——以江蘇鹽城亭湖區“小田并大田”為例
一、引言
人多地少的基本國情，以及“地塊均分、好壞搭配”的發包方式，使中國的農地非常細碎。盡管有學者發現，農地細碎化能夠較好地適應生態環境，實現農作物多樣化種植，從而有助于消除農業生產風險，提高農作物產出和經營效益，但大部分學者指出，農地細碎化會提高農業生產成本，增加勞動力投入與化肥使用，并減少農業機械的應用，損害農業生產效率。而且，農地細碎化會增加農地出租的難度，從而提高農戶將耕地撂荒的概率。
為了促進農業轉型發展，不少國家都曾出臺治理農地細碎化問題的政策法規。近年來，黨中央高度重視農地連片經營和“小田并大田”改革。作為對農村基本經營制度的鞏固完善，“小田并大田”既要解決小農戶承包經營地塊“數量多、面積小”的問題，又要在穩定土地承包關系的基礎上促進農業適度規模經營與農地連片利用，也就是說，要一舉實現小農戶和規模農業經營主體兩類農戶“大小兼容”的農地連片經營。所謂“大小兼容”的農地連片經營，是指通過相關主體的共同參與，以“小田并大田”為手段，結合高標準農田建設、土地整治項目等，讓小農戶連片經營“一塊田”，讓規模農業經營主體長期穩定經營適度規模的“一片田”，優化土地資源利用、加快現代農業發展。然而，相關改革存在很多困難。因此，盡管中央多次作出部署，“小田并大田”仍主要停留在區域試點階段。
江蘇鹽城亭湖區注重發揮各類主體的積極性，探索形成包容性的實施路徑，以“穩定承包權利、重構經營方式”為重心，實現了“大小兼容”的農地連片經營。由于試點成效突出，亭湖區“小田并大田”受到2023年中央“一號文件”認可，其“承包權不動，經營權連片”做法獲《農業農村部關于穩妥開展解決承包地細碎化問題試點工作的指導意見》贊同。剖析亭湖區如何化解“小田并大田”的困難、實現“大小兼容”的農地連片經營，可以為其他地方解決農地細碎化問題提供經驗借鑒。
本文研究可能的創新有兩點：一是將協同治理與基于自主治理的制度分析與發展（IAD）框架相融合，把研究視角從強調自主治理推向更符合中國國情農情的協同治理，擴展經典理論的適用場景；二是將“大小兼容”的農地連片經營作為“三權”分置框架下農村基本經營制度的鞏固完善，賦予統分結合雙層經營體制中的“統”新理論內涵。
二、理論分析
（一）協作失靈與農地的細碎化利用
集體行動理論表明，承包經營農地的小農戶數量眾多，是導致協調行動難以達成或協作失靈的一個重要原因（Olson，1971）。治理農地細碎化問題，是基于農地產權制度，權衡農地經營成本、一致行動的交易費用和制度創新預期潛在收益的多主體協調博弈。但是，由于土地整治的資金分攤、眾多小農戶的組織動員等交易成本的存在，“小田并大田”之類的農地高水平利用制度供給難以出現。要推動農地利用從低水平均衡邁向高水平均衡，既要滿足多個參與人預期的一致性，還要實現其行動的協調性。
（二）制度分析與發展（IAD）框架的適用性及局限性
“小田并大田”本質上是一種新制度安排。新制度經濟學認為，當存在制度失衡時，新制度安排的獲利機會就會出現。然而，交易費用的存在，導致制度失衡難以快速向新均衡結構移動。于是本應隨著農業勞動力外流和生產力提高而連片的農地，陷入細碎化利用的困境。制度供給以及由其引發的制度變遷是一個集體行動問題（Ostrom，1990）。Olson（1971）的集體行動理論確認了個體行為的激勵約束和集體成員間的相互作用能克服搭便車問題，為制度變遷提供了一個重要視角。Ostrom（1990）提出的IAD框架，強調了在解決公共池塘資源問題中，除實行集權式的政府規制或完全的私人財產權外，還可以借助自主組織和自主治理推動低效率的制度向較優制度轉變。
將IAD框架用于分析“小田并大田”實踐，有兩大必要性：一是農村土地屬于集體所有，農村實行村民自治，而且為村內公共事務出錢出力是農村社會的傳統，無論是從政策法規還是從社會規范來看，以IAD框架所強調的自主組織和自主治理方式開展“小田并大田”都具有良好的社會條件；二是IAD框架倡導農民自發自主治理農村公共事務，注重發揮農民的主動性、創造性，與強調“為了群眾、依靠群眾”的黨的群眾路線高度一致，具有很好的實踐基礎。同時，該框架的應用也存在挑戰：由于改革的組織實施成本高，成本分擔和收益分配不均衡，再加上異質性農戶的農地經營意愿和原有的農地利用方式存在差異，農民群體認知不協調，基于自主治理的農戶難以達成集體行動；中國農村經濟社會日益復雜，農戶的異質性變強，農村社區原有的社會規范被打破，自主組織和自主治理存在嚴重困難。
（三）基于協同治理的“情景－主體－策略－制度”分析框架
IAD框架主要分析的是“沒有外部協助”情況下的制度變遷。直接用其闡釋“小田并大田”改革，雖然能涵蓋農村自主治理所需的社區規范和制度情景，但會忽視甚至排除外部主體的作用。當基于社區規范的集體行動無法達成時，亟須新制度供給以獲得潛在收益的社區成員，便會尋求外部協助（林毅夫，2000），然后以“自主組織+外部協助”的方式，實現有效的集體行動。政府、企業、社會組織等，均是農村公共事務治理中的外部主體。無論農民選擇與何種外部主體協作開展“小田并大田”，都涉及協同治理問題。
協同治理強調基于多方協同的有序集體行動和自組織行為的發生，對于開放系統下社會多元化的協同發展具有較強的指導意義。以“有為政府”的引導支持來緩解農民自主治理困境，進而構建多方參與的協同治理框架，是分析制度變遷問題的重要思路。在中國，尤其應當考慮政府普遍給予農村改革“外部協助”的基本國情，把以自主治理為核心的IAD框架拓展至協同治理情景。因此，本文提出協同治理農地細碎化問題的“情景－主體－策略－制度”分析框架。
三、案例說明
江蘇鹽城亭湖區“小田并大田”改革自2019年啟動，至2023年改革做法獲中央“一號文件”認可并被農業農村部文件總結為“承包權不動，經營權連片”寫入《農業農村部關于穩妥開展解決承包地細碎化問題試點工作的指導意見》予以全國推廣，其改革經驗獲得社會各界的廣泛關注。
本文所用的案例資料和相關數據來自農業農村部政策與改革司2022年江蘇鹽城亭湖區“小田并大田”專題調查組和“穩定土地承包權基礎上‘小田并大田’的實現機制研究”課題組。筆者作為專家組組長和課題組負責人，于2021年12月和2023年2月先后兩次前往亭湖區開展調研，訪談了多個試點村（社區）的9個規模農業經營主體與23戶自耕小農戶和土地流出農戶，獲取了豐富的一手資料和數據，并在政府部門支持下搜集了村、鎮、區、市的相關規定文件、數據統計和工作總結等二手資料。
四、改革路徑
（一）現實情景：政策情景與實踐情景的疊加
國家政策法規有部署、農業發展有需求，構成了“小田并大田”改革的現實情景。從政策情景看，新修正或頒布的《農村土地承包法》《民法典》《鄉村振興促進法》以及2023年中央“一號文件”等，都對治理農地細碎化問題、推動農地連片經營作出了部署。從實踐情景看，由眾多小農戶分散承包經營零散地塊，種植的農作物往往比較多樣，難以協調一致，增加了田間管理的困難。而且隨著農民向城鎮轉移，農戶農業經營收入占比持續降低，農地經營需求不斷下降，土地出租意愿逐漸增強。
（二）主體互動：橫向主體與縱向主體的嵌合
“小田并大田”既改變農戶的農地經營方式，又改變農戶與村組集體的土地權利關系，因而牽涉相關行動主體的交流互動和協同治理問題。主體互動主要包括村組集體與各類農戶的橫向互動，以及區、鎮兩級政府有關部門與試點村（社區）的黨員干部或部分群眾的縱向互動兩個維度。村組集體與各類農戶的密切互動集中體現在兩個方面：一是信息充分交流，二是行動規范有序。區、鎮兩級政府有關部門和試點村（社區）內的黨員干部充當組織者和利益協調方，通過構建價值補償和利益協調機制，協調村組集體和農戶的互動，加快打破集體行動困境。
（三）策略選擇：自主選擇與多元策略的匹配
“小田并大田”不僅改變農民與土地的權利關系，還影響到農民的農業生產方式與社會認知，容易引發社會矛盾。為了化解改革風險、消除改革隱患，亭湖區在“小田并大田”時，充分尊重各村組的實際情況和不同類型農戶的參與意愿，支持各試點村（社區）形成差別化的實施方案：一是要因勢利導支持行動主體自主選擇，二是要靈活多樣優化土地經營權利用，三是要因村施策保障土地承包權穩定。
（四）制度創設：多樣需求與一般操作的融合
“小田并大田”改革，既要形成符合國家政策法規和農業發展需要的一般性規范操作，又要兼顧各試點村（社區）和農戶的多樣化需求。為了將一般性的規范操作和包容性的策略選擇融合，亭湖區在實施“小田并大田”時，首先對農戶“愿不愿意參與”“參與多少承包地”“何種方式參與”等多樣化需求進行調查摸底，然后設計出盡可能滿足所有村莊、不同類型農戶需求的制度安排，并根據民意反饋修改完善制度方案，最后確定改革方案并形成一般性的操作流程。
整體而言，亭湖區“小田并大田”的成功，得益于相關主體的協調行動。一方面，各個村和各類農戶是否參與、何時參與、何時退出都由其自行決定，實現政府目標與農戶意愿的協調。小農戶可以將土地經營權交給集體，也可以流入連片流轉區的農地，而規模農業經營主體連片流入的農地面積有限制，避免擠占小農戶流入連片土地、從事規模經營的機會，實現農地經營規模的協調。另一方面，改革由村內黨員干部與農戶合力推動，政府作為外部力量，給予適當的政策引導、業務指導和資金補助，具有良好的包容性。黨員干部在選擇自種區地塊上做出讓步，避免因小農戶拒絕接受差地而阻滯改革。最終，借助協同治理和集體行動，推動農地從細碎化低水平利用困境邁向“大小兼容”農地連片經營的高水平協調均衡。
五、理論價值
（一）擴展IAD框架的應用情景：從自主治理邁向協同治理
強調多主體參與、合作協調、共同行動、共擔風險的協同治理，正在成為中國改革發展的重要理念。本文提出的“情景－主體－策略－制度”分析框架，既強調農民和村組集體的自主性，又注重政府支持、黨建引領等多方協同，有助于緩解社區規范缺失情況下自主組織與自主治理難以達成的改革實踐困境，進而提高國家治理效能。與IAD框架相比，強調外部協助的“情景－主體－策略－制度”分析框架有3個方面的協同：社區內部自發組織與各類主體外部協助之間行動的協同；社區內部規則和成員信念與外部政策法規規定等規則的協同；不同政府部門間諸多配套政策支持的協同。
（二）賦予統分結合新理論內涵：農村基本經營制度的鞏固完善
以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村基本經營制度。盡管過去幾十年中國的農村基本經營制度有力保障了農業發展，但是經濟社會形勢的最新變化要求對其進一步鞏固完善。一方面，隨著農地流轉的興起尤其是“三權”分置被寫入《農村土地承包法》，家庭承包經營已經從最初的全部農戶“承包并經營”轉向部分農戶“承包并經營”和部分農戶“承包而不經營”。另一方面，隨著農民離農進城且收入來源日益非農化，再加上2006年農業稅費全面取消，農村集體經濟組織失去了工作抓手和經濟動力，統分結合雙層經營體制中“統的不夠”的問題日益突出。
亭湖區的改革沒有直接強調集體經濟組織在農業生產中“統”的功能，而是將改革重心放在發揮其農地所有者和管理方的作用，將“統”的重點轉向土地經營權。待實現農地連片后，村組集體再基于村情民意和自身能力，為各類農業主體的生產經營提供服務，發揮其在農業生產中“統”的作用。亭湖區以“小田并大田”實現“大小兼容”農地連片經營的做法，不僅符合保障農民的土地承包權益、尊重農民參與意愿的要求，還在確保土地“承包權不動”基礎上，對土地經營權和農地連片經營進行了有效的“統”，并通過發揮村組集體的作用，切實壯大了農村集體經濟，為農村基本經營制度統分結合中的“統”注入了新內涵。
六、結論啟示
本文研究結論：農地細碎化問題，僅靠農民自主治理，難以達成有效的互換并地行動、實現農地集中連片高效經營。解決農地細碎化問題，需要相關的多主體協同治理，尤其是注重發揮政府的引導和支持作用。借助本文提出的“情景－主體－策略－制度”分析框架指導改革實踐，實現政府有關部門、村組集體、黨員干部、各類農戶等的協調互動，因地制宜設計改革方案和實施策略，然后在與農戶互動中形成規范、可操作的制度安排，是解決農地細碎化問題并讓各方從中受益的有效方式。以“承包權不動，經營權連片”方式實現“大小兼容”的農地連片經營，能夠降低農業生產成本、增加實際可用耕地面積，有助于提高農民收入、農業效益和糧食生產保障能力。解決農地細碎化問題，既要努力形成相關主體共同參與的協同治理機制，也要積極協調各方的行動，兼顧異質性小農戶和規模農業經營主體的差別化農地經營需求，出臺具有充分包容性的政策引導支持措施和配套改革方案，“宜大則大、宜小則小、動態調整”。
政策啟示：“小田并大田”要注重發揮政府的行政指導和財政支持作用，帶動其他相關主體尤其是作為土地發包方和管理者的集體經濟組織的積極參與；要給予各地“小田并大田”一定的制度靈活性，支持形成在地化的包容性改革路徑，不搞“一刀切”“齊步走”；要將“小田并大田”與多方協同治理相結合，發揮好農村集體經濟組織的功能和黨員干部的帶頭作用，著力提高農業農村現代化水平；要統籌解決承包農戶層面的農地細碎化和規模農業經營主體層面的農地不夠集中連片、農民土地權益保護與實現等問題。
作者單位：劉同山，.云南農業大學經濟管理學院；孔祥智，中國人民大學農業與農村發展學院；楊曉婷，北京工商大學經濟學院；中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2023年第12期
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