財(cái)政轉(zhuǎn)移支付如何與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤
農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化需要龐大的財(cái)政資金支持。研究表明，如果政府以“有活干、有學(xué)上、有房住、有保障”為目標(biāo)，先解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口迫切需要的基本公共服務(wù)，則將現(xiàn)有15863萬已在城市居住的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，財(cái)政新增支出為18091.58億元，如果將計(jì)算范圍擴(kuò)大到現(xiàn)有2.6億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，則計(jì)算結(jié)果將增大到29651.76億元。
處理這一巨量資金問題的關(guān)鍵在于把握兩個方面，一是可放在一個較長的時間框架中來做此事。簡言之，可以2030年最終解決這一問題為目標(biāo)，通過精心設(shè)計(jì)，將財(cái)政資金壓力攤薄到15年的時間范圍內(nèi)來逐步消化；二是要處理好中央與地方、流出地與流入地政府、大中小城市之間的財(cái)政平衡關(guān)系。這兩者都共同指向一點(diǎn)，那就是中央政府必須發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵作用，通過相關(guān)制度的調(diào)整、設(shè)計(jì)，構(gòu)造出推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的運(yùn)作基礎(chǔ)。具體如下：
要核定中央應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政資金總量。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過程的實(shí)質(zhì)是將現(xiàn)在主要針對城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)保障擴(kuò)大到農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，包括義務(wù)教育、社會保障、就業(yè)支持和保障性住房等。對于這四項(xiàng)支出，要結(jié)合公共產(chǎn)品受益范圍理論，合理確定其主要負(fù)擔(dān)主體以及相應(yīng)的資金總量。其中，隨遷子女的義務(wù)教育支出、社會保障補(bǔ)助支出應(yīng)當(dāng)確定為中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)事項(xiàng)，主要由中央財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)支出。
調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度，促成地方政府在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問題上的財(cái)力與事權(quán)相匹配。由于各地財(cái)力水平不同，負(fù)擔(dān)能力有高低，因此不能隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的自然分布而將相關(guān)的財(cái)政支出也自發(fā)分布在各地和各城市之間，必須由上級財(cái)政主持調(diào)劑。如上，在確定中央政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的資金總量的前提下，中央財(cái)政就可通過增加轉(zhuǎn)移支付總額、調(diào)整轉(zhuǎn)移支付比例、修訂轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，來調(diào)節(jié)地區(qū)間、城市間的實(shí)際負(fù)擔(dān)水平，促使地方政府的財(cái)力與事權(quán)能相互匹配。
調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。各級財(cái)政在安排支出時，都要適應(yīng)農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移情況，調(diào)整本地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整城市義務(wù)教育中央與地方的負(fù)擔(dān)比例、調(diào)整財(cái)政教育支出中農(nóng)村與城市的支出比例、調(diào)整城市與農(nóng)村的社保補(bǔ)助結(jié)構(gòu)等。
從“錢”、“地”兩個因素著手，平衡流出地與流入地之間的財(cái)政關(guān)系。一是可考慮由流出地政府向中央政府上交部分土地收益，然后由中央財(cái)政專門用于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化工作，通過轉(zhuǎn)移支付的方式注入農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主要流入地區(qū)。二是可考慮在流出地和流入地之間建立土地指標(biāo)的增減掛鉤機(jī)制，中心意思是流出地政府收儲的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出來的承包地指標(biāo)和宅基地指標(biāo)，拿出一部分給流入地政府。此舉的好處，其一是流出地政府當(dāng)期可以不拿錢或者少拿錢出來，其二是可以在總體上維持全國土地增減的平衡，保住18億畝耕地紅線。
中央制定統(tǒng)一政策，保證全國范圍內(nèi)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化工作的均衡起步。結(jié)合實(shí)際情況看，相對于財(cái)政補(bǔ)償，更重要的是中央制定統(tǒng)一政策，保證各地農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化工作的均衡發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，再通過土地政策的調(diào)整、土地指標(biāo)的適當(dāng)傾斜以及適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付政策，調(diào)動各方面因地制宜，積極探索本地農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化之道。
創(chuàng)造條件，積極謀求政府與市場、政府與社會的多方合作，共同分擔(dān)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的支出。為減輕政府負(fù)擔(dān)，可積極引入企業(yè)、社會組織等主體參與相關(guān)公共服務(wù)的生產(chǎn)。要進(jìn)一步創(chuàng)造條件，打開企業(yè)、民間資金的進(jìn)入通道，引入更多的市場主體、社會組織參與公共服務(wù)的生產(chǎn)，從而間接地分擔(dān)政府責(zé)任、減輕財(cái)政壓力。
作者系國家行政學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會科學(xué)報》總第1509期1版
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