從“縣”到“市”,一個的字轉換有的時候需要等待20年。盡管如此,為何各地“縣改市”熱度不減?民政部最近批復的6座撤縣設市的城市中,有的經濟指標并不算突出為何順利地獲得了設市“許可證”?“縣改市”之后,經濟增長靠什么?如何避免一窩蜂和盲目跟風“縣改市”?
國家行政學院教授汪玉凱日前在接受《民生周刊》記者(鄭旭)專訪時,回答了上述問題。
設市低門檻難擋撤縣高呼聲
民生周刊:當前各地對撤縣設市熱情和積極性高漲,據您分析,原因是什么?
汪玉凱:應該從兩個方面看這個問題。
一方面,本輪撤縣設市重啟距離國家上一次集中批復已過去20年。在這20年里,我國經濟社會發展取得了巨大成就,國家治理體系和治理能力現代化不斷向前推進,城鎮化水平已經提高了很多,過去因城市規模急劇擴張而導致問題和矛盾,現在已經找到了解決方法,并且具備了調和能力。加上之前國家制定的設市標準門檻較低,過去不符合撤縣設市條件的地方或者剛剛觸碰到標準線的地方,隨著時間的推移也都“達標”,或者遠遠高于這個標準線了。
所以,各地對撤縣設市呼聲很高,原因之一是很多縣城參照現有的設市標準自我評估后,認為已經擁有申請“縣改市”的底氣和實力了。
另一個方面是,縣級市在建設用地指標、稅費提留、審批權限、官員行政級別等方面,會比普通的縣要“優越”。除此之外,“市”會給人以城鎮化水平要高于“縣”印象,這對于招商引資、城市推廣來說都是一種隱性的收獲。
加碼新的論證評估因素
民生周刊:在民政部最近批復的這一批撤縣設市的城市中,有的雖然經濟指標并不算突出,但由于自身區位優勢突出,戰略地位特殊,因此較為順利地獲得了設市“許可證”。這釋放了什么信號?
汪玉凱:前面我也提到過,由于之前國家制定的設市標準門檻較低,而現在很多申請撤縣設市的地方都已經達到或超過這個標準了,那么對于國家層面而言,就要在這個標準的基礎上,加碼新的論證評估因素。
這些因素要么是看申請城市是否符合國家和區域重大發展戰略,要么是考量有沒有進一步帶動區域經濟發展的潛力,要么是看申請城市在一個城市群當中是否能發揮引領和支撐作用,要么是看申請城市是否能有利于加快城鎮化進程、改善居住環境、引導產業發展,等等。
以產業發展支撐城市發展
民生周刊:雖然設市能夠保證縣級地方政府獲得更大的社會經濟發展權限,但也有觀點指出,“縣改市”之后,對于當地經濟增長的影響其實并不明顯。您的觀點呢?
汪玉凱:上世紀90年代中期我國城鎮化率還不足18%,因此國家強力推進新型城鎮化進程。那個時期一些地方通過撤縣并市很好地發揮了區域帶動效應,也走上了經濟發展的快車道。
但也有一些地方設市后,城建方面缺乏科學規劃,盲目求大,涉及民生領域的公共服務跟不上,造成偽城鎮化了。關鍵是,這樣的地方始終沒有擺脫對“土地財政”的依賴,設市后,發展眼界依舊沒有跳出農民的土地,進而離新型城鎮化越來越遠。時間一長,經濟增長是否顯著就會一目了然。
我認為,無論是普通縣,還是縣級市,一個城市要實現可持續發展與繁榮,產業支撐是基礎和根本,只有通過產業的大發展,才能集聚人氣、提升財氣,推動城市的大發展。在推進城鎮化建設中,要大力實施產業化和城市化整合互進戰略,以產業化促進城市化,以城市化推進產業化,實現城市建設與產業發展的良性互動。
吸取上一輪“縣改市”教訓
民生周刊:撤縣設市政策已經“解凍”,依您之見,各地如何避免“縣改市”沖動?
汪玉凱:應該吸取上世紀90年代上一輪“縣改市”經驗教訓。當時很多地方盲目跟風,過度追求“縣改市”,造成縣級市市區農村人口比重過大,城鄉概念模糊不清、大量耕地被開發占用。因此政策“解凍”后,國家一定要以更科學、更嚴格的標準,指導各地張弛有序地推進撤縣設市,避免一窩蜂和盲目跟風。
民生周刊:有消息稱,新的設市標準民政部已制定完成,只是尚未公布。但有知情者說,新版的設市指標更多了,認為這是將事情復雜化了。您怎么看?
汪玉凱:撤縣設市的標準曾在1986年和1993年各更新過一次。1986年的版本是從人口總數、非農人口比例和GDP方面提高撤縣設市標準;1993年的版本則列出了人口密度、非農人口、GDP、財政收入、基礎設施等眾多細化指標。尚未公布的新版標準可能會更高、更細、更嚴也在預想范圍內,其目的也為是了提高城鎮化水平質量。
但在我看來,我國的城市數量還遠遠不足,如果將設市標準中的“人口杠杠”劃在“鎮區常住人口5萬人以上”為好。這樣一來,涉及民生的公共服務可以被較為充分利用,而且讓基礎好、體量大的鎮設為市,可以補齊城市數量不足的短板。但前提是,一定要打破行政體制的限制。
中國鄉村發現網轉自:人民日報社《民生周刊》2017-08-21
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