為農村發展提供不竭動力
——黨的十八大以來農村土地承包制度改革創新綜述
土地制度是國家的根本性制度，是我國農業農村發展的關鍵所在，也是我國農村改革的重中之重。
我國農村改革的大幕，開啟于1978年的一個冬夜，安徽鳳陽縣小崗村的18位農民，在土地承包責任書上按下了鮮紅的手印，率先實行農業“大包干”，幾年后，以兩權分離為核心的家庭聯產承包責任制度得以確立，解決了十幾億人的吃飯問題。
進入新世紀，面對農業農村發展新形勢，我國農村土地制度改革春潮涌動，尤其是黨的十八大以來，改革砥礪奮進，腳步鏗鏘。黨和國家高瞻遠矚，全面布局，在兩權分離的家庭承包經營制度基礎上，提出并制定了“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”的三權分置政策。這是我國繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。
從改革開放之初的兩權分離，到現階段的三權分置，我國的農村土地承包制度改革經歷了從公平到效率、從封閉到開放的發展過程，回望十八大以來我國農村土地承包制度改革歷程，始終以落實農村土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權為基本遵循，以尊重農民意愿、保護農民權益為根本原則，一幅宏偉壯麗的改革藍圖正在徐徐繪就。
確權：穩定農戶承包權
2013年7月，習近平總書記在視察武漢農村綜合產權交易所時，初步提出了將土地承包權與經營權分離的設想，為改革的持續深入指明了方向。2014年中央一號文件正式提出了三權分置的制度設計。2016年10月，中辦、國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，作出了將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行的戰略決策。
要確保三權分置有序實施，扎實做好農村土地確權登記頒證工作是前提。2016年4月25日，又是在農村改革的發源地——小崗村，習近平總書記主持召開農村改革座談會并發表重要講話，他指出，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。要抓緊落實土地承包經營權登記制度，真正讓農民吃上“定心丸”。
為了切實保護農民土地承包權益，為深化土地制度改革打好基礎，在2009年啟動土地承包經營權確權登記頒證試點基礎上，2013年中央一號文件要求全面開展農村土地確權登記頒證工作，并明確了5年時間基本完成的時間表。之后連續幾年的中央一號文件，均對農村承包地確權登記頒證工作作出明確部署。
根據中央的政策要求和具體安排，各地積極貫徹落實，有條不紊推進，并根據本地實際，尊重歷史和現實，在確保不損害農民正當權益前提下，嚴格把握“確權確地”“確權確股不確地”的標準，妥善解決承包地確權中的歷史遺留問題，真正實現“確實權”“頒鐵證”，讓農民吃上“定心丸”。
目前，承包地確權工作碩果累累。據農業部統計，截至2017年7月底，全國農村承包地確權面積已完成10.5億畝，約占二輪家庭承包耕地面積的80%。山東、寧夏、安徽、四川4省(區)已基本完成。今年新增北京、天津等6個省份開展整省試點，整省試點省份已達到28個，農村承包地確權登記頒證試點基本在全國全面鋪開。預計明年底，將基本完成農村承包地確權。
流轉：提高土地利用效率
我國農村土地承包制度改革，即是在堅持農村集體土地所有權的前提下，一方面要穩定農戶土地承包經營權，推進土地承包經營權確權登記頒證，另一方面要放活經營權，賦予農民充分的財產權利，促進農村土地資源合理配置，激發農村土地活力。這也是三權分置的重要內容。
近年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，農村大量青壯勞力選擇外出務工，由于傳統種植比較效益較低，家中的土地或是因無力耕種而撂荒，或是由留守在家中的老人婦女粗放式經營，“誰來種地”問題凸顯。在此背景下，土地或由親友代為耕種，或流轉給大戶等經營主體耕種的經營模式逐漸興起。這種在不改變農戶土地承包經營權條件下的流轉方式，一定程度上有助于緩解土地無人耕種問題，提高土地利用效率，促進農業規模經營的發展。
自十八大以來，在中央的鼓勵引導下，我國土地流轉的規模和速度不斷加快，與此同時，流轉的形式也更加多元，除了傳統的經營權流轉外，地方還探索創新了土地股份合作這一新模式：農民將土地以股份合作的形式流轉給合作社或龍頭企業經營，除了能拿到土地的保底收益，還能根據股份享受分紅。這種土地經營的新嘗試，加快了農業經營方式轉型升級，促進了農民增收致富。
為了規范引導土地經營權流轉，發展適度規模經營，2014年中央下發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，要求各地規范引導農民土地流轉行為，土地流轉中不能搞大躍進、不能搞強迫命令、不能搞行政瞎指揮，并明確提出要把握適度規模經營的“度”。
“農村土地經營權的流轉和集中必然是一個不平衡的、漸進的長期過程。”時任中央財經領導小組辦公室副主任韓俊說,發展適度規模經營,既要積極鼓勵,也不能拔苗助長,要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生產手段改進程度、農業社會化服務水平提高相適應。
在政策的指引下，各地土地流轉規范有序穩步推開。據農業部統計，截至2016年，我國耕地流轉面積達到4.79億畝，占家庭承包經營耕地面積的35.1%，流轉出承包耕地的農戶達6788.9萬戶,占家庭承包農戶數的29.7%。與此同時，各種服務土地流轉的平臺遍地開花，全國建立了近兩萬個土地流轉服務中心，為發展農業適度規模經營提供了良好的支撐。
抵押：激活農民財產權
隨著我國土地流轉速度的加快，農業規模經營水平的提高，農村金融改革的深入，土地經營權另一項重要權能——抵押，逐漸得以釋放，成為放活土地經營權的重要手段之一。
黨的十八屆三中全會決定首次提出，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。2014年中央一號文件進一步明確，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。同年4月，國務院下發《開展農村土地承包經營權抵押貸款試點的通知》，要求各地制定農村土地承包經營權抵押貸款試點管理辦法，在經批準的地區開展試點。此后相繼下發文件逐步規范強化。
目前，中央明確授權北京市大興區等232個試點縣(市、區)為農村承包土地的經營權抵押貸款試點。為了確保試點工作有效開展，全國人民代表大會常務委員會特別授權國務院試點地區分別暫時調整實施有關法律規定，在政策法律上為其創設寬松環境。
試點幾年來，各地根據實際，紛紛出臺相關的實施辦法和規范措施，嘗試多種形式的土地經營權抵押貸款，涌現出多種模式：
吉林省延邊州自發探索的“政銀保”貸款模式，通過政府、銀行、保險三方合作，利用農村土地經營權抵押擔保貸款的形式解決新型農業經營主體的融資難問題;
黑龍江省克山縣涉農金融機構結合不同經營主體的生產實際，推出的三種土地經營權抵押貸款模式：針對農戶的完全形式的土地經營權抵押貸款，針對合作社的“土地經營權抵押+擔保公司”貸款及“土地經營權抵押+其他物權抵押”貸款模式;
河南省近年來整合本地資源，推出的“農村承包土地的經營權+擔保增信”“農村承包土地的經營權+風險補償基金+農業保險”等。
這些地方的實踐探索，有效激活了土地資源，創新了農村金融支農手段，在一定程度上緩解了農業經營主體資金難題，為農村經濟的發展注入了新活力。
來自央行的數據顯示，2016年9月末，全國試點地區農村承包土地的經營權抵押貸款余額141億元，同比增長28.6%，前三季度新增44億元;累計發放113億元，同比增長56.8%。
改革無窮期。正如農業部部長韓長賦所說，“我們相信，隨著三權分置意見的貫徹實施，我國農村基本經營制度將更加鞏固完善，現代農業將健康發展，農民收入將穩步增加，社會主義新農村建設將加快推進。”
中國鄉村發現網轉自：《農村經營管理》2017年第10期
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