農(nóng)地是農(nóng)民的保險手段而不是致富工具
德國哥廷根大學 于曉華
中國的土地制度，除了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保糧食安全之外，還有更重要的功能是保障整個社會的政治穩(wěn)定。中國是一個人多地少的國家，這是決定中國現(xiàn)有農(nóng)地制度的根本因素。據(jù)最新統(tǒng)計，中國耕地總面積為20.03億畝，而總?cè)丝跒?3 .7億，農(nóng)村戶籍人口約為8億。農(nóng)村人均耕地僅為2 .5畝。在東部沿海地區(qū)，農(nóng)村人均耕地不足1畝。這么少的人均耕地，從經(jīng)濟學的角度來說，僅能糊口，根本不足以致富；所以，土地不可能成為農(nóng)民的致富手段。從商業(yè)的角度來說，把土地“種上”房子，其收益肯定會大于種莊稼。這也是很多人支持農(nóng)地私有化的原因之一。但是，中國農(nóng)村居民還沒有建立良好的失業(yè)保險等社會保障制度。在中國農(nóng)村地區(qū)實施平均分配土地，起到了農(nóng)村居民的社會保障和養(yǎng)老保險的作用。在城市經(jīng)濟不景氣，大量農(nóng)民工失業(yè)時，可以起到一個社會緩沖作用。這才是問題的關(guān)鍵。
從歷史的角度來分析，現(xiàn)行政權(quán)就是依靠土地革命和土地改革，吸引了大量農(nóng)民的支持而成功獲取的。1927年到1937年的土地革命，共產(chǎn)黨在根據(jù)地打土豪分田地，滿足了農(nóng)民的土地需求，以城市資產(chǎn)階級為代表的國民政府的數(shù)百萬軍隊也沒能消滅共產(chǎn)黨的軍隊。1949年新中國成立后，共產(chǎn)黨把沒收的地主的土地分配給無地少地的農(nóng)民，為政權(quán)的穩(wěn)固以及后來的工業(yè)化打下了基礎(chǔ)。1978年，改革開放也是從農(nóng)村土地改革、實行分田到戶、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始。即使37年過去了，時空變幻，土地仍然和政權(quán)的基礎(chǔ)緊密聯(lián)系在一起。現(xiàn)有的土地制度是一個歷史的選擇。雖然在經(jīng)濟上可能不是最優(yōu)的設(shè)計，而是一個扭曲，但這是為了保障糧食安全和維護社會穩(wěn)定衍生出來的適合當下的制度，經(jīng)濟學上稱之為“內(nèi)生的制度演化”。實施農(nóng)地資本化或者農(nóng)地私有化不是不可以，但必須為農(nóng)民建立和城市居民一樣的失業(yè)和社會保障體系。按照現(xiàn)有地方政府財政實力，很難在短期內(nèi)為農(nóng)民建立和城市居民一樣的社會保障體系，貿(mào)然推行農(nóng)地私有化可能會帶來社會的不穩(wěn)定。同時必須指出的是，按照最新的一些研究，農(nóng)村居民的非農(nóng)收入占總收入的比重已經(jīng)超過60%；的確農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)不占農(nóng)民收入的大頭。維持現(xiàn)有的土地制度，不是為了把農(nóng)民禁錮在土地上，而是讓土地給農(nóng)民一個保險。（來源：《南方都市報》）
農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押勿貿(mào)然搶跑
國家行政學院 宋志紅
最近，媒體時常報道各地紛紛開展土地經(jīng)營權(quán)抵押試點，一些地方也很以此種“先行先試”為傲。但筆者深為這些舉措捏一把汗：在沒有修法或者有權(quán)機關(guān)正式授權(quán)試點之前就貿(mào)然行動，會給改革探索的深入推進帶來障礙。首先，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押法律關(guān)系的明確，以三權(quán)的權(quán)能配置明確為前提，這就需要對各產(chǎn)權(quán)的權(quán)能配置作出明確界定，需要明確各自的主體、內(nèi)涵和外延，以及相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但中辦、國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革僅限于“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”這種十分原則性的表述，三權(quán)的權(quán)能配置并不明晰。理論界和實務(wù)界對這一問題的研究也尚欠成熟。或許短期來看這種做法并無大礙，但假以時日，一旦出現(xiàn)無法償還銀行貸款需要拿土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，糾紛也就無法避免，在模糊的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)中受損的必將是弱者，而且極有可能是農(nóng)民。
其次，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)制度是以農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”為基礎(chǔ)的，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革必將帶來農(nóng)業(yè)用地權(quán)利體系的重新安排。這意味著這一改革舉措不僅與《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔保法》等的規(guī)定不符，而且是有重大突破。在這幾部法律中并無“土地經(jīng)營權(quán)”的地位，自然土地經(jīng)營權(quán)也不在《物權(quán)法》和《擔保法》規(guī)定的可以抵押的財產(chǎn)之列。故此，在沒有修法的情形下就開展土地經(jīng)營權(quán)抵押實踐，顯然于法無據(jù)，一旦發(fā)生糾紛，如果嚴格依照法律規(guī)定，抵押權(quán)并不能得到保障。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革也必須于法有據(jù)，以法治方式推進。當前以法治方式推行這項改革有兩種路徑可選：一是先授權(quán)試點后立法，二是直接立法。在當前條件下，短期內(nèi)尚不具備直接修法條件：《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔保法》等有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的規(guī)定建立在原有的“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上，“三權(quán)分置”改革要求重構(gòu)農(nóng)業(yè)用地上的權(quán)利體系，各產(chǎn)權(quán)的權(quán)能配置、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等也會發(fā)生較大變化。這意味著需要對《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔保法》進行較大力度的修改，會涉及分散在各處的諸多條款。但當前并不具備如此大力度修改這三部法律的條件。故此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革采取授權(quán)試點模式先行先試是更加符合當前實際的選擇。待經(jīng)驗積累足夠、立法條件成熟，再啟動修法程序，然后再全國推廣。（來源：《學習時報》）
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不能“跑偏了”
中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所 王小映
《農(nóng)村土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)的主體、形式等作了明確的法律規(guī)定，規(guī)定承包地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，而不是集體。這是一個很重要的法律制度。土地流轉(zhuǎn)要以農(nóng)民為主體，讓農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)承包地，而不是由集體去流轉(zhuǎn)承包地。怎么判斷是不是強制流轉(zhuǎn)呢？很重要的一點，就是要看農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地是不是自愿的，是不是自主作出這樣的決定。比如說在選擇是不是流轉(zhuǎn)承包地，以什么樣的方式流轉(zhuǎn)承包地，在什么時間點上流轉(zhuǎn)承包地，包括簽訂流轉(zhuǎn)合同、談判租金等過程中，農(nóng)民是不是作為一個主體在發(fā)揮作用。也有些農(nóng)民覺得自己流轉(zhuǎn)土地很麻煩，于是把自己的承包地歸集起來，統(tǒng)一交給村委會或者一個中介機構(gòu)，統(tǒng)一委托它去流轉(zhuǎn)，這是可以的。但這也需要農(nóng)民自愿，并且在流轉(zhuǎn)過程中，必須保證農(nóng)民有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。很簡單，能夠流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，而不是村委會的，也不是哪個中介機構(gòu)的。所以，一定要保證讓農(nóng)民作為流轉(zhuǎn)主體根據(jù)自己的具體情況來作出流轉(zhuǎn)土地的決定，這一點很重要。怎么去落實平等協(xié)商、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)“三原則”呢？最為關(guān)鍵的是，政府、村委會、村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民要把自己的角色搞清楚，尤其是政府和村委會。政府應(yīng)當是土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管者，要保證這個市場健康有序地發(fā)展。村委會也要搞清楚自己不是土地流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)民才是土地流轉(zhuǎn)的主體。即使農(nóng)民將土地委托給村委會或村集體經(jīng)濟組織代管和代為流轉(zhuǎn)，村委會或村集體經(jīng)濟組織也只是一個托管人或中介，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)人。在土地流轉(zhuǎn)中，村委會或村集體經(jīng)濟組織可以做的是提供一些服務(wù)，比如說溝通信息、撮合交易、托管等。不能自作主張、不顧農(nóng)民意愿地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，尤其是不能強迫農(nóng)民把土地交回來再去流轉(zhuǎn)，不能在農(nóng)民不知情的情況下以違背農(nóng)民意愿的方式把土地流轉(zhuǎn)出去。比如現(xiàn)實中就存在，農(nóng)民委托管理的土地托管期已到，但是村委會或村集體經(jīng)濟組織卻將托管的土地超期流轉(zhuǎn)出去了，這樣的事村委會或村集體經(jīng)濟組織不能做。（來源：《人民日報》）
以制度建設(shè)降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易成本
西南大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理學院 李 強 段豫川
建立一個統(tǒng)一的農(nóng)地權(quán)利登記機構(gòu)和登記制度。農(nóng)地作為典型的不動產(chǎn)，其承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范需要以權(quán)利登記制度為基礎(chǔ)。在權(quán)利登記過程中應(yīng)統(tǒng)一計量標準，目前我國農(nóng)村習慣以“畝”作為計量單位，其在不同的區(qū)域面積各不相同，必須對農(nóng)用地面積統(tǒng)一計量標準逐一普查、測量和登記，只有具備了確定的交易標的，才有可能保障正常有序的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。建立一個有效的流轉(zhuǎn)中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在符合條件的村鎮(zhèn)建立農(nóng)地托管中心，作為流轉(zhuǎn)農(nóng)地的一級批發(fā)商，有轉(zhuǎn)出意向的農(nóng)戶將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到托管中心，由托管中心與農(nóng)地需求方談判接洽，從而降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的談判成本。托管中心將農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息包括農(nóng)地位置、流轉(zhuǎn)價格、肥沃程度和耕作便利情況等匯總到縣一級甚至省一級信息中心，從而降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的搜尋成本，克服農(nóng)地流轉(zhuǎn)只能在小范圍進行、不適應(yīng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不平衡的缺點。轉(zhuǎn)變政府職能，建立一個能有效減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的監(jiān)督機構(gòu)和能快速處理農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁機構(gòu)。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，必須本著“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)原則，讓市場作為農(nóng)地資源配置的決定性力量。政府必須轉(zhuǎn)變職能，不能當運動員，只能當裁判員，監(jiān)管土地法規(guī)是否得以遵守、農(nóng)地用途管制制度是否得以保障。為農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與各方平等協(xié)商提供平臺和規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，保障土地流轉(zhuǎn)工作始終在陽光下運作。建立一個促進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的輔助支持系統(tǒng)。要加大對土地托管中心和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的資金扶持，各級財政應(yīng)在支農(nóng)資金中安排一定比例，用于其貸款利息的補貼；銀行、信用社等金融部門要積極創(chuàng)新適合農(nóng)地流轉(zhuǎn)特別是大規(guī)模流轉(zhuǎn)的金融產(chǎn)品，給予信貸支持，提供各種低息貸款，幫助解決參與各方流動資金不足的問題。(來源：光明日報)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：三農(nóng)研究
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