日前，從國(guó)土部獲悉，《土地管理法》修改已被列入2017年度立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目，并形成了該法修正案草案初稿，將很快征求意見。對(duì)于農(nóng)地入市，多名全國(guó)人大代表此前曾提出議案建議修改土地管理法，其中較為一致的觀點(diǎn)是，如何提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓失去土地的農(nóng)民享受更多的土地收益。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所主任李國(guó)祥認(rèn)為，《土地管理法》涉及對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的修訂。根據(jù)十八屆三中全會(huì)的精神，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地應(yīng)和城市國(guó)有的土地同等入市，同價(jià)同權(quán)。
從2005年發(fā)布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以來(lái)，基本每年都會(huì)有新政發(fā)布鼓勵(lì)支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。但是，受《土地管理法》第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的羈絆，被稱之為“二次土地革命”的“農(nóng)村集體建設(shè)用地入市”基本處于“有思想無(wú)行動(dòng)”的狀態(tài)。2015年，農(nóng)地入市的靴子終于落下。全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。其中，北京市大興區(qū)、重慶市大足區(qū)等試點(diǎn)區(qū)域的改革方向是“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”。
作為土地改革中的重點(diǎn)，土地改革的步伐正在加速。從十八屆三中全會(huì)在決定“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，到《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》(2014)、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(2014)、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》(2016)以及最近幾年的中央一號(hào)文件，均或多或少鼓勵(lì)支持農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而《土地管理法》修改列入2017年度立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目，這意味著土地二次改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)層面。立法先行，“謀定而動(dòng)”，既能減少改革的阻力，也能保障農(nóng)民的利益。
《土地管理法》修改為土地改革描繪出一張更清晰的土改路線圖。從實(shí)踐看，在授權(quán)范圍內(nèi)嘗試部分地區(qū)“農(nóng)地入市”是可以的，在政策、法律沒(méi)有修改之前絕對(duì)不可以“普遍化”。從法律上看，農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。十八屆三中全會(huì)《決定》指出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法入市前提是“符合規(guī)劃和用途管制”。所以，“農(nóng)地入市”首先要形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。而要做到這一點(diǎn)，就必須加快“農(nóng)地入市”相關(guān)法律法規(guī)的修訂，以護(hù)航“農(nóng)地入市”。
其次，農(nóng)地入市不是變著法地吃土地，而是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。土地也不是最純粹的商品，而是民生之基。所以，土地入市不是簡(jiǎn)單的賣地，或者蓋房子、搞建設(shè)，而是要讓農(nóng)村土地長(zhǎng)出更多的糧食。從試點(diǎn)來(lái)看，個(gè)別地方農(nóng)地入市不但“走偏”，還存在“吃唐僧肉”等問(wèn)題。以深圳“農(nóng)地入市”為例，有媒體質(zhì)疑：“70%的交易金額將納入深圳市國(guó)土基金……無(wú)法抹除地方政府掩藏在創(chuàng)新背后的經(jīng)營(yíng)土地色彩……當(dāng)未來(lái)全國(guó)各地成千上萬(wàn)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地拍賣開始，誰(shuí)來(lái)保證一些地方政府在土地流轉(zhuǎn)中不渾水摸魚，重復(fù)此前不顧農(nóng)民利益、攫取農(nóng)民土地利益的行為。”基于此，農(nóng)地入市應(yīng)立法先行。
第三，農(nóng)地入市應(yīng)兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，核心是要讓農(nóng)民從中獲取好處。所以，《土地管理法》修改要積極、審慎、穩(wěn)妥地處理好政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系。比如，立法確立土地利用總體規(guī)劃的法律地位。再比如，通過(guò)立法重構(gòu)農(nóng)民與土地、農(nóng)民與政府的關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民在“農(nóng)地入市”中的收益。其中，必須確保農(nóng)民能分享到“地錢”，而不是政府拿大頭、農(nóng)民拿小頭。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 農(nóng)民日?qǐng)?bào) 2017年01月07日
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