日前，從國土部獲悉，《土地管理法》修改已被列入2017年度立法計劃預備項目，并形成了該法修正案草案初稿，將很快征求意見。對于農(nóng)地入市，多名全國人大代表此前曾提出議案建議修改土地管理法，其中較為一致的觀點是，如何提高征收補償標準，讓失去土地的農(nóng)民享受更多的土地收益。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所主任李國祥認為，《土地管理法》涉及對農(nóng)地征收補償標準的修訂。根據(jù)十八屆三中全會的精神，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，強調(diào)農(nóng)地應和城市國有的土地同等入市，同價同權(quán)。
從2005年發(fā)布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以來，基本每年都會有新政發(fā)布鼓勵支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。但是，受《土地管理法》第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”的羈絆，被稱之為“二次土地革命”的“農(nóng)村集體建設用地入市”基本處于“有思想無行動”的狀態(tài)。2015年，農(nóng)地入市的靴子終于落下。全國人大常委會授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。其中，北京市大興區(qū)、重慶市大足區(qū)等試點區(qū)域的改革方向是“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市”。
作為土地改革中的重點，土地改革的步伐正在加速。從十八屆三中全會在決定“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，到《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(2014)、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進家庭農(nóng)場發(fā)展的指導意見》(2014)、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(2016)以及最近幾年的中央一號文件，均或多或少鼓勵支持農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，而《土地管理法》修改列入2017年度立法計劃預備項目，這意味著土地二次改革進入實質(zhì)層面。立法先行，“謀定而動”，既能減少改革的阻力，也能保障農(nóng)民的利益。
《土地管理法》修改為土地改革描繪出一張更清晰的土改路線圖。從實踐看，在授權(quán)范圍內(nèi)嘗試部分地區(qū)“農(nóng)地入市”是可以的，在政策、法律沒有修改之前絕對不可以“普遍化”。從法律上看，農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。十八屆三中全會《決定》指出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地合法入市前提是“符合規(guī)劃和用途管制”。所以，“農(nóng)地入市”首先要形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。而要做到這一點，就必須加快“農(nóng)地入市”相關(guān)法律法規(guī)的修訂，以護航“農(nóng)地入市”。
其次，農(nóng)地入市不是變著法地吃土地，而是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。土地也不是最純粹的商品，而是民生之基。所以，土地入市不是簡單的賣地，或者蓋房子、搞建設，而是要讓農(nóng)村土地長出更多的糧食。從試點來看，個別地方農(nóng)地入市不但“走偏”，還存在“吃唐僧肉”等問題。以深圳“農(nóng)地入市”為例，有媒體質(zhì)疑：“70%的交易金額將納入深圳市國土基金……無法抹除地方政府掩藏在創(chuàng)新背后的經(jīng)營土地色彩……當未來全國各地成千上萬的農(nóng)村集體經(jīng)營性土地拍賣開始，誰來保證一些地方政府在土地流轉(zhuǎn)中不渾水摸魚，重復此前不顧農(nóng)民利益、攫取農(nóng)民土地利益的行為。”基于此，農(nóng)地入市應立法先行。
第三，農(nóng)地入市應兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，核心是要讓農(nóng)民從中獲取好處。所以，《土地管理法》修改要積極、審慎、穩(wěn)妥地處理好政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系。比如，立法確立土地利用總體規(guī)劃的法律地位。再比如，通過立法重構(gòu)農(nóng)民與土地、農(nóng)民與政府的關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民在“農(nóng)地入市”中的收益。其中，必須確保農(nóng)民能分享到“地錢”，而不是政府拿大頭、農(nóng)民拿小頭。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 農(nóng)民日報 2017年01月07日
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