共和國村民委員會組織法》試行算起，中國村莊的直接選舉已經進入第27個年頭。從我們這一代學者來說，當村民自治風云初起之際，我們還青春年少，剛剛踏足學界。但是，將近半個甲子過去，我們已經年過半百，進入知天命之間。盡管我們當年就知道中國基層民主的道路不會一帆風順，但是，面對村莊選舉歷經三十年未能上升到基層政府層面的現狀，我們還是難免有一些意外和失落。
遙想當年，不論是政策界還是學術界，都給予村莊選舉很高期許。高層領導人曾有明確表示，公眾也有強烈希冀，村民自治經過一段時間的探索推進，將在政策上、法律上有重大突破，實現從村莊直接選舉到鄉鎮直接選舉、更高層次直接選舉的推進。最近幾年，所謂的突破和提升迄今也沒有動靜。不僅如此，村民自治推進初期遇到的體制羈絆到現在仍未解決。如村委會與黨支部的關系，即通常所說的“兩委關系”，依然未理順；村民自治組織與基層政府的關系，即通常所說的“鄉村關系”，也沒有廓清。從體制安排和政策規定來看，這些問題不僅仍然沒有得到突破性解決，在一些方面甚至還有所后退。可以說，村民自治似乎“碰上了天花板”。
但是，如果我們把觀察的目光聚焦到鄉村現實生活層面，特別是聚焦到廣大農民的身上，或者說，看到眾多農民在思想觀念、行為方式、政治態度方面的變化，就會另有一種心情。可以說，迄今為止的村級選舉，對于中國農村治理的影響是顯著而深刻的。在制度體系、法律框架并無突破性變革的情況下，農民本身的變化是巨大的，即農民在政治上的覺醒與提升。看到這些，我們的失望迷茫就轉變為欣慰和興奮，或者說，我們就會對于村民自治，乃至中國政治發展充滿信心。
觀察最近十來年的村莊選舉，從制度基礎和法制框架看，沒有什么重要演變，村民自治遇到的兩大現實制約也未根本突破（黨政關系和鄉村關系）。關于黨組織與自治組織的關系，通俗的概括是，“選來選去選了個二把手”，意為選出來的人（村委主任）沒有權，而有權的人（支部書記）不需選。關于基層政府與自治組織的關系問題，通俗的概括是“種了別人的田荒了自己的地”，意為村委會雖為自治組織，做的卻主要是政府部署下來的行政事務，即村委會的行政化反而嚴重了。以上是從宏觀角度看到的問題或者是令人不滿意的地方。
但是，如果深入到村莊生活層面，特別是歷史地考察村莊選舉過程以及影響，卻可以發現一些明顯的進步，或稱重大的積極變化，主要表現有三：
首先，選舉動員機制的變化，或者說是動員力量的重心轉換。村組法剛推行的那些年，主要是政府出面動員村民參加選舉投票，并且政府把村民的投票參與率作為對分工官員的考核，最近幾年，情況發生了很大變化，候選人或者說村委委員位置的競爭參與者，成為村民參與選舉的主要動員組織力量。不同的候選人都在組織人力物力，將村民動員到投票過程來，以增加自己的競爭實力。在這個過程中，政府人員的職責功能發生轉變，主要表現為制定選舉規則并保證選舉過程本身的公正性。由此可見，選舉過程的組織規制和選民參與的動員已經分化，前者是選舉機構（中立的選舉委員會），后者是競選參與者。這種情況與相對成熟的選舉制度是接近的，或者說是選舉進程本身在成長或走向成熟。“保法不保人”越來越成為基層政府的理性選擇。從村民的選舉表現看，早期廣泛存在對于選舉缺乏興趣的現象，被學術界稱為選舉冷漠（也稱政治冷漠），通常村里需要將參加選舉會議記一天義務工，或者發一二十元補貼，以吸引村民參加投票。現在，這種情況有明顯轉變。代替鄉村組織去動員村民參選的，是候選人及其代表。通常，在選舉之前的若干天，候選人或者代理就會登門拜票，并叮囑選舉日勿忘前往投票，在選舉的當天，多個候選人的代表會登門通知，對于行動不便者，候選人方面還提供交通幫助。現在，就本人的感受而言，村委選舉前夕村莊的情況，其實已經很類似在美國生活時看到的市鎮選舉的某些景象。
其次，選舉的真實性提升，競爭性不斷增強。推行村組法之初，有選舉無競爭，或者說選舉成為既定導演結局的表演，成為村莊選舉的重要特色。選舉真實性提升，主要是因為基層政府對于村級選舉結果的控制明顯減少。這種政府對選舉結果的控制減少，原因與農村稅費取消有直接關系。在收取農業稅費的時代，縣鄉財政分灶吃飯，鄉鎮政府直接依靠稅費發工資。在這種情況下，村莊干部的稅費征收能力對于鄉鎮來說是最重要的考核標準。為了保證稅費征收，鄉鎮需要依靠那些在他們看來有能力收費的人來做干部。于是，在村莊選舉中，鄉鎮會盡力保證這些人當選，甚至采取一些非法手段。
農業稅取消后，鄉鎮對于村干部已經沒有這方面的要求，什么人做干部都差不多，因此，對于選舉結果的控制大大減少。同時，過去的控制導致農民上訪鬧事對于鄉鎮政府也不堪其擾。可以看到，基層政府在保持選舉程序公正，維持中立立場來說，比過去進步明顯。有鄉鎮領導人自己的說法是，“現在更強調保法不保人”。有時候，為了選舉順利進行，基層政府會動用警力維持秩序。應該說，這種動用警力是政府工作法制化提升的表現，是政府應該做的。與過去向農村收取稅費動用警力、征地拆遷動用警力不可同日而語。
在基層政府干預減少的背景條件下，村莊選舉真實性提升，具體表現為兩種情況。一種是部分村莊的選舉競爭趨于激烈，主要在一部分經濟發達、村級公共資源比較多的村莊，特別是富裕村、城郊村、城中村等。在2000年前后的選舉研究中，曾有學者觀察發現，越是經濟發達村莊，選舉越缺乏競爭性，因為發達村莊原有干部的威信很高，選舉沒有懸念。但是，最近幾年的選舉情況顯示，越是這種村莊，選舉的競爭越是加劇。另一種是部分村莊沒有什么公共資源，特別是債務多，經濟窮的村，出現了一些沒有人愿意當干部的情況，在這種情況下，加上人口外出增加，選舉經常達不到法定人數。但是這種選舉的冷場，與過去基于政府干預選舉或者虛假選舉的冷場，又有性質不同。在民主制度很發達的西方社會，這種情況也是隨處可見的。總的來看，現在的村莊選舉競爭加劇。這是普遍的趨勢。除了基層政府干預減少以外，村干部工資有保證也是重要原因。
再次，選舉中的競爭手段多樣化，而且不規范，成為這幾年選舉情勢的重要特點。選舉前派送禮品、禮券，請人吃飯，甚至有重點的發送現金，有的地方，在選舉投票的不同階段，參加投票獲得的現金數額不等。總的來看，這種以物質方式拉票的情況，在中國農村變得比2000年后普遍很多，在各地的選舉活動中不僅沒有減弱，而且明顯地增加。這種人們所指責的“賄選”情況大大蔓延，也可以顯示出村莊選舉的競爭性不斷增強。更值得注意的是，這種物質化競選的現象，不僅發生在村委會選舉，也迅速地發生在黨支部選舉。前些年，黨支部選舉中的類似活動很少。現在的情況是，在相同的村莊范圍內，黨支部選舉的“拉票”標準通常明顯高于村委會選舉。
從本人的觀察，賄選在現實中并沒有那么可怕，或者說沒有那么嚴重的消極后果。從村民的角度看，訪談調查發現，雖然一般村民都知道選舉用錢物來拉票不是好事情，但是從他們的一般評價看，多數并無反感。有的不僅不反感，而且認為是一個令人愉快的過程。有的直接說：“經常選舉才好，可以經常有錢發”，反應比較強烈的是村莊里的孤寡老人：“過去，村里的干部上邊定，想當干部的人根本想不起我們這樣的人，現在要投票，有人給我送來兩斤豬肉，有人送來五斤掛面。這當然比沒有選舉好。”由此可以說，過去想當村官要賄賂政府領導人，現在則要“賄賂”村民。以此來說，這樣的賄選還是一種社會進步。也有的村民從更深地層面看出了問題，表達了贊同這種賄選的理由。有的村民就說，“反正選出來的人說了也不算，都是聽上邊的。那還不如誰給錢多，我就選誰”。
在現實生活中，如何認定賄選或者處理賄選，現在確實面臨難題。賄選問題的處理，不能就賄選論賄選，而是重在制度環境。調研還發現，從面上看，近幾年的賄選在擴大，有“地不分南北，人不分老幼”的勢頭，情況令人擔憂；但是從點上看，根據本人在山東和河北四個村莊十多年的觀察，發現村莊內部也存在一種自動的賄選糾錯機制。主要是兩種情況。一種情況是，村民有策略地抵制賄選。當賄選當選的干部三年后，換屆再選時，雖然村干部繼續用了相同的錢物拉票，但還是落選，用一些農民的話說“你這幾年當的不好，發錢給我，我仍然不選你”。因此在一些村里，換屆前的幾個月或者一年，村里會集中做一些實事，如修路、給老年人發補貼等等。這說明，用提升公共服務來競選，越來越被認識到。另一種情況是，競選人主動改正賄選。有些村民運用賄選競選，是假定當選后的收益會超越花費的物質成本，但是，他當選后發現，錯誤的估計了當村干部的收入和村里的資源情況，或者說，不論是從村集體的資源來看，還是從干部收入看，他在上任三年后，根本無法實現競選時的投入產出設想。這樣，再換屆時，他雖然還想連任，但是不主動再用錢物拉票了。現在看來，賄選問題相當復雜，歷史地看賄選甚至不是壞事，而是進步。解決賄選問題，責任不在民眾，關鍵在政府如何規制。這不僅涉及選舉過程本身的監督規制，還涉及整個村務運行的管理規制，如果村民管理很到位，以權謀私很難得逞，對于賄選本身也有抑制作用。最要不得的態度，是以賄選的存在來證明村民素質低，搞不了民主選舉，從而因噎廢食。從村民在選舉中的表現看，搞好村級民主沒有問題，甚至鄉鎮和縣市的直接選舉也沒有問題。關鍵是要敢于探索合理有效的競選制約機制。沒有這個機制，無論多么好的個人素質也搞不好選舉。歐美選舉制度的發展歷程就很好地說明了這個問題。
第四，選舉結果的政治效能顯著提升，村委會的權威正當性提升。或者說，雖然從高層政策精神上，從文本的規則制度上，黨組織的權威一直被強調和提升，但是，現實的村莊生活中，一個明顯的趨勢上，村委會主任的權威基礎在增加，村支部書記的權威基礎在削弱。在村委主任和村支部書記發生權力紛爭時，雖然全國總體上看村主任處于相對劣勢，但是，上升為強勢的村主任迅速增加。特別是如果村書記競選村主任失敗，而由另外的人成功當選村主任，則村里出現村主任和村書記兩個權威并存的局面時，村民通常更認同村主任的權威。經過一段時間，或者村主任奪權成功，或者是村書記自知合法性不足，逐步退出村莊事務的管理。在村主任和書記分立的情況下，村主任中抱怨選舉沒有用的人少了，越來越多村主任采取非常務實的態度，即權力是爭取來的，不是上級自動移交的。因此，現在不能想當然地認為，文本制度規定村支部書記領導村主任，那么，村務就是村書記在主導。情況變得復雜，體制正在斷裂，今后的演變方面還無法設想，更難以規制，需要慎重觀察。
雖然，經過二十多年的實踐演進，村級選舉仍然未如人們期許的那樣上升到鄉鎮直接選舉，近期看也沒有出現重大體制性突破的跡象，但是，我們還是需要承認，迄今為止的村級選舉對于中國農村的治理影響是顯著而深刻的，也是長遠的。這種現實而深遠的影響，不僅反映在鄉村治理和基層政治層面，而且也會直接反映在整個中國政治發展的進程中。這種影響的核心內容，是已經或者正在繼續塑造公民化的農民，為中國社會走向現代民主政治提供了最廣泛的公民基礎。從來沒有正式接觸選舉的農民，通過這個過程開始適應、掌握甚至創制選舉的規則與程序，比如“海選”就是由村民創造，還有其他若干選舉技術的創新。不僅如此，這個過程還開始養成農民新的權力理念，即公共權力應該來自民眾的選舉授權，這樣的公共權力才有政治上的合法性和正當性。
可以說，這些年有限的村莊選舉正在催生新的與民主政治相適應的政治文化。如同百年前農民拋棄假稱天命所授的皇權一樣，現在的農民進而質疑那些不經自己選舉認可的公權。農民的這種變化，對于傳統體制的動搖是基礎性的，雖然是緩慢的。或者說，新的政治發展在這樣的基礎上得以實現，或者說才能牢固的實現。因此，我們看到這些村莊選舉，沒有理由為未來的政治發展感到悲觀。
當然，從社會長期發展的角度肯定這些年村莊選舉的歷史成就，并為這些成就感到鼓舞，并不能因此而低估現實的局限和面對的問題。
首先需要承認，迄今為止的村民自治制度就是有問題的，一個村委會組織法遠遠無法支撐其所希冀的“村民自治”，村民自治需要基本層面的制度機構作為依托，或者說需要一個自治法去理清一些基本問題。有此法律基礎，才可以談得上村民自治。不僅如此，還要看到，即便有了真正意義的村民自治，也不能將村民自治等同于基層自治。如果歷史地看，或者從國際經驗看，沒有什么基層自治是僅僅在村級層面就可以實現的，不能說有了村民自治就有了基層自治。那么，基層自治適合建立在哪一級，這個問題需要在實踐中探索。
其次還要看到，如果僅僅從目前的村委會組織法來看，也面臨很多問題，這些問題不解決，連現在這個法都很難有序地推進。具體的問題有很多，但是基本的挑戰是，如何界定村民和村莊。現在，村莊正在開放，村莊的邊界變得模糊，一些地方村莊作為生活共同體幾近解體，村民更難界定。村莊選舉的基礎條件是村民的界定。村民無法認定，成為基礎性的挑戰；不僅村莊邊界模糊，隨著城鄉統籌措施有效推進，城鄉邊界也在模糊，居委會組織法和村委會組織法都難以適用，這仍然是一個基礎性問題。
總體來說，當前村民自治的進程正在遭遇挑戰，面臨復雜的新局面。村民自治的原有體制約束沒有新突破，村莊內部黨組織與自治組織的關系依然糾結；基層政府與村級組織的關系依然糾結（鄉村關系）。這個問題在村級層面正在發生，黨組織的地位正在下降。但是，質的變化將發生在宏觀層面，村的黨政體制變革無法單兵突破。
有人說，中國的村民自治是一種“政治把戲”，搞的不是真民主，實際上是在忽悠農民。在現實生活中，確實有些地方的鄉村選舉被政府操控，甚至玩的是假動作。但是，問題并不這樣簡單。從實際效果看，“忽悠”農民的過程，對于農民來說，實質上是一個民主啟蒙和政治動員的過程。正是在這個“忽悠”過程中，農民的政治權利意識、政治參與能力獲得了顯著提升。更重要的是，在市場經濟發展過程中，農民為了維護權利和表達利益，越來越多地、自覺或者不自覺地開始拿起“民主”作為武器。舉例來說，在很多地方，農民因為征地問題上訪，初期訴求是經濟補償等直接利益問題，隨著直接利益問題得不到解決，他們對鄉村干部的信任開始發生動搖，進而提出罷免、撤換鄉村領導人，直至啟動投票罷免程序。此類事情在農村經常發生，而且越來越越多，充分展示了公民能力的提升。
現在，中國還沒有真正意義上的村民自治。但是，這并不意味著現在的中國農民搞不了村民自治。自治的提升一定是個大趨勢。因為民眾在要求更多的民主參與，更多的自由權力，要求更多地制約監督政府，更多地參與公共事務的管理。如果用這個目標和趨勢來觀察衡量當下中國的諸多現實問題，改革的道路應該怎樣走下去，其實答案是明確的。
雖然鄉村民主是中國政治改革的基礎性工程，但是，在中國政治發展的宏大歷史背景之下，不論村莊選舉，還是鄉鎮選舉，都難以成為政治改革的獨立篇章。從政治制度架構的視角看，不僅村莊選舉沒有那么重要，鄉鎮選舉也沒有那么重要。村莊選舉本身還不屬于國家政治，或者說，還只能是國家民主體制的社會基礎；村莊民主無論發展得多么令人滿意，都必須遞進到國家制度層面，何況現在村莊民主的發展還不能令人滿意。現階段鄉鎮選舉并沒有實質上的制度突破，鄉鎮政府領導人的直接選舉雖然十多年前在個別地方有所萌生，但是很快就在巨大的體制壓力下歸于沉寂。問題還在于，在鄉鎮黨委和政府既定關系框架下，鄉鎮長較鄉鎮黨委書記而言的政治弱勢，比起村委會主任對于村黨支部書記的政治弱勢，更加深刻和根深蒂固。
不僅如此，在當前縣鄉政府權力格局下，即便是鄉鎮黨委書記的直接選舉，對于重新塑造中國的地方政治也已經意義微弱。因此，從政治體制架構建設的角度看，中國的基層自治和地方選舉，具有根本意義的層面在于縣（市）。縣（市）的直接選舉和自治將構成中國政治發展的關鍵性環節。在此之前，鄉村民主主要是為這種嶄新局面的到來積累社會能量和培育文化土壤。
歷史經驗告訴我們，社會的政治進程并不是人為設計的，或者說，那些自以為參透歷史玄機的人的設計規劃，往往被淪為人們的笑柄。從這個角度看，關于直接民主沿著鄉鎮、縣（市）、省市順序遞進的設想，未必是成為一種現實的變革道路。也許，歷史會將驚人的一跳。中國的基層自治會越過鄉鎮直接進入更高政府層面。
中國鄉村發現網轉自：愛思想
(掃一掃，更多精彩內容！)
