“我們是試驗品，搞了5年，現在終于修成正果了。”3月要正式掛牌的消息讓湖南省長沙縣行政執法局農業執法大隊負責人羅愛輝百感交集。
從2011年啟動研究行政執法改革工作開始，長沙縣將衛生、食品藥品、商務、農業、水務、畜牧水產、環保、建設、人社、文化等多個政府職能部門的執法隊伍，整合成為商衛食藥、農業、城鄉建設、社會事務4個行政執法大隊，進行“一頂大蓋帽管全縣”的嘗試。
變招：力破“多頭治水”之困
地處省會長沙市近郊的長沙縣區位優越，經濟活躍，連續3年挺進“全國百強縣”前10名，縣財政收入過200億元。隨著縣域經濟社會和城鄉建設的加快發展，一些矛盾開始讓決策者頭痛。
2011年改革前，縣直22家涉改行政執法單位共有在崗行政執法人員365人。由于執法主體多，多頭管理導致執法交叉、重權輕責、各行其是等問題比較突出。21家涉改行政執法機構執行著79部法律、法規和規章。執法過程中，由于職責權限不清，造成有利爭著罰、無利都不管以及重復處罰等現象。
然而，真要進行一項大的執法活動，或者社會管理中暴露某個方面問題時，常常有部門負責人叫苦——近百萬人口、總面積近2000平方公里的大縣，手下幾個兵怎么管得過來？
該縣一負責人對記者說：“（部門）都想要加人，都講力量不足，那要多少編制才夠？”
而實際上，官方的統計是：2009年～2010年，在22個涉改行政執法單位中，有32%的單位沒有辦理過行政執法案件，辦理案件總數在10件以下的單位占38%，特別是對于當前社會關注、群眾反映較多的食品安全、環境污染等案件，受案率低。并且，由于人員編制分散，行政執法網絡不足以覆蓋全領域，農村某種程度上成了行政執法的“盲區”。
在北京大學多名法學專家的建言下，長沙縣委縣政府開始探索實行職能有機統一的大部門體制，推進綜合行政執法。
2011年6月，長沙縣政府常務會議研究通過了《長沙縣行政執法改革方案》。此后，《長沙縣行政執法改革實施細則》向社會公布。
2011年10月至2012年6月間，長沙縣商務衛生和食品藥品行政執法大隊、農業行政執法大隊、城鄉建設行政執法大隊、社會事務行政執法大隊掛牌成立，全面接收了原有20多個部門的執法工作。
如此破冰之舉，是否有實施的法律基礎？2016年3月初，長沙縣委書記楊懿文在接受記者采訪時表示，從國家層面看，黨的十七大、十八大都有關于綜合行政執法改革的部署，《中華人民共和國行政處罰法》中也有明確規定。湖南省內，2011年《法治湖南建設綱要》里也有深化行政執法體制改革、推進綜合執法的要求。而十八屆三中、四中、五中全會的召開，為行政執法改革作了頂層設計，進一步堅定了他們執法改革的信心和決心。
制約：裁判員與運動員分設
執法隊伍整合歸一，首先的變化是力量的增強。
“以前計生局計生執法大隊只有兩個人，搞個活動都要別的部門幫忙。”長沙縣行政執法局辦公室副主任向累林說，計生局的計生執法人員與旅游、勞動監察等部門執法人員結合后，人數就有28個了。同時，執法效率也提高了，例如原來農村偏遠地區是販賣“白板肉”、“三無食品”等問題高發區，監管力量難以到位，而調整后，每個大隊都成立三四個中隊，每個中隊有自己轄區，大隊管面、中隊管片，隊員管格，實行了網格化。
向累林認為，最大的變化還在于“裁判員與運動員分設”——原來許可審批，自批自查自己處罰，當運動員也當裁判員，改革后，初步實現了管理權、審批權、監督權、處罰權的適當分離，相互制約和監督。
對此，農業執法大隊的羅愛輝頗為認同。
她說，自己是農業局過來的，原來6個人1年辦案10多起，涉及農產品質量安全這塊，“你許可，你再查處，有種夾生的感覺，畢竟批準設立的也是自己單位。”實行綜合執法后，“顧忌”明顯減少了。
長沙縣提供的數據顯示，5年來，4個執法大隊累計立案查辦各類案件3016起，累計罰沒款5259.5萬元，共關停外遷污染企業、養殖場42家，責令停產整頓企業52家，移送公安機關、司法機關案件49起，追究刑事責任54人，收繳銷毀不合格食品、藥品、農資等共計62.8噸。無論是日常監管、專項檢查，還是重點治理、聯合行動，力度之大都是前所未有。
長沙縣的一份材料顯示，綜合執法隊伍組建以來，實行“罰繳分離”“收支兩條線”財政管理制度，使執法行為與執法機構、人員的利益脫鉤，杜絕了以收代管、只罰不管等現象，促進了廉潔執法、依法辦案。
羅愛輝指出，綜合執法的改革也解決了“便民和擾民”的問題。
她舉例說，一個農戶如果在鄉鎮買了有問題食品，打來電話投訴，以前從縣城派人到農村調查，可能要第二天才能到，而調整機構后，每一個鎮、街道設立一個中隊，群眾打到調度中心，調度中心直接就近安排中隊調查處理，其方式類似公安的“110”，能把群眾投訴及時處理。
家住星沙東六線一小區的李女士成為“新政”的受益者。
李女士家隔壁開了一家私房菜館，每天中午和晚上前來消費的人絡繹不絕。餐館的房門白天都是敞開的，炒菜的油煙和客人就餐的噪聲，影響到李女士的生活起居。
她向環保、工商、城管等部門反映這個情況，但問題一直沒有得到很好解決。李女士又把問題反映到縣行政執法局，該局派員進行了比較深入的執法調查和耐心細致的工作，該問題得到徹底解決。
在縣城開元路的某知名連鎖飯店的王女士也對監管執法部門的“統一”表示歡迎。
她說，自己的飯店位置較好，加之飯店有一定知名度，生意很紅火，但城管、工商、衛生、稅務等執法部門經常上門檢查，她要花很多精力去應付和配合。現在只要與行政執法局一個部門打交道，她覺得省心多了。
“你開個餐館，衛生部門辦衛生許可證，商務部門要酒類流通許可證，環保部門會管你的油煙排放是否符合要求，食藥監部門會關注食品是否有批文合格證，開一個餐館要應付多面檢查。”向累林說，行政處罰權和強制權交給該局綜合執法后，辦證審批在各個部門，檢查監督執法都在一個局，不用大家都來查。
盲區：低調坎坷的5年探路
2014年3月31日，湖南省人民政府批復關于長沙縣進一步推進相對集中行政處罰權工作，同意組建長沙縣行政執法局。這在長沙縣行政執法改革的歷程中，是一個非常關鍵的時刻。
此前，長沙縣推行的這項新政實際上處于一個尷尬的探索階段。國家法律和政策層面雖然有推行方向和總體要求，但具體到各個地方的實施，并無具體明確的路徑指引，更多要靠地方結合實際情況來推動。
2011年5月，長沙縣曾組織赴廣東省佛山市、海南省三亞市考察綜合行政執法工作，像長沙縣一樣對全縣所有執法隊伍整合的，國內也無可參照的范例。
多位接受采訪的人員向記者傾訴當時的困境：最初，由于處于試點階段，各個職能局與原有執法大隊的關系沒有完全理順，盡管執法隊伍劃轉過來組建了4個大隊，但這些執法人員的人事編制、福利還是在原來單位。“在這里做事，難免受到原來單位約束，有時原來單位打電話說有事，但這里工作已經安排，我聽誰的？”長沙縣行政執法局一位職工稱，辦事時一個案子兩邊請示：要向現在單位匯報，也要向原來職能局匯報。“你不征求原來部門意見，外圍壓力根本承受不起。”另一方面，劃來集中管理的部門有的“很有地位、很強勢”，例如建設、國土等，權力很大，又是省管部門。而當時的行政執法局改革，只有長沙縣在搞，其他地方沒有聽說過，沒有掛牌，沒有場所，很多來的人都感覺身份地位在下降。
上述人員說，負責執法改革的是縣領導小組辦公室，主任是縣長，副主任是縣政府辦主任，可當時統領4個執法大隊具體干活的，是一個縣紀委常委。“2012年的團圓飯，書記縣長都來了，給我們敬酒，鼓勁兒；2013年春節，副縣長來了；2014年團圓飯，只有縣政府辦主任來了。大家心里很有壓力，縣里哪個改革花了這么長時間的？”
農業執法大隊的羅愛輝說，當時執法改革，領導期望高，工作壓力巨大。綜合執法涉及領域寬，很多隊員都是從原來干一個專業到多個方面都要做，一邊學習，一邊操作。她的一個記錄表明，在新崗位一年干的活兒，比她在農業部門時增加了4倍多。
也是執法局老職工的向累林說，第一批來的人中有的走了，或因年齡大，或因歸宿感的問題，也有不適合工作要求的，回到原來單位。
2015年11月26日，長沙市機構編制委員會正式批復《關于明確長沙縣行政執法改革有關機構編制事項的通知》，同意組建長沙縣行政執法局7個執法分局、一個督查大隊、一個信息中心。
2015年11月31日，長沙縣宣布正式組建長沙縣行政執法局。有關文件顯示，經長沙市委、市政府批準，長沙縣行政執法局為縣政府工作部門，將縣衛生局、縣商務局、縣農業局、縣水務局等22個部門的行政處罰權，以及縣城市管理和行政執法局集中行使的工商行政管理、公安交通管理方面的部分行政處罰權整合，由縣行政執法局集中行使。
23個政府職能部門463人帶編制整體切割，劃轉到位，長沙縣行政執法局成為縣里人員數量僅次于公安局的第二大部門，并入駐已經搬離縣公安局大院。
從長沙縣公安局黨委委員調任到行政執法局局長的朱智勇稱，該局定編為563人，現有在崗在編的執法人員實行雙向選擇，以組織選擇優先，最終定崗時個人服從組織的調配安排；確定不少于三分之一的編制崗位向社會公開招聘，主要招聘對象為年輕、高素質的一線執法人員。縣委政府對該部門高度重視，下屬的分局負責人也有設置正科副科職務的。
長沙縣委書記楊懿文表示，行政執法局將20多個局的執法體系全部歸納，是湖南省政府常務會議定下的，未來有可能在更大范圍推動。這個改革需要上級各個部門的支持，否則會被認為是“削權”之舉。此外，十八大后黨風廉政建設的要求明顯提高，以前各個單位津貼不一，差距較大，現在各個部門收入差不多，也為縣里整合執法隊伍創造了條件。
推廣：利弊權衡需要法律博弈
新任行政執法局局長朱智勇介紹，目前7個執法分局中，直屬分局加掛了縣行政執法大隊牌子，為正科級，有200多人，主要為其他單位提供保障。其他分局按照城市建設、安全生產和食品藥品、農林水牧、交通路政、文化勞動教育等分別設置。考慮環境保護是目前一個難題，單獨設立了環保分局，希望在此方面有突破。局轄的兩個二級機構——行政執法督查大隊，負責對行政執法局進行內部督查，承接重大疑難的辦理。行政執法信息中心是一個大數據平臺，所有監管對象，能從數據庫里查找。執法人員在日常檢查工作中，實現數據回傳，現場將案件傳送回中心，避免案件真實性出問題，排除人情干擾。
他認為，新的執法局除了考核后發放綜合執法證，仍然面臨一些亟待解決的問題。如統一制服，眼下各個大隊人員著裝不同，統一規范有利于增加歸屬感。而執法車輛顏色五花八門，也不利于群眾辨識和信任。
朱智勇說，幾年中，4個大隊做了很多事，優化了經濟環境，得到了百姓認可。改革的成功與縣里經濟發展迅速分不開，縣財政能夠充分保障執法經費，不用給執法部門下任務、加罰款指標。但新的部門組建后，權力很大，實際壓力和風險同樣增加。20多個局的執法隊伍完全整合為一后，如何確保公平公正、文明規范、清正廉潔，任務非常重。
關注此事的湖南師范大學教授、湖南法學會行政程序法協會會長黃捷則提出，這一變革的價值在于改變了原來權力橫向分工太細，職能重疊，執法活動多元，造成資源浪費的狀況。執法中經常可以看到類似羽毛球雙打的問題，在結合部的地方，往往都不接。而實踐中，是有利即往，無利不趨。從這個角度來說，長沙縣的改革確有其合理性和必要性。
但他認為，定名為“行政執法局”有歧義。“（它）不是全部執法，其實只是處罰這一塊，依據的也是行政處罰法。而這個名稱把行政執法的全部名義都用完了，那其他的呢？”
黃捷指出，行政行為里面有決策、許可、指導、命令、處罰。長沙縣的改革關注的是處罰這一塊，把現實中很重要很困難的一塊職能進行抽取和集中。長沙縣的這個行政執法局相當于公安局的模式，其他部門的職能可能有一定的削弱。此外，集中處罰強化了部門權力，綜合性太強，也要防止腐敗問題。“改革嘗試都有一個過程，建議通過立法博弈、辯論，將利與弊找出來，權衡出有價值的經驗后，可以考慮更大范圍的推廣。”黃捷說。
中國鄉村發現網轉自：中青在線2016-03-23
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