2015年3月末，《關(guān)于切實做好106個重點城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項的通知》下發(fā)，要求報國務(wù)院審批土地利用總體規(guī)劃的106個城市，開展城市周邊永久基本農(nóng)田劃定核實舉證工作，“確保城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地、已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全部納入永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)”。筆者有幸參與其中，對城市周邊永久基本農(nóng)田劃定有了一些新的感悟。
應(yīng)劃盡劃——
基本農(nóng)田應(yīng)成為城市開發(fā)的實體邊界
在城市周邊劃定基本農(nóng)田，基本可以將城市形態(tài)固化，真正促進城市串聯(lián)式、組團式發(fā)展。建議將核實舉證工作前置，使之成為規(guī)劃修編必備條件，以更好地保護耕地、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)。
當(dāng)前人多地少的背景下，在城市周邊劃定永久基本農(nóng)田不僅具有現(xiàn)實的迫切性，也是對基本農(nóng)田內(nèi)涵和功能的新突破。黨中央明確要求嚴(yán)格控制特大城市規(guī)模，優(yōu)化城市形態(tài)和空間布局，促進城市緊湊布局、集聚發(fā)展，切實提高建設(shè)用地利用效率。由于調(diào)整難、占用難，在城市周邊劃定基本農(nóng)田之后，基本可以將城市形態(tài)固化，成為控制城市蔓延最簡單、有效、權(quán)威的方法，真正促進城市串聯(lián)式、組團式發(fā)展。
——采取自上而下、上下結(jié)合的方式確保應(yīng)劃盡劃。《基本農(nóng)田保護條例》明確規(guī)定：鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)周邊的耕地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護區(qū)。這些區(qū)域也是城鎮(zhèn)擴張與耕地保護矛盾最突出的區(qū)域，地方政府在編制土地利用總體規(guī)劃時，為便于規(guī)劃用地布局調(diào)整，增強城市擴張的彈性，往往“劃遠不劃近”。從這次城市周邊永久基本農(nóng)田核實舉證來看，核實舉證面積在30萬畝以上的城市18個，僅有2個城市位于規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)的比例超過50%，可見城市周邊還有大量的耕地未劃為基本農(nóng)田。這次城市周邊永久基本農(nóng)田劃定，采取自上而下，上下結(jié)合的方式，把應(yīng)劃為基本農(nóng)田的耕地調(diào)整劃定為基本農(nóng)田，也是對前期工作的糾偏。
——建議將核實舉證前置，使之成為規(guī)劃修編的必備條件。根據(jù)現(xiàn)行《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》相關(guān)要求，土地利用總體規(guī)劃審批后3個月內(nèi)開展基本農(nóng)田劃定和落地入戶工作，而劃定的直接依據(jù)就是土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護區(qū)。這次城市周邊永久基本農(nóng)田劃定核實舉證在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃審批備案完成后開展，對城市周邊基本農(nóng)田布局“推倒重來”，工作啟動偏晚造成業(yè)內(nèi)質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，若將這項工作作為土地利用總體規(guī)劃修編的必備條件，不僅名正言順，而且能更好地起到保護耕地、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)的作用。
劃管結(jié)合——
發(fā)揮永久基本農(nóng)田多元化綜合功能
細化基本農(nóng)田的分級分類，對城市周邊和外圍以及有特色的耕地進行差別化處理。從資源配置、生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、就業(yè)、財稅政策方面謀劃權(quán)責(zé)對等的耕保之策。
除了維護糧食安全，城市周邊的基本農(nóng)田還承載了倒逼土地節(jié)約集約利用，促進城鎮(zhèn)精明增長等多元化綜合功能。因此，劃定永久基本農(nóng)田理應(yīng)慎之又慎。
——強化基本農(nóng)田的長期性和穩(wěn)定性謹(jǐn)防隨意調(diào)整。尤其不能借規(guī)劃修編之機進行“乾坤大挪移”，以確保基本農(nóng)田持續(xù)投入有用、有效，土地質(zhì)量不斷提高。對此，建議把基本農(nóng)田劃定工作階段前移，將其作為規(guī)劃修編的前置條件，對基本農(nóng)田布局變化較大的，規(guī)劃審查備案不予通過。與此同時，細化基本農(nóng)田的分級分類，將特色農(nóng)產(chǎn)品基地、土地整治示范項目內(nèi)的耕地，以及具有地理、人文特色的耕地（如珠三角地區(qū)的桑基魚塘、西南地區(qū)的梯田、東北黑土地），納入自然保護區(qū)甚至是文化遺產(chǎn)范圍實施永久保護，不得因規(guī)劃的變化進行布局調(diào)整。
——城市周邊永久基本農(nóng)田的生態(tài)、生活功能和糧食生產(chǎn)功能同等重要。若將規(guī)劃控制的生態(tài)、綠化用地與基本農(nóng)田“合二為一”，確實可以起到穩(wěn)定城市宏觀和微觀結(jié)構(gòu)，提高城市生態(tài)、綠化用地比例的效果。對此，筆者提出城市周邊和外圍基本農(nóng)田的差別化政策：對城市周邊的基本農(nóng)田，強化其綠化、生態(tài)隔離作用，鼓勵利用基本農(nóng)田發(fā)展農(nóng)家樂、賞花游、培植苗圃，提高基本農(nóng)田的經(jīng)濟參與性，使其成為具有活力的公共空間；而對城市外圍的基本農(nóng)田，有條件的地區(qū)則應(yīng)實施全域整治，強化其糧、棉、油的生產(chǎn)功能。當(dāng)然，這種差別化政策存在的前提條件是城市周邊范圍要有權(quán)威性，要能得到全社會廣泛的認(rèn)可。
——可與城市開發(fā)邊界兼容，可劃零星分散耕地。有一種觀點認(rèn)為，城市開發(fā)邊界內(nèi)不應(yīng)有基本農(nóng)田。這種觀點可能夸大了城市開發(fā)與耕地保護、生態(tài)建設(shè)的矛盾。從國際經(jīng)驗來看，城市開發(fā)邊界就是一條線，線內(nèi)雖以城市建設(shè)用地為主但同樣有山川、河流、公園以及少量農(nóng)田。在城市開發(fā)邊界內(nèi)保留一定規(guī)模的基本農(nóng)田，可以增加城市土地利用的多樣性，發(fā)展城市農(nóng)業(yè)已成為一種對公眾十分具有吸引力的土地利用形式。城市土地寸土寸金，集中連片的大面積耕地畢竟有限。我們可以創(chuàng)新規(guī)劃的理念，將城市規(guī)劃控制的社區(qū)公園、街旁綠地、生產(chǎn)綠地甚至城市綜合公園作為城市農(nóng)莊，在土地規(guī)劃中作為永久基本農(nóng)田予以保護，這也不失為一種很好的嘗試。
——永久基本農(nóng)田管理的彈性應(yīng)適當(dāng)增強。一些立項級別不高，但對提升環(huán)境水平、繁榮經(jīng)濟、改善居民生活能起到實實在在作用的小項目難以避讓占用基本農(nóng)田，而且不到實施階段也難以準(zhǔn)確定位。比如：城市生態(tài)建設(shè)、綜合環(huán)境整治等需要開展的零星建設(shè)，以及城市外圍點狀市政基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村居民點還建、農(nóng)業(yè)配套設(shè)施、城市組團間道路建設(shè)等。隨著新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的深入，這類情況在城鎮(zhèn)周邊可能會越來越普遍，尤其這次城市周邊的耕地劃為基本農(nóng)田后，難以避讓占用基本農(nóng)田的概率可能會大幅提高。針對這種情況，建議探索多劃基本農(nóng)田指標(biāo)臺賬管理模式，對前述情形允許在基本農(nóng)田保護目標(biāo)不突破的前提下，通過多劃基本農(nóng)田指標(biāo)的方式核銷占用的基本農(nóng)田，不再另行補劃；并按照占用一般農(nóng)田程序申報用地，適當(dāng)簡化程序。
——基本農(nóng)田保護政策的核心是權(quán)責(zé)對等。當(dāng)前，人人都知道基本農(nóng)田保護的重要性，但省級以下的地方政府卻都沒有積極性。究其原因，關(guān)鍵在于現(xiàn)有政策只強調(diào)了下一級的責(zé)任，而沒有強調(diào)權(quán)益，權(quán)責(zé)不對等。對此，建議基本農(nóng)田保護政策更多地從資源配置、生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、就業(yè)、財稅政策方面謀劃權(quán)責(zé)對等的耕保之策。日本、德國等國家農(nóng)地保護的成功經(jīng)驗表明，成功的耕地保護政策一定是“組合拳”。
核實舉證——
由區(qū)縣組織實施先分區(qū)再鎖定重點范圍
對允許建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的耕地，本著實事求是的原則區(qū)別對待。把符合條件的耕地調(diào)整劃定為永久基本農(nóng)田；同時，通過調(diào)查分析對不符合質(zhì)量要求以及確實難以避讓的予以調(diào)出。
至于城市周邊永久基本農(nóng)田劃定核實舉證這項具體工作，筆者結(jié)合所在城市的做法和經(jīng)驗，在技術(shù)路線和工作方法上提出3點建議。
——依據(jù)規(guī)劃分區(qū)，鎖定重點范圍舉證。按照“先分區(qū)，再重點舉證”的技術(shù)思路，推進城市周邊永久基本農(nóng)田劃定舉證工作。對位于現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的耕地，原則上不劃為永久基本農(nóng)田；但對城市規(guī)劃的城市公園、防護綠化，可嘗試將其劃為永久基本農(nóng)田；而對土地利用總體規(guī)劃禁限建設(shè)區(qū)內(nèi)的耕地，則應(yīng)“能劃盡劃”；對有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的耕地，則本著實事求是的原則，有項目的優(yōu)先保障項目，近期無建設(shè)項目的，原則上應(yīng)劃為永久基本農(nóng)田。
——強化區(qū)縣主動性，市縣協(xié)同推進。區(qū)縣政府是基本農(nóng)田保護的第一責(zé)任人，在城市周邊永久基本農(nóng)田核實舉證方面，同樣應(yīng)強調(diào)區(qū)縣政府在舉證中的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。建議以區(qū)縣為單位，由區(qū)縣政府組織國土規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、財政等部門以及街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共同開展調(diào)查核實舉證工作。而市級則應(yīng)重點圍繞目標(biāo)任務(wù)下達，前期分析評估核查、技術(shù)指導(dǎo)、后期匯總、實施監(jiān)督以及相關(guān)協(xié)調(diào)工作，對區(qū)縣提交的成果應(yīng)做好分類統(tǒng)籌，區(qū)分主次排好序，防止工作反復(fù)。
——做好內(nèi)外統(tǒng)籌，“三線”銜接。城市周邊永久基本農(nóng)田劃定與全域基本農(nóng)田劃定、土地利用規(guī)劃調(diào)整密切相關(guān)，劃定這3條線應(yīng)當(dāng)相互銜接。城市周邊永久基本農(nóng)田劃定核實舉證，關(guān)鍵是要把現(xiàn)行規(guī)劃中一般農(nóng)田中符合條件的耕地調(diào)整劃定為永久基本農(nóng)田；同時，還應(yīng)推進現(xiàn)狀基本農(nóng)田調(diào)查分析工作，對不符合質(zhì)量要求以及新農(nóng)村建設(shè)難以避讓的基本農(nóng)田予以調(diào)出，并將相關(guān)調(diào)查研究成果在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整成果中予以落實，實現(xiàn)全市域基本農(nóng)田增減平衡，布局有優(yōu)化，質(zhì)量有保證。
（作者單位：湖北省武漢市規(guī)劃研究院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國國土資源報
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