（2010—2014年）
農(nóng)村土地權(quán)屬狀況與變化
中國農(nóng)村土地改革后的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，可以概括為以下三點：一是繼續(xù)保持集體所有制不變，即維持“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的所有權(quán)架構(gòu)。二是實行產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶，即農(nóng)戶擁有農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)包權(quán)。三是實行村社成員權(quán)共有制，即村民小組邊界內(nèi)的每個成員，擁有平等土地產(chǎn)權(quán)。人口增減變化，調(diào)地；土地被征用后，平分土地補償款，重分土地；土地非農(nóng)開發(fā)的租金成員分紅。在這一基本框架下，在政策和法律上，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不斷予以完善。一是延長土地承包期，從15年延長到30年，再到提出農(nóng)民與承包土地的關(guān)系長久不變，形成農(nóng)民與土地關(guān)系的穩(wěn)定預(yù)期。二是在合約結(jié)構(gòu)上，從改革初的達成“上交國家、留夠集體、剩余歸自己”的合約安排，到實行承包人與承包地塊對應(yīng)，承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”，再到提出長期而有保障的土地使用權(quán)，以明確農(nóng)戶對土地的利益歸屬，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。在此基礎(chǔ)上，通過《土地承包法》和《物權(quán)法》對產(chǎn)權(quán)予以合法保護。在實施層面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)演變出現(xiàn)了幾個值得注意的特征。
（一）集體土地所有權(quán)主體變更與上收
在中國農(nóng)村制度改革中，盡管將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)下放到了農(nóng)戶，但是，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的架構(gòu)一直保留。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進，發(fā)達地區(qū)的村莊被卷入這股洪流，傳統(tǒng)農(nóng)村勞動力和人口則不斷離開村莊，由此帶來村莊治理結(jié)構(gòu)的變化。
一是村莊歸并加劇。改革以來，在經(jīng)濟力量和行政力量的雙重推動下，各地并村、并組勢頭加快。一是行政村數(shù)量銳減。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，1985年時，全國行政村數(shù)量為94．1萬個。到1994年，減少到80．2萬個。到2004年，又減少到65．3萬個。2014年時已經(jīng)減少到58．4萬個。在不到30年的時間里，全國行政村數(shù)量減少了35．7萬個，減少了35．5％。二是村民小組數(shù)量大幅縮減。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1997年全國農(nóng)村村民小組535．8萬個，到2004年減少為507．9萬個，到了2013年，進一步減少到497．2萬個。16年的時間里，村民小組減少了38．6萬個，減少了7．2％。拆村并組的推行，更多是從變化環(huán)境下農(nóng)村治理成本的考慮。但是，在中國現(xiàn)行土地集體所有制下，無論是拆村還是并組，即意味著其土地所有權(quán)邊界的改變，村與村之間、組與組之間的人口規(guī)模不同、土地數(shù)量各異，對應(yīng)的權(quán)利和利益也不一樣，因此，大量村組歸并中的糾紛大多因此而起。
二是集體土地所有權(quán)主體上收。由于“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的模糊性，近些年來，村莊治理結(jié)構(gòu)的變化中，事實上又加劇了土地所有權(quán)主體的上收。在改革初實施包產(chǎn)到戶時，除了少數(shù)地區(qū)的土地所有權(quán)在行政村以外，絕大多數(shù)村莊的土地分配單位在生產(chǎn)隊（即自然村）一級，但是，按照農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司的統(tǒng)計，2013年，全國集體所有耕地14．13億畝，歸村所有的面積達5．81億畝，超過耕地總面積的四成，歸組所有的耕地為7．28億畝，占51．52％，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織所有的耕地仍有1．04億畝，占集體所有耕地的7．36％。從近年來的變化趨勢來看，歸村所有的比例仍在快速增加，從2010年的37．79％上升到2013年的41．12％，增長了3．33個百分點；歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織的耕地呈現(xiàn)下降趨勢，從2010年的11．35％下降到2013年的7．36％，下降了3．99個百分點（見表1）。
分地區(qū)來看，東部地區(qū)歸村所有的比例最高，2013年近半數(shù)土地歸村所有，超過了歸組所有的比例，而中、西部地區(qū)歸村所有的比例均在40％以下，歸組所有的耕地仍占半數(shù)以上。從耕地權(quán)屬的變化趨勢來看，東部地區(qū)土地所有權(quán)上收的速度最快，中部次之，西部最慢。2011—2013年，東部地區(qū)歸村所有的耕地增長最快，從42．80％增加到49．5％，增加了7．3個百分點，歸組所有的耕地從42．01％增加到43．39％，增加了1．38個百分點，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織所有的耕地比例則從15．19％下降到7．11％，下降了8．08個百分點。中部地區(qū)歸村所有的耕地從35．80％上升到38．65％，增加了3．15個百分點，歸組所有的耕地從53．54％上升到54．10％，增加了0．56個百分點，而歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織的耕地從10．66％下降到了7．25％，下降了3．41個百分點。西部地區(qū)歸村所有的耕地從36．31％增加到37．50％，增加了1．19個百分點，歸組所有的耕地從53．67％增加到54．79％，增加了1．12個百分點，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織所有的耕地則從10．01％下降到了7．71％，下降了2．3個百分點。
很顯然，原本作為土地集體所有權(quán)主體的村民小組（即原生產(chǎn)隊），在村莊治理結(jié)構(gòu)變革中，越來越失去土地的所有權(quán)。我們在基層調(diào)查時，當(dāng)與地方干部問及此種做法時，他們都覺得理所當(dāng)然，理由是村民小組已經(jīng)不承擔(dān)什么職能了，生產(chǎn)功能被農(nóng)戶家庭取代，公共物品提供和行政事務(wù)主要由村委會行使，行使土地所有權(quán)主體的土地發(fā)包、證書簽發(fā)等也就自然到了村委會一級，村民小組作為土地所有權(quán)的單位也就被視為可有可無了。
（二）成員權(quán)集體所有制不斷自我強化
1998年，正值中央強調(diào)和落實“延長承包期30年政策”，針對中央政府提出的承包期延長到30年的政策，有62％的被訪農(nóng)戶不贊成三十年內(nèi)不再調(diào)地，而且越是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)比例越高；81％的被訪農(nóng)戶不接受“新增人口不再配給土地的作法”（8縣800農(nóng)戶調(diào)查，劉守英、龔啟圣）。到了2003年，正值《農(nóng)村土地承包法》實施，盡管贊成延長承包期到30年的農(nóng)戶比例上升到62．9％，但是還有20．6％的農(nóng)戶明確主張要縮短承包期。贊成承包期內(nèi)不再調(diào)地的比例上升到51．1％，但是還有36．8％的農(nóng)戶仍然認為在承包期內(nèi)可以調(diào)地（6省12縣2114農(nóng)戶調(diào)查，趙陽）。到2008年，“農(nóng)地承包期內(nèi)30年完全不調(diào)整”、“不合理”的被訪者高達62．79％。認為“增人不增地”和“減人不減地”、“不合理”的被訪者比例分別高達61．98％和59．95％（6省30縣2200農(nóng)戶調(diào)查，陶然等）。中國人民大學(xué)和美國發(fā)展研究所的5次17省調(diào)查顯示，從2001年—2010年，支持“增人不增地、減人不減地”的農(nóng)戶比例從42．0％下降到38．2％，反對該項政策的農(nóng)戶比例從42％下降到28．6％，持中立態(tài)度的農(nóng)戶則從15．9％上升到33．2％（豐雷等，2013年）。
（三）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的保障與喪失
根據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司統(tǒng)計，2013年，全國集體所有農(nóng)用地總面積63．02億畝。其中耕地14．13億畝、園地1．21億畝、林地19．44億畝、草地23．71億畝、養(yǎng)殖水面0．75億畝、其他3．79億畝。其中實行家庭承包經(jīng)營的耕地面積13．27億畝、園地0．61億畝、林地9．98億畝、草地17．28億畝、養(yǎng)殖水面0．29億畝，合計為41．43億畝，占農(nóng)用地面積的65．74％。2010—2013年，農(nóng)用地家庭承包的比例增加了5．17個百分點，主要是林地和草地的家庭承包比例有所上升，耕地的家庭承包比例則稍微下降了0．39個百分點（見表2）。
但是，在結(jié)構(gòu)快速變化和相關(guān)政策作用下，失去農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民在增加。
一是因征地引發(fā)的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)喪失。1987年到2001年，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組研究數(shù)據(jù)表明，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394．6萬畝，其中70％以上是征地，約有3400萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地，年均242．9萬人失去或減少土地。到2013年，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，農(nóng)戶因征地失去承包耕地323．2萬畝，若按照農(nóng)民人均耕地1．46畝計算。2013年全國因征地而失去或減少耕地的農(nóng)村人口就多達221．4萬人。按照2002年至2013年間，年均失地人口232．1萬人推算，11年間失地人口達到2553．1萬人。據(jù)此估計，中國1987—2013年，共征占農(nóng)民土地超過7100萬畝（2002—2013年按照人均1．46畝計算），共有5900萬以上的農(nóng)民失去或減少土地承包經(jīng)營權(quán)。按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》，在未來20年間，我國還將占用超過3000萬畝耕地，因此而導(dǎo)致失去土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶數(shù)還將大幅增加。
二是因?qū)嵤霸鋈瞬辉龅亍p人不減地”導(dǎo)致無地人口增加。據(jù)對貴州省湄潭縣實施25年“增人不增地、減人不減地”結(jié)果調(diào)查，1987至2010年，該縣新增人口12萬，實行“增人不增地、減人不減地”后，這些人口就沒有再分到土地，到2010年，無地人口占總?cè)丝诒壤哌_25％。目前，這一政策已經(jīng)成為全國性政策，如果得到完全實施，中國1998—2013年，新增人口約為1．13億人，按照農(nóng)村戶口占比71．3％計算（按照農(nóng)村人口9．7億，全國人口13．6億計算）約有8060萬農(nóng)村人口成為了無地人口。
三是因?qū)嵤┯媱澤叱a(chǎn)生的無地人口。計劃外超生人口因為違反了“計劃生育”政策，未能分得土地，成為了無地農(nóng)民。根據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國無戶籍人員大約1300萬人，絕大多數(shù)為超生人員。據(jù)此估計，嚴格按照計劃生育政策，由此產(chǎn)生的無地人口約為1300萬人。其中由于罰款等措施，讓一部分超生人口分到土地，導(dǎo)致實際的無地人口數(shù)應(yīng)該略小。
四是流動人口承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果，2014年全國農(nóng)民工總數(shù)達2．74億，其中，外出農(nóng)民工總量達1．68億。流動人口的土地權(quán)利應(yīng)該如何處理，不僅關(guān)系到現(xiàn)有農(nóng)村留駐人口是否能夠適當(dāng)擴大經(jīng)營規(guī)模，也關(guān)系到流動人口是否能夠通過處置農(nóng)村的土地權(quán)益覆蓋一部分城市定居成本的問題。
（四）土地確權(quán)與實施
2001年底，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》和《集體土地所有權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)定》，農(nóng)村土地確權(quán)工作才得以繼續(xù)推進。2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，以進一步完善農(nóng)村土地管理制度。2010年中央一號文件指出，“擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點范圍，保障必要的工作經(jīng)費”。并要求“力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”。2015年中央一號文件再次強調(diào)，“對土地等資源性資產(chǎn)，重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶”。并且，每年中央政策文件出臺之后，國土部、農(nóng)業(yè)部等部門出臺相應(yīng)的文件，各個相關(guān)部委，部分省（區(qū)、市）成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，落實或基本落實的經(jīng)費達20多億元，加快推進農(nóng)地確權(quán)工作。
自2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》以來，我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作取得積極進展。根據(jù)國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2012年10月，全國農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證覆蓋率已達86％。其中廣西、天津、海南、安徽等省市的確權(quán)頒證覆蓋率已超95％。近幾年來，按照中央政府對集體土地確權(quán)要求，土地承包經(jīng)營權(quán)保障程度提高。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截止到2013年，簽訂家庭承包合同的2．23億戶，約占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)量2．30億戶的96．96％；頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證份數(shù)為2．07億戶，若一份合同對應(yīng)一份權(quán)證，約有90％的農(nóng)戶拿到證書。
到2015年2月，全國開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的縣有1988個，占全國2856個縣的三分之二，涉及到1．3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19．5萬個村、3．3億畝承包耕地。
土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的進展
土地規(guī)模過小、細碎化程度高，一直被認為是妨礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的突出問題。土地流轉(zhuǎn)不暢、制度不健全被認為是妨礙土地規(guī)模經(jīng)營的重要因素。事實上，中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策一直是鼓勵農(nóng)戶層次的土地自愿、依法、有償流轉(zhuǎn)的。近年來，隨著農(nóng)村人口與勞動力非農(nóng)化進程加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也呈加快之勢，并出現(xiàn)一些新特征。
（一）土地流轉(zhuǎn)的特征
1．近年來，土地流轉(zhuǎn)明顯提速。
20世紀80年代初到90年代初，全國土地流轉(zhuǎn)比例很小。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查資料，1984—1992年間完全沒有轉(zhuǎn)讓過耕地的農(nóng)戶比例達93．8％，轉(zhuǎn)讓一部分耕地的農(nóng)戶比例僅1．99％。到2003年時，土地流轉(zhuǎn)比例有所增加，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點對全國東、中、西部20842戶的抽樣調(diào)查顯示，全國土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的9．1％，其中，東、中、西三大區(qū)域分別為9％、11．6％、3．86％。
近年來，全國土地流轉(zhuǎn)面積呈現(xiàn)較快增長趨勢，土地流轉(zhuǎn)面積明顯增加。截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達到4．03億畝，是2010年的2．16倍。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的30．32％，比2010年提高15．65個百分點（見表3）。分地區(qū)來看，中部地區(qū)的流轉(zhuǎn)率最高，增長速度也最快，東部次之，西部流轉(zhuǎn)比例最低，增長速度也最慢。到2013年底，東部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率達到26．06％，中部地區(qū)為30．64％，西部地區(qū)為19．53％，分別比2011年增加10．44％、7．5％、5．28％。土地流轉(zhuǎn)率最高的幾個省份分別是：上海65．81％、江蘇56．96％、北京48．79％、浙江45．32％。
2．轉(zhuǎn)包和出租仍是土地流轉(zhuǎn)的主要形式。
按照農(nóng)業(yè)部的相關(guān)政策規(guī)定，耕地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、股份合作、互換、轉(zhuǎn)讓五種形式。2014年，這五種類型的流轉(zhuǎn)比例分別為46．53％、33．17％、6．68％、5．94％和2．97％。以轉(zhuǎn)包和出租流轉(zhuǎn)的土地占流轉(zhuǎn)耕地總面積的79．7％，以這兩種形式流轉(zhuǎn)的耕地面積比2010年分別增長了95．83％和173．47％。但同一時期，以轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)的土地比例下降了5．08％，但是以出租形式流轉(zhuǎn)的耕地比例增加了6．83％（見表4）。
分地區(qū)來看，無論是東部還是中西部地區(qū)，轉(zhuǎn)包和出租均是最主要的兩種土地流轉(zhuǎn)方式，這兩種形式流轉(zhuǎn)的耕地分別占到了東、中、西部地區(qū)流轉(zhuǎn)耕地的75．69％、79．46％與79．93％，但中部地區(qū)的轉(zhuǎn)包比例高，2011年時超過流轉(zhuǎn)面積的六成，2013年時仍然占流轉(zhuǎn)面積的一半以上份額，東部和西部地區(qū)轉(zhuǎn)包的耕地僅占流轉(zhuǎn)面積的不到四成；與此對應(yīng)，中部地區(qū)以出租方式流轉(zhuǎn)的耕地比例明顯低于東部和西部地區(qū)，但從2011年到2013年，這一比例有所增加。值得注意的是，東部地區(qū)以股份合作的形式流轉(zhuǎn)的比例較高，超過流轉(zhuǎn)面積的10％，2013年達到11．26％，而中、西部地區(qū)僅為6．11％和3．81％。
3．流轉(zhuǎn)耕地用于種植糧食作物的比例基本穩(wěn)定但區(qū)域差異較大。
2010—2014年，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包耕地中，用于種植糧食作物面積從1．03億畝增加到2．29億畝，占流轉(zhuǎn)總面積從55．06％增加到56．82％。在土地非糧化方面，各省程度不一。2013年，吉林和黑龍江的流轉(zhuǎn)土地仍然主要從事糧食生產(chǎn)，分別高達91．23％和86．98％，主要產(chǎn)糧區(qū)的土地流轉(zhuǎn)用于糧食生產(chǎn)的面積還是高于全國平均數(shù)，內(nèi)蒙古74．03％、江西65．30％、安徽69．21％、河南65．08％，也出現(xiàn)部分產(chǎn)糧區(qū)流轉(zhuǎn)土地非糧化明顯現(xiàn)象，北京88．83％、貴州76．99％、海南76．31％、廣東74．67％、云南73．76％的流轉(zhuǎn)土地用于非糧作物種植（見表5）。
不同區(qū)域流轉(zhuǎn)耕地用于糧食種植的比例差異較大。中部地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地主要用于糧食種植，超過流轉(zhuǎn)面積的七成，而東部和西部地區(qū)流轉(zhuǎn)土地非糧化情況較為嚴重，僅占流轉(zhuǎn)面積的四成左右。
4．土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率提高。
由于土地流轉(zhuǎn)向非農(nóng)戶等其他主體增加，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)時更加重視合同簽訂。截至2014年底,全國流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達5833多萬戶,占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的25．34％，比2010年上升10．82個百分點；簽訂流轉(zhuǎn)合同0．42億份，涉及流轉(zhuǎn)耕地面積為2．69億畝，分別比2010年增長108．10％和154．49％；簽訂流轉(zhuǎn)合同的占流轉(zhuǎn)總面積的66．75％，比2010年增加10．14個百分點。
（二）農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模變化
伴隨土地流轉(zhuǎn)加快，農(nóng)戶經(jīng)營土地的規(guī)模也在增加。截至2013年底，經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶有2．26億戶，占家庭承包戶總數(shù)的85．96％以上。經(jīng)營耕地在10畝以上的農(nóng)戶已經(jīng)占到14．04％。在經(jīng)營規(guī)模擴大的類別中，10—30畝和30—50畝兩個組別的比例最高，分別達到10．28％和2．55％，到2014年，經(jīng)營50畝以下的農(nóng)戶仍占絕大多數(shù)（98．71％），與農(nóng)區(qū)人地關(guān)系、技術(shù)條件及農(nóng)民經(jīng)營能力比較相稱（見表6）。
除此之外，另外幾個經(jīng)營規(guī)模較大的類別盡管占比不高，但農(nóng)戶數(shù)也不少，2014年，經(jīng)營耕地50—100畝的農(nóng)戶有235．4萬戶，經(jīng)營規(guī)模在100—200畝的農(nóng)戶有75萬戶，經(jīng)營規(guī)模在200畝以上的農(nóng)戶有31萬戶，在中國這樣長期處于過小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營的國家，出現(xiàn)如此多的適度規(guī)模農(nóng)戶，其對未來農(nóng)業(yè)效率及收入分配的影響，值得關(guān)注。
分地區(qū)來看，東部和西部地區(qū)戶均經(jīng)營規(guī)模在10畝以上的占10％—15％，中部地區(qū)接近20％，但無論是東部還是中、西部，均主要集中在10—30畝一組，分別占到了農(nóng)戶數(shù)的8．94％、14．53％和13．62％。
（三）農(nóng)地經(jīng)營主體的變化
近年來，伴隨著土地流轉(zhuǎn)的迅速增長，農(nóng)地的經(jīng)營主體發(fā)生了巨大的變化。
從流轉(zhuǎn)土地來看，農(nóng)戶仍是土地轉(zhuǎn)入的主體，但接包主體趨于多元化。2014年，在全部流轉(zhuǎn)耕地中，流入農(nóng)戶的比例占58．31％，仍然是接包土地的主體。但，土地向其他主體流轉(zhuǎn)也大量存在，依次為：農(nóng)民專業(yè)合作社占21．84％，企業(yè)占9．68％，其他主體占10．17％。值得注意的是，與2010年相比，流入農(nóng)戶的土地比例下降了11．04個百分點；流入農(nóng)民專業(yè)合作社的土地比例上升了10．01個百分點；流入企業(yè)的土地比例上升了1．62個百分點；流入其它主體的土地比例降低了0．58個百分點（見表7）。
分地區(qū)來看，東部地區(qū)轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的耕地比例要低于中、西部地區(qū)，流入企業(yè)的耕地比例要高于中、西部地區(qū)。2011—2013年，中、西部地區(qū)流入農(nóng)戶的耕地比例也迅速下降，流入合作社與企業(yè)的耕地比例有所增加，其中，流入合作社的耕地比例分別增加了9．69％和5．34％。
從耕地的整體經(jīng)營格局來看，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的顯著特征是從農(nóng)戶單一主體向?qū)I(yè)合作社與企業(yè)等多主體轉(zhuǎn)變。農(nóng)戶雖然仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但近年來農(nóng)戶的經(jīng)營面積與比例都在下降，2010—2014年，農(nóng)戶的耕地經(jīng)營面積由12．15億畝下降到11．61億畝，下降了0．54億畝，農(nóng)戶經(jīng)營的比例則從95．44％下降到87．36％，下降了8．08個百分點。由專業(yè)合作社經(jīng)營的耕地面積與比例均在快速上升，合作社經(jīng)營的耕地面積從2010年的0．22億畝增加到2014年的0．88億畝，增長了4倍，專業(yè)合作社經(jīng)營的耕地面積比例則從1．73％上升到6．62％，增加了4．89個百分點。同一時期，由企業(yè)和其他主體經(jīng)營的耕地面積也翻了一倍，由企業(yè)經(jīng)營的耕地面積從2010年的0．15億畝增加到2014年的0．32億畝，占比則從1．18％增加到了2．93％，增長了1．75個百分點；由其他主體經(jīng)營的耕地面積從0．2億畝增加到0．41億畝，占比則從1．57％增加到3．09％，增長了1．52個百分點（見表8）。
分地區(qū)來看，東部地區(qū)由農(nóng)戶經(jīng)營的比例最低，中部次之，西部最高；東、中、西部都呈現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)營比例下降，專業(yè)合作社與企業(yè)等其他主體經(jīng)營比例上升的趨勢。2011—2013年，東部地區(qū)由農(nóng)戶經(jīng)營的耕地比例從91．83％下降到88．02％，下降了3．81個百分點；由專業(yè)合作社經(jīng)營的耕地比例從3．10％上升到5．57％，增加了2．47個百分點；由企業(yè)經(jīng)營的耕地比例從1．69％上升到2．79％，增加了1．1個百分點；由其他主體經(jīng)營的面積則從3．10％上升到3．62％，增加了0．52個百分點。
中部地區(qū)由農(nóng)戶經(jīng)營的耕地比例從95．34％下降到89．33％，下降了6．01個百分點；由專業(yè)合作社經(jīng)營的比例則從2．72％上升到7．05％，增加了4．33個百分點；由企業(yè)和其他主體經(jīng)營的比例都從0．97％上升到1．90％，增加了0．93個百分點。西部地區(qū)由農(nóng)戶經(jīng)營的比例從94．85％下降到91．87％，下降了2．98個百分點；由合作社經(jīng)營的耕地比例從1．23％增加到2．93％，增加了1．7個百分點；由企業(yè)經(jīng)營的比例從1．72％增加到2．71％，增加了0．99個百分點；由其他主體經(jīng)營的比例則從1．96％增加到2．48％，增加了0．52個百分點。
（四）土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營中存在的問題
一是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)市場尚未建立起來，土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶間自發(fā)進行的，采取口頭協(xié)議進行土地流轉(zhuǎn)的仍然占很大比例，流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范。流轉(zhuǎn)地價的評定缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準，流轉(zhuǎn)價格難以真實反映土地價值。有些農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭協(xié)商，沒有簽訂書面合同。有的流轉(zhuǎn)合同，轉(zhuǎn)出方多是村或村土地合作社，而有經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民沒有書面委托，造成流轉(zhuǎn)雙方主體資格不明確。土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范造成每年大量糾紛。2014年產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛9．17萬件，比2010年上升42．39個百分點。流轉(zhuǎn)糾紛中，農(nóng)戶之間的糾紛有7．25萬件，比2010年增加51．67％，占流轉(zhuǎn)糾紛的79．06％，比2010年增加4．84個百分點；農(nóng)戶與村組集體之間的糾紛1．02萬件，比2010年增加2％，占流轉(zhuǎn)糾紛的11．12％，比2010年減少4．34個百分點；農(nóng)戶與其他主體間發(fā)生的流轉(zhuǎn)糾紛0．89萬件，比2010年增長32．84％，占流轉(zhuǎn)糾紛的9．71％，比2010年下降0．69個百分點。
二是部分土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”。近年來，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大、速度加快、流轉(zhuǎn)對象和利益關(guān)系日趨多元，土地流轉(zhuǎn)過程中逐步出現(xiàn)土地“非糧化”使用現(xiàn)象。如前所述，在東部經(jīng)營發(fā)達省份，土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”傾向更為明顯。從目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益情況看，糧食作物生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較經(jīng)濟效益低的產(chǎn)品，流入土地的經(jīng)營主體要承擔(dān)流轉(zhuǎn)土地租金成本，所以選擇經(jīng)濟效益較高的生產(chǎn)經(jīng)營項目才能實現(xiàn)其流轉(zhuǎn)土地生產(chǎn)經(jīng)濟效益。因此，“非糧化”成為土地流轉(zhuǎn)的基本動因和趨勢。
三是土地經(jīng)營規(guī)模不是越大越好。湖南省的調(diào)研表明，種糧大戶除了普通農(nóng)戶面臨的生產(chǎn)資料價格上漲困擾外，還要應(yīng)對一些特殊困難。一是地租快速上漲。2011年和2010年的畝租金對比，珠江縣松子社區(qū)從400斤谷價漲到600斤谷價；零陵區(qū)從176元漲到233元；新化縣曹家鎮(zhèn)從160元漲到500元；赫山區(qū)蘭溪鎮(zhèn)從200元漲到580元。桃源縣深水港鄉(xiāng)種糧大戶黃愛軍2009年以145元／畝租金租賃長湖村的100多畝水田，之后租金年年上漲，2010年和2011年分別為177元和240元。二是雇工費用高、請工難。從5縣區(qū)50個種植100—120畝大戶情況看，2010年戶平均請工支出達到37180元，2011年早稻請工支出高達20129元。株洲縣種糧大戶彭滿珍租賃3380畝種植水稻，請長工30多人，每月工資1400元，農(nóng)忙時請工60多人，每日工資120元／人。近幾年種糧大戶農(nóng)忙時“請工難”極為普遍。5縣區(qū)種糧大戶晚稻栽插時因請不到工至少導(dǎo)致5000畝錯過農(nóng)時。工價上漲也是種糧大戶的一塊心病。2010年請一天工80元左右，2011年和2012年分別提高到100元和120元。規(guī)模經(jīng)營的“度”很重要。湖南調(diào)查表明，一戶2個勞力經(jīng)營規(guī)模30—100畝左右為適當(dāng)，不但基本不用請工，還可以做到精耕細作，土地產(chǎn)出率和利用率大于100畝以上的大戶。
我們基于國家統(tǒng)計局7萬戶農(nóng)戶的測算表明（國研中心城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)重點領(lǐng)域，2014），在我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，過度提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模反而不利于提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)。根據(jù)土地播種面積將農(nóng)戶區(qū)分為大規(guī)模戶和小規(guī)模戶兩類，播種面積大于中位數(shù)7．96畝的農(nóng)戶是大規(guī)模戶，結(jié)果顯示，大規(guī)模戶的土地單產(chǎn)為714元／畝，遠低于小規(guī)模戶的2614元／畝。
大規(guī)模戶的農(nóng)業(yè)單產(chǎn)更低，至少有三方面的原因。一是大規(guī)模戶土地面積是小規(guī)模戶的5倍左右，而勞動投入僅1．5倍左右，大規(guī)模戶單位土地的勞動力投入明顯低于小規(guī)模戶，大戶人地比例更低。二是大戶農(nóng)業(yè)機械原值是小戶的4倍左右，不足以完全彌補勞動力投入，這說明在農(nóng)業(yè)機械化程度沒有足夠高的情況下，經(jīng)營面積過大會攤薄單位土地上的勞動投入。三是從種植結(jié)構(gòu)來看，大規(guī)模戶主要是產(chǎn)糧戶，種植糧食的土地比例更高，78％的播種面積用于糧食，小戶種植經(jīng)濟作物的土地比例更高，經(jīng)濟作物的附加值更高。
（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會副秘書長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報2016年02月19日
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