——湖南2016年調查
隨著工業化、城鎮化建設的推進，農村大量勞動力進城務工就業，農村土地承包經營權流轉（以下簡稱土地流轉）速度明顯加快。新形勢下，如何加強農村土地流轉風險防范，創新農業經營管理體系，正確研判土地流轉趨勢，放活土地經營權，大力發展現代農業，是做好當前農業供給側結構性改革和落實好農村土地“三權”分置的重要手段。下面，筆者結合前期土地流轉調研情況，談幾點意見。
一、當前我省農村土地流轉趨勢
近年來，全省各地堅持“穩定農戶承包權，放活土地經營權”的工作思路，積極推進農村土地流轉，土地流轉趨勢總體向好。一是流轉面積逐年增多。2013-2015年，全省耕地流轉面積分別為1379萬畝、1449萬畝、1894.04萬畝，2016年，全省流轉耕地面積2137.26萬畝，占總面積的41.71%，呈現流轉面積穩步增加的趨勢。土地流轉逐步趨向大規模流轉，向新型經營主體流轉轉移。2016年，流轉面積2000畝以上451宗，1000-2000畝3014宗，500-1000畝5125宗，100-500畝30475宗 。二是流轉形式日趨多樣。全省農村土地流轉主要有轉包、轉讓、互換、入股、出租等形式，其他方式占比相對較低。2016年，轉包681.33萬畝、轉讓64.44萬畝、互換112.91萬畝、出租1018.12萬畝、股份合作154.43萬畝、其它103.27 萬畝。耕地流轉主要以轉包和出租為主，分別占流轉耕地的31.87%和47.64%。三是流轉主體趨向多元。新型農業經營主體逐步成為土地流轉的主體。據統計，2016年流入農戶的耕地有966.06萬畝，占45.2%；流入農民專業合作社的耕地有712.93萬畝，占33.36%；流入工商企業的耕地有283.72萬畝，占13.27%；其它174.19萬畝，占8.15%。四是流轉價格同比上升。近年來，受物價因素影響，全省農村土地流轉價格逐年上升。目前，全省流轉土地價格在每畝200元至800元之間不等。各地因經濟發展差異，土地流轉價格略有區別，一般地區土地流轉價格平均在300元至500元之間，全省大部分縣市區屬于此種類型；處于城郊和產業發展較好的地區，土地流轉價格在每畝600元至800元之間，長沙、株州、湘潭大部分地區屬于此類情況；處于旅游目的地縣市區，流轉土地價格相對較高，如韶山市、南岳區、鳳凰縣等部分村，流轉土地價格高達每畝1000元；經濟相對欠發達地區，流轉土地價格偏低，每畝為100元至300元不等。因農村勞動力外出務工，土地沒人耕種的地方，為防止耕地拋荒，免費流轉的情況也一定程度存在。五是流轉體系逐步健全。目前，各縣市區基本建立了土地流轉服務信息平臺，成立了縣級土地流轉服務中心，鄉鎮建立了土地流轉服務站，行政村配備了土地流轉信息員。農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系進一步健全，截止到12月底，全省有縣級土地仲裁員2645人，鄉鎮調解員6483人，村組調解員74722人，各涉農縣市區都成立了農村土地承包經營糾紛仲裁委員會，1698個鄉鎮成立了調解委員會，28460個村建立了調解小組，形成了縣、鄉（鎮）、村“三位一體”的仲裁工作體系。
二、我省農村土地流轉可能帶來的風險與挑戰
（一）流轉政策的改革創新面臨著風險與挑戰。一是流轉效益提高亟需政策支持。改革創新土地流轉政策是提高土地流轉效益的重要途徑之一，但政策創新涉及要素眾多，如土地制度、金融、稅費等等，一旦改革創新不到位，很可能給農村土地流轉帶來隱患，當然，執行到位了，也能增強農村土地流轉活力。2015年以來，我省桃江縣積極探索土地流轉有償退出機制，開展1875畝土地土地流轉改革試點，進展較為順利，但也帶來農民權益保障難、抵押風險大等問題。二是流轉方式改變亟待理念創新。當前，部分農戶的戀土情結和小富即安思想制約了土地流轉速度，影響了農業適度規模經營，要想根除農戶小農意識，必須更新理念，創新觀念，打破制約土地流轉的瓶頸。三是流轉規模增大亟待制度創新。推動土地流轉實現農村土地規模化、集約化經營已是大勢所趨，制度創新是增大土地流轉規模的催化劑。我省益陽草尾信托模式、懷化市“股田制”模式、長沙縣土地合作社模式、澧縣農民專業合作社模式和衡陽市 “安邦”公司模式等五種土地流轉模式，在探索中得到了完善和提升。這些土地流轉制度的創新，既符合我國農村土地法律規定，更順應了農村土地改革政策導向，是農村土地流轉的有效形式，能夠實現土地資源有效配置、信息有效利用和激勵相容，能夠積極推動農村土地流轉，形成規模效益。
（二）流轉服務的轉型升級面臨著風險與挑戰。農村土地流轉正面臨著服務機制的轉型升級，政府購買社會化服務就是一種新的嘗試。近年來，我省在開展政府購買農業公益性服務體系建設的基礎上，積極探索社會化服務機制，通過健全土地流轉服務體系，規范流轉服務管理，建立流轉市場、流轉服務中心、流轉服務平臺、流轉服務中介等服務，在衡陽、祁陽、澧縣、漣源、桃源、湘鄉等縣市開展社會服務化體系試點，通過政府購買社會化服務向流轉大戶傾斜的方式，促進農村土地流轉，帶來了規模效益，試點縣的土地流轉比例大幅提高。流轉出的土地，有的發展糧食生產，有的經營特色農業，還有的種植蔬菜、水果和食用菌，改變了以往農戶“單打獨挑”的老習慣，大家實行技術共享，風險共擔，利益互惠。流轉農戶收入年增長3000元以上。土地流轉服務機制轉型給農戶帶來了實惠，擴大了流轉規模，提高了流轉效益，增加了就業機會，促進了農業增效、農民增收、農村發展，助推了農業轉型升級。
（三）流轉環境的改善優化面臨著風險與挑戰。一是農民法治觀念需要改善。近年來，因為大規模土地流轉，引發了一些糾紛和上訪事件。2016年，全省發生土地承包經營糾紛20525起，調處20469起，鄉村調解18753起，仲裁委受理糾紛1772起，調解1716起，仲裁56起。究其原因，主要是農民及村委會的法治意識淡薄，合同簽訂不規范，還有一些村委會、經濟組織存在侵犯農民權益的行為，導致土地糾紛頻繁發生，引發干群矛盾，造成農村社會不穩定。因此，改善農民法治觀念成為政府亟需解決的現實問題。二是農村基礎設施需要改善。近年我省加大了農業投入力度，但一些地方由于基礎設施投入不足，實現規模經營的農業生產十分脆弱，甚至處于高風險運行狀態，一些流轉大戶，因為自然災害、灌溉設施不到位、烘干設備缺乏等，導致產量降低、收成減少、農產品腐爛等現象，從一定程度上影響了股份合作社、經濟組織、農業生產大戶和新型經營主體的流轉熱情，這對改善優化土地流轉環境，提高政府服務效能是個考驗。三是農村融資環境需要改善。近幾年，我省出臺了一些政策措施,先后出臺了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》（湘辦發〔2015〕58號）、《湖南省農村土地經營權流轉交易市運行規范（試行）》（湘農發【2016】237號）等，一些投資者雖然得到了政府補貼或銀行貸款，但對自身經濟實力考慮不周,后續經營融資難的問題時有發生。以我省土地流轉較好的沅陵為例，全縣流轉規模1500畝土地以上的經營主體，40%有融資需求，20%以上存在融資難的問題，從而出現了農民土地租金支付困難的情況,導致本由企業承擔的市場風險和管理風險,最終由于約定的不明確而轉嫁到農民頭上。2016年，我省擴大了農村“兩權”抵押貸款試點范圍，試點縣達到11個，這從一定程度上緩解了融資矛盾，規避了農民土地流轉的風險。
（四）流轉主體的基礎夯實面臨著風險與挑戰。一是工商資本的介入帶來經營風險。隨著經濟發展的轉型升級，大量工商資本重新尋找新的商機，轉向農業農村，給農業農村經濟發展帶來了前所未有的資金物質支持和經營模式創新，對農村土地流轉起到了重要的推進作用，但也存在資本運作不規范、租賃土地手續不全、投資回報風險評估不足、改變土地用途性質等現象。如果政府監管引導不到位，還會導致投資經營失敗、土地摞荒閑置、引發矛盾糾紛等情況,影響農村經濟社會穩定。二是產業支撐的缺乏帶來流轉風險。從調研情況看，流轉主體的多元化，給農村土地流轉注入了新的活力，但全省大部分地區缺乏優勢產業和主導產業引導，土地流轉缺乏產業支撐，適度規模經營缺乏產業基礎，給土地流轉后的經營帶來隱患，一些地方脫離當地自然條件和發展實際，在產業發展考慮不成熟的條件下，以低價格盲目流轉土地，導致受讓方對流轉土地重短期利用、輕長期投入，影響土地產出和農業的可持續發展。如株州市的荒山價格定價低于正常評估的3-5倍；益陽市種植業結構中糧食比重在下降。三是流轉價格的提高帶來收益風險。隨著物價因素的上漲，土地流轉價格同比上升，增加了農戶土地收益。如常德市鼎城區2016年流轉土地面積42.1萬畝，流轉租金由過去的100-200元/畝，增長到500-600元/畝，農戶既可獲得500—600元/畝土地租金，還接受流轉大戶的請工，獲取工資性收入。但是，一些地方土地流轉價格高達1200元，甚至更高，這也給流入方利益保障帶來風險。專家強調，只有經營獲益，租金才能水漲船高，實現雙贏。如果管理不善，遇上自然災害等，造成糧食減產或虧損，就會增加承包戶風險，甚至可能會出現租金得不到保障等情況。
三、對策與建議
（一）做好確權登記頒證，防范社會穩定風險。農村土地流轉實質是農村土地經營權在不同主體之間的交易，做好農村土地確權登記頒證，明晰農村土地產權，就是降低了農民風險。一是進一步穩定農村土地承包關系。貫徹落實中辦、國辦《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（中辦發【2016】67號），制定出臺我省農村土地“三權分置”辦法的實施意見。充分利用現有確權登記成果，進一步完善農村土地承包管理體系，真正把全省農村承包地塊面積、合同、權屬證書全面落實到戶，實現承包經營權屬證書標準化、土地承包經營權登記制度化、土地承包管理信息化，努力夯實農村土地承包關系。二是嚴格土地確權頒證工作程序。嚴格按照調查摸底、核查實測、公示審核、建立登記簿、頒發證書等工作程序，全面推進全省農村土地承包經營權確權登記頒證工作，確保地塊信息精準明確，權屬登記客觀公正。防止因土地確權登記頒證滯后，未確權先行流轉引發的土地矛盾糾紛。三是妥善解決土地確權引發的糾紛。建立民間協商、鄉村調解、縣級仲裁、司法保障的農村土地承包糾紛調處機制。按照“保持穩定、依法規范、確地為主、民主協商、因地制宜”的原則，對有據可依的矛盾問題依法依規調解處理，對沒有明確依據的問題參照相關法律法規和政策精神，秉持“尊重歷史、面對現實、平等協商”的原則妥善解決，確保確權登記工作平穩有序開展，防范因確權工作引發的社會穩定風險。
（二）規范流轉程序管理，防范無序流轉風險。加強土地流轉管理，規范流轉交易行為，降低土地流轉風險。一是合理確定土地流轉規模。國外土地經營的經驗表明，土地經營規模必須適度。過分的土地集中，過大的生產規模，容易產生“規模不經濟”的現象。各地要根據區域特征、土地條件、作物品種、經濟社會發展水平、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平和農業生產條件等，研究確定本地土地規模經營適度標準，一般以相當于當地戶均承包土地面積10至15倍的土地經營規模為宜。不能片面追求快、求大，不能單純為了追求土地經營規模強制農民流轉土地，更不能人為壘大戶，人為設置進度指標。二是加強土地流轉合同管理。使用統一規范的土地流轉合同文本，明確土地流轉雙方的信息、流轉土地的情況、土地流轉的形式、期限、流轉價格及流轉雙方權利和義務等，進一步規范了農村土地流轉合同簽訂。三是構建土地流轉服務平臺。健全完善縣市區、鄉鎮、村三級流轉服務與管理網絡，發揮各級土地流轉交易平臺的功能和作用，為土地流轉雙方提供信息發布、政策咨詢、價格評估、合同鑒證等服務，對農村土地流轉的各個步驟和程序進行規范。
（三）加快服務體系建設，防范流轉糾紛風險。一是加快土地流轉市場建設。推動建立規范的土地流轉交易市場，探索建立統一的土地流轉公開市場和信息平臺，積極培育土地流轉中介服務組織，成立“土地托管中心”、“土地托管站”等機構，從事介紹流轉對象，幫助審查接包方資格，提供有關業務咨詢等，切實維護土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益。二是加強土地流轉服務。依托農經機構成立農村土地流轉服務組織，構建流轉信息網絡，及時收集發布流轉信息，暢通流轉渠道。三是加強土地流轉監測試點，積極探索土地流轉規范化管理經驗模式。強化農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，穩定和加強仲裁員隊伍管理，妥善調處土地承包和流轉糾紛。
（四）加強工商資本監管，防范規模經營風險。一是建立工商資本進入農業農村領域服務制度。建立投資清單制度。結合當地農業農村發展情況，編制工商資本投資規劃、投資指南等，引導工商資本進入農業生產發展薄弱環節，如發展裝備農業、現代種養業、智慧農業、農產品流通、農村旅游業等新型業態。建立資本準入制度。要根據企業資質、經營能力、土地流轉規模等實行審核準入制度，對長時間、大面積租賃農地要有明確上限控制，實行分級備案。建立建設咨詢制度。加強投資建設的咨詢指導服務工作，結合現代服務業發展實施方案，積極引導扶持農業生產性服務業發展，營造優良發展環境。二是建立工商資本進入農業農村領域監管制度。強化動態監管，定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途及風險防范能力等開展監督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，細化農地用途甄別標準，及時查處糾正浪費農地資源、改變農地用途等違法違規行為。統籌建設用地，結合城市周邊設施農業、園藝產業和休閑農業的發展需求，適當放寬設施農業用途標準，或者調劑部分用地指標，用于支持工商資本進入農業農村領域發展。三是鼓勵工商資本與農民新型經營主體開展合作經營。通過確定農企合作準則、利益分配原則、合理調整相關稅率等辦法鼓勵企業與當地農民經營組織或農戶建立土地入股分紅等更緊密的利益分配合作經營模式，對農民形成帶動而非擠出效應；加強糾紛調處，建立風險保障金制度，防止損害農民土地權益，防范承包農戶因流入方違約或經營不善而遭受損失。
（五）嚴格流轉用途管制，防范糧食安全風險。加強對流轉土地的用途管制，積極推進農村土地流轉。一是制定產業發展規劃。根據各地主體功能區分及資源環境條件制定農地利用規劃和農業主導產業發展規劃，按照“農地農用，產業集中”的原則，制定引導農地向當地優勢產業流轉的規劃。二是探索建立土地流轉風險防范和有償退出機制。隨著土地流轉率提高，經營風險將危及農業生產的穩定，要探索對流入方“先交租金，后種地”的風險防控措施，逐步建立健全農村土地流轉風險防控機制，加強流入方的事后監管，嚴防流轉土地用途發生改變和流轉后的經營風險。對因經營不善或自然風險、市場風險導致流入方生產經營無法繼續進行的，要實行退出機制，切實保護農民利益。三是建立土地流轉激勵制度。制定土地流轉激勵措施，對土地流轉后的“非農化”和“非糧化”問題給予處罰；對做得比較好的規模經營主體，分別在財政、金融、基礎設施等方面給予政策支持。如長沙市推行土地合作社，每年安排400萬元進行土地流轉獎勵；株洲市探索建立農村土地流轉“138”工作機制，每年安排200萬元對糧食生產大戶進行獎勵補貼；漢壽縣從2015年開始每年安排700萬元對流轉土地100畝以上種糧大戶進行獎勵等。這些獎補措施的出臺，既加快推進了當地土地流轉速度，又全面提升了土地流轉服務能力。
土地流轉是一個自然的經濟、社會發展過程，與農業發展要求、農村環境變化、農民對土地的認識程度密切相關。工作中，既要堅定方向、積極推進，又要謹慎穩妥、循序漸進，既要搞好引導、政策鼓勵，又要加強監管、規范運行，既要促進農業增效、農民增收、農村發展，又要保障糧食安全、農民權益、農村穩定，努力建立和完善土地流轉新機制，使土地流轉真正成為激活“三農”工作的動力源。
作者系湖南省農村經營管理處處長（董成森）、主任科員（劉勝軒）
2017年1月22日
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