（2010—2014年）
農村土地權屬狀況與變化
中國農村土地改革后的土地產權結構，可以概括為以下三點：一是繼續保持集體所有制不變，即維持“三級所有、隊為基礎”的所有權架構。二是實行產權歸農戶，即農戶擁有農地使用權、收益權和轉包權。三是實行村社成員權共有制，即村民小組邊界內的每個成員，擁有平等土地產權。人口增減變化，調地；土地被征用后，平分土地補償款，重分土地；土地非農開發的租金成員分紅。在這一基本框架下，在政策和法律上，對農村土地產權不斷予以完善。一是延長土地承包期，從15年延長到30年，再到提出農民與承包土地的關系長久不變，形成農民與土地關系的穩定預期。二是在合約結構上，從改革初的達成“上交國家、留夠集體、剩余歸自己”的合約安排，到實行承包人與承包地塊對應，承包期內“增人不增地、減人不減地”，再到提出長期而有保障的土地使用權，以明確農戶對土地的利益歸屬，實現土地產權權能。在此基礎上，通過《土地承包法》和《物權法》對產權予以合法保護。在實施層面，農村土地產權演變出現了幾個值得注意的特征。
（一）集體土地所有權主體變更與上收
在中國農村制度改革中，盡管將農地產權下放到了農戶，但是，“三級所有、隊為基礎”的架構一直保留。隨著工業化、城鎮化的加速推進，發達地區的村莊被卷入這股洪流，傳統農村勞動力和人口則不斷離開村莊，由此帶來村莊治理結構的變化。
一是村莊歸并加劇。改革以來，在經濟力量和行政力量的雙重推動下，各地并村、并組勢頭加快。一是行政村數量銳減。根據中國統計年鑒的數據，1985年時，全國行政村數量為94．1萬個。到1994年，減少到80．2萬個。到2004年，又減少到65．3萬個。2014年時已經減少到58．4萬個。在不到30年的時間里，全國行政村數量減少了35．7萬個，減少了35．5％。二是村民小組數量大幅縮減。根據相關統計數據，1997年全國農村村民小組535．8萬個，到2004年減少為507．9萬個，到了2013年，進一步減少到497．2萬個。16年的時間里，村民小組減少了38．6萬個，減少了7．2％。拆村并組的推行，更多是從變化環境下農村治理成本的考慮。但是，在中國現行土地集體所有制下，無論是拆村還是并組，即意味著其土地所有權邊界的改變，村與村之間、組與組之間的人口規模不同、土地數量各異，對應的權利和利益也不一樣，因此，大量村組歸并中的糾紛大多因此而起。
二是集體土地所有權主體上收。由于“三級所有、隊為基礎”的模糊性，近些年來，村莊治理結構的變化中，事實上又加劇了土地所有權主體的上收。在改革初實施包產到戶時，除了少數地區的土地所有權在行政村以外，絕大多數村莊的土地分配單位在生產隊（即自然村）一級，但是，按照農業部經管司的統計，2013年，全國集體所有耕地14．13億畝，歸村所有的面積達5．81億畝，超過耕地總面積的四成，歸組所有的耕地為7．28億畝，占51．52％，歸鄉鎮集體經濟組織所有的耕地仍有1．04億畝，占集體所有耕地的7．36％。從近年來的變化趨勢來看，歸村所有的比例仍在快速增加，從2010年的37．79％上升到2013年的41．12％，增長了3．33個百分點；歸鄉鎮集體經濟組織的耕地呈現下降趨勢，從2010年的11．35％下降到2013年的7．36％，下降了3．99個百分點（見表1）。
分地區來看，東部地區歸村所有的比例最高，2013年近半數土地歸村所有，超過了歸組所有的比例，而中、西部地區歸村所有的比例均在40％以下，歸組所有的耕地仍占半數以上。從耕地權屬的變化趨勢來看，東部地區土地所有權上收的速度最快，中部次之，西部最慢。2011—2013年，東部地區歸村所有的耕地增長最快，從42．80％增加到49．5％，增加了7．3個百分點，歸組所有的耕地從42．01％增加到43．39％，增加了1．38個百分點，歸鄉鎮集體經濟組織所有的耕地比例則從15．19％下降到7．11％，下降了8．08個百分點。中部地區歸村所有的耕地從35．80％上升到38．65％，增加了3．15個百分點，歸組所有的耕地從53．54％上升到54．10％，增加了0．56個百分點，而歸鄉鎮集體經濟組織的耕地從10．66％下降到了7．25％，下降了3．41個百分點。西部地區歸村所有的耕地從36．31％增加到37．50％，增加了1．19個百分點，歸組所有的耕地從53．67％增加到54．79％，增加了1．12個百分點，歸鄉鎮集體經濟組織所有的耕地則從10．01％下降到了7．71％，下降了2．3個百分點。
很顯然，原本作為土地集體所有權主體的村民小組（即原生產隊），在村莊治理結構變革中，越來越失去土地的所有權。我們在基層調查時，當與地方干部問及此種做法時，他們都覺得理所當然，理由是村民小組已經不承擔什么職能了，生產功能被農戶家庭取代，公共物品提供和行政事務主要由村委會行使，行使土地所有權主體的土地發包、證書簽發等也就自然到了村委會一級，村民小組作為土地所有權的單位也就被視為可有可無了。
（二）成員權集體所有制不斷自我強化
1998年，正值中央強調和落實“延長承包期30年政策”，針對中央政府提出的承包期延長到30年的政策，有62％的被訪農戶不贊成三十年內不再調地，而且越是在傳統農區比例越高；81％的被訪農戶不接受“新增人口不再配給土地的作法”（8縣800農戶調查，劉守英、龔啟圣）。到了2003年，正值《農村土地承包法》實施，盡管贊成延長承包期到30年的農戶比例上升到62．9％，但是還有20．6％的農戶明確主張要縮短承包期。贊成承包期內不再調地的比例上升到51．1％，但是還有36．8％的農戶仍然認為在承包期內可以調地（6省12縣2114農戶調查，趙陽）。到2008年，“農地承包期內30年完全不調整”、“不合理”的被訪者高達62．79％。認為“增人不增地”和“減人不減地”、“不合理”的被訪者比例分別高達61．98％和59．95％（6省30縣2200農戶調查，陶然等）。中國人民大學和美國發展研究所的5次17省調查顯示，從2001年—2010年，支持“增人不增地、減人不減地”的農戶比例從42．0％下降到38．2％，反對該項政策的農戶比例從42％下降到28．6％，持中立態度的農戶則從15．9％上升到33．2％（豐雷等，2013年）。
（三）農地承包經營權的保障與喪失
根據農業部經管司統計，2013年，全國集體所有農用地總面積63．02億畝。其中耕地14．13億畝、園地1．21億畝、林地19．44億畝、草地23．71億畝、養殖水面0．75億畝、其他3．79億畝。其中實行家庭承包經營的耕地面積13．27億畝、園地0．61億畝、林地9．98億畝、草地17．28億畝、養殖水面0．29億畝，合計為41．43億畝，占農用地面積的65．74％。2010—2013年，農用地家庭承包的比例增加了5．17個百分點，主要是林地和草地的家庭承包比例有所上升，耕地的家庭承包比例則稍微下降了0．39個百分點（見表2）。
但是，在結構快速變化和相關政策作用下，失去農村土地承包經營權的農民在增加。
一是因征地引發的農民土地承包經營權喪失。1987年到2001年，國務院發展研究中心課題組研究數據表明，中國非農建設占用耕地3394．6萬畝，其中70％以上是征地，約有3400萬農民因征地失去或減少了土地，年均242．9萬人失去或減少土地。到2013年，據農業部統計，農戶因征地失去承包耕地323．2萬畝，若按照農民人均耕地1．46畝計算。2013年全國因征地而失去或減少耕地的農村人口就多達221．4萬人。按照2002年至2013年間，年均失地人口232．1萬人推算，11年間失地人口達到2553．1萬人。據此估計，中國1987—2013年，共征占農民土地超過7100萬畝（2002—2013年按照人均1．46畝計算），共有5900萬以上的農民失去或減少土地承包經營權。按照《全國土地利用總體規劃提要》，在未來20年間，我國還將占用超過3000萬畝耕地，因此而導致失去土地承包經營權農戶數還將大幅增加。
二是因實施“增人不增地、減人不減地”導致無地人口增加。據對貴州省湄潭縣實施25年“增人不增地、減人不減地”結果調查，1987至2010年，該縣新增人口12萬，實行“增人不增地、減人不減地”后，這些人口就沒有再分到土地，到2010年，無地人口占總人口比例高達25％。目前，這一政策已經成為全國性政策，如果得到完全實施，中國1998—2013年，新增人口約為1．13億人，按照農村戶口占比71．3％計算（按照農村人口9．7億，全國人口13．6億計算）約有8060萬農村人口成為了無地人口。
三是因實施計劃生育政策超生產生的無地人口。計劃外超生人口因為違反了“計劃生育”政策，未能分得土地，成為了無地農民。根據全國第六次人口普查數據，我國無戶籍人員大約1300萬人，絕大多數為超生人員。據此估計，嚴格按照計劃生育政策，由此產生的無地人口約為1300萬人。其中由于罰款等措施，讓一部分超生人口分到土地，導致實際的無地人口數應該略小。
四是流動人口承包權與經營權分離。根據國家統計局抽樣調查結果，2014年全國農民工總數達2．74億，其中，外出農民工總量達1．68億。流動人口的土地權利應該如何處理，不僅關系到現有農村留駐人口是否能夠適當擴大經營規模，也關系到流動人口是否能夠通過處置農村的土地權益覆蓋一部分城市定居成本的問題。
（四）土地確權與實施
2001年底，國土資源部下發了《關于依法加快集體土地所有權登記發證工作的通知》和《集體土地所有權調查技術規定》，農村土地確權工作才得以繼續推進。2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，搞好農村土地確權、登記、頒證工作，以進一步完善農村土地管理制度。2010年中央一號文件指出，“擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，保障必要的工作經費”。并要求“力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織”。2015年中央一號文件再次強調，“對土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶”。并且，每年中央政策文件出臺之后，國土部、農業部等部門出臺相應的文件，各個相關部委，部分省（區、市）成立了工作領導小組，落實或基本落實的經費達20多億元，加快推進農地確權工作。
自2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》以來，我國農村集體土地確權登記發證工作取得積極進展。根據國土資源部統計數據，截至2012年10月，全國農村集體土地的確權頒證覆蓋率已達86％。其中廣西、天津、海南、安徽等省市的確權頒證覆蓋率已超95％。近幾年來，按照中央政府對集體土地確權要求，土地承包經營權保障程度提高。據農業部統計，截止到2013年，簽訂家庭承包合同的2．23億戶，約占家庭承包經營農戶數量2．30億戶的96．96％；頒發了土地承包經營權證份數為2．07億戶，若一份合同對應一份權證，約有90％的農戶拿到證書。
到2015年2月，全國開展土地承包經營權確權的縣有1988個，占全國2856個縣的三分之二，涉及到1．3萬個鄉鎮、19．5萬個村、3．3億畝承包耕地。
土地流轉與規模經營的進展
土地規模過小、細碎化程度高，一直被認為是妨礙農業現代化的突出問題。土地流轉不暢、制度不健全被認為是妨礙土地規模經營的重要因素。事實上，中央關于土地流轉的政策一直是鼓勵農戶層次的土地自愿、依法、有償流轉的。近年來，隨著農村人口與勞動力非農化進程加快，農村土地流轉也呈加快之勢，并出現一些新特征。
（一）土地流轉的特征
1．近年來，土地流轉明顯提速。
20世紀80年代初到90年代初，全國土地流轉比例很小。根據全國農村固定觀察點調查資料，1984—1992年間完全沒有轉讓過耕地的農戶比例達93．8％，轉讓一部分耕地的農戶比例僅1．99％。到2003年時，土地流轉比例有所增加，農業部農村固定觀察點對全國東、中、西部20842戶的抽樣調查顯示，全國土地流轉面積占總耕地面積的9．1％，其中，東、中、西三大區域分別為9％、11．6％、3．86％。
近年來，全國土地流轉面積呈現較快增長趨勢，土地流轉面積明顯增加。截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉總面積達到4．03億畝，是2010年的2．16倍。農地流轉的總面積占家庭承包經營耕地面積的30．32％，比2010年提高15．65個百分點（見表3）。分地區來看，中部地區的流轉率最高，增長速度也最快，東部次之，西部流轉比例最低，增長速度也最慢。到2013年底，東部地區土地流轉率達到26．06％，中部地區為30．64％，西部地區為19．53％，分別比2011年增加10．44％、7．5％、5．28％。土地流轉率最高的幾個省份分別是：上海65．81％、江蘇56．96％、北京48．79％、浙江45．32％。
2．轉包和出租仍是土地流轉的主要形式。
按照農業部的相關政策規定，耕地流轉主要有轉包、出租、股份合作、互換、轉讓五種形式。2014年，這五種類型的流轉比例分別為46．53％、33．17％、6．68％、5．94％和2．97％。以轉包和出租流轉的土地占流轉耕地總面積的79．7％，以這兩種形式流轉的耕地面積比2010年分別增長了95．83％和173．47％。但同一時期，以轉包形式流轉的土地比例下降了5．08％，但是以出租形式流轉的耕地比例增加了6．83％（見表4）。
分地區來看，無論是東部還是中西部地區，轉包和出租均是最主要的兩種土地流轉方式，這兩種形式流轉的耕地分別占到了東、中、西部地區流轉耕地的75．69％、79．46％與79．93％，但中部地區的轉包比例高，2011年時超過流轉面積的六成，2013年時仍然占流轉面積的一半以上份額，東部和西部地區轉包的耕地僅占流轉面積的不到四成；與此對應，中部地區以出租方式流轉的耕地比例明顯低于東部和西部地區，但從2011年到2013年，這一比例有所增加。值得注意的是，東部地區以股份合作的形式流轉的比例較高，超過流轉面積的10％，2013年達到11．26％，而中、西部地區僅為6．11％和3．81％。
3．流轉耕地用于種植糧食作物的比例基本穩定但區域差異較大。
2010—2014年，農戶流轉出的承包耕地中，用于種植糧食作物面積從1．03億畝增加到2．29億畝，占流轉總面積從55．06％增加到56．82％。在土地非糧化方面，各省程度不一。2013年，吉林和黑龍江的流轉土地仍然主要從事糧食生產，分別高達91．23％和86．98％，主要產糧區的土地流轉用于糧食生產的面積還是高于全國平均數，內蒙古74．03％、江西65．30％、安徽69．21％、河南65．08％，也出現部分產糧區流轉土地非糧化明顯現象，北京88．83％、貴州76．99％、海南76．31％、廣東74．67％、云南73．76％的流轉土地用于非糧作物種植（見表5）。
不同區域流轉耕地用于糧食種植的比例差異較大。中部地區流轉的耕地主要用于糧食種植，超過流轉面積的七成，而東部和西部地區流轉土地非糧化情況較為嚴重，僅占流轉面積的四成左右。
4．土地流轉合同簽訂率提高。
由于土地流轉向非農戶等其他主體增加，農戶在土地流轉時更加重視合同簽訂。截至2014年底,全國流轉出承包耕地的農戶達5833多萬戶,占家庭承包農戶數的25．34％，比2010年上升10．82個百分點；簽訂流轉合同0．42億份，涉及流轉耕地面積為2．69億畝，分別比2010年增長108．10％和154．49％；簽訂流轉合同的占流轉總面積的66．75％，比2010年增加10．14個百分點。
（二）農戶經營規模變化
伴隨土地流轉加快，農戶經營土地的規模也在增加。截至2013年底，經營耕地10畝以下的農戶有2．26億戶，占家庭承包戶總數的85．96％以上。經營耕地在10畝以上的農戶已經占到14．04％。在經營規模擴大的類別中，10—30畝和30—50畝兩個組別的比例最高，分別達到10．28％和2．55％，到2014年，經營50畝以下的農戶仍占絕大多數（98．71％），與農區人地關系、技術條件及農民經營能力比較相稱（見表6）。
除此之外，另外幾個經營規模較大的類別盡管占比不高，但農戶數也不少，2014年，經營耕地50—100畝的農戶有235．4萬戶，經營規模在100—200畝的農戶有75萬戶，經營規模在200畝以上的農戶有31萬戶，在中國這樣長期處于過小規模農業經營的國家，出現如此多的適度規模農戶，其對未來農業效率及收入分配的影響，值得關注。
分地區來看，東部和西部地區戶均經營規模在10畝以上的占10％—15％，中部地區接近20％，但無論是東部還是中、西部，均主要集中在10—30畝一組，分別占到了農戶數的8．94％、14．53％和13．62％。
（三）農地經營主體的變化
近年來，伴隨著土地流轉的迅速增長，農地的經營主體發生了巨大的變化。
從流轉土地來看，農戶仍是土地轉入的主體，但接包主體趨于多元化。2014年，在全部流轉耕地中，流入農戶的比例占58．31％，仍然是接包土地的主體。但，土地向其他主體流轉也大量存在，依次為：農民專業合作社占21．84％，企業占9．68％，其他主體占10．17％。值得注意的是，與2010年相比，流入農戶的土地比例下降了11．04個百分點；流入農民專業合作社的土地比例上升了10．01個百分點；流入企業的土地比例上升了1．62個百分點；流入其它主體的土地比例降低了0．58個百分點（見表7）。
分地區來看，東部地區轉入農戶的耕地比例要低于中、西部地區，流入企業的耕地比例要高于中、西部地區。2011—2013年，中、西部地區流入農戶的耕地比例也迅速下降，流入合作社與企業的耕地比例有所增加，其中，流入合作社的耕地比例分別增加了9．69％和5．34％。
從耕地的整體經營格局來看，農業經營的顯著特征是從農戶單一主體向專業合作社與企業等多主體轉變。農戶雖然仍然占據主導地位，但近年來農戶的經營面積與比例都在下降，2010—2014年，農戶的耕地經營面積由12．15億畝下降到11．61億畝，下降了0．54億畝，農戶經營的比例則從95．44％下降到87．36％，下降了8．08個百分點。由專業合作社經營的耕地面積與比例均在快速上升，合作社經營的耕地面積從2010年的0．22億畝增加到2014年的0．88億畝，增長了4倍，專業合作社經營的耕地面積比例則從1．73％上升到6．62％，增加了4．89個百分點。同一時期，由企業和其他主體經營的耕地面積也翻了一倍，由企業經營的耕地面積從2010年的0．15億畝增加到2014年的0．32億畝，占比則從1．18％增加到了2．93％，增長了1．75個百分點；由其他主體經營的耕地面積從0．2億畝增加到0．41億畝，占比則從1．57％增加到3．09％，增長了1．52個百分點（見表8）。
分地區來看，東部地區由農戶經營的比例最低，中部次之，西部最高；東、中、西部都呈現農戶經營比例下降，專業合作社與企業等其他主體經營比例上升的趨勢。2011—2013年，東部地區由農戶經營的耕地比例從91．83％下降到88．02％，下降了3．81個百分點；由專業合作社經營的耕地比例從3．10％上升到5．57％，增加了2．47個百分點；由企業經營的耕地比例從1．69％上升到2．79％，增加了1．1個百分點；由其他主體經營的面積則從3．10％上升到3．62％，增加了0．52個百分點。
中部地區由農戶經營的耕地比例從95．34％下降到89．33％，下降了6．01個百分點；由專業合作社經營的比例則從2．72％上升到7．05％，增加了4．33個百分點；由企業和其他主體經營的比例都從0．97％上升到1．90％，增加了0．93個百分點。西部地區由農戶經營的比例從94．85％下降到91．87％，下降了2．98個百分點；由合作社經營的耕地比例從1．23％增加到2．93％，增加了1．7個百分點；由企業經營的比例從1．72％增加到2．71％，增加了0．99個百分點；由其他主體經營的比例則從1．96％增加到2．48％，增加了0．52個百分點。
（四）土地流轉與規模經營中存在的問題
一是土地流轉不規范。土地流轉市場尚未建立起來，土地流轉大多是農戶間自發進行的，采取口頭協議進行土地流轉的仍然占很大比例，流轉過程不規范。流轉地價的評定缺乏科學合理的標準，流轉價格難以真實反映土地價值。有些農戶之間的土地流轉，只有口頭協商，沒有簽訂書面合同。有的流轉合同，轉出方多是村或村土地合作社，而有經營權的農民沒有書面委托，造成流轉雙方主體資格不明確。土地流轉不規范造成每年大量糾紛。2014年產生土地流轉糾紛9．17萬件，比2010年上升42．39個百分點。流轉糾紛中，農戶之間的糾紛有7．25萬件，比2010年增加51．67％，占流轉糾紛的79．06％，比2010年增加4．84個百分點；農戶與村組集體之間的糾紛1．02萬件，比2010年增加2％，占流轉糾紛的11．12％，比2010年減少4．34個百分點；農戶與其他主體間發生的流轉糾紛0．89萬件，比2010年增長32．84％，占流轉糾紛的9．71％，比2010年下降0．69個百分點。
二是部分土地流轉后“非糧化”。近年來，隨著土地承包經營權流轉規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元，土地流轉過程中逐步出現土地“非糧化”使用現象。如前所述，在東部經營發達省份，土地流轉后“非糧化”傾向更為明顯。從目前農業生產效益情況看，糧食作物生產是農業生產比較經濟效益低的產品，流入土地的經營主體要承擔流轉土地租金成本，所以選擇經濟效益較高的生產經營項目才能實現其流轉土地生產經濟效益。因此，“非糧化”成為土地流轉的基本動因和趨勢。
三是土地經營規模不是越大越好。湖南省的調研表明，種糧大戶除了普通農戶面臨的生產資料價格上漲困擾外，還要應對一些特殊困難。一是地租快速上漲。2011年和2010年的畝租金對比，珠江縣松子社區從400斤谷價漲到600斤谷價；零陵區從176元漲到233元；新化縣曹家鎮從160元漲到500元；赫山區蘭溪鎮從200元漲到580元。桃源縣深水港鄉種糧大戶黃愛軍2009年以145元／畝租金租賃長湖村的100多畝水田，之后租金年年上漲，2010年和2011年分別為177元和240元。二是雇工費用高、請工難。從5縣區50個種植100—120畝大戶情況看，2010年戶平均請工支出達到37180元，2011年早稻請工支出高達20129元。株洲縣種糧大戶彭滿珍租賃3380畝種植水稻，請長工30多人，每月工資1400元，農忙時請工60多人，每日工資120元／人。近幾年種糧大戶農忙時“請工難”極為普遍。5縣區種糧大戶晚稻栽插時因請不到工至少導致5000畝錯過農時。工價上漲也是種糧大戶的一塊心病。2010年請一天工80元左右，2011年和2012年分別提高到100元和120元。規模經營的“度”很重要。湖南調查表明，一戶2個勞力經營規模30—100畝左右為適當，不但基本不用請工，還可以做到精耕細作，土地產出率和利用率大于100畝以上的大戶。
我們基于國家統計局7萬戶農戶的測算表明（國研中心城鄉統籌基礎重點領域，2014），在我國當前農業生產條件下，過度提高農業經營規模反而不利于提高農業單產。根據土地播種面積將農戶區分為大規模戶和小規模戶兩類，播種面積大于中位數7．96畝的農戶是大規模戶，結果顯示，大規模戶的土地單產為714元／畝，遠低于小規模戶的2614元／畝。
大規模戶的農業單產更低，至少有三方面的原因。一是大規模戶土地面積是小規模戶的5倍左右，而勞動投入僅1．5倍左右，大規模戶單位土地的勞動力投入明顯低于小規模戶，大戶人地比例更低。二是大戶農業機械原值是小戶的4倍左右，不足以完全彌補勞動力投入，這說明在農業機械化程度沒有足夠高的情況下，經營面積過大會攤薄單位土地上的勞動投入。三是從種植結構來看，大規模戶主要是產糧戶，種植糧食的土地比例更高，78％的播種面積用于糧食，小戶種植經濟作物的土地比例更高，經濟作物的附加值更高。
（作者為國務院發展研究中心學術委員會副秘書長）
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報2016年02月19日
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