原標題：理順價格 活躍市場 優化結構 提高糧食產業的整體效益
——全國政協“推進糧食定價機制、補貼政策和收儲制度改革”雙周協商座談會綜述
因為地大物博、人口眾多，長久以來作為農業大國，“口糧絕對安全”一直是首要國家安全戰略。
近年來，為了確保我國糧食安全，保護農民種糧積極性，我國從2004年開始實行價格補貼政策，十多年的演進，幾乎覆蓋了全部大宗農產品。這項政策措施在當時背景下，對于促進我國農產品持續增長，保證市場穩定供應，提高農民收益發揮了歷史性作用，可謂功不可沒。
與此同時，隨著國際國內形勢的變化，農產品價格補貼政策逐漸遇到了市場機制不能有效發揮作用，部分農產品過剩，國內外價格倒掛，農業競爭力下降，下游加工企業生存與發展困難等問題，到了需要進行改革的關鍵時刻。
2016年的中央農村工作會議和今年的中央一號文件提出，要深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革。為貫徹落實中央有關會議精神，經過此前全國政協經濟委員會圍繞議題組織委員開展專題調研，深入實地了解情況，全國政協16日以“推進糧食定價機制、補貼政策和收儲制度改革”為議題，召開第75次雙周協商座談會。部分熟悉情況的全國政協委員、專家學者以及有關部門負責人共同探討在糧食生產面臨高產量、高庫存、高進口、高成本的背景下，改革該向哪里去？
價補分離增加彈性抓住了糧價改革的牛鼻子
立冬以后，河南省南陽市唐河縣南關鎮農戶靖保全種植的十幾畝冬小麥已經開始露頭。
站在自家地頭，已經50多歲的靖保全還在琢磨，明年是不是多承包一些。盡管在年紀上有些吃力，但皮膚黝黑發紅的靖保全告訴記者，“除了種田，我們這樣的小規模農戶也沒有別的本事和手藝，種糧至少旱澇保收?！?/p>
靖保全口中的“旱澇保收”，指的就是我國自2004年開始實施至今的“糧食最低收購價政策”。
隨著中國經濟步入新常態，國內外糧食市場和價格形勢都發生了深刻變化。中央農村工作領導小組原副組長陳錫文委員每每談到糧食增長，都會提到背后潛藏的結構性問題，“到2015年，我國糧食生產實現‘十二連增’，顯然當前的糧食問題，不在于總量，而是大豆供給不足、谷物生產過剩及其價格缺乏國際競爭力的結構性問題。”
對此，2014年以來，國務院啟動了糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度的改革，改革的基本思路是“價補分離”。
2016年國家率先對東北四省區玉米實行“市場定價，價補分離”政策。
2017年7月3日至6日，陳錫文率領全國政協經濟委專題調研組來到吉林省，深入德惠、公主嶺等地調研，傾聽種植大戶、合作社、農民和企業代表的心聲。
調研組發現，玉米播種面積和產量合理調減后，農民獲得了一定財政補貼，更重要的是取消玉米政府定價后，活躍了多元化的糧食收儲主體，調動了加工企業的生產積極性，明顯縮小了我國玉米與進口玉米的價格差距，改革成效初顯。
而9月調研組一行到湖南調研，發現的問題是對作為口糧的小麥和稻谷是否還要堅持最低保護價收購？這也是業界一直在討論的關鍵問題。
作為調研組成員，中國農業科學院原黨組書記薛亮委員在湖南水稻產區實地走訪調研后，最深刻的體會是增加了對麥、稻實行“價補分離”改革必要性的認識。
陳錫文用數據更進一步闡釋了這種必要性，“根據目前預測，今年年底小麥和稻谷的庫存，將分別超過目前全年消費量的80%和70%。在最低收購價影響下，今年8月我國小麥和大米的平均價格，比進口到岸完稅成本價分別高出33%和33.5%，致使入庫小麥和稻谷難以順價銷售，不僅加重了財政負擔、加大了虧損風險，而且已經面臨銷不出、存不下、購不進的局面。”陳錫文坦言，必須認真總結和完善東北玉米的改革經驗，對小麥和稻谷加快實行定價機制、補貼政策和收儲制度改革，以理順價格、活躍市場，促使麥、稻生產轉入注重品質、提高效益、按需生產的良性軌道。
在座談會上，持同樣觀點的顯然不在少數。
追根溯源，我國的糧食價格保護政策的初衷是防止“谷賤傷農”，也是為了保障糧食安全。
在北京市農林科學院院長李成貴委員關于糧食的記憶里，印象最深的是兩篇文學作品———《狗日的糧食》和《多收了三五斗》，分別寫出糧少糧多的煩惱。
借用這兩篇作品，李成貴想告訴大家，要從根本上與時俱進地提高對糧食安全的認識水平，同時建議全面退出稻谷和小麥最低收購價制度?！拔覀円鸩綊仐墎碓从诙倘苯洕宛嚮挠洃浀膫鹘y思維，相信科技進步的力量和物質裝備水平提高所帶來的保障。”
同樣是認同定價改革的必要性，但與有些認為長痛不如短痛，應該一步到位“全面取消最低收購價政策”的觀點不同，國家發改委原副主任杜鷹委員更加傾向于“小心求證”，“現在改革正當其時，讓市場在配置農業資源中發揮決定性的作用，是中國農業供給側結構性改革必過的一關。但對于稻谷這樣的基本口糧要穩定種植面積和生產者預期，必須保留最低收購價政策框架,同時，要按照確保糧食安全、確保農民利益、激發市場活力、有利于去庫存的原則，對最低收購價政策進行改革和完善?！?/p>
不可否認的是，無論糧食定價機制如何改革，保障糧食安全始終是應有之意。
“如果向市場放開定價，就要進一步加強糧情監測預警，打造糧食市場的‘千里眼’和‘順風耳’?！边@是來自民建中央的李世杰委員一直以來關注的角度，他提出，糧食監測涉及農業部、發改委、商務部、糧食局、統計局、海關等各個部門，要完善部門協調機制，成立糧食監測協調小組，建立糧情分析專家會商機制，提高糧情分析質量，以應對市場趨勢性波動。
10月27日，國家發改委12年來首次調低小麥最低收購價格。
盡管并非“全面退出”，此次下調打破了小麥最低收購價格自2006年實施以來持續上漲或持平的態勢，可以算作
是一種方向性的轉變。
整合補貼保險托底確保種糧農民收益
盡管輿論對“小麥最低收購價首次下調”有各種解讀，但在國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶看來，無論此舉是對過去3年的政策調整進行再調整，還是謀劃稻谷和小麥托市政策的改革思路，都需要考慮三個約束條件：糧食安全必須得到保障；小規模農戶將長期存在，從舊政策到新政策的轉換不能影響其生計，不能造成收入斷崖式下降；全球化不可逆轉，WTO規則必須得到遵守。
據此，葉興慶提出的改革思路濃縮為十六個字：量能分治、市場定價、價補分離、補從史定，“具體就是對產量和產能按不同的原則進行治理，產量由市場決定，產能由政府決定，由市場供求關系決定生產者價格，把隱含在托市收購價中的財政補貼抽出來，作為收入補貼直接發放給農民，補貼額的計算和發放與一定比例的歷史產量或面積掛鉤。”
眾所周知，放開市場最大的問題是可能對農民的收入以及積極性造成影響。
在討論中，委員們建議改革定價機制的同時，沒有忘記為農戶呼吁完善“補貼政策”。從某種意義上講，其實委員們所有的價格改革的建議，都是在保障農戶利益的前提下進行的。
關鍵在于如何進行補貼？
據了解，我國現存的農業補貼政策，最主要的是糧食直接補貼政策、良種補貼政策和農資綜合補貼政策；對棉花實行的目標價格補貼政策；對玉米實行的直接補貼政策；農機具購置補貼政策以及最低收購價政策等。
“可以保留農機具購置補貼政策，改革最低收購價格政策?！敝袊r業大學原校長柯炳生委員建議，同時為補償農民收入，給農民適當補貼，并與現有的糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼、玉米補貼政策一起，統一歸并為一項補貼，可稱為農地補貼，或農地保護補貼。
曾任吉林省糧食局局長、現任四平市市長的韓福春是特別邀請到會的地方代表，他深知其實在廣大基層農村，農戶們真正能把國家各種糧食補貼搞得清清楚楚的很少?！耙苊饬闱盟榇?、撒胡椒面式的補貼，一定要突出涉農補貼的重點。”
這與江西省政協副主席劉曉莊委員的想法不謀而合?！耙鸩酵顺觥栈葜啤难a貼方式，建立‘分類區別、綜合評價’的機制?！眲郧f表示，要按照實際糧食種植面積、糧食產量和糧食優質化程度進行直接補貼，“以質論價”，以優取勝，從而促進農業供給側結構性改革。
“補貼標準方面可考慮由種糧成本加合理收益與市場價格的差額來確定?！敝腥A全國供銷合作總社原理事會副主任戴公興說，杜鷹則建議小麥、稻谷改革后的補貼可以考慮與已經整合的糧食直補、良種補貼、農資補貼掛起鉤來。
國家補貼是為了降低農戶種糧風險，從風險規避的角度，委員們同樣提出另一種思路，通過農業保險體系，讓市場來分擔一部分風險。
常年為民生奔走的民盟四川省委副主委朱家媛委員從同樣的角度建議，建立糧食價格指數保險基金?！霸诩Z食市場價格波動過大且低于直接生產成本時，作為一種新的利益補償機制，對種糧農民的損失給予補償?！痹谥旒益驴磥?，這樣既能發揮市場在資源配置中的決定作用，又發揮政府的調控作用，讓農民的利益和種糧積極性得以保護。
建立多元化收儲體系積極創造新的糧食消費需求
在吉林農村的稻谷生產基地，你要向農戶們打聽“最低收購價”，他們肯定會匪夷所思地反問，“我們的優質稻谷一上市就被搶購，為什么要按最低收購價出售？”
這也是調研組在吉林調研時，最為欣慰的一幕。
吉林省近年來大力發展訂單稻谷生產，使稻谷的市場價格高于國家最低收購價，農民專注于按訂單要求生產優質稻谷，從2006年開始，96%的稻谷產量都按市場價格銷售，最低價收購的比重僅占4%，事實上早以不需要政府托市收購。
而在更廣闊的其他農村地區，承擔“托市收購”角色的是以中儲糧為代表的國家糧食儲備體系。
陳錫文不久前曾在清華大學《關于農業供給側結構性改革》的演講中公開談到，中儲糧曾跟他“抱怨”，說中儲糧壟斷性是冤枉的。補貼農民通過價格補是最簡單的辦法，也最方便。但價格到了一定水平就會扭曲，市場也會隨之扭曲，農民覺得價格很好就拼命種，其他企業在這樣的價格下根本不會收購，剩下的只有中儲糧。
換言之，中儲糧是“被動”壟斷。
在座談會現場，陳錫文再次表示，如果麥、稻價格完全由市場供求決定，國家不再實行最低收購價，中儲糧則可退出政策性收購，扭轉庫存繼續增加的局面?！暗母锬芊癯晒?，關鍵要看能否形成多元化的購銷主體?！?/p>
吉林省的訂單農業的“生動實踐”，為這樣的可能性作出最佳注腳。
而在吉林、湖南調研，中國銀監會原主席尚福林委員也聽到一些糧食加工企業反映，在收購季節資金緊缺影響收購。
如何運用金融工具解決資金緊缺問題，尚福林“支招”道，農村金融機構要制定適合糧食加工企業運營特點的貸款條件和考核機制，開展企業廠房抵押和存單、訂單、賬單、倉單質押融資業務，創新農業產業鏈金融業務。“還要充分發揮國家農業信貸擔保聯盟的作用，健全糧食收購貸款信用保證基金融資擔保機制，大力推進政策性擔保機構向縣一級延伸，加快農業政策性再擔保體系建設，建立健全風險共擔機制?！?/p>
“完善糧食儲備體系，要妥善處理中央、地方政府及儲備糧企業之間關系?！焙鲜≌f副主席楊維剛委員從整個體系出發，建議嚴格按照國家要求、標準，分級建立落實糧食儲備，同時通過政府購買服務的方式，引導和支持具備條件的多元化市場主體參與糧食儲備和流通，逐步建立適應我國糧食市場特點的社會化糧食儲備服務機制。
江西省農業廳廳長胡漢平委員更加強調糧食儲備機制的“差異化”，認為對早稻、中晚稻、粳稻等不同品種，實現差異化的收儲政策，可以主動適應消費升級大趨勢，打通糧食生產與市場的對接通道，引導糧食產業結構的調整優化。
民以食為天，無論如何，吃飯問題始終是中國人的頭等大事。
中共十九大提出很多新情況、新變化和新趨勢，要適應我國農業現代化的需要，推進農業可持續發展，加快農業供給側結構性改革，或許，對現有農業政策支持體系的重構，勢在必行。
中國鄉村發現網轉自：人民政協報 2017-11-17
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