廣東省中山市古鎮(zhèn)岡南村原黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任蔡某涉嫌挪用集體資金4000萬(wàn)元；江門(mén)市蓬江區(qū)棠下鎮(zhèn)竹溪村村干部侵吞公款150萬(wàn)元；河源市和平縣青州鎮(zhèn)片田村委會(huì)原主任張某貪污、騙取扶貧款；英德市東華鎮(zhèn)東升村委會(huì)原干部謝某等人索賄和私分村集體資金……
據(jù)中紀(jì)委官方網(wǎng)站顯示，從2015年4月至2015年11月底，僅廣東省排查出的農(nóng)村基層黨員、干部問(wèn)題線(xiàn)索就有23033條，經(jīng)初核屬實(shí)轉(zhuǎn)立案8347件，結(jié)案5169件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分達(dá)5115人。
而村干部的腐敗問(wèn)題，還只是全國(guó)基層治理所面臨難題的冰山一角。
2015年12月，在浙江省寧波市寧海縣召開(kāi)的第十三屆中國(guó)政府創(chuàng)新論壇暨中國(guó)基層治理研討會(huì)上，來(lái)自民政部、中央黨校、中央編譯局、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)等機(jī)構(gòu)和高校的20多名基層治理研究學(xué)者，再次把目光聚焦在基層治理問(wèn)題上。
基層治理難題凸顯
據(jù)2010年10月修訂通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)村委法），村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。有專(zhuān)家調(diào)研顯示，在一些大城市郊區(qū)的農(nóng)村，村民幾乎都可以脫口而出地說(shuō)出“四個(gè)民主”是什么。
中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題研究中心秘書(shū)長(zhǎng)李人慶看來(lái)，“四個(gè)民主”的實(shí)行并不意味著基層治理問(wèn)題不存在。“我們雖然實(shí)行了村級(jí)民主，實(shí)行基層民主選舉。但并沒(méi)有改變基層的運(yùn)作模式，沒(méi)有改變基層過(guò)大的權(quán)力集中、責(zé)任過(guò)大、能力有限和信息不對(duì)稱(chēng)等一系列制度結(jié)構(gòu)問(wèn)題，這些問(wèn)題都凸顯在我們運(yùn)行的過(guò)程中”。
從事了大量田野調(diào)查的華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰告訴記者，地域不同，基層治理呈現(xiàn)不同的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口流入或平衡的東部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)利益較多，存在較多利益博弈，一個(gè)村子的招商項(xiàng)目可能就有幾百上千萬(wàn)元，巨大的利潤(rùn)往往驅(qū)使著當(dāng)?shù)氐拇甯刹扛?jìng)選頗為激烈，大多是當(dāng)?shù)氐囊恍敖?jīng)濟(jì)能人”通過(guò)“走家串戶(hù)”“拉關(guān)系”參選村干部，他們或者是想給當(dāng)?shù)刂\福利，或者就是想通過(guò)政治聲譽(yù)給自己帶來(lái)更多的資源和利益。
“通過(guò)賄選當(dāng)上干部的，花了幾十萬(wàn)元，上位后至少要把花過(guò)的錢(qián)撈回來(lái)；而因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)督制度，沒(méi)有賄選上來(lái)的人也有可能貪污，因?yàn)橹挥羞x票才能決定村委會(huì)的罷免。”中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員仝志輝說(shuō)。
根據(jù)村委法，選舉村民委員會(huì)，只要登記參加選舉的村民超過(guò)半數(shù)投票，選舉就有效，而當(dāng)候選人獲得參加投票的村民過(guò)半數(shù)的選票時(shí)，就可以當(dāng)選。但當(dāng)罷免村委會(huì)成員時(shí)，則必須要本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，才可提出罷免要求，并說(shuō)明要求罷免的理由。同時(shí)，罷免村民委員會(huì)成員，須有登記參加選舉的村民過(guò)半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)。
“往往投票罷免還需要經(jīng)過(guò)村委會(huì)發(fā)起，如果村民想罷免的人是村委會(huì)成員，村委會(huì)當(dāng)然會(huì)找各種借口不發(fā)起投票，成了這種選舉容易罷免難的局面。”仝志輝說(shuō)。
“雖然有些地方越來(lái)越強(qiáng)地自上而下對(duì)基層收權(quán)限權(quán)，但也出現(xiàn)了一部分農(nóng)村、鄉(xiāng)的基層黨組織的權(quán)力反而越來(lái)越集中，同樣出現(xiàn)監(jiān)督制衡不足的問(wèn)題。”中國(guó)社會(huì)工作聯(lián)合會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司原副巡視員王時(shí)浩說(shuō)。在不少專(zhuān)家看來(lái)，缺乏有效的監(jiān)督制度、缺乏公開(kāi)透明的權(quán)力運(yùn)行是賄選、小官巨貪等問(wèn)題出現(xiàn)的關(guān)鍵原因。
而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、人口不斷流出的中西部地區(qū)農(nóng)村，基層治理面臨的難題又不一樣。“由于這些地方的經(jīng)濟(jì)利益稀薄，治理效率不高，缺乏內(nèi)在治理的動(dòng)力，加上村干部收入低，很多人都不想當(dāng)這個(gè)村干部。”賀雪峰認(rèn)為，這部分農(nóng)村比例占據(jù)了全國(guó)農(nóng)村的70%到80%，這些地方村民的主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源外出打工，而在農(nóng)村里的干部少了打工的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，自身經(jīng)濟(jì)收入甚至低于本地的普通村民，導(dǎo)致工作積極性低。
制度再漂亮，推行困難就成了“墻上走不下來(lái)的制度”。
“不少地方針對(duì)這些中西部的農(nóng)村地區(qū)也實(shí)行收權(quán)限權(quán)的政策，治理結(jié)果只會(huì)更糟糕。”賀雪峰說(shuō)。
他認(rèn)為，基層治理的主要作用在于幫助村民消除糾紛和矛盾，解決問(wèn)題。如果為了防止腐敗對(duì)這些中西部農(nóng)村過(guò)于收權(quán)限權(quán)，本身就缺乏能力和資源的村干部就更加無(wú)法幫助村民解決問(wèn)題，導(dǎo)致權(quán)威和信任喪失，積攢出更大的基層治理矛盾。“既要村委會(huì)解決問(wèn)題，又不給他們權(quán)力，這肯定不行”。
基層治理面臨的問(wèn)題遠(yuǎn)不止這些。在南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授肖唐鏢看來(lái)，基層治理還不僅限于政治環(huán)境的治理，更是綜合治理的過(guò)程。
“很多農(nóng)村都是強(qiáng)發(fā)展、強(qiáng)建設(shè)，但是弱治理。雖然在發(fā)展方面看起來(lái)很繁榮，但我們?cè)谥卫矸矫娲嬖诜浅４蟮奈C(jī)，比如雖然城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施有了較大改善，但很多農(nóng)村因生產(chǎn)建設(shè)也帶來(lái)了水、土等方面的環(huán)境惡化，在這方面的治理很糟糕。”肖唐鏢說(shuō)。
此外，他還提出，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、成長(zhǎng)環(huán)境等狀況也不容樂(lè)觀(guān)。隨著老齡化和農(nóng)村人口的流動(dòng)，農(nóng)村出現(xiàn)大幅度的衰落，空心村頻現(xiàn)。伴隨著的是基層組織治理能力的弱化傾向，干部腐敗行為頻繁，很多地方的干群沖突甚至從農(nóng)村提升到了縣市一級(jí)。“老百姓對(duì)于村舍管理等方面的評(píng)價(jià)和滿(mǎn)意度不高”。
多地探索創(chuàng)新
在寧海縣，一本名叫《寧海縣村級(jí)權(quán)力清單36條》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)36條）的小冊(cè)子家喻戶(hù)曉。這本冊(cè)子記錄了36個(gè)流程圖，“基本涵蓋了村級(jí)組織和村干部行使村務(wù)權(quán)力的全部?jī)?nèi)容”。寧海縣從2014年4月起開(kāi)始在全縣推行36條。該縣紀(jì)委的一份材料表明，實(shí)行36條一年之時(shí)，全縣反映村干部有違廉潔自律問(wèn)題的初信初訪(fǎng)量同比下降了八成。
“寧海36條權(quán)力清單的劃定細(xì)分了權(quán)力邊界，有利于改善權(quán)力亂攤派的問(wèn)題，有利于提高社會(huì)運(yùn)行的有效性。”李人慶說(shuō)。
除寧海，全國(guó)不少地方也都在通過(guò)實(shí)踐創(chuàng)新嘗試獲得基層治理的突破。
對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的基層治理實(shí)踐，學(xué)者們提到最多的就是浙江省。
針對(duì)基層權(quán)力運(yùn)行的透明問(wèn)題，浙江省早在2011年出臺(tái)的《浙江省村級(jí)組織工作規(guī)則（試行）》中就有規(guī)定，對(duì)村級(jí)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策時(shí)，需實(shí)行“五議兩公開(kāi)”程序，也就是重大事項(xiàng)要按照“黨員群眾建議、村黨組織提議、村務(wù)聯(lián)席會(huì)議商議、黨員大會(huì)審議、村民（代表）會(huì)議決議、表決結(jié)果公開(kāi)、實(shí)施情況公開(kāi)”的步驟進(jìn)行決策。
“在浙江，基層公共經(jīng)濟(jì)利益較多，村民有監(jiān)督和參與的動(dòng)力，當(dāng)?shù)匾灿兄贫葎?chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。‘五議兩公開(kāi)’是把權(quán)力運(yùn)行流程規(guī)范化、公開(kāi)化了，開(kāi)拓了村民的監(jiān)督渠道，有利于更精致細(xì)微的監(jiān)督。”賀雪峰說(shuō)。
除了“五議兩公開(kāi)”，浙江武義縣的村民監(jiān)督委員會(huì)制度也是基層監(jiān)督的重要嘗試。早在2004年，浙江武義縣白洋街道后陳村就成立了全國(guó)第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，并通過(guò)《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)依據(jù)《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》行使監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力，開(kāi)始向全國(guó)不斷推廣。
后陳村曾是矛盾多發(fā)村。村里土地被征用后獲得上千萬(wàn)元的補(bǔ)償款，但由于村務(wù)賬目不清，村干部多拿多占，村民的上訪(fǎng)不斷。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的出現(xiàn)，要求全村的財(cái)務(wù)支出不僅要村主任和村支書(shū)簽字，還要村務(wù)監(jiān)督委員審核簽字和公示后才能入賬。“有效規(guī)范了村干部用錢(qián)用權(quán)行為”。后陳村連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)村干部“零違紀(jì)”、村民“零上訪(fǎng)”、工程“零投訴”。
相類(lèi)似的，2010年，成都市在下轄的3343個(gè)村（社區(qū)）建立規(guī)范了“村民議事會(huì)”，讓村民參與到村務(wù)中來(lái)。按規(guī)定，每個(gè)村的村民議事會(huì)成員不得少于21人，10名以上村民聯(lián)名即可提出議題。同時(shí)還要求，村黨組織不得無(wú)故拖延議題審查，避免以“議題暫時(shí)不具備實(shí)施條件”為由壟斷議題，為了防止村組干部權(quán)力壟斷，文件要求村組干部不超過(guò)議事會(huì)成員總數(shù)的一半。
但成都的嘗試并沒(méi)能在全國(guó)廣泛推廣，一些地區(qū)的村民議事會(huì)在制度創(chuàng)新方面遭遇瓶頸。有些地方的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，也出現(xiàn)了形同虛設(shè)的情況。
“中國(guó)有60多萬(wàn)個(gè)行政村，農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，不同地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民生產(chǎn)生活困難、問(wèn)題、矛盾完全不同。對(duì)于中西部相對(duì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，最重要的不是盲目地照搬套用過(guò)于精細(xì)化監(jiān)督制度，在這些資源匱乏治理動(dòng)力不足的地區(qū)，過(guò)于復(fù)雜的制度只會(huì)更加無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。最重要的應(yīng)該是根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨筇峁┲С郑峁┵Y源，激發(fā)當(dāng)?shù)氐膬?nèi)在活力。”賀雪峰說(shuō)。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍認(rèn)為，村社集體與農(nóng)民之間的良性互動(dòng)通道，是通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議來(lái)動(dòng)員農(nóng)民，讓農(nóng)民參與表達(dá)自己的需求偏好，從而形成強(qiáng)大的農(nóng)民的共同利益與意志。“村社集體直面農(nóng)民的需求，回應(yīng)農(nóng)民的需求。這個(gè)動(dòng)員過(guò)程和參與過(guò)程中結(jié)成的強(qiáng)大的農(nóng)民意志，可以抑制少數(shù)人的反對(duì)與反動(dòng)，可以防止害群之馬的破壞。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，村社缺少回應(yīng)農(nóng)民需求的基本資源。因?yàn)楹芏啻迳缂w是空殼，甚至負(fù)債累累”。
自2002年開(kāi)始，賀雪峰在湖北的4個(gè)村開(kāi)展了老年人協(xié)會(huì)建設(shè)的試驗(yàn)——在4個(gè)村發(fā)起成立老年人協(xié)會(huì)，每村每年資助5000元活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，由老年人協(xié)會(huì)自主決定使用。10多年下來(lái)，4個(gè)村的老年人協(xié)會(huì)不僅運(yùn)轉(zhuǎn)良好，甚至對(duì)村莊治理也產(chǎn)生了影響。“這5000元，計(jì)算到每個(gè)老年人，每人每天不到5分錢(qián)，但這點(diǎn)錢(qián)所起的作用卻很大，因?yàn)槭钟行У貙⒗夏耆私M織起來(lái)，不僅做到了老有所樂(lè)，甚至在某些方面做到了老有所為。老年人協(xié)會(huì)建設(shè)真正起到了花小錢(qián)辦大事的效果，通過(guò)很少的資源投入，激活了農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的積極性”。
村級(jí)探索能否在縣鄉(xiāng)復(fù)制
在李人慶看來(lái)，村級(jí)治理是連接國(guó)家政府和社會(huì)的重要一環(huán)，是決定國(guó)家政策是否貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。“千條線(xiàn)一根針”，所有的發(fā)展政策都要通過(guò)基層政府實(shí)現(xiàn)，權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題使得村級(jí)干部責(zé)任過(guò)載。要發(fā)揮縣域一級(jí)的能力，不能只朝上，不朝下。進(jìn)行基層治理既要滿(mǎn)足基層需求，同時(shí)也要不斷地疏通向上的管道，讓縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合執(zhí)行，讓基層需求得以傳達(dá)互動(dòng)。
在他看來(lái)，不能把責(zé)任都?jí)旱交鶎樱Y(jié)合需求下放資源，給基層治理減負(fù)增能，從內(nèi)部激發(fā)動(dòng)力，將基層需求與行政執(zhí)行形成良好的互動(dòng)。
而一些下放資源的地區(qū)由于缺乏配套的監(jiān)督機(jī)制，加劇了腐敗問(wèn)題。“如何給村級(jí)自治活力和空間的同時(shí)，做到規(guī)范權(quán)力、精細(xì)化制度的協(xié)調(diào)和平衡是農(nóng)村問(wèn)題決策者和研究者應(yīng)該考慮的問(wèn)題。”中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心社會(huì)調(diào)查研究室主任陳雪蓮說(shuō)。
對(duì)于基層治理的意義所在，學(xué)界有著不同的意見(jiàn)。
賀雪峰認(rèn)為，基層治理的意義是幫助村民解決繁瑣細(xì)微的事務(wù)以后，使得他們獲得解放，獲得更大的市場(chǎng)發(fā)展能力，融入到活力市場(chǎng)中去，讓更多的市場(chǎng)被共享，從而激發(fā)更多活力，進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐。
“6億多農(nóng)民，他們的生產(chǎn)生活條件各不相同，他們的需求偏好差異極大，國(guó)家顯然不可能直接來(lái)回應(yīng)農(nóng)民各個(gè)不同需求，解決所有農(nóng)民生產(chǎn)生活中的問(wèn)題，而只能依托基層村社組織。在中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段，直面基層這些必然產(chǎn)生的矛盾并解決矛盾，根據(jù)各地不同情況發(fā)揮縣域能力，解決基層需求，才能建立一個(gè)堅(jiān)固的基層堡壘。”
但也有些專(zhuān)家認(rèn)為，基層治理的意義在于培養(yǎng)村民的公共意識(shí)，為更系統(tǒng)的變革作鋪墊。
國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，中國(guó)村級(jí)治理結(jié)構(gòu)的變革必須與整個(gè)政府權(quán)力變革相結(jié)合，如果沒(méi)有縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這兩個(gè)更高一級(jí)的治理結(jié)構(gòu)變更，光在小型村的變更并不會(huì)產(chǎn)生更大的效應(yīng)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)青年報(bào)》（2016年01月15日05 版）
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