摘要：與中國類似，西方發達國家在實現農業現代化過程中也曾面臨農地細碎化問題。對德國、法國、荷蘭和日本的典型經驗分析發現，這些國家開展農地細碎化治理的主要做法包括重視土地整治在地塊連片中的關鍵作用、發揮土地流轉對農地規模經營的帶動效應，以及建立中介組織推動土地整治和土地流轉等。中國進行農地細碎化治理，需要借鑒國際經驗，制定法律法規以提高治理規范性、有序性，以土地整治和土地流轉兩種方式協調推動治理，組建專門的土地治理中介組織，加大對進城農戶土地退出的獎補力度，緩解土地治理主體的資金壓力。
關鍵詞：農地細碎化；土地整治；土地流轉；
國際經驗土地是農業發展的基本要素，也是傳統農業社會中農民生存的重要保障。因此，世界各國普遍重視對有限農地資源的分配利用。與傳統的一家一戶式小農農業不同，現代農業的一個典型特征是農地集中連片和適度規模經營。但是，受歷史因素和人地關系的影響，很多國家的農地一度被眾多農戶分散占有，因而這些國家在農業現代化過程中普遍遭遇過農地細碎化問題。一些較早完成農業現代化的西方發達國家，在農業轉型發展過程中積累了農地細碎化治理的豐富經驗。中國由于農業人口眾多、人均耕地較少以及悠久的農業社會歷史，農地細碎化問題一直比較嚴重。近年來，隨著大量農村人口向城鎮非農領域轉移，以及現代農業的快速發展，中國已經到了需要高度重視和進行農地細碎化治理的關鍵時期。本文在分析中國農地細碎化問題的基礎上，選擇已完成農地細碎化治理的德國、法國、荷蘭等歐洲國家，以及農情與中國相似且有著幾十年農地細碎化治理實踐的日本為對象，系統梳理和分析其農地細碎化治理的主要做法與典型經驗。這對于更好地開展中國的農地細碎化治理，探索形成中國特色農地集中連片和規模經營之道，從而加快建設農業強國具有重要的理論價值和現實意義。
一、農地細碎化治理的必要性
土地連片適度規模經營是提升中國農業競爭力的重要基礎，也是推動中國農業轉型發展的內在要求。然而，受限于自然地理地貌差異明顯、人地矛盾突出，以及當時家庭承包時采取“地塊均分、好壞搭配”分配方式帶來的歷史鎖定，中國農地細碎化問題嚴重。近20年來，盡管農業勞動力已經大量轉移，農業機械化水平得到了很大提升，中國農地細碎化經營的局面卻沒有得到根本性改變。全國農村固定觀察點數據顯示，2003年，中國農戶平均土地經營規模約為7.5畝，戶均5.7塊，平均每塊大小約為1.3畝。全國土地承包信息數據庫的統計數據也顯示，2018年，全國農戶戶均耕地面積不到7.5畝，耕地依然多達5.5塊，山區丘陵較多的重慶、四川等地戶均更是超過9塊。
雖然在一定時期內，細碎化經營對分散農業經營風險、保障農民收入等具有積極作用，但是隨著經濟社會的發展，農地細碎化的負面影響日益凸顯。諸多研究表明，細碎化經營不僅直接造成了3%—10%的耕地資源浪費，增加了農業生產成本，還制約了先進技術應用和農業機械化水平的提升，降低了資源利用效率和農業生產效率。在農業勞動力日益短缺的時代背景下，農地細碎化經營更是加劇了土地撂荒，過量施用化肥、農藥等諸多問題。當前，學界普遍認同農地細碎化已經成為中國農業高質量發展的重要障礙性因素，迫切需要加快農地細碎化治理，實現土地連片和適度規模經營。
多項調查結果表明，為了方便管理、降低生產成本，傳統小農戶和新型農業經營主體均有很強的意愿來減少地塊數量，將農地集中連片。張成鵬等基于山東省的農戶調查表明，超過八成的農戶希望合并地塊。趙小睿和張光宏對河南省農戶調查發現，有78.3%的農戶希望整合地塊來降低細碎化程度，其中超過五成農戶希望能夠合并為一塊地。國家統計局社情民意調查中心對全國20475戶農戶的調查顯示，72.6%的農戶愿意把自家分散的多塊承包地集中為一塊。順應民意，在第二輪土地承包到期后再延長30年的大背景下，各地也在積極探索農地細碎化的治理路徑，依靠市場化配置、行政推動和自組織治理等多重機制推進地塊集中和連片經營。先行先試的江蘇亭湖、安徽懷遠、廣東清遠、湖北沙洋、陜西榆陽、甘肅金昌等地，初步探索形成了“互換并地”“一戶一塊田”“一組一塊田”等多個典型治理模式，有效實現了“小田并大田”和土地連片經營。
土地是農業發展的關鍵要素和基礎條件，嚴重細碎化的農地難以支撐農業現代化。因此，近年來黨中央、國務院高度關注農地細碎化問題并開始規劃建設成方連片的高標準農田。2019年中央一號文件指出，在有條件的地方要積極引導小農戶自愿通過村組內互換并地等方式，促進土地小塊并大塊，引導逐步形成一戶一塊田。國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，到2025年全國要建成10.75億畝集中連片的高標準農田。在系統總結地方經驗的基礎上，2023年中央一號文件明確要求，總結地方“小田并大田”等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。可見，破解農地細碎化難題，已經成為黨中央、地方政府和農戶三方的共同行動目標。
縱覽全球，農地細碎化并不是中國農業轉型發展過程中特有的難題。除新大陸國家外，大部分人多地少、農業比較發達的國家，比如歐洲的德國、法國、荷蘭和東亞的日本、韓國等，在實現以規模化、機械化為主要特征的農業現代化進程中，都曾遇到并試圖解決農地細碎化問題。與中國人地稟賦和農業情況比較相似的日本，雖然幾十年來高度重視農田集中連片，并為此制定了諸多法律政策，做出了種種努力，但目前依然面臨比較突出的農地細碎化問題。可見，農地細碎化是現代農業發展中出現的階段性挑戰，具有很強的普遍性，很多國家都曾經或正在為解決這一問題而持續開展農地細碎化治理。因此，有必要對典型發達國家農地細碎化治理的有效做法、相關經驗與啟示進行系統梳理和總結，進而為中國的農地細碎化治理提供可能的借鑒。
二、發達國家農地細碎化治理的主要做法
當前，歐洲地區典型發達國家，如德國、法國、荷蘭均已實現了農業現代化。其典型標志是生產過程的高度機械化，以及土地規模經營帶來的高生產率。具體來看，德國農民約占國內總勞動力數量的4%，總數量不超過60萬戶，但平均每個農民能養活120多人。德國黑麥、大麥、油菜、土豆等作物產量均居歐盟首位，谷物播種面積和產量在歐盟內部僅次于法國。德國農業生產機械化率非常高，播種、收割、翻曬、起堆、打包等全流程作業環節，基本實現了機械對人工的替代。法國國土面積55.1萬平方公里，是歐盟最大的農產品生產國，歐盟有大約三分之一的糧食產自法國，法國玉米、小麥、水果、蔬菜、牛肉、乳制品、禽蛋等農產品的出口量也居世界前列。法國農業取得的成績與其農業現代化的實現密切相關，以電氣化、化學化、良種化和機械化為核心特征的現代農業是法國農業的典型特征。再比如荷蘭，其國土面積僅有4.15萬平方公里，比中國海南省略大，但創造了“小國大農”的奇跡。荷蘭農產品出口成績位列全球第二，馬鈴薯、洋蔥等蔬菜出口量居世界第一。然而，即便是德國、法國、荷蘭這樣的現代化農業強國，也曾經歷過農業不振、效率低下的時期，而農地細碎化是關鍵原因之一。為了提升農業競爭力、加快實現農業現代化，德國、法國、荷蘭和日本均在農地細碎化治理方面做出了諸多探索和持續努力。
1.德國：立法支持、多方參與
德國是典型的人多地少型國家，人均耕地面積僅為0.14公頃（2.16畝）。由于諸子均分的繼承制度導致農地被嚴重細分和無效率占有，德國農地曾長期處于細碎化狀態。為改善農業生產條件，德國從16世紀中葉便率先進行了土地整治和地塊合并的探索，但此階段僅限農地產權調整和田間道路建設等簡單舉措。1936年，德國政府實施《帝國土地改革法》，開始對鄉村農地建設、生產用地及荒廢地進行合理規劃。第二次世界大戰后，為解決地塊分散、不便于機械化作業的農情，增加糧食產量保障國內糧食供給，德國于1953年頒布了以解決農地細碎化為目標的《土地整理法》，并在此后進行了多次修訂，各州也出臺了與之相配套的法律法規和行政管理條例。
《土地整理法》明確規定了土地整理的目的、任務和方式方法、組織機構及其職能、參加者的權利與義務、費用分攤等內容，為解決農地細碎化問題提供了制度保障。依據《土地整理法》和各州配套的法律法規，德國形成了整理、合并和互換三種農地細碎化治理方式。與整理的費用主要由政府承擔不同，合并和互換的費用投入與利益補償，由參加者協商確定。在德國的州一級，農地細碎化治理由農林部下屬負責土地整理和鄉村發展的農村發展管理局、負責土地整理具體業務的農村發展管理協會，以及由政府官員、學者、農地所有者與符合條件的承租者組成的“土地整理參加者聯合會”等多方主體參與。受法律推動，德國的農地細碎化狀況得到緩解，農地規模經營程度顯著提高。1949—1994年，德國農場平均農地經營規模擴大了3.73倍，提高到29.8公頃；低于10公頃的農業企業由140萬個減少到28萬個。
同時，土地流轉也被視為治理農地細碎化、推動農地集中連片經營的重要舉措。例如，為鼓勵兼業小農戶將細碎化的土地流轉出去，德國政府從1969年開始給長期出租土地的農戶發放獎勵金，當租約達到12—18年時，每公頃土地可獲得500馬克的政府獎勵。通過農地細碎化治理，德國不僅提升了農業生產效率，也解決了戰后糧食安全問題。
2.法國：成立專業的土地整治機構
在歐洲，法國屬于土地資源相對豐富的國家。法國有效農業用地7億余畝，約占整個歐洲有效農業用地的34.6%。但是，從絕對經營規模來看，法國屬于人多地少的國家，人均耕地面積僅為0.32公頃，略高于世界平均水平。法國并不是傳統農業強國，1954年以前，法國谷物甚至不能完全自給。但不到30年，法國就快速崛起為僅次于美國的世界第二大農產品出口國。上述成績和法國戰后加快農地細碎化治理和實現規模經營密切相關。1955年，法國農業還呈現明顯的“兩小”特點：一是土地面積小，全國228.57萬個農場中，面積在10公頃以下的有127.72萬個，占農場總數的55.9%；二是耕地細碎化，總面積3400萬公頃的土地被分割成7600萬個地塊，平均每塊地僅0.45公頃。
認識到農地細碎化和分散經營是阻礙法國現代農業發展的根本因素后，法國政府自1950年代起開始推行土地集中政策，在以土地整治實現地塊連片經營的同時，推動土地權屬的集中。1960年，法國基于《農業指導法》成立了土地整治公司（SAFER），這一公司實際承擔了土地流轉中介的角色，其將購入的小片土地連片整治后再轉賣給較大農場，這有效減少了農業經營者數量，擴大了農地經營規模。1970年，法國尚有142萬個家庭農場，在SAFER的推動下，農場數量到1980年減少為113萬個，到2020年已減至38.9萬個，僅相當于1970年的1/4。至2021年，法國農業經營者只占總人口的2.2%，農戶戶均土地經營規模超過10公頃。通過農地細碎化治理，大農場和農業合作社逐步取代了小農經濟，成為法國農業的中堅力量，有力地促進了法國的農業現代化。
3.荷蘭：開展土地置換和規模經營
荷蘭是地少人多、資源匱乏的典型國家代表，荷蘭農業取得的非凡成績與其成功進行土地整治和農地細碎化治理密不可分。20世紀初以前，荷蘭大部分農民都依靠不規則分割、細碎化嚴重的土地謀生，導致荷蘭農業生產力低下和農產品供給不足。20世紀50年代之前，荷蘭農業生產還無法滿足本國需求，需要大量進口糧食和農產品。其實，早在1924年，荷蘭就頒布了土地整合法案《Ruilverkavelingswet》，試圖通過土地置換等方式，使不同土地所有者的細碎化小塊土地實現相對集中連片、規整劃一，從而提升農地利用效率，促進農業發展。1938年，荷蘭對該法案進行了修正，不僅通過簡化手續提高了土地整理的可操作性，還明確政府給予土地整理財政補助，激發了各方參與農地細碎化治理的積極性。
為加快提升農業競爭力，1938—1985年，荷蘭開展了大規模土地整理。經過約50年的土地整理，荷蘭農地細碎化狀況被徹底改變，農戶數量顯著下降，適度規模經營開始占據主導地位。至2020年，荷蘭農業經營主體已從20世紀初的30萬戶減少至4431個。目前，土地相對匱乏的荷蘭，其農場平均規模反而在歐盟內部處于前列。根據歐盟內部設定的農場經濟規模單位（ESU），荷蘭家庭農場的平均規模在8到9級之間，而9級已經是最高級別。可見，荷蘭非常成功地解決了農地細碎化問題。
4.日本：推動農田建設、土地流轉
日本和中國人地稟賦相近，是典型的人多地少、小農經營占主導的東亞國家。第二次世界大戰結束后，為保障國內糧食供給，在美國主導下，日本內閣通過了《農地改革綱要》，開始進行農村土地改革。這一時期，為實現“耕者有其田”，日本政府強制從全國176萬戶地主手里贖買土地，并廉價轉賣給佃農。眾多小農戶分散占有小塊農地，導致日本農地細碎化問題嚴重。1950年，有70.03%的農戶經營的農地面積不足1公頃。而且，當時的法律極不利于農地細碎化治理。例如，日本于1952年頒布的《農地法》對土地轉讓和租賃進行嚴格限制，規定農戶擁有的耕地面積不得超過3公頃。
然而，隨著日本經濟的快速發展，農業勞動力大量向城市和非農產業轉移，小規模、細碎化的農地占有制度逐漸成為現代農業發展的障礙。特別是日本農產品市場對外開放后，小規模自耕農競爭力不足的弊端日益顯現。1961年日本《農業基本法》出臺，標志著日本政府開始重視農地細碎化治理，將規模經營作為一個重要的農業政策目標，并將限制土地轉讓和租賃的法律修訂為鼓勵農地適度集中。在推進農地流轉的同時，日本政府還高度重視以土地改良的方式來治理農地細碎化。1949年，為了打破地塊零碎分散、基礎設施落后的困局，日本出臺了《土地改良法》。這一法案的內容涵蓋農田灌排水、耕地整理開發、田間區劃、土地平整、田間道路修建等。自頒布以來至今，該法已經進行了17次修訂，最近一次修訂在2018年。經過幾十年的持續努力，日本農地細碎化問題在一定程度上得到解決。至2015年，日本全國戶均經營農地面積已增加到2.2公頃，接近1960年0.88公頃的3倍。
梳理德國、法國、荷蘭和日本四個經濟發達國家農地細碎化治理的主要做法，不難發現解決糧食和農產品產能不足是早期著手解決農地細碎化問題的最重要誘因。此后，在開放格局下，面對國外農業激烈競爭和本國小農生產競爭力不足，各國均致力于改變農地細碎化經營格局，借助規模經營來提升農業生產效率。也就是說，提升本國農業現代化程度和農產品國際競爭力是上述四國進行農地細碎化治理的關鍵動力。除日本需要繼續開展農地細碎化治理外，德國、法國和荷蘭均實現了地塊集中和連片經營，其成功經驗值得學習借鑒。
三、發達國家農地細碎化治理的典型經驗
德國、法國、荷蘭和日本在農地細碎化治理和土地規模經營方面取得了明顯成效，有力提升了本國農業現代化水平，其典型經驗包括重視土地整治、鼓勵土地流轉和發揮中介（管理）組織作用三個方面。
1.重視土地整治在地塊連片中的關鍵作用
通過土地整治實現地塊相連和集中是進行農地細碎化治理的關鍵舉措，德國、法國、荷蘭、日本四國均十分重視土地整治工作。考慮到德國和荷蘭是較早開展土地整治的國家，積累了豐富的經驗，下文將以德國、荷蘭為重點進行闡釋。
作為世界上最早開展土地整治的國家，自16世紀以來，德國就高度重視土地整理在農地細碎化治理中的作用，鼓勵農戶置換分散的地塊來實現地塊集中。特別是自1953年出臺《土地整理法》以來，德國一直堅持實施長期系統性的地塊平整和合并工作。該法案將土地整理分為常規性土地整理、簡化土地整理、項目土地整理、加速土地合并和自愿土地交換五種類型進行分類推進。根據土地整治主體差異，也可分為農戶自發式項目與政府主導式項目。農戶自發式項目是指由相關農戶自發組織的，對自有土地進行置換、歸并、整理的項目，政府部門只負責組織開展測繪、地籍變更等輔助工作。政府主導式項目多因涉及公眾利益而展開，具體由當地農村土地整理發展局承擔，相關農戶全程參與監督項目實施。通過數十年的土地整治，德國的農地細碎化現象消失不見，家庭農場平均規模顯著擴大。至2018年，德國農場的平均經營規模已達到55.8公頃。
荷蘭作為資源小國，為了深挖土地潛力，減少甚至消除農地細碎化帶來的負面影響，高度重視土地整治工作。按照時間沿革，荷蘭土地整治主要包括四個階段：（1）1916—1938年是起始階段，土地整治主要是民間自發行為，通常僅限于地塊交換，而不涉及土地生產條件的改善。（2）1938—1985年是土地重整項目大規模開展階段，土地整治的流程、制度、財務安排都得到了進一步優化。從1938年《Ruilverkavelingswet》修正案頒布到1945年年底，荷蘭僅有3.6萬公頃的土地參與了碎片重整，但1960—1969年，每年就有超過5萬公頃的土地被納入土地整理重要項目。盡管1970年代略有減少，但每年仍有約4.1萬公頃的土地被納入土地整理重要項目。1970年代之后，荷蘭年均土地整理項目通常僅涉及0.2萬—1萬公頃的土地。（3）1985—2007年是從土地重整到土地綜合開發的過渡階段，開始強調土地整治要與整治區的自然生態環境相適應，防止對景觀的持久改變和破壞。（4）2007至今是從土地綜合開發到立體環境保護的階段，特別重視減少或消除土地整治對生態環境的負面影響。這一階段回應了日益加深的土地開發與環境保護之間的沖突，突出了可持續發展理念。荷蘭的土地整治效果非常顯著，僅在1950—1974年，荷蘭經營規模在1公頃以上的農戶數量就從24.1萬戶減少至14.7萬戶，農業勞動力減少60%以上。1955—1976年，農場平均面積從14.1公頃增加至18.4公頃，地塊平均面積從3公頃增加至4.5公頃。
2.發揮土地流轉對農地規模經營的帶動效應
雖然土地整理項目在發達國家也比較常見，但是由于涉及的農民群體較多，再加上西方國家對私有產權的高度保護，導致這種方式的交易成本較高。因此，在市場經濟占據主導地位的發達國家，利用市場手段來配置土地資源的土地流轉，被視為實現土地集中和規模經營的重要手段。德國和日本是通過土地流轉開展農地細碎化治理的典型國家。
德國政府對農地流轉持鼓勵態度，支持小農戶將土地賣給或者租賃給有較強盈利能力的大農場，并對農地流轉雙方均進行補貼或者給予金融信貸支持。對于轉入方尤其是經營規模較大的農場，德國政府根據1969年頒布的《市場結構法》，對面積大于10公頃的家庭農場發放3年的財政補助。考慮到農地轉入方的資金壓力，政府會提供低息貸款，且貸款利率具有明顯的“扶大抑小”傾向：土地面積小于10公頃的家庭農場，只能執行利率為8%—12%的短期高息貸款；土地面積大于10公頃的家庭農場，可享受利率為3%—7%的長期低息貸款。據統計，德國農村土地流轉交易，有近一半是在政府提供低息貸款的支持下達成的。德國政府還通過獎勵政策來吸引老年農戶退出農業，這一群體如果離農退地，將獲得政府提供的“提前退休獎金”。在政府大力支持下，德國土地流轉市場快速發展壯大。獎勵政策出臺后約10年，德國土地租賃率就攀升至38%。得益于農地流轉市場繁榮，德國家庭農場數量日益減少，單個家庭農場土地規模不斷擴大，很好地促進了農地細碎化治理。值得一提的是，由于農地特殊性，德國政府并非完全放任土地交易，而是設置了一些限制。德國《土地交易法》規定，如果交易導致了土地分散經營和細碎化，地方農業局不得批準此次交易。這些限制性措施很好地保障了農地流轉對農地細碎化治理的有效促進性，而不是起到相反作用。
第二次世界大戰后，日本為保護小農主體地位，曾對土地流轉對象和最大經營規模進行限制。但1961年《農業基本法》出臺后，日本放棄了對土地轉讓和租賃的限制。1962年修訂的《農地法》明確鼓勵農戶間的農地所有權流轉。同年修訂的《農協法》則允許農協在取得農地委托書后開展農地信托業務，以促進農戶間的農地使用權租賃。1970年修訂的《農地法》廢除了農戶保有農地面積上限，并明確農地租賃價格可因自然條件、經濟條件等有所不同。為了促進農地流轉和規模經營，日本在1975年頒布的《關于振興農業區域基礎設施建設的法規》（即《農振法》）中提出，賦予農戶在土地流轉、租賃期限、租賃價格等方面更大自由。1980年修訂的《農地法》和新頒布的《農地利用增進法》，廢除了農戶經營土地面積上限，不再干預租賃雙方的義務。1984年修訂的《農振法》將農地細碎化治理作為核心目標，并將“土地交換”和擴充農業基礎設施作為關鍵的政策措施。
將土地流轉與規模農業經營主體培育協調推進，是日本以土地流轉治理農地細碎化的一個重要特點。1962年修訂的《農地法》設立了農業生產法人制度，使股份有限公司進入農業受到嚴格限制。為提高國內農業競爭力，進入21世紀后，日本逐漸放寬公司法人進入農業、經營土地的限制。2001年修訂的《農地法》，開始允許農業生產法人采用股份有限公司形態。2003年，日本專門制定了《構造改革特別區域法》，首次允許包括股份公司在內的“農業生產法人之外的法人”參與農地流轉。2009年修訂的《農地法》進一步放寬了對公司法人的限制，取消了企業租賃經營農地僅限于撂荒地的規定，最長租賃期限也從此前的20年延長到50年。至2015年年底，日本已設立農業法人27135個，其中股份公司和有限責任公司15991個，農事組合法人6259個，其他法人4885個。
為了更好地促進農地流轉以緩解農地細碎化狀況，日本出臺了支持農地規模化經營的金融財政政策。第一，通過獎勵來鼓勵農地出租。對租地3—6年的農戶，政府會補助10萬日元/畝，而租地時間超過6年的，每畝補助金額會翻倍。日本政府還于1970年創設了農業人養老金制度（直到2001年才取消），以鼓勵高齡農戶將農地流轉出去，退出農業。第二，對轉入土地的規模經營主體進行財政補助。《農地法》《農地利用增進法》《農業經營基礎強化促進法》等法律規定，符合條件的認定農業者可在土地集中、資金扶持、技術培訓以及稅收優惠等方面獲得支持。按照2012年出臺的“人與農地計劃”，日本對達到一定規模的農業經營主體，給予每公頃2萬日元的農地集中補助。第三，對農地購買或承租者，實行金融信貸優惠力度與買入或租賃土地面積掛鉤的優惠政策。所有租賃或購買農地面積達到一定標準者，可享受政府提供的長期低利息甚至零利息貸款。在政府的大力支持下，日本農地流轉市場得到了較快發展。
3.建立中介組織推動土地整治和土地流轉
農地細碎化治理涉及諸多相關主體。為了提升土地整治和土地流轉兩種手段治理農地細碎化的效率，德國、法國、荷蘭和日本的一個共同做法就是建立完備的中介組織。此類組織起到了上下溝通、信息傳達、協調行動、信貸扶持的樞紐作用。其中，法國和日本以中介（管理）組織進行農地細碎化治理的做法最具代表性。
法國是歐洲最重要的農業生產國之一，20世紀20年代后，法國政府意識到農地細碎化經營不利于現代農業發展和本國農業競爭力的提升，開始積極促進土地流轉和適度集中，并開展規模主體培育工作。1960年法國出臺了《農業指導法》，按照這一法案要求，各省成立國有、半國有的SAFER，用來買賣農業用地，重新組織土地劃分，以解決因農場規模小而限制農業發展能力的問題。SAFER由28個土地管理和農業設施機構組成，是一個非營利、非政府性質的組織，其業務運行受政府有關部門監督。土地整治公司對收買進來的土地，通過合并、整治、改良然后轉賣的方式，達到擴大農場經營面積和提高土地質量的目的，進而促進土地規模經營和現代農業發展。
SAFER的具體業務范圍體現在以下四個方面：一是任何土地交易都必須獲得SAFER的批準，若合同存在問題，土地整治公司有權宣布簽訂的合同無效。二是土地整治公司具有收購土地的優先權，尤其是土地交易價格遠高于市場正常價格、不利于土地高效利用時。三是發揮中介功能，為交易雙方提供法律支持和真實的買賣信息，從而促進土地交易。四是對有意向成為農民或農場主的人進行專業的農業知識技能培訓，從而為后續土地交易、金融信貸業務發展奠定扎實基礎。目前，法國的土地整理公司已經形成一套非常成熟的“收買—整理—轉賣”的交易流程。據統計，1963—1982年，由SAFER收購的土地面積達145萬公頃，占法國這一時期土地市場交易量的20%。可以說，在法國的農地細碎化治理中，SAFER的作用十分關鍵。
為了鼓勵通過農地租賃、土地買賣來治理農地細碎化和實現規模經營，日本政府專門出資成立了非營利性的農地交易管理服務中介機構——土地保有合理化法人。該機構是日本特有的一種農地流轉中介，主要負責提供農地租賃服務及相關信息，還負責給轉入者提供租金支付便利。具體來說，該中介機構可以一次性向農地出租人支付所有租金，而承租者可分期向中介機構支付租金。這有效減輕了承租者的資金壓力，有利于促進土地流轉。1980年《增進農地利用法》實施后，土地保有合理化法人日益成為促進農地買賣、租賃、有效使用和農地細碎化治理的關鍵中介組織。作為土地出售、出租的中介平臺，土地保有合理化法人的主要業務是將兼業型小農戶、離農農戶手上持有的小塊土地，進行整理后連片出租或出售給規模經營的大農戶。土地保有合理化法人的業務主要包括：土地租賃或買賣信托項目、土地買賣項目以及農業生產法人的資金支持項目、對農戶進行的技術培訓項目等。土地保有合理化法人的主要職能是對農地權利的暫時保有和再分配，通過轉移土地經營權，來治理農地細碎化和緩解土地撂荒狀況，實現土地集約利用和經營規模擴大。
為進一步推動農地集中和農地細碎化治理，2013年日本頒布的《推進農地中介管理事業法》還批準各都、道、府、縣成立農地中介管理機構，承擔土地銀行的功能。農地所有者無權選擇出租對象，需要將土地交給農地中介管理機構，由其連片出租。至2015年，經由農地中介管理機構流轉的農地面積已經達到14.2萬公頃，占全部農地租賃面積的12.24%［12］。在2018年日本農林水產省制定《農業競爭力強化農田整治項目實施綱要》后，各都、道、府、縣農村振興局與農地中介管理機構合作，將農戶委托的細碎零散的土地集中整治后再連片出租給規模農業經營主體，以實現農地集約和擴大經營規模的雙重目標。
四、發達國家農地細碎化治理對中國的啟示
國外的實踐表明，農地細碎化治理是一個長期過程。德國自19世紀重視田畝歸并起，至第二次世界大戰后又制定專門的《土地整理法》，歷經100多年，農地細碎化治理才取得今天的成績。法國雖然在1960年以來投入了巨大的行政資源和財政資金，并且成立了專門的土地整治機構，但是隨著村莊更新和農業現代化程度的提升，對農地高效率利用的需求不斷提高，因此其土地整治依然在路上。日本的農地細碎化治理起步相對較晚，但也已實施了幾十年，然而直到目前，其農地細碎化問題并未完全解決。中國作為一個發展中的大國，人多地少、地形復雜多樣，農地細碎化治理更是一個長期工作，不能一蹴而就。整體而言，德國、法國、荷蘭和日本四國的農地細碎化治理經驗，可以為中國的農地細碎化治理提供以下幾個方面的啟示。
1.強化立法保障，實現農地細碎化治理過程的規范化
雖然開展農地細碎化治理的時間和起始階段不同，但立法先行是德國、法國、荷蘭和日本的共同做法，四國均是依靠相對完善的法律法規來支撐農地細碎化治理。這些法律法規對土地整治或土地流轉的主體和客體的權利和義務、政府責任和扶助方式、治理流程和各方參與方式等進行了詳細規定，而且法律法規會根據內外部環境的變化，以及農業政策目標的調整進行動態修改。對中國而言，雖然也有《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》等法律涉及土地整治或土地流轉，但通過土地整治和土地流轉來治理農地細碎化的立法工作較滯后。考慮到國內農地細碎化治理的外部條件越來越成熟，在充分借鑒國外法律、凝練總結國內試點經驗的基礎上，要加快制定適合中國國情的專門法，用來規范農地細碎化治理的流程、劃分各方的權利與責任，為解決細碎化問題奠定良好的法制基礎，保證農地細碎化治理工作有法可依。
2.發揮政府和市場兩個積極性，以土地整治和土地流轉推動農地細碎化治理
德國、法國和荷蘭這三個歐洲國家已初步解決了農地細碎化問題，實現了農業規模經營，成為農業現代化強國；日本在過去幾十年的持續努力下，農地細碎化治理也取得了顯著成效。從四個國家的發展經驗來看，土地整治和土地流轉是治理農地細碎化的兩個重要舉措。雖然土地整治項目有一定比例是農戶自發推動的，參與土地整治的農戶需要支付一部分費用，但更多是政府主導的。土地流轉雖然發揮了市場在配置資源中的關鍵作用，但是政府也進行了一系列引導和干預來增強農地細碎化治理效果。同時發揮政府和市場的積極作用，做到“有為政府”和“有效市場”相結合，是四國治理農地細碎化的寶貴經驗。這啟示著中國在后續開展農地細碎化治理時，要重視政府在其中的引領作用，加大土地整治規模。同時，要對土地流轉有所限制，將是否減輕或加深細碎化程度作為重要的評價指標，鼓勵集中連片流轉方式占據流轉市場的主導地位。
3.重視和發揮中介（管理）組織在農地細碎化治理中的作用
農地細碎化治理項目，有的是自上而下的，有的是自下而上的，從民眾到集體，從地方政府到中央政府，還涉及多個管理部門，相互之間的行動協調十分關鍵。從德國、法國、荷蘭和日本四國的經驗來看，建立有政府背景和支持下的管理或中介組織是非常必要的。這些管理或中介組織作為樞紐，能夠起到科學規劃、規范治理流程、協調各方利益和行為，幫助滿足土地整治主體或土地轉入方的資金和信貸需求等作用，從而提升土地整治或土地流轉的效率。日本有農地保有合理化法人，法國在全國范圍內成立SAFER，荷蘭有半政府性質的組織Heidemaatschappij（Arcadis公司的前身）和各級地籍管理局。對中國而言，中介（管理）組織在農地細碎化治理中的作用還相對薄弱。在土地流轉方面，各級政府雖然積極推動成立了一些中介組織，但是中介組織的職責和運營方式沒有統一標準，而且多是提供流轉信息這類簡單的服務，農地細碎化治理尚未成為其首要職能和經營目標。在土地整治方面，政府尚未成立專門的中介（管理）組織，目前還停留在民間機構自行發展的階段。因此，后續有待加強土地整治和土地流轉的中介（管理）組織建設，以提升兩類舉措治理農地細碎化的效率。
4.加大政府獎補和社會保障力度，鼓勵引導進城農戶退出土地
在耕地面積一定的情況下，農業從業者數量過多是導致農地細碎化的重要原因。德國、法國、荷蘭和日本均是人多地少的國家，為了實現農業現代化，四國都在持續推動土地規模經營，鼓勵深度兼業尤其是離農的弱質小農戶退出農業，加大對規模經營主體的培育和扶持，從而提升農業生產效率和競爭力。為了提高弱質小農戶退出農地的積極性，德國、日本、法國均出臺了獎補政策，如法國設立了“非退休金的補助金”，55歲以上農戶退出還將一次性獲得“離農終身補貼”。德國對土地轉出者給予補貼，并設立了“提前退休獎金”以鼓勵小農戶提前退休。日本的舉措更加綜合，除對長期轉出土地的農戶按照面積發放補貼和對賣出農地的農戶提供一次性62萬日元的補貼外，還創設了農業人養老金制度，通過完善社會保障體系來鼓勵老年農戶離農退地。
中國的農地細碎化問題仍然嚴峻，小農戶數量十分龐大，很難在短期內快速減少農戶總量。但是，隨著農業勞動力老齡化日益加劇，傳統兼業型小農維持農業生產的成本逐漸攀升；收入來源多元化和生活水平的改善，降低了農戶對農業和土地的依賴性；特別是城鎮化水平的提升，讓相當一部分農戶成為土地“不在村承包”的小資產持有者，并不實際從事農業。很多地方逐漸具備了讓部分離農進城農戶退出農地的條件。2023年中央一號文件提出，鼓勵進城落戶農民依法自愿有償轉讓合法土地權益。對此，應該鼓勵各地先行先試積累經驗，在農戶自愿和保障土地權益不受損的前提下，通過獎助、補貼、完善社會保障體系等手段，引導和鼓勵進城落戶農民退出土地，為農地細碎化治理奠定基礎。
5.加大資金和信貸支持，緩解整治主體或經營主體的融資壓力
無論是進行土地整治，還是開展土地流轉來治理農地細碎化，一個非常關鍵的問題就是解決資金來源問題。土地整治需要平整地塊、改善基礎設施等，鼓勵經營主體進行土地租賃或購入土地來擴大經營規模，均需要不菲的資金投入。如果沒有政府或者中介（管理）組織來幫扶，單靠整治主體或經營主體完成土地整治的資金壓力會很大，以至于項目推進受阻、延期甚至失敗。雖然德國、荷蘭、日本等國家都曾要求參與土地整治的農戶支付一定的費用，但政府普遍采取給予土地整治項目資金和信貸支持的方式。為鼓勵土地流轉、壯大規模經營主體，德國和日本以較低的利率向規模農業經營主體提供長期貸款，法國設立土地整治公司來購入細碎化的土地，經過集中整理后再低價轉讓給較大規模的農場，同時提供低息貸款來鼓勵其擴大土地規模。上述舉措顯著降低了整治主體或經營主體的融資成本，有效推動了地塊合并和土地集中。
目前，中國除高標準農田建設項目資金外，全國層面尚未有支持農地細碎化治理的專項資金安排。各地對農地細碎化治理的資金和信貸支持，也處于探索階段，而且以鼓勵為主，配套優惠較少。可以探索成立全國性的農地細碎化治理專項基金或設立“農地銀行”，按照中央“鼓勵進城農戶自愿有償退出承包地”和推動“小田并大田”的決策部署，集中收儲進城農戶自愿有償退回的細碎土地承包權或土地經營權，經集中連片整治后，再以市場化方式交給適合的農業主體連片經營，一舉解決當前進城農民土地有償退出難、專業農戶集中連片經營難、農村集體籌集農地整治資金難等問題。同時，以財政貼息、銀行優惠貸款等方式，加大對社會資本參與農地細碎化治理的支持力度，著重緩解農地細碎化治理主體和規模經營主體的資金壓力，切實降低農地細碎化的治理成本。
（作者劉同山系云南農業大學經濟管理學院教授、博士生導師；錢龍系南京財經大學糧食和物資學院副教授；中國鄉村發現網轉自：《中州學刊》2023年第7期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
