財政轉移支付如何與農業轉移人口市民化掛鉤
農村轉移人口市民化需要龐大的財政資金支持。研究表明，如果政府以“有活干、有學上、有房住、有保障”為目標，先解決農村轉移人口迫切需要的基本公共服務，則將現有15863萬已在城市居住的農村轉移人口市民化，財政新增支出為18091.58億元，如果將計算范圍擴大到現有2.6億農村轉移人口，則計算結果將增大到29651.76億元。
處理這一巨量資金問題的關鍵在于把握兩個方面，一是可放在一個較長的時間框架中來做此事。簡言之，可以2030年最終解決這一問題為目標，通過精心設計，將財政資金壓力攤薄到15年的時間范圍內來逐步消化；二是要處理好中央與地方、流出地與流入地政府、大中小城市之間的財政平衡關系。這兩者都共同指向一點，那就是中央政府必須發揮頂層設計的關鍵作用，通過相關制度的調整、設計，構造出推進農村轉移人口市民化的運作基礎。具體如下：
要核定中央應承擔的農村轉移人口市民化的財政資金總量。農村轉移人口市民化過程的實質是將現在主要針對城鎮居民的基本公共服務保障擴大到農村轉移人口，包括義務教育、社會保障、就業支持和保障性住房等。對于這四項支出，要結合公共產品受益范圍理論，合理確定其主要負擔主體以及相應的資金總量。其中，隨遷子女的義務教育支出、社會保障補助支出應當確定為中央政府財政負擔事項，主要由中央財政承擔相應支出。
調整轉移支付制度，促成地方政府在農村轉移人口市民化問題上的財力與事權相匹配。由于各地財力水平不同，負擔能力有高低，因此不能隨著農村轉移人口的自然分布而將相關的財政支出也自發分布在各地和各城市之間，必須由上級財政主持調劑。如上，在確定中央政府應負擔的資金總量的前提下，中央財政就可通過增加轉移支付總額、調整轉移支付比例、修訂轉移支付系數等方式，來調節地區間、城市間的實際負擔水平，促使地方政府的財力與事權能相互匹配。
調整財政支出結構。各級財政在安排支出時，都要適應農村人口的轉移情況，調整本地區的財政支出結構，調整城市義務教育中央與地方的負擔比例、調整財政教育支出中農村與城市的支出比例、調整城市與農村的社保補助結構等。
從“錢”、“地”兩個因素著手，平衡流出地與流入地之間的財政關系。一是可考慮由流出地政府向中央政府上交部分土地收益，然后由中央財政專門用于農村轉移人口市民化工作，通過轉移支付的方式注入農村轉移人口的主要流入地區。二是可考慮在流出地和流入地之間建立土地指標的增減掛鉤機制，中心意思是流出地政府收儲的農民轉讓出來的承包地指標和宅基地指標，拿出一部分給流入地政府。此舉的好處，其一是流出地政府當期可以不拿錢或者少拿錢出來，其二是可以在總體上維持全國土地增減的平衡，保住18億畝耕地紅線。
中央制定統一政策，保證全國范圍內農村轉移人口市民化工作的均衡起步。結合實際情況看，相對于財政補償，更重要的是中央制定統一政策，保證各地農村轉移人口市民化工作的均衡發展，在此基礎上，再通過土地政策的調整、土地指標的適當傾斜以及適當的轉移支付政策，調動各方面因地制宜，積極探索本地農村轉移人口市民化之道。
創造條件，積極謀求政府與市場、政府與社會的多方合作，共同分擔農村轉移人口市民化的支出。為減輕政府負擔，可積極引入企業、社會組織等主體參與相關公共服務的生產。要進一步創造條件，打開企業、民間資金的進入通道，引入更多的市場主體、社會組織參與公共服務的生產，從而間接地分擔政府責任、減輕財政壓力。
作者系國家行政學院教授
中國鄉村發現網轉自:《社會科學報》總第1509期1版
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