廣東省中山市古鎮(zhèn)岡南村原黨支部書記、村委會主任蔡某涉嫌挪用集體資金4000萬元；江門市蓬江區(qū)棠下鎮(zhèn)竹溪村村干部侵吞公款150萬元；河源市和平縣青州鎮(zhèn)片田村委會原主任張某貪污、騙取扶貧款；英德市東華鎮(zhèn)東升村委會原干部謝某等人索賄和私分村集體資金……
據(jù)中紀委官方網(wǎng)站顯示，從2015年4月至2015年11月底，僅廣東省排查出的農(nóng)村基層黨員、干部問題線索就有23033條，經(jīng)初核屬實轉(zhuǎn)立案8347件，結(jié)案5169件，給予黨紀政紀處分達5115人。
而村干部的腐敗問題，還只是全國基層治理所面臨難題的冰山一角。
2015年12月，在浙江省寧波市寧海縣召開的第十三屆中國政府創(chuàng)新論壇暨中國基層治理研討會上，來自民政部、中央黨校、中央編譯局、中國社會科學院、北京大學、清華大學、中國人民大學、同濟大學等機構(gòu)和高校的20多名基層治理研究學者，再次把目光聚焦在基層治理問題上。
基層治理難題凸顯
據(jù)2010年10月修訂通過的《村民委員會組織法》（以下簡稱村委法），村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。有專家調(diào)研顯示，在一些大城市郊區(qū)的農(nóng)村，村民幾乎都可以脫口而出地說出“四個民主”是什么。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村社會問題研究中心秘書長李人慶看來，“四個民主”的實行并不意味著基層治理問題不存在。“我們雖然實行了村級民主，實行基層民主選舉。但并沒有改變基層的運作模式，沒有改變基層過大的權(quán)力集中、責任過大、能力有限和信息不對稱等一系列制度結(jié)構(gòu)問題，這些問題都凸顯在我們運行的過程中”。
從事了大量田野調(diào)查的華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰告訴記者，地域不同，基層治理呈現(xiàn)不同的問題。在經(jīng)濟較發(fā)達、人口流入或平衡的東部地區(qū)，由于經(jīng)濟利益較多，存在較多利益博弈，一個村子的招商項目可能就有幾百上千萬元，巨大的利潤往往驅(qū)使著當?shù)氐拇甯刹扛傔x頗為激烈，大多是當?shù)氐囊恍敖?jīng)濟能人”通過“走家串戶”“拉關(guān)系”參選村干部，他們或者是想給當?shù)刂\福利，或者就是想通過政治聲譽給自己帶來更多的資源和利益。
“通過賄選當上干部的，花了幾十萬元，上位后至少要把花過的錢撈回來；而因為缺乏有效的監(jiān)督制度，沒有賄選上來的人也有可能貪污，因為只有選票才能決定村委會的罷免。”中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員仝志輝說。
根據(jù)村委法，選舉村民委員會，只要登記參加選舉的村民超過半數(shù)投票，選舉就有效，而當候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票時，就可以當選。但當罷免村委會成員時，則必須要本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，才可提出罷免要求，并說明要求罷免的理由。同時，罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，并須經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。
“往往投票罷免還需要經(jīng)過村委會發(fā)起，如果村民想罷免的人是村委會成員，村委會當然會找各種借口不發(fā)起投票，成了這種選舉容易罷免難的局面。”仝志輝說。
“雖然有些地方越來越強地自上而下對基層收權(quán)限權(quán)，但也出現(xiàn)了一部分農(nóng)村、鄉(xiāng)的基層黨組織的權(quán)力反而越來越集中，同樣出現(xiàn)監(jiān)督制衡不足的問題。”中國社會工作聯(lián)合會副秘書長、民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司原副巡視員王時浩說。在不少專家看來，缺乏有效的監(jiān)督制度、缺乏公開透明的權(quán)力運行是賄選、小官巨貪等問題出現(xiàn)的關(guān)鍵原因。
而在經(jīng)濟相對落后、人口不斷流出的中西部地區(qū)農(nóng)村，基層治理面臨的難題又不一樣。“由于這些地方的經(jīng)濟利益稀薄，治理效率不高，缺乏內(nèi)在治理的動力，加上村干部收入低，很多人都不想當這個村干部。”賀雪峰認為，這部分農(nóng)村比例占據(jù)了全國農(nóng)村的70%到80%，這些地方村民的主要經(jīng)濟收入來源外出打工，而在農(nóng)村里的干部少了打工的經(jīng)濟來源，自身經(jīng)濟收入甚至低于本地的普通村民，導致工作積極性低。
制度再漂亮，推行困難就成了“墻上走不下來的制度”。
“不少地方針對這些中西部的農(nóng)村地區(qū)也實行收權(quán)限權(quán)的政策，治理結(jié)果只會更糟糕。”賀雪峰說。
他認為，基層治理的主要作用在于幫助村民消除糾紛和矛盾，解決問題。如果為了防止腐敗對這些中西部農(nóng)村過于收權(quán)限權(quán)，本身就缺乏能力和資源的村干部就更加無法幫助村民解決問題，導致權(quán)威和信任喪失，積攢出更大的基層治理矛盾。“既要村委會解決問題，又不給他們權(quán)力，這肯定不行”。
基層治理面臨的問題遠不止這些。在南京大學政府管理學院教授肖唐鏢看來，基層治理還不僅限于政治環(huán)境的治理，更是綜合治理的過程。
“很多農(nóng)村都是強發(fā)展、強建設(shè)，但是弱治理。雖然在發(fā)展方面看起來很繁榮，但我們在治理方面存在非常大的危機，比如雖然城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施有了較大改善，但很多農(nóng)村因生產(chǎn)建設(shè)也帶來了水、土等方面的環(huán)境惡化，在這方面的治理很糟糕。”肖唐鏢說。
此外，他還提出，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、成長環(huán)境等狀況也不容樂觀。隨著老齡化和農(nóng)村人口的流動，農(nóng)村出現(xiàn)大幅度的衰落，空心村頻現(xiàn)。伴隨著的是基層組織治理能力的弱化傾向，干部腐敗行為頻繁，很多地方的干群沖突甚至從農(nóng)村提升到了縣市一級。“老百姓對于村舍管理等方面的評價和滿意度不高”。
多地探索創(chuàng)新
在寧海縣，一本名叫《寧海縣村級權(quán)力清單36條》（以下簡稱36條）的小冊子家喻戶曉。這本冊子記錄了36個流程圖，“基本涵蓋了村級組織和村干部行使村務(wù)權(quán)力的全部內(nèi)容”。寧海縣從2014年4月起開始在全縣推行36條。該縣紀委的一份材料表明，實行36條一年之時，全縣反映村干部有違廉潔自律問題的初信初訪量同比下降了八成。
“寧海36條權(quán)力清單的劃定細分了權(quán)力邊界，有利于改善權(quán)力亂攤派的問題，有利于提高社會運行的有效性。”李人慶說。
除寧海，全國不少地方也都在通過實踐創(chuàng)新嘗試獲得基層治理的突破。
對于東部經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的基層治理實踐，學者們提到最多的就是浙江省。
針對基層權(quán)力運行的透明問題，浙江省早在2011年出臺的《浙江省村級組織工作規(guī)則（試行）》中就有規(guī)定，對村級重大事項進行決策時，需實行“五議兩公開”程序，也就是重大事項要按照“黨員群眾建議、村黨組織提議、村務(wù)聯(lián)席會議商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議、表決結(jié)果公開、實施情況公開”的步驟進行決策。
“在浙江，基層公共經(jīng)濟利益較多，村民有監(jiān)督和參與的動力，當?shù)匾灿兄贫葎?chuàng)新的內(nèi)在動力。‘五議兩公開’是把權(quán)力運行流程規(guī)范化、公開化了，開拓了村民的監(jiān)督渠道，有利于更精致細微的監(jiān)督。”賀雪峰說。
除了“五議兩公開”，浙江武義縣的村民監(jiān)督委員會制度也是基層監(jiān)督的重要嘗試。早在2004年，浙江武義縣白洋街道后陳村就成立了全國第一個村務(wù)監(jiān)督委員會，并通過《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》，村務(wù)監(jiān)督委員會依據(jù)《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》行使監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力，開始向全國不斷推廣。
后陳村曾是矛盾多發(fā)村。村里土地被征用后獲得上千萬元的補償款，但由于村務(wù)賬目不清，村干部多拿多占，村民的上訪不斷。村務(wù)監(jiān)督委員會的出現(xiàn)，要求全村的財務(wù)支出不僅要村主任和村支書簽字，還要村務(wù)監(jiān)督委員審核簽字和公示后才能入賬。“有效規(guī)范了村干部用錢用權(quán)行為”。后陳村連續(xù)多年實現(xiàn)村干部“零違紀”、村民“零上訪”、工程“零投訴”。
相類似的，2010年，成都市在下轄的3343個村（社區(qū)）建立規(guī)范了“村民議事會”，讓村民參與到村務(wù)中來。按規(guī)定，每個村的村民議事會成員不得少于21人，10名以上村民聯(lián)名即可提出議題。同時還要求，村黨組織不得無故拖延議題審查，避免以“議題暫時不具備實施條件”為由壟斷議題，為了防止村組干部權(quán)力壟斷，文件要求村組干部不超過議事會成員總數(shù)的一半。
但成都的嘗試并沒能在全國廣泛推廣，一些地區(qū)的村民議事會在制度創(chuàng)新方面遭遇瓶頸。有些地方的村務(wù)監(jiān)督委員會，也出現(xiàn)了形同虛設(shè)的情況。
“中國有60多萬個行政村，農(nóng)村情況千差萬別，不同地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民生產(chǎn)生活困難、問題、矛盾完全不同。對于中西部相對欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，最重要的不是盲目地照搬套用過于精細化監(jiān)督制度，在這些資源匱乏治理動力不足的地區(qū)，過于復雜的制度只會更加無法運轉(zhuǎn)。最重要的應(yīng)該是根據(jù)當?shù)匦枨筇峁┲С郑峁┵Y源，激發(fā)當?shù)氐膬?nèi)在活力。”賀雪峰說。
中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍認為，村社集體與農(nóng)民之間的良性互動通道，是通過村民會議或村民代表會議來動員農(nóng)民，讓農(nóng)民參與表達自己的需求偏好，從而形成強大的農(nóng)民的共同利益與意志。“村社集體直面農(nóng)民的需求，回應(yīng)農(nóng)民的需求。這個動員過程和參與過程中結(jié)成的強大的農(nóng)民意志，可以抑制少數(shù)人的反對與反動，可以防止害群之馬的破壞。但現(xiàn)在的問題是，村社缺少回應(yīng)農(nóng)民需求的基本資源。因為很多村社集體是空殼，甚至負債累累”。
自2002年開始，賀雪峰在湖北的4個村開展了老年人協(xié)會建設(shè)的試驗——在4個村發(fā)起成立老年人協(xié)會，每村每年資助5000元活動經(jīng)費，由老年人協(xié)會自主決定使用。10多年下來，4個村的老年人協(xié)會不僅運轉(zhuǎn)良好，甚至對村莊治理也產(chǎn)生了影響。“這5000元，計算到每個老年人，每人每天不到5分錢，但這點錢所起的作用卻很大，因為十分有效地將老年人組織起來，不僅做到了老有所樂，甚至在某些方面做到了老有所為。老年人協(xié)會建設(shè)真正起到了花小錢辦大事的效果，通過很少的資源投入，激活了農(nóng)村社會內(nèi)部的積極性”。
村級探索能否在縣鄉(xiāng)復制
在李人慶看來，村級治理是連接國家政府和社會的重要一環(huán)，是決定國家政策是否貫徹落實的基礎(chǔ)。“千條線一根針”，所有的發(fā)展政策都要通過基層政府實現(xiàn)，權(quán)責不對等的問題使得村級干部責任過載。要發(fā)揮縣域一級的能力，不能只朝上，不朝下。進行基層治理既要滿足基層需求，同時也要不斷地疏通向上的管道，讓縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合執(zhí)行，讓基層需求得以傳達互動。
在他看來，不能把責任都壓到基層，要結(jié)合需求下放資源，給基層治理減負增能，從內(nèi)部激發(fā)動力，將基層需求與行政執(zhí)行形成良好的互動。
而一些下放資源的地區(qū)由于缺乏配套的監(jiān)督機制，加劇了腐敗問題。“如何給村級自治活力和空間的同時，做到規(guī)范權(quán)力、精細化制度的協(xié)調(diào)和平衡是農(nóng)村問題決策者和研究者應(yīng)該考慮的問題。”中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心社會調(diào)查研究室主任陳雪蓮說。
對于基層治理的意義所在，學界有著不同的意見。
賀雪峰認為，基層治理的意義是幫助村民解決繁瑣細微的事務(wù)以后，使得他們獲得解放，獲得更大的市場發(fā)展能力，融入到活力市場中去，讓更多的市場被共享，從而激發(fā)更多活力，進一步促進城鎮(zhèn)化步伐。
“6億多農(nóng)民，他們的生產(chǎn)生活條件各不相同，他們的需求偏好差異極大，國家顯然不可能直接來回應(yīng)農(nóng)民各個不同需求，解決所有農(nóng)民生產(chǎn)生活中的問題，而只能依托基層村社組織。在中國當前的發(fā)展階段，直面基層這些必然產(chǎn)生的矛盾并解決矛盾，根據(jù)各地不同情況發(fā)揮縣域能力，解決基層需求，才能建立一個堅固的基層堡壘。”
但也有些專家認為，基層治理的意義在于培養(yǎng)村民的公共意識，為更系統(tǒng)的變革作鋪墊。
國家行政學院教授汪玉凱認為，中國村級治理結(jié)構(gòu)的變革必須與整個政府權(quán)力變革相結(jié)合，如果沒有縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這兩個更高一級的治理結(jié)構(gòu)變更，光在小型村的變更并不會產(chǎn)生更大的效應(yīng)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國青年報》（2016年01月15日05 版）
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