“我們是試驗品，搞了5年，現(xiàn)在終于修成正果了。”3月要正式掛牌的消息讓湖南省長沙縣行政執(zhí)法局農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊負責(zé)人羅愛輝百感交集。
從2011年啟動研究行政執(zhí)法改革工作開始，長沙縣將衛(wèi)生、食品藥品、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、畜牧水產(chǎn)、環(huán)保、建設(shè)、人社、文化等多個政府職能部門的執(zhí)法隊伍，整合成為商衛(wèi)食藥、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會事務(wù)4個行政執(zhí)法大隊，進行“一頂大蓋帽管全縣”的嘗試。
變招：力破“多頭治水”之困
地處省會長沙市近郊的長沙縣區(qū)位優(yōu)越，經(jīng)濟活躍，連續(xù)3年挺進“全國百強縣”前10名，縣財政收入過200億元。隨著縣域經(jīng)濟社會和城鄉(xiāng)建設(shè)的加快發(fā)展，一些矛盾開始讓決策者頭痛。
2011年改革前，縣直22家涉改行政執(zhí)法單位共有在崗行政執(zhí)法人員365人。由于執(zhí)法主體多，多頭管理導(dǎo)致執(zhí)法交叉、重權(quán)輕責(zé)、各行其是等問題比較突出。21家涉改行政執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)行著79部法律、法規(guī)和規(guī)章。執(zhí)法過程中，由于職責(zé)權(quán)限不清，造成有利爭著罰、無利都不管以及重復(fù)處罰等現(xiàn)象。
然而，真要進行一項大的執(zhí)法活動，或者社會管理中暴露某個方面問題時，常常有部門負責(zé)人叫苦——近百萬人口、總面積近2000平方公里的大縣，手下幾個兵怎么管得過來？
該縣一負責(zé)人對記者說：“（部門）都想要加人，都講力量不足，那要多少編制才夠？”
而實際上，官方的統(tǒng)計是：2009年～2010年，在22個涉改行政執(zhí)法單位中，有32%的單位沒有辦理過行政執(zhí)法案件，辦理案件總數(shù)在10件以下的單位占38%，特別是對于當前社會關(guān)注、群眾反映較多的食品安全、環(huán)境污染等案件，受案率低。并且，由于人員編制分散，行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)不足以覆蓋全領(lǐng)域，農(nóng)村某種程度上成了行政執(zhí)法的“盲區(qū)”。
在北京大學(xué)多名法學(xué)專家的建言下，長沙縣委縣政府開始探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，推進綜合行政執(zhí)法。
2011年6月，長沙縣政府常務(wù)會議研究通過了《長沙縣行政執(zhí)法改革方案》。此后，《長沙縣行政執(zhí)法改革實施細則》向社會公布。
2011年10月至2012年6月間，長沙縣商務(wù)衛(wèi)生和食品藥品行政執(zhí)法大隊、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊、城鄉(xiāng)建設(shè)行政執(zhí)法大隊、社會事務(wù)行政執(zhí)法大隊掛牌成立，全面接收了原有20多個部門的執(zhí)法工作。
如此破冰之舉，是否有實施的法律基礎(chǔ)？2016年3月初，長沙縣委書記楊懿文在接受記者采訪時表示，從國家層面看，黨的十七大、十八大都有關(guān)于綜合行政執(zhí)法改革的部署，《中華人民共和國行政處罰法》中也有明確規(guī)定。湖南省內(nèi)，2011年《法治湖南建設(shè)綱要》里也有深化行政執(zhí)法體制改革、推進綜合執(zhí)法的要求。而十八屆三中、四中、五中全會的召開，為行政執(zhí)法改革作了頂層設(shè)計，進一步堅定了他們執(zhí)法改革的信心和決心。
制約：裁判員與運動員分設(shè)
執(zhí)法隊伍整合歸一，首先的變化是力量的增強。
“以前計生局計生執(zhí)法大隊只有兩個人，搞個活動都要別的部門幫忙。”長沙縣行政執(zhí)法局辦公室副主任向累林說，計生局的計生執(zhí)法人員與旅游、勞動監(jiān)察等部門執(zhí)法人員結(jié)合后，人數(shù)就有28個了。同時，執(zhí)法效率也提高了，例如原來農(nóng)村偏遠地區(qū)是販賣“白板肉”、“三無食品”等問題高發(fā)區(qū)，監(jiān)管力量難以到位，而調(diào)整后，每個大隊都成立三四個中隊，每個中隊有自己轄區(qū)，大隊管面、中隊管片，隊員管格，實行了網(wǎng)格化。
向累林認為，最大的變化還在于“裁判員與運動員分設(shè)”——原來許可審批，自批自查自己處罰，當運動員也當裁判員，改革后，初步實現(xiàn)了管理權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當分離，相互制約和監(jiān)督。
對此，農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊的羅愛輝頗為認同。
她說，自己是農(nóng)業(yè)局過來的，原來6個人1年辦案10多起，涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全這塊，“你許可，你再查處，有種夾生的感覺，畢竟批準設(shè)立的也是自己單位。”實行綜合執(zhí)法后，“顧忌”明顯減少了。
長沙縣提供的數(shù)據(jù)顯示，5年來，4個執(zhí)法大隊累計立案查辦各類案件3016起，累計罰沒款5259.5萬元，共關(guān)停外遷污染企業(yè)、養(yǎng)殖場42家，責(zé)令停產(chǎn)整頓企業(yè)52家，移送公安機關(guān)、司法機關(guān)案件49起，追究刑事責(zé)任54人，收繳銷毀不合格食品、藥品、農(nóng)資等共計62.8噸。無論是日常監(jiān)管、專項檢查，還是重點治理、聯(lián)合行動，力度之大都是前所未有。
長沙縣的一份材料顯示，綜合執(zhí)法隊伍組建以來，實行“罰繳分離”“收支兩條線”財政管理制度，使執(zhí)法行為與執(zhí)法機構(gòu)、人員的利益脫鉤，杜絕了以收代管、只罰不管等現(xiàn)象，促進了廉潔執(zhí)法、依法辦案。
羅愛輝指出，綜合執(zhí)法的改革也解決了“便民和擾民”的問題。
她舉例說，一個農(nóng)戶如果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)買了有問題食品，打來電話投訴，以前從縣城派人到農(nóng)村調(diào)查，可能要第二天才能到，而調(diào)整機構(gòu)后，每一個鎮(zhèn)、街道設(shè)立一個中隊，群眾打到調(diào)度中心，調(diào)度中心直接就近安排中隊調(diào)查處理，其方式類似公安的“110”，能把群眾投訴及時處理。
家住星沙東六線一小區(qū)的李女士成為“新政”的受益者。
李女士家隔壁開了一家私房菜館，每天中午和晚上前來消費的人絡(luò)繹不絕。餐館的房門白天都是敞開的，炒菜的油煙和客人就餐的噪聲，影響到李女士的生活起居。
她向環(huán)保、工商、城管等部門反映這個情況，但問題一直沒有得到很好解決。李女士又把問題反映到縣行政執(zhí)法局，該局派員進行了比較深入的執(zhí)法調(diào)查和耐心細致的工作，該問題得到徹底解決。
在縣城開元路的某知名連鎖飯店的王女士也對監(jiān)管執(zhí)法部門的“統(tǒng)一”表示歡迎。
她說，自己的飯店位置較好，加之飯店有一定知名度，生意很紅火，但城管、工商、衛(wèi)生、稅務(wù)等執(zhí)法部門經(jīng)常上門檢查，她要花很多精力去應(yīng)付和配合。現(xiàn)在只要與行政執(zhí)法局一個部門打交道，她覺得省心多了。
“你開個餐館，衛(wèi)生部門辦衛(wèi)生許可證，商務(wù)部門要酒類流通許可證，環(huán)保部門會管你的油煙排放是否符合要求，食藥監(jiān)部門會關(guān)注食品是否有批文合格證，開一個餐館要應(yīng)付多面檢查。”向累林說，行政處罰權(quán)和強制權(quán)交給該局綜合執(zhí)法后，辦證審批在各個部門，檢查監(jiān)督執(zhí)法都在一個局，不用大家都來查。
盲區(qū)：低調(diào)坎坷的5年探路
2014年3月31日，湖南省人民政府批復(fù)關(guān)于長沙縣進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作，同意組建長沙縣行政執(zhí)法局。這在長沙縣行政執(zhí)法改革的歷程中，是一個非常關(guān)鍵的時刻。
此前，長沙縣推行的這項新政實際上處于一個尷尬的探索階段。國家法律和政策層面雖然有推行方向和總體要求，但具體到各個地方的實施，并無具體明確的路徑指引，更多要靠地方結(jié)合實際情況來推動。
2011年5月，長沙縣曾組織赴廣東省佛山市、海南省三亞市考察綜合行政執(zhí)法工作，像長沙縣一樣對全縣所有執(zhí)法隊伍整合的，國內(nèi)也無可參照的范例。
多位接受采訪的人員向記者傾訴當時的困境：最初，由于處于試點階段，各個職能局與原有執(zhí)法大隊的關(guān)系沒有完全理順，盡管執(zhí)法隊伍劃轉(zhuǎn)過來組建了4個大隊，但這些執(zhí)法人員的人事編制、福利還是在原來單位。“在這里做事，難免受到原來單位約束，有時原來單位打電話說有事，但這里工作已經(jīng)安排，我聽誰的？”長沙縣行政執(zhí)法局一位職工稱，辦事時一個案子兩邊請示：要向現(xiàn)在單位匯報，也要向原來職能局匯報。“你不征求原來部門意見，外圍壓力根本承受不起。”另一方面，劃來集中管理的部門有的“很有地位、很強勢”，例如建設(shè)、國土等，權(quán)力很大，又是省管部門。而當時的行政執(zhí)法局改革，只有長沙縣在搞，其他地方?jīng)]有聽說過，沒有掛牌，沒有場所，很多來的人都感覺身份地位在下降。
上述人員說，負責(zé)執(zhí)法改革的是縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，主任是縣長，副主任是縣政府辦主任，可當時統(tǒng)領(lǐng)4個執(zhí)法大隊具體干活的，是一個縣紀委常委。“2012年的團圓飯，書記縣長都來了，給我們敬酒，鼓勁兒；2013年春節(jié)，副縣長來了；2014年團圓飯，只有縣政府辦主任來了。大家心里很有壓力，縣里哪個改革花了這么長時間的？”
農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊的羅愛輝說，當時執(zhí)法改革，領(lǐng)導(dǎo)期望高，工作壓力巨大。綜合執(zhí)法涉及領(lǐng)域?qū)挘芏嚓爢T都是從原來干一個專業(yè)到多個方面都要做，一邊學(xué)習(xí)，一邊操作。她的一個記錄表明，在新崗位一年干的活兒，比她在農(nóng)業(yè)部門時增加了4倍多。
也是執(zhí)法局老職工的向累林說，第一批來的人中有的走了，或因年齡大，或因歸宿感的問題，也有不適合工作要求的，回到原來單位。
2015年11月26日，長沙市機構(gòu)編制委員會正式批復(fù)《關(guān)于明確長沙縣行政執(zhí)法改革有關(guān)機構(gòu)編制事項的通知》，同意組建長沙縣行政執(zhí)法局7個執(zhí)法分局、一個督查大隊、一個信息中心。
2015年11月31日，長沙縣宣布正式組建長沙縣行政執(zhí)法局。有關(guān)文件顯示，經(jīng)長沙市委、市政府批準，長沙縣行政執(zhí)法局為縣政府工作部門，將縣衛(wèi)生局、縣商務(wù)局、縣農(nóng)業(yè)局、縣水務(wù)局等22個部門的行政處罰權(quán)，以及縣城市管理和行政執(zhí)法局集中行使的工商行政管理、公安交通管理方面的部分行政處罰權(quán)整合，由縣行政執(zhí)法局集中行使。
23個政府職能部門463人帶編制整體切割，劃轉(zhuǎn)到位，長沙縣行政執(zhí)法局成為縣里人員數(shù)量僅次于公安局的第二大部門，并入駐已經(jīng)搬離縣公安局大院。
從長沙縣公安局黨委委員調(diào)任到行政執(zhí)法局局長的朱智勇稱，該局定編為563人，現(xiàn)有在崗在編的執(zhí)法人員實行雙向選擇，以組織選擇優(yōu)先，最終定崗時個人服從組織的調(diào)配安排；確定不少于三分之一的編制崗位向社會公開招聘，主要招聘對象為年輕、高素質(zhì)的一線執(zhí)法人員。縣委政府對該部門高度重視，下屬的分局負責(zé)人也有設(shè)置正科副科職務(wù)的。
長沙縣委書記楊懿文表示，行政執(zhí)法局將20多個局的執(zhí)法體系全部歸納，是湖南省政府常務(wù)會議定下的，未來有可能在更大范圍推動。這個改革需要上級各個部門的支持，否則會被認為是“削權(quán)”之舉。此外，十八大后黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求明顯提高，以前各個單位津貼不一，差距較大，現(xiàn)在各個部門收入差不多，也為縣里整合執(zhí)法隊伍創(chuàng)造了條件。
推廣：利弊權(quán)衡需要法律博弈
新任行政執(zhí)法局局長朱智勇介紹，目前7個執(zhí)法分局中，直屬分局加掛了縣行政執(zhí)法大隊牌子，為正科級，有200多人，主要為其他單位提供保障。其他分局按照城市建設(shè)、安全生產(chǎn)和食品藥品、農(nóng)林水牧、交通路政、文化勞動教育等分別設(shè)置。考慮環(huán)境保護是目前一個難題，單獨設(shè)立了環(huán)保分局，希望在此方面有突破。局轄的兩個二級機構(gòu)——行政執(zhí)法督查大隊，負責(zé)對行政執(zhí)法局進行內(nèi)部督查，承接重大疑難的辦理。行政執(zhí)法信息中心是一個大數(shù)據(jù)平臺，所有監(jiān)管對象，能從數(shù)據(jù)庫里查找。執(zhí)法人員在日常檢查工作中，實現(xiàn)數(shù)據(jù)回傳，現(xiàn)場將案件傳送回中心，避免案件真實性出問題，排除人情干擾。
他認為，新的執(zhí)法局除了考核后發(fā)放綜合執(zhí)法證，仍然面臨一些亟待解決的問題。如統(tǒng)一制服，眼下各個大隊人員著裝不同，統(tǒng)一規(guī)范有利于增加歸屬感。而執(zhí)法車輛顏色五花八門，也不利于群眾辨識和信任。
朱智勇說，幾年中，4個大隊做了很多事，優(yōu)化了經(jīng)濟環(huán)境，得到了百姓認可。改革的成功與縣里經(jīng)濟發(fā)展迅速分不開，縣財政能夠充分保障執(zhí)法經(jīng)費，不用給執(zhí)法部門下任務(wù)、加罰款指標。但新的部門組建后，權(quán)力很大，實際壓力和風(fēng)險同樣增加。20多個局的執(zhí)法隊伍完全整合為一后，如何確保公平公正、文明規(guī)范、清正廉潔，任務(wù)非常重。
關(guān)注此事的湖南師范大學(xué)教授、湖南法學(xué)會行政程序法協(xié)會會長黃捷則提出，這一變革的價值在于改變了原來權(quán)力橫向分工太細，職能重疊，執(zhí)法活動多元，造成資源浪費的狀況。執(zhí)法中經(jīng)常可以看到類似羽毛球雙打的問題，在結(jié)合部的地方，往往都不接。而實踐中，是有利即往，無利不趨。從這個角度來說，長沙縣的改革確有其合理性和必要性。
但他認為，定名為“行政執(zhí)法局”有歧義。“（它）不是全部執(zhí)法，其實只是處罰這一塊，依據(jù)的也是行政處罰法。而這個名稱把行政執(zhí)法的全部名義都用完了，那其他的呢？”
黃捷指出，行政行為里面有決策、許可、指導(dǎo)、命令、處罰。長沙縣的改革關(guān)注的是處罰這一塊，把現(xiàn)實中很重要很困難的一塊職能進行抽取和集中。長沙縣的這個行政執(zhí)法局相當于公安局的模式，其他部門的職能可能有一定的削弱。此外，集中處罰強化了部門權(quán)力，綜合性太強，也要防止腐敗問題。“改革嘗試都有一個過程，建議通過立法博弈、辯論，將利與弊找出來，權(quán)衡出有價值的經(jīng)驗后，可以考慮更大范圍的推廣。”黃捷說。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中青在線2016-03-23
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
