“我們是試驗(yàn)品，搞了5年，現(xiàn)在終于修成正果了。”3月要正式掛牌的消息讓湖南省長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)人羅愛(ài)輝百感交集。
從2011年啟動(dòng)研究行政執(zhí)法改革工作開(kāi)始，長(zhǎng)沙縣將衛(wèi)生、食品藥品、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、畜牧水產(chǎn)、環(huán)保、建設(shè)、人社、文化等多個(gè)政府職能部門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍，整合成為商衛(wèi)食藥、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)事務(wù)4個(gè)行政執(zhí)法大隊(duì)，進(jìn)行“一頂大蓋帽管全縣”的嘗試。
變招：力破“多頭治水”之困
地處省會(huì)長(zhǎng)沙市近郊的長(zhǎng)沙縣區(qū)位優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)活躍，連續(xù)3年挺進(jìn)“全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣”前10名，縣財(cái)政收入過(guò)200億元。隨著縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鄉(xiāng)建設(shè)的加快發(fā)展，一些矛盾開(kāi)始讓決策者頭痛。
2011年改革前，縣直22家涉改行政執(zhí)法單位共有在崗行政執(zhí)法人員365人。由于執(zhí)法主體多，多頭管理導(dǎo)致執(zhí)法交叉、重權(quán)輕責(zé)、各行其是等問(wèn)題比較突出。21家涉改行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行著79部法律、法規(guī)和規(guī)章。執(zhí)法過(guò)程中，由于職責(zé)權(quán)限不清，造成有利爭(zhēng)著罰、無(wú)利都不管以及重復(fù)處罰等現(xiàn)象。
然而，真要進(jìn)行一項(xiàng)大的執(zhí)法活動(dòng)，或者社會(huì)管理中暴露某個(gè)方面問(wèn)題時(shí)，常常有部門(mén)負(fù)責(zé)人叫苦——近百萬(wàn)人口、總面積近2000平方公里的大縣，手下幾個(gè)兵怎么管得過(guò)來(lái)？
該縣一負(fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō)：“（部門(mén)）都想要加人，都講力量不足，那要多少編制才夠？”
而實(shí)際上，官方的統(tǒng)計(jì)是：2009年～2010年，在22個(gè)涉改行政執(zhí)法單位中，有32%的單位沒(méi)有辦理過(guò)行政執(zhí)法案件，辦理案件總數(shù)在10件以下的單位占38%，特別是對(duì)于當(dāng)前社會(huì)關(guān)注、群眾反映較多的食品安全、環(huán)境污染等案件，受案率低。并且，由于人員編制分散，行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)不足以覆蓋全領(lǐng)域，農(nóng)村某種程度上成了行政執(zhí)法的“盲區(qū)”。
在北京大學(xué)多名法學(xué)專(zhuān)家的建言下，長(zhǎng)沙縣委縣政府開(kāi)始探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。
2011年6月，長(zhǎng)沙縣政府常務(wù)會(huì)議研究通過(guò)了《長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法改革方案》。此后，《長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法改革實(shí)施細(xì)則》向社會(huì)公布。
2011年10月至2012年6月間，長(zhǎng)沙縣商務(wù)衛(wèi)生和食品藥品行政執(zhí)法大隊(duì)、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)、城鄉(xiāng)建設(shè)行政執(zhí)法大隊(duì)、社會(huì)事務(wù)行政執(zhí)法大隊(duì)掛牌成立，全面接收了原有20多個(gè)部門(mén)的執(zhí)法工作。
如此破冰之舉，是否有實(shí)施的法律基礎(chǔ)？2016年3月初，長(zhǎng)沙縣委書(shū)記楊懿文在接受記者采訪時(shí)表示，從國(guó)家層面看，黨的十七大、十八大都有關(guān)于綜合行政執(zhí)法改革的部署，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中也有明確規(guī)定。湖南省內(nèi)，2011年《法治湖南建設(shè)綱要》里也有深化行政執(zhí)法體制改革、推進(jìn)綜合執(zhí)法的要求。而十八屆三中、四中、五中全會(huì)的召開(kāi)，為行政執(zhí)法改革作了頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步堅(jiān)定了他們執(zhí)法改革的信心和決心。
制約：裁判員與運(yùn)動(dòng)員分設(shè)
執(zhí)法隊(duì)伍整合歸一，首先的變化是力量的增強(qiáng)。
“以前計(jì)生局計(jì)生執(zhí)法大隊(duì)只有兩個(gè)人，搞個(gè)活動(dòng)都要?jiǎng)e的部門(mén)幫忙。”長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局辦公室副主任向累林說(shuō)，計(jì)生局的計(jì)生執(zhí)法人員與旅游、勞動(dòng)監(jiān)察等部門(mén)執(zhí)法人員結(jié)合后，人數(shù)就有28個(gè)了。同時(shí)，執(zhí)法效率也提高了，例如原來(lái)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)是販賣(mài)“白板肉”、“三無(wú)食品”等問(wèn)題高發(fā)區(qū)，監(jiān)管力量難以到位，而調(diào)整后，每個(gè)大隊(duì)都成立三四個(gè)中隊(duì)，每個(gè)中隊(duì)有自己轄區(qū)，大隊(duì)管面、中隊(duì)管片，隊(duì)員管格，實(shí)行了網(wǎng)格化。
向累林認(rèn)為，最大的變化還在于“裁判員與運(yùn)動(dòng)員分設(shè)”——原來(lái)許可審批，自批自查自己處罰，當(dāng)運(yùn)動(dòng)員也當(dāng)裁判員，改革后，初步實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離，相互制約和監(jiān)督。
對(duì)此，農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)的羅愛(ài)輝頗為認(rèn)同。
她說(shuō)，自己是農(nóng)業(yè)局過(guò)來(lái)的，原來(lái)6個(gè)人1年辦案10多起，涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全這塊，“你許可，你再查處，有種夾生的感覺(jué)，畢竟批準(zhǔn)設(shè)立的也是自己?jiǎn)挝弧?span>”實(shí)行綜合執(zhí)法后，“顧忌”明顯減少了。
長(zhǎng)沙縣提供的數(shù)據(jù)顯示，5年來(lái)，4個(gè)執(zhí)法大隊(duì)累計(jì)立案查辦各類(lèi)案件3016起，累計(jì)罰沒(méi)款5259.5萬(wàn)元，共關(guān)停外遷污染企業(yè)、養(yǎng)殖場(chǎng)42家，責(zé)令停產(chǎn)整頓企業(yè)52家，移送公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)案件49起，追究刑事責(zé)任54人，收繳銷(xiāo)毀不合格食品、藥品、農(nóng)資等共計(jì)62.8噸。無(wú)論是日常監(jiān)管、專(zhuān)項(xiàng)檢查，還是重點(diǎn)治理、聯(lián)合行動(dòng)，力度之大都是前所未有。
長(zhǎng)沙縣的一份材料顯示，綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建以來(lái)，實(shí)行“罰繳分離”“收支兩條線”財(cái)政管理制度，使執(zhí)法行為與執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員的利益脫鉤，杜絕了以收代管、只罰不管等現(xiàn)象，促進(jìn)了廉潔執(zhí)法、依法辦案。
羅愛(ài)輝指出，綜合執(zhí)法的改革也解決了“便民和擾民”的問(wèn)題。
她舉例說(shuō)，一個(gè)農(nóng)戶如果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)買(mǎi)了有問(wèn)題食品，打來(lái)電話投訴，以前從縣城派人到農(nóng)村調(diào)查，可能要第二天才能到，而調(diào)整機(jī)構(gòu)后，每一個(gè)鎮(zhèn)、街道設(shè)立一個(gè)中隊(duì)，群眾打到調(diào)度中心，調(diào)度中心直接就近安排中隊(duì)調(diào)查處理，其方式類(lèi)似公安的“110”，能把群眾投訴及時(shí)處理。
家住星沙東六線一小區(qū)的李女士成為“新政”的受益者。
李女士家隔壁開(kāi)了一家私房菜館，每天中午和晚上前來(lái)消費(fèi)的人絡(luò)繹不絕。餐館的房門(mén)白天都是敞開(kāi)的，炒菜的油煙和客人就餐的噪聲，影響到李女士的生活起居。
她向環(huán)保、工商、城管等部門(mén)反映這個(gè)情況，但問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好解決。李女士又把問(wèn)題反映到縣行政執(zhí)法局，該局派員進(jìn)行了比較深入的執(zhí)法調(diào)查和耐心細(xì)致的工作，該問(wèn)題得到徹底解決。
在縣城開(kāi)元路的某知名連鎖飯店的王女士也對(duì)監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)的“統(tǒng)一”表示歡迎。
她說(shuō)，自己的飯店位置較好，加之飯店有一定知名度，生意很紅火，但城管、工商、衛(wèi)生、稅務(wù)等執(zhí)法部門(mén)經(jīng)常上門(mén)檢查，她要花很多精力去應(yīng)付和配合。現(xiàn)在只要與行政執(zhí)法局一個(gè)部門(mén)打交道，她覺(jué)得省心多了。
“你開(kāi)個(gè)餐館，衛(wèi)生部門(mén)辦衛(wèi)生許可證，商務(wù)部門(mén)要酒類(lèi)流通許可證，環(huán)保部門(mén)會(huì)管你的油煙排放是否符合要求，食藥監(jiān)部門(mén)會(huì)關(guān)注食品是否有批文合格證，開(kāi)一個(gè)餐館要應(yīng)付多面檢查。”向累林說(shuō)，行政處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)交給該局綜合執(zhí)法后，辦證審批在各個(gè)部門(mén)，檢查監(jiān)督執(zhí)法都在一個(gè)局，不用大家都來(lái)查。
盲區(qū)：低調(diào)坎坷的5年探路
2014年3月31日，湖南省人民政府批復(fù)關(guān)于長(zhǎng)沙縣進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，同意組建長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局。這在長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法改革的歷程中，是一個(gè)非常關(guān)鍵的時(shí)刻。
此前，長(zhǎng)沙縣推行的這項(xiàng)新政實(shí)際上處于一個(gè)尷尬的探索階段。國(guó)家法律和政策層面雖然有推行方向和總體要求，但具體到各個(gè)地方的實(shí)施，并無(wú)具體明確的路徑指引，更多要靠地方結(jié)合實(shí)際情況來(lái)推動(dòng)。
2011年5月，長(zhǎng)沙縣曾組織赴廣東省佛山市、海南省三亞市考察綜合行政執(zhí)法工作，像長(zhǎng)沙縣一樣對(duì)全縣所有執(zhí)法隊(duì)伍整合的，國(guó)內(nèi)也無(wú)可參照的范例。
多位接受采訪的人員向記者傾訴當(dāng)時(shí)的困境：最初，由于處于試點(diǎn)階段，各個(gè)職能局與原有執(zhí)法大隊(duì)的關(guān)系沒(méi)有完全理順，盡管執(zhí)法隊(duì)伍劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)組建了4個(gè)大隊(duì)，但這些執(zhí)法人員的人事編制、福利還是在原來(lái)單位。“在這里做事，難免受到原來(lái)單位約束，有時(shí)原來(lái)單位打電話說(shuō)有事，但這里工作已經(jīng)安排，我聽(tīng)誰(shuí)的？”長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局一位職工稱(chēng)，辦事時(shí)一個(gè)案子兩邊請(qǐng)示：要向現(xiàn)在單位匯報(bào)，也要向原來(lái)職能局匯報(bào)。“你不征求原來(lái)部門(mén)意見(jiàn)，外圍壓力根本承受不起。”另一方面，劃來(lái)集中管理的部門(mén)有的“很有地位、很強(qiáng)勢(shì)”，例如建設(shè)、國(guó)土等，權(quán)力很大，又是省管部門(mén)。而當(dāng)時(shí)的行政執(zhí)法局改革，只有長(zhǎng)沙縣在搞，其他地方?jīng)]有聽(tīng)說(shuō)過(guò)，沒(méi)有掛牌，沒(méi)有場(chǎng)所，很多來(lái)的人都感覺(jué)身份地位在下降。
上述人員說(shuō)，負(fù)責(zé)執(zhí)法改革的是縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，主任是縣長(zhǎng)，副主任是縣政府辦主任，可當(dāng)時(shí)統(tǒng)領(lǐng)4個(gè)執(zhí)法大隊(duì)具體干活的，是一個(gè)縣紀(jì)委常委。“2012年的團(tuán)圓飯，書(shū)記縣長(zhǎng)都來(lái)了，給我們敬酒，鼓勁兒；2013年春節(jié)，副縣長(zhǎng)來(lái)了；2014年團(tuán)圓飯，只有縣政府辦主任來(lái)了。大家心里很有壓力，縣里哪個(gè)改革花了這么長(zhǎng)時(shí)間的？”
農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)的羅愛(ài)輝說(shuō)，當(dāng)時(shí)執(zhí)法改革，領(lǐng)導(dǎo)期望高，工作壓力巨大。綜合執(zhí)法涉及領(lǐng)域?qū)挘芏嚓?duì)員都是從原來(lái)干一個(gè)專(zhuān)業(yè)到多個(gè)方面都要做，一邊學(xué)習(xí)，一邊操作。她的一個(gè)記錄表明，在新崗位一年干的活兒，比她在農(nóng)業(yè)部門(mén)時(shí)增加了4倍多。
也是執(zhí)法局老職工的向累林說(shuō)，第一批來(lái)的人中有的走了，或因年齡大，或因歸宿感的問(wèn)題，也有不適合工作要求的，回到原來(lái)單位。
2015年11月26日，長(zhǎng)沙市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)正式批復(fù)《關(guān)于明確長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法改革有關(guān)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的通知》，同意組建長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局7個(gè)執(zhí)法分局、一個(gè)督查大隊(duì)、一個(gè)信息中心。
2015年11月31日，長(zhǎng)沙縣宣布正式組建長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局。有關(guān)文件顯示，經(jīng)長(zhǎng)沙市委、市政府批準(zhǔn)，長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局為縣政府工作部門(mén)，將縣衛(wèi)生局、縣商務(wù)局、縣農(nóng)業(yè)局、縣水務(wù)局等22個(gè)部門(mén)的行政處罰權(quán)，以及縣城市管理和行政執(zhí)法局集中行使的工商行政管理、公安交通管理方面的部分行政處罰權(quán)整合，由縣行政執(zhí)法局集中行使。
23個(gè)政府職能部門(mén)463人帶編制整體切割，劃轉(zhuǎn)到位，長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局成為縣里人員數(shù)量?jī)H次于公安局的第二大部門(mén)，并入駐已經(jīng)搬離縣公安局大院。
從長(zhǎng)沙縣公安局黨委委員調(diào)任到行政執(zhí)法局局長(zhǎng)的朱智勇稱(chēng)，該局定編為563人，現(xiàn)有在崗在編的執(zhí)法人員實(shí)行雙向選擇，以組織選擇優(yōu)先，最終定崗時(shí)個(gè)人服從組織的調(diào)配安排；確定不少于三分之一的編制崗位向社會(huì)公開(kāi)招聘，主要招聘對(duì)象為年輕、高素質(zhì)的一線執(zhí)法人員。縣委政府對(duì)該部門(mén)高度重視，下屬的分局負(fù)責(zé)人也有設(shè)置正科副科職務(wù)的。
長(zhǎng)沙縣委書(shū)記楊懿文表示，行政執(zhí)法局將20多個(gè)局的執(zhí)法體系全部歸納，是湖南省政府常務(wù)會(huì)議定下的，未來(lái)有可能在更大范圍推動(dòng)。這個(gè)改革需要上級(jí)各個(gè)部門(mén)的支持，否則會(huì)被認(rèn)為是“削權(quán)”之舉。此外，十八大后黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求明顯提高，以前各個(gè)單位津貼不一，差距較大，現(xiàn)在各個(gè)部門(mén)收入差不多，也為縣里整合執(zhí)法隊(duì)伍創(chuàng)造了條件。
推廣：利弊權(quán)衡需要法律博弈
新任行政執(zhí)法局局長(zhǎng)朱智勇介紹，目前7個(gè)執(zhí)法分局中，直屬分局加掛了縣行政執(zhí)法大隊(duì)牌子，為正科級(jí)，有200多人，主要為其他單位提供保障。其他分局按照城市建設(shè)、安全生產(chǎn)和食品藥品、農(nóng)林水牧、交通路政、文化勞動(dòng)教育等分別設(shè)置。考慮環(huán)境保護(hù)是目前一個(gè)難題，單獨(dú)設(shè)立了環(huán)保分局，希望在此方面有突破。局轄的兩個(gè)二級(jí)機(jī)構(gòu)——行政執(zhí)法督查大隊(duì)，負(fù)責(zé)對(duì)行政執(zhí)法局進(jìn)行內(nèi)部督查，承接重大疑難的辦理。行政執(zhí)法信息中心是一個(gè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，所有監(jiān)管對(duì)象，能從數(shù)據(jù)庫(kù)里查找。執(zhí)法人員在日常檢查工作中，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)回傳，現(xiàn)場(chǎng)將案件傳送回中心，避免案件真實(shí)性出問(wèn)題，排除人情干擾。
他認(rèn)為，新的執(zhí)法局除了考核后發(fā)放綜合執(zhí)法證，仍然面臨一些亟待解決的問(wèn)題。如統(tǒng)一制服，眼下各個(gè)大隊(duì)人員著裝不同，統(tǒng)一規(guī)范有利于增加歸屬感。而執(zhí)法車(chē)輛顏色五花八門(mén)，也不利于群眾辨識(shí)和信任。
朱智勇說(shuō)，幾年中，4個(gè)大隊(duì)做了很多事，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)環(huán)境，得到了百姓認(rèn)可。改革的成功與縣里經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速分不開(kāi)，縣財(cái)政能夠充分保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，不用給執(zhí)法部門(mén)下任務(wù)、加罰款指標(biāo)。但新的部門(mén)組建后，權(quán)力很大，實(shí)際壓力和風(fēng)險(xiǎn)同樣增加。20多個(gè)局的執(zhí)法隊(duì)伍完全整合為一后，如何確保公平公正、文明規(guī)范、清正廉潔，任務(wù)非常重。
關(guān)注此事的湖南師范大學(xué)教授、湖南法學(xué)會(huì)行政程序法協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)黃捷則提出，這一變革的價(jià)值在于改變了原來(lái)權(quán)力橫向分工太細(xì)，職能重疊，執(zhí)法活動(dòng)多元，造成資源浪費(fèi)的狀況。執(zhí)法中經(jīng)常可以看到類(lèi)似羽毛球雙打的問(wèn)題，在結(jié)合部的地方，往往都不接。而實(shí)踐中，是有利即往，無(wú)利不趨。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)沙縣的改革確有其合理性和必要性。
但他認(rèn)為，定名為“行政執(zhí)法局”有歧義。“（它）不是全部執(zhí)法，其實(shí)只是處罰這一塊，依據(jù)的也是行政處罰法。而這個(gè)名稱(chēng)把行政執(zhí)法的全部名義都用完了，那其他的呢？”
黃捷指出，行政行為里面有決策、許可、指導(dǎo)、命令、處罰。長(zhǎng)沙縣的改革關(guān)注的是處罰這一塊，把現(xiàn)實(shí)中很重要很困難的一塊職能進(jìn)行抽取和集中。長(zhǎng)沙縣的這個(gè)行政執(zhí)法局相當(dāng)于公安局的模式，其他部門(mén)的職能可能有一定的削弱。此外，集中處罰強(qiáng)化了部門(mén)權(quán)力，綜合性太強(qiáng)，也要防止腐敗問(wèn)題。“改革嘗試都有一個(gè)過(guò)程，建議通過(guò)立法博弈、辯論，將利與弊找出來(lái)，權(quán)衡出有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)后，可以考慮更大范圍的推廣。”黃捷說(shuō)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中青在線2016-03-23
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
