——湖南2016年調(diào)查
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱土地流轉(zhuǎn)）速度明顯加快。新形勢下，如何加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體系，正確研判土地流轉(zhuǎn)趨勢，放活土地經(jīng)營權(quán)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是做好當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和落實(shí)好農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的重要手段。下面，筆者結(jié)合前期土地流轉(zhuǎn)調(diào)研情況，談幾點(diǎn)意見。
一、當(dāng)前我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨勢
近年來，全省各地堅(jiān)持“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”的工作思路，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)趨勢總體向好。一是流轉(zhuǎn)面積逐年增多。2013-2015年，全省耕地流轉(zhuǎn)面積分別為1379萬畝、1449萬畝、1894.04萬畝，2016年，全省流轉(zhuǎn)耕地面積2137.26萬畝，占總面積的41.71%，呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)面積穩(wěn)步增加的趨勢。土地流轉(zhuǎn)逐步趨向大規(guī)模流轉(zhuǎn)，向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移。2016年，流轉(zhuǎn)面積2000畝以上451宗，1000-2000畝3014宗，500-1000畝5125宗，100-500畝30475宗 。二是流轉(zhuǎn)形式日趨多樣。全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等形式，其他方式占比相對(duì)較低。2016年，轉(zhuǎn)包681.33萬畝、轉(zhuǎn)讓64.44萬畝、互換112.91萬畝、出租1018.12萬畝、股份合作154.43萬畝、其它103.27 萬畝。耕地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包和出租為主，分別占流轉(zhuǎn)耕地的31.87%和47.64%。三是流轉(zhuǎn)主體趨向多元。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐步成為土地流轉(zhuǎn)的主體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年流入農(nóng)戶的耕地有966.06萬畝，占45.2%；流入農(nóng)民專業(yè)合作社的耕地有712.93萬畝，占33.36%；流入工商企業(yè)的耕地有283.72萬畝，占13.27%；其它174.19萬畝，占8.15%。四是流轉(zhuǎn)價(jià)格同比上升。近年來，受物價(jià)因素影響，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格逐年上升。目前，全省流轉(zhuǎn)土地價(jià)格在每畝200元至800元之間不等。各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格略有區(qū)別，一般地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格平均在300元至500元之間，全省大部分縣市區(qū)屬于此種類型；處于城郊和產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在每畝600元至800元之間，長沙、株州、湘潭大部分地區(qū)屬于此類情況；處于旅游目的地縣市區(qū)，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格相對(duì)較高，如韶山市、南岳區(qū)、鳳凰縣等部分村，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格高達(dá)每畝1000元；經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格偏低，每畝為100元至300元不等。因農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，土地沒人耕種的地方，為防止耕地拋荒，免費(fèi)流轉(zhuǎn)的情況也一定程度存在。五是流轉(zhuǎn)體系逐步健全。目前，各縣市區(qū)基本建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)信息平臺(tái)，成立了縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，行政村配備了土地流轉(zhuǎn)信息員。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系進(jìn)一步健全，截止到12月底，全省有縣級(jí)土地仲裁員2645人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解員6483人，村組調(diào)解員74722人，各涉農(nóng)縣市區(qū)都成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會(huì)，1698個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了調(diào)解委員會(huì)，28460個(gè)村建立了調(diào)解小組，形成了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村“三位一體”的仲裁工作體系。
二、我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)
（一）流轉(zhuǎn)政策的改革創(chuàng)新面臨著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。一是流轉(zhuǎn)效益提高亟需政策支持。改革創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)政策是提高土地流轉(zhuǎn)效益的重要途徑之一，但政策創(chuàng)新涉及要素眾多，如土地制度、金融、稅費(fèi)等等，一旦改革創(chuàng)新不到位，很可能給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來隱患，當(dāng)然，執(zhí)行到位了，也能增強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活力。2015年以來，我省桃江縣積極探索土地流轉(zhuǎn)有償退出機(jī)制，開展1875畝土地土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)，進(jìn)展較為順利，但也帶來農(nóng)民權(quán)益保障難、抵押風(fēng)險(xiǎn)大等問題。二是流轉(zhuǎn)方式改變亟待理念創(chuàng)新。當(dāng)前，部分農(nóng)戶的戀土情結(jié)和小富即安思想制約了土地流轉(zhuǎn)速度，影響了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，要想根除農(nóng)戶小農(nóng)意識(shí)，必須更新理念，創(chuàng)新觀念，打破制約土地流轉(zhuǎn)的瓶頸。三是流轉(zhuǎn)規(guī)模增大亟待制度創(chuàng)新。推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營已是大勢所趨，制度創(chuàng)新是增大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的催化劑。我省益陽草尾信托模式、懷化市“股田制”模式、長沙縣土地合作社模式、澧縣農(nóng)民專業(yè)合作社模式和衡陽市 “安邦”公司模式等五種土地流轉(zhuǎn)模式，在探索中得到了完善和提升。這些土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，既符合我國農(nóng)村土地法律規(guī)定，更順應(yīng)了農(nóng)村土地改革政策導(dǎo)向，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效形式，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源有效配置、信息有效利用和激勵(lì)相容，能夠積極推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模效益。
（二）流轉(zhuǎn)服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正面臨著服務(wù)機(jī)制的轉(zhuǎn)型升級(jí)，政府購買社會(huì)化服務(wù)就是一種新的嘗試。近年來，我省在開展政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，積極探索社會(huì)化服務(wù)機(jī)制，通過健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，規(guī)范流轉(zhuǎn)服務(wù)管理，建立流轉(zhuǎn)市場、流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)、流轉(zhuǎn)服務(wù)中介等服務(wù)，在衡陽、祁陽、澧縣、漣源、桃源、湘鄉(xiāng)等縣市開展社會(huì)服務(wù)化體系試點(diǎn)，通過政府購買社會(huì)化服務(wù)向流轉(zhuǎn)大戶傾斜的方式，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，帶來了規(guī)模效益，試點(diǎn)縣的土地流轉(zhuǎn)比例大幅提高。流轉(zhuǎn)出的土地，有的發(fā)展糧食生產(chǎn)，有的經(jīng)營特色農(nóng)業(yè)，還有的種植蔬菜、水果和食用菌，改變了以往農(nóng)戶“單打獨(dú)挑”的老習(xí)慣，大家實(shí)行技術(shù)共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益互惠。流轉(zhuǎn)農(nóng)戶收入年增長3000元以上。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制轉(zhuǎn)型給農(nóng)戶帶來了實(shí)惠，擴(kuò)大了流轉(zhuǎn)規(guī)模，提高了流轉(zhuǎn)效益，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，助推了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
（三）流轉(zhuǎn)環(huán)境的改善優(yōu)化面臨著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。一是農(nóng)民法治觀念需要改善。近年來，因?yàn)榇笠?guī)模土地流轉(zhuǎn)，引發(fā)了一些糾紛和上訪事件。2016年，全省發(fā)生土地承包經(jīng)營糾紛20525起，調(diào)處20469起，鄉(xiāng)村調(diào)解18753起，仲裁委受理糾紛1772起，調(diào)解1716起，仲裁56起。究其原因，主要是農(nóng)民及村委會(huì)的法治意識(shí)淡薄，合同簽訂不規(guī)范，還有一些村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織存在侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為，導(dǎo)致土地糾紛頻繁發(fā)生，引發(fā)干群矛盾，造成農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。因此，改善農(nóng)民法治觀念成為政府亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施需要改善。近年我省加大了農(nóng)業(yè)投入力度，但一些地方由于基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)十分脆弱，甚至處于高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行狀態(tài)，一些流轉(zhuǎn)大戶，因?yàn)樽匀粸?zāi)害、灌溉設(shè)施不到位、烘干設(shè)備缺乏等，導(dǎo)致產(chǎn)量降低、收成減少、農(nóng)產(chǎn)品腐爛等現(xiàn)象，從一定程度上影響了股份合作社、經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶和新型經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)熱情，這對(duì)改善優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)環(huán)境，提高政府服務(wù)效能是個(gè)考驗(yàn)。三是農(nóng)村融資環(huán)境需要改善。近幾年，我省出臺(tái)了一些政策措施,先后出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見》（湘辦發(fā)〔2015〕58號(hào)）、《湖南省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市運(yùn)行規(guī)范（試行）》（湘農(nóng)發(fā)【2016】237號(hào)）等，一些投資者雖然得到了政府補(bǔ)貼或銀行貸款，但對(duì)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力考慮不周,后續(xù)經(jīng)營融資難的問題時(shí)有發(fā)生。以我省土地流轉(zhuǎn)較好的沅陵為例，全縣流轉(zhuǎn)規(guī)模1500畝土地以上的經(jīng)營主體，40%有融資需求，20%以上存在融資難的問題，從而出現(xiàn)了農(nóng)民土地租金支付困難的情況,導(dǎo)致本由企業(yè)承擔(dān)的市場風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn),最終由于約定的不明確而轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。2016年，我省擴(kuò)大了農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)范圍，試點(diǎn)縣達(dá)到11個(gè)，這從一定程度上緩解了融資矛盾，規(guī)避了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。
（四）流轉(zhuǎn)主體的基礎(chǔ)夯實(shí)面臨著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。一是工商資本的介入帶來經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，大量工商資本重新尋找新的商機(jī)，轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了前所未有的資金物質(zhì)支持和經(jīng)營模式創(chuàng)新，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起到了重要的推進(jìn)作用，但也存在資本運(yùn)作不規(guī)范、租賃土地手續(xù)不全、投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足、改變土地用途性質(zhì)等現(xiàn)象。如果政府監(jiān)管引導(dǎo)不到位，還會(huì)導(dǎo)致投資經(jīng)營失敗、土地摞荒閑置、引發(fā)矛盾糾紛等情況,影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。二是產(chǎn)業(yè)支撐的缺乏帶來流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。從調(diào)研情況看，流轉(zhuǎn)主體的多元化，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)注入了新的活力，但全省大部分地區(qū)缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，適度規(guī)模經(jīng)營缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，給土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營帶來隱患，一些地方脫離當(dāng)?shù)刈匀粭l件和發(fā)展實(shí)際，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展考慮不成熟的條件下，以低價(jià)格盲目流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致受讓方對(duì)流轉(zhuǎn)土地重短期利用、輕長期投入，影響土地產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。如株州市的荒山價(jià)格定價(jià)低于正常評(píng)估的3-5倍；益陽市種植業(yè)結(jié)構(gòu)中糧食比重在下降。三是流轉(zhuǎn)價(jià)格的提高帶來收益風(fēng)險(xiǎn)。隨著物價(jià)因素的上漲，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格同比上升，增加了農(nóng)戶土地收益。如常德市鼎城區(qū)2016年流轉(zhuǎn)土地面積42.1萬畝，流轉(zhuǎn)租金由過去的100-200元/畝，增長到500-600元/畝，農(nóng)戶既可獲得500—600元/畝土地租金，還接受流轉(zhuǎn)大戶的請工，獲取工資性收入。但是，一些地方土地流轉(zhuǎn)價(jià)格高達(dá)1200元，甚至更高，這也給流入方利益保障帶來風(fēng)險(xiǎn)。專家強(qiáng)調(diào)，只有經(jīng)營獲益，租金才能水漲船高，實(shí)現(xiàn)雙贏。如果管理不善，遇上自然災(zāi)害等，造成糧食減產(chǎn)或虧損，就會(huì)增加承包戶風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能會(huì)出現(xiàn)租金得不到保障等情況。
三、對(duì)策與建議
（一）做好確權(quán)登記頒證，防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在不同主體之間的交易，做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，就是降低了農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)。一是進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（中辦發(fā)【2016】67號(hào)），制定出臺(tái)我省農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法的實(shí)施意見。充分利用現(xiàn)有確權(quán)登記成果，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包管理體系，真正把全省農(nóng)村承包地塊面積、合同、權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)屬證書標(biāo)準(zhǔn)化、土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度化、土地承包管理信息化，努力夯實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系。二是嚴(yán)格土地確權(quán)頒證工作程序。嚴(yán)格按照調(diào)查摸底、核查實(shí)測、公示審核、建立登記簿、頒發(fā)證書等工作程序，全面推進(jìn)全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，確保地塊信息精準(zhǔn)明確，權(quán)屬登記客觀公正。防止因土地確權(quán)登記頒證滯后，未確權(quán)先行流轉(zhuǎn)引發(fā)的土地矛盾糾紛。三是妥善解決土地確權(quán)引發(fā)的糾紛。建立民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級(jí)仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制。按照“保持穩(wěn)定、依法規(guī)范、確地為主、民主協(xié)商、因地制宜”的原則，對(duì)有據(jù)可依的矛盾問題依法依規(guī)調(diào)解處理，對(duì)沒有明確依據(jù)的問題參照相關(guān)法律法規(guī)和政策精神，秉持“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、平等協(xié)商”的原則妥善解決，確保確權(quán)登記工作平穩(wěn)有序開展，防范因確權(quán)工作引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。
（二）規(guī)范流轉(zhuǎn)程序管理，防范無序流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)交易行為，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。一是合理確定土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。國外土地經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)表明，土地經(jīng)營規(guī)模必須適度。過分的土地集中，過大的生產(chǎn)規(guī)模，容易產(chǎn)生“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象。各地要根據(jù)區(qū)域特征、土地條件、作物品種、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等，研究確定本地土地規(guī)模經(jīng)營適度標(biāo)準(zhǔn)，一般以相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e10至15倍的土地經(jīng)營規(guī)模為宜。不能片面追求快、求大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋亟?jīng)營規(guī)模強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能人為壘大戶，人為設(shè)置進(jìn)度指標(biāo)。二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理。使用統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，明確土地流轉(zhuǎn)雙方的信息、流轉(zhuǎn)土地的情況、土地流轉(zhuǎn)的形式、期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格及流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和義務(wù)等，進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂。三是構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。健全完善縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)與管理網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮各級(jí)土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的功能和作用，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同鑒證等服務(wù)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)步驟和程序進(jìn)行規(guī)范。
（三）加快服務(wù)體系建設(shè)，防范流轉(zhuǎn)糾紛風(fēng)險(xiǎn)。一是加快土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)。推動(dòng)建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易市場，探索建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)公開市場和信息平臺(tái)，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，成立“土地托管中心”、“土地托管站”等機(jī)構(gòu)，從事介紹流轉(zhuǎn)對(duì)象，幫助審查接包方資格，提供有關(guān)業(yè)務(wù)咨詢等，切實(shí)維護(hù)土地所有者、承包者、經(jīng)營者三方的合法權(quán)益。二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。依托農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，構(gòu)建流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)收集發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，暢通流轉(zhuǎn)渠道。三是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測試點(diǎn)，積極探索土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，穩(wěn)定和加強(qiáng)仲裁員隊(duì)伍管理，妥善調(diào)處土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛。
（四）加強(qiáng)工商資本監(jiān)管，防范規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。一是建立工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域服務(wù)制度。建立投資清單制度。結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展情況，編制工商資本投資規(guī)劃、投資指南等，引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，如發(fā)展裝備農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村旅游業(yè)等新型業(yè)態(tài)。建立資本準(zhǔn)入制度。要根據(jù)企業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營能力、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模等實(shí)行審核準(zhǔn)入制度，對(duì)長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地要有明確上限控制，實(shí)行分級(jí)備案。建立建設(shè)咨詢制度。加強(qiáng)投資建設(shè)的咨詢指導(dǎo)服務(wù)工作，結(jié)合現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案，積極引導(dǎo)扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，營造優(yōu)良發(fā)展環(huán)境。二是建立工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域監(jiān)管制度。強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途及風(fēng)險(xiǎn)防范能力等開展監(jiān)督檢查，查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況，細(xì)化農(nóng)地用途甄別標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)查處糾正浪費(fèi)農(nóng)地資源、改變農(nóng)地用途等違法違規(guī)行為。統(tǒng)籌建設(shè)用地，結(jié)合城市周邊設(shè)施農(nóng)業(yè)、園藝產(chǎn)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，適當(dāng)放寬設(shè)施農(nóng)業(yè)用途標(biāo)準(zhǔn)，或者調(diào)劑部分用地指標(biāo)，用于支持工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域發(fā)展。三是鼓勵(lì)工商資本與農(nóng)民新型經(jīng)營主體開展合作經(jīng)營。通過確定農(nóng)企合作準(zhǔn)則、利益分配原則、合理調(diào)整相關(guān)稅率等辦法鼓勵(lì)企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民經(jīng)營組織或農(nóng)戶建立土地入股分紅等更緊密的利益分配合作經(jīng)營模式，對(duì)農(nóng)民形成帶動(dòng)而非擠出效應(yīng)；加強(qiáng)糾紛調(diào)處，建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，防止損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善而遭受損失。
（五）嚴(yán)格流轉(zhuǎn)用途管制，防范糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)土地的用途管制，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一是制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)各地主體功能區(qū)分及資源環(huán)境條件制定農(nóng)地利用規(guī)劃和農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“農(nóng)地農(nóng)用，產(chǎn)業(yè)集中”的原則，制定引導(dǎo)農(nóng)地向當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃。二是探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范和有償退出機(jī)制。隨著土地流轉(zhuǎn)率提高，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)將危及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定，要探索對(duì)流入方“先交租金，后種地”的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，逐步建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加強(qiáng)流入方的事后監(jiān)管，嚴(yán)防流轉(zhuǎn)土地用途發(fā)生改變和流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)因經(jīng)營不善或自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致流入方生產(chǎn)經(jīng)營無法繼續(xù)進(jìn)行的，要實(shí)行退出機(jī)制，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。三是建立土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)制度。制定土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)措施，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的“非農(nóng)化”和“非糧化”問題給予處罰；對(duì)做得比較好的規(guī)模經(jīng)營主體，分別在財(cái)政、金融、基礎(chǔ)設(shè)施等方面給予政策支持。如長沙市推行土地合作社，每年安排400萬元進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)；株洲市探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“138”工作機(jī)制，每年安排200萬元對(duì)糧食生產(chǎn)大戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼；漢壽縣從2015年開始每年安排700萬元對(duì)流轉(zhuǎn)土地100畝以上種糧大戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)等。這些獎(jiǎng)補(bǔ)措施的出臺(tái)，既加快推進(jìn)了當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)速度，又全面提升了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)能力。
土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)自然的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程，與農(nóng)業(yè)發(fā)展要求、農(nóng)村環(huán)境變化、農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)識(shí)程度密切相關(guān)。工作中，既要堅(jiān)定方向、積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，既要搞好引導(dǎo)、政策鼓勵(lì)，又要加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范運(yùn)行，既要促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，又要保障糧食安全、農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)村穩(wěn)定，努力建立和完善土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，使土地流轉(zhuǎn)真正成為激活“三農(nóng)”工作的動(dòng)力源。
作者系湖南省農(nóng)村經(jīng)營管理處處長（董成森）、主任科員（劉勝軒）
2017年1月22日
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