原標(biāo)題：理順價(jià)格 活躍市場(chǎng) 優(yōu)化結(jié)構(gòu) 提高糧食產(chǎn)業(yè)的整體效益
——全國(guó)政協(xié)“推進(jìn)糧食定價(jià)機(jī)制、補(bǔ)貼政策和收儲(chǔ)制度改革”雙周協(xié)商座談會(huì)綜述
因?yàn)榈卮笪锊⑷丝诒姸啵L(zhǎng)久以來(lái)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，“口糧絕對(duì)安全”一直是首要國(guó)家安全戰(zhàn)略。
近年來(lái)，為了確保我國(guó)糧食安全，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，我國(guó)從2004年開(kāi)始實(shí)行價(jià)格補(bǔ)貼政策，十多年的演進(jìn)，幾乎覆蓋了全部大宗農(nóng)產(chǎn)品。這項(xiàng)政策措施在當(dāng)時(shí)背景下，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)增長(zhǎng)，保證市場(chǎng)穩(wěn)定供應(yīng)，提高農(nóng)民收益發(fā)揮了歷史性作用，可謂功不可沒(méi)。
與此同時(shí)，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼政策逐漸遇到了市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，部分農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩，國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，下游加工企業(yè)生存與發(fā)展困難等問(wèn)題，到了需要進(jìn)行改革的關(guān)鍵時(shí)刻。
2016年的中央農(nóng)村工作會(huì)議和今年的中央一號(hào)文件提出，要深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革。為貫徹落實(shí)中央有關(guān)會(huì)議精神，經(jīng)過(guò)此前全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)圍繞議題組織委員開(kāi)展專題調(diào)研，深入實(shí)地了解情況，全國(guó)政協(xié)16日以“推進(jìn)糧食定價(jià)機(jī)制、補(bǔ)貼政策和收儲(chǔ)制度改革”為議題，召開(kāi)第75次雙周協(xié)商座談會(huì)。部分熟悉情況的全國(guó)政協(xié)委員、專家學(xué)者以及有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人共同探討在糧食生產(chǎn)面臨高產(chǎn)量、高庫(kù)存、高進(jìn)口、高成本的背景下，改革該向哪里去？
價(jià)補(bǔ)分離增加彈性抓住了糧價(jià)改革的牛鼻子
立冬以后，河南省南陽(yáng)市唐河縣南關(guān)鎮(zhèn)農(nóng)戶靖保全種植的十幾畝冬小麥已經(jīng)開(kāi)始露頭。
站在自家地頭，已經(jīng)50多歲的靖保全還在琢磨，明年是不是多承包一些。盡管在年紀(jì)上有些吃力，但皮膚黝黑發(fā)紅的靖保全告訴記者，“除了種田，我們這樣的小規(guī)模農(nóng)戶也沒(méi)有別的本事和手藝，種糧至少旱澇保收。”
靖保全口中的“旱澇保收”，指的就是我國(guó)自2004年開(kāi)始實(shí)施至今的“糧食最低收購(gòu)價(jià)政策”。
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)和價(jià)格形勢(shì)都發(fā)生了深刻變化。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長(zhǎng)陳錫文委員每每談到糧食增長(zhǎng)，都會(huì)提到背后潛藏的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，“到2015年，我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)‘十二連增’，顯然當(dāng)前的糧食問(wèn)題，不在于總量，而是大豆供給不足、谷物生產(chǎn)過(guò)剩及其價(jià)格缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。”
對(duì)此，2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度的改革，改革的基本思路是“價(jià)補(bǔ)分離”。
2016年國(guó)家率先對(duì)東北四省區(qū)玉米實(shí)行“市場(chǎng)定價(jià)，價(jià)補(bǔ)分離”政策。
2017年7月3日至6日，陳錫文率領(lǐng)全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委專題調(diào)研組來(lái)到吉林省，深入德惠、公主嶺等地調(diào)研，傾聽(tīng)種植大戶、合作社、農(nóng)民和企業(yè)代表的心聲。
調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，玉米播種面積和產(chǎn)量合理調(diào)減后，農(nóng)民獲得了一定財(cái)政補(bǔ)貼，更重要的是取消玉米政府定價(jià)后，活躍了多元化的糧食收儲(chǔ)主體，調(diào)動(dòng)了加工企業(yè)的生產(chǎn)積極性，明顯縮小了我國(guó)玉米與進(jìn)口玉米的價(jià)格差距，改革成效初顯。
而9月調(diào)研組一行到湖南調(diào)研，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是對(duì)作為口糧的小麥和稻谷是否還要堅(jiān)持最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)？這也是業(yè)界一直在討論的關(guān)鍵問(wèn)題。
作為調(diào)研組成員，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院原黨組書(shū)記薛亮委員在湖南水稻產(chǎn)區(qū)實(shí)地走訪調(diào)研后，最深刻的體會(huì)是增加了對(duì)麥、稻實(shí)行“價(jià)補(bǔ)分離”改革必要性的認(rèn)識(shí)。
陳錫文用數(shù)據(jù)更進(jìn)一步闡釋了這種必要性，“根據(jù)目前預(yù)測(cè)，今年年底小麥和稻谷的庫(kù)存，將分別超過(guò)目前全年消費(fèi)量的80%和70%。在最低收購(gòu)價(jià)影響下，今年8月我國(guó)小麥和大米的平均價(jià)格，比進(jìn)口到岸完稅成本價(jià)分別高出33%和33.5%，致使入庫(kù)小麥和稻谷難以順價(jià)銷售，不僅加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)、加大了虧損風(fēng)險(xiǎn)，而且已經(jīng)面臨銷不出、存不下、購(gòu)不進(jìn)的局面。”陳錫文坦言，必須認(rèn)真總結(jié)和完善東北玉米的改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)小麥和稻谷加快實(shí)行定價(jià)機(jī)制、補(bǔ)貼政策和收儲(chǔ)制度改革，以理順價(jià)格、活躍市場(chǎng)，促使麥、稻生產(chǎn)轉(zhuǎn)入注重品質(zhì)、提高效益、按需生產(chǎn)的良性軌道。
在座談會(huì)上，持同樣觀點(diǎn)的顯然不在少數(shù)。
追根溯源，我國(guó)的糧食價(jià)格保護(hù)政策的初衷是防止“谷賤傷農(nóng)”，也是為了保障糧食安全。
在北京市農(nóng)林科學(xué)院院長(zhǎng)李成貴委員關(guān)于糧食的記憶里，印象最深的是兩篇文學(xué)作品———《狗日的糧食》和《多收了三五斗》，分別寫(xiě)出糧少糧多的煩惱。
借用這兩篇作品，李成貴想告訴大家，要從根本上與時(shí)俱進(jìn)地提高對(duì)糧食安全的認(rèn)識(shí)水平，同時(shí)建議全面退出稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)制度。“我們要逐步拋棄來(lái)源于短缺經(jīng)濟(jì)和饑荒記憶的傳統(tǒng)思維，相信科技進(jìn)步的力量和物質(zhì)裝備水平提高所帶來(lái)的保障。”
同樣是認(rèn)同定價(jià)改革的必要性，但與有些認(rèn)為長(zhǎng)痛不如短痛，應(yīng)該一步到位“全面取消最低收購(gòu)價(jià)政策”的觀點(diǎn)不同，國(guó)家發(fā)改委原副主任杜鷹委員更加傾向于“小心求證”，“現(xiàn)在改革正當(dāng)其時(shí)，讓市場(chǎng)在配置農(nóng)業(yè)資源中發(fā)揮決定性的作用，是中國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必過(guò)的一關(guān)。但對(duì)于稻谷這樣的基本口糧要穩(wěn)定種植面積和生產(chǎn)者預(yù)期，必須保留最低收購(gòu)價(jià)政策框架,同時(shí)，要按照確保糧食安全、確保農(nóng)民利益、激發(fā)市場(chǎng)活力、有利于去庫(kù)存的原則，對(duì)最低收購(gòu)價(jià)政策進(jìn)行改革和完善。”
不可否認(rèn)的是，無(wú)論糧食定價(jià)機(jī)制如何改革，保障糧食安全始終是應(yīng)有之意。
“如果向市場(chǎng)放開(kāi)定價(jià)，就要進(jìn)一步加強(qiáng)糧情監(jiān)測(cè)預(yù)警，打造糧食市場(chǎng)的‘千里眼’和‘順風(fēng)耳’。”這是來(lái)自民建中央的李世杰委員一直以來(lái)關(guān)注的角度，他提出，糧食監(jiān)測(cè)涉及農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、商務(wù)部、糧食局、統(tǒng)計(jì)局、海關(guān)等各個(gè)部門(mén)，要完善部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，成立糧食監(jiān)測(cè)協(xié)調(diào)小組，建立糧情分析專家會(huì)商機(jī)制，提高糧情分析質(zhì)量，以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)趨勢(shì)性波動(dòng)。
10月27日，國(guó)家發(fā)改委12年來(lái)首次調(diào)低小麥最低收購(gòu)價(jià)格。
盡管并非“全面退出”，此次下調(diào)打破了小麥最低收購(gòu)價(jià)格自2006年實(shí)施以來(lái)持續(xù)上漲或持平的態(tài)勢(shì)，可以算作
是一種方向性的轉(zhuǎn)變。
整合補(bǔ)貼保險(xiǎn)托底確保種糧農(nóng)民收益
盡管輿論對(duì)“小麥最低收購(gòu)價(jià)首次下調(diào)”有各種解讀，但在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶看來(lái)，無(wú)論此舉是對(duì)過(guò)去3年的政策調(diào)整進(jìn)行再調(diào)整，還是謀劃稻谷和小麥托市政策的改革思路，都需要考慮三個(gè)約束條件：糧食安全必須得到保障；小規(guī)模農(nóng)戶將長(zhǎng)期存在，從舊政策到新政策的轉(zhuǎn)換不能影響其生計(jì)，不能造成收入斷崖式下降；全球化不可逆轉(zhuǎn)，WTO規(guī)則必須得到遵守。
據(jù)此，葉興慶提出的改革思路濃縮為十六個(gè)字：量能分治、市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離、補(bǔ)從史定，“具體就是對(duì)產(chǎn)量和產(chǎn)能按不同的原則進(jìn)行治理，產(chǎn)量由市場(chǎng)決定，產(chǎn)能由政府決定，由市場(chǎng)供求關(guān)系決定生產(chǎn)者價(jià)格，把隱含在托市收購(gòu)價(jià)中的財(cái)政補(bǔ)貼抽出來(lái)，作為收入補(bǔ)貼直接發(fā)放給農(nóng)民，補(bǔ)貼額的計(jì)算和發(fā)放與一定比例的歷史產(chǎn)量或面積掛鉤。”
眾所周知，放開(kāi)市場(chǎng)最大的問(wèn)題是可能對(duì)農(nóng)民的收入以及積極性造成影響。
在討論中，委員們建議改革定價(jià)機(jī)制的同時(shí)，沒(méi)有忘記為農(nóng)戶呼吁完善“補(bǔ)貼政策”。從某種意義上講，其實(shí)委員們所有的價(jià)格改革的建議，都是在保障農(nóng)戶利益的前提下進(jìn)行的。
關(guān)鍵在于如何進(jìn)行補(bǔ)貼？
據(jù)了解，我國(guó)現(xiàn)存的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，最主要的是糧食直接補(bǔ)貼政策、良種補(bǔ)貼政策和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策；對(duì)棉花實(shí)行的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策；對(duì)玉米實(shí)行的直接補(bǔ)貼政策；農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策以及最低收購(gòu)價(jià)政策等。
“可以保留農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策，改革最低收購(gòu)價(jià)格政策。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)原校長(zhǎng)柯炳生委員建議，同時(shí)為補(bǔ)償農(nóng)民收入，給農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)貼，并與現(xiàn)有的糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、玉米補(bǔ)貼政策一起，統(tǒng)一歸并為一項(xiàng)補(bǔ)貼，可稱為農(nóng)地補(bǔ)貼，或農(nóng)地保護(hù)補(bǔ)貼。
曾任吉林省糧食局局長(zhǎng)、現(xiàn)任四平市市長(zhǎng)的韓福春是特別邀請(qǐng)到會(huì)的地方代表，他深知其實(shí)在廣大基層農(nóng)村，農(nóng)戶們真正能把國(guó)家各種糧食補(bǔ)貼搞得清清楚楚的很少。“要避免零敲碎打、撒胡椒面式的補(bǔ)貼，一定要突出涉農(nóng)補(bǔ)貼的重點(diǎn)。”
這與江西省政協(xié)副主席劉曉莊委員的想法不謀而合。“要逐步退出‘普惠制’的補(bǔ)貼方式，建立‘分類區(qū)別、綜合評(píng)價(jià)’的機(jī)制。”劉曉莊表示，要按照實(shí)際糧食種植面積、糧食產(chǎn)量和糧食優(yōu)質(zhì)化程度進(jìn)行直接補(bǔ)貼，“以質(zhì)論價(jià)”，以優(yōu)取勝，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
“補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面可考慮由種糧成本加合理收益與市場(chǎng)價(jià)格的差額來(lái)確定。”中華全國(guó)供銷合作總社原理事會(huì)副主任戴公興說(shuō)，杜鷹則建議小麥、稻谷改革后的補(bǔ)貼可以考慮與已經(jīng)整合的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼掛起鉤來(lái)。
國(guó)家補(bǔ)貼是為了降低農(nóng)戶種糧風(fēng)險(xiǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的角度，委員們同樣提出另一種思路，通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，讓市場(chǎng)來(lái)分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)。
常年為民生奔走的民盟四川省委副主委朱家媛委員從同樣的角度建議，建立糧食價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)基金。“在糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)過(guò)大且低于直接生產(chǎn)成本時(shí)，作為一種新的利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)種糧農(nóng)民的損失給予補(bǔ)償。”在朱家媛看來(lái)，這樣既能發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，又發(fā)揮政府的調(diào)控作用，讓農(nóng)民的利益和種糧積極性得以保護(hù)。
建立多元化收儲(chǔ)體系積極創(chuàng)造新的糧食消費(fèi)需求
在吉林農(nóng)村的稻谷生產(chǎn)基地，你要向農(nóng)戶們打聽(tīng)“最低收購(gòu)價(jià)”，他們肯定會(huì)匪夷所思地反問(wèn)，“我們的優(yōu)質(zhì)稻谷一上市就被搶購(gòu)，為什么要按最低收購(gòu)價(jià)出售？”
這也是調(diào)研組在吉林調(diào)研時(shí)，最為欣慰的一幕。
吉林省近年來(lái)大力發(fā)展訂單稻谷生產(chǎn)，使稻谷的市場(chǎng)價(jià)格高于國(guó)家最低收購(gòu)價(jià)，農(nóng)民專注于按訂單要求生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)稻谷，從2006年開(kāi)始，96%的稻谷產(chǎn)量都按市場(chǎng)價(jià)格銷售，最低價(jià)收購(gòu)的比重僅占4%，事實(shí)上早以不需要政府托市收購(gòu)。
而在更廣闊的其他農(nóng)村地區(qū)，承擔(dān)“托市收購(gòu)”角色的是以中儲(chǔ)糧為代表的國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系。
陳錫文不久前曾在清華大學(xué)《關(guān)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》的演講中公開(kāi)談到，中儲(chǔ)糧曾跟他“抱怨”，說(shuō)中儲(chǔ)糧壟斷性是冤枉的。補(bǔ)貼農(nóng)民通過(guò)價(jià)格補(bǔ)是最簡(jiǎn)單的辦法，也最方便。但價(jià)格到了一定水平就會(huì)扭曲，市場(chǎng)也會(huì)隨之扭曲，農(nóng)民覺(jué)得價(jià)格很好就拼命種，其他企業(yè)在這樣的價(jià)格下根本不會(huì)收購(gòu)，剩下的只有中儲(chǔ)糧。
換言之，中儲(chǔ)糧是“被動(dòng)”壟斷。
在座談會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，陳錫文再次表示，如果麥、稻價(jià)格完全由市場(chǎng)供求決定，國(guó)家不再實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)，中儲(chǔ)糧則可退出政策性收購(gòu)，扭轉(zhuǎn)庫(kù)存繼續(xù)增加的局面。“但改革能否成功，關(guān)鍵要看能否形成多元化的購(gòu)銷主體。”
吉林省的訂單農(nóng)業(yè)的“生動(dòng)實(shí)踐”，為這樣的可能性作出最佳注腳。
而在吉林、湖南調(diào)研，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)原主席尚福林委員也聽(tīng)到一些糧食加工企業(yè)反映，在收購(gòu)季節(jié)資金緊缺影響收購(gòu)。
如何運(yùn)用金融工具解決資金緊缺問(wèn)題，尚福林“支招”道，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要制定適合糧食加工企業(yè)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)的貸款條件和考核機(jī)制，開(kāi)展企業(yè)廠房抵押和存單、訂單、賬單、倉(cāng)單質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈金融業(yè)務(wù)。“還要充分發(fā)揮國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟的作用，健全糧食收購(gòu)貸款信用保證基金融資擔(dān)保機(jī)制，大力推進(jìn)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)向縣一級(jí)延伸，加快農(nóng)業(yè)政策性再擔(dān)保體系建設(shè)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。”
“完善糧食儲(chǔ)備體系，要妥善處理中央、地方政府及儲(chǔ)備糧企業(yè)之間關(guān)系。”湖南省政協(xié)副主席楊維剛委員從整個(gè)體系出發(fā)，建議嚴(yán)格按照國(guó)家要求、標(biāo)準(zhǔn)，分級(jí)建立落實(shí)糧食儲(chǔ)備，同時(shí)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，引導(dǎo)和支持具備條件的多元化市場(chǎng)主體參與糧食儲(chǔ)備和流通，逐步建立適應(yīng)我國(guó)糧食市場(chǎng)特點(diǎn)的社會(huì)化糧食儲(chǔ)備服務(wù)機(jī)制。
江西省農(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng)胡漢平委員更加強(qiáng)調(diào)糧食儲(chǔ)備機(jī)制的“差異化”，認(rèn)為對(duì)早稻、中晚稻、粳稻等不同品種，實(shí)現(xiàn)差異化的收儲(chǔ)政策，可以主動(dòng)適應(yīng)消費(fèi)升級(jí)大趨勢(shì)，打通糧食生產(chǎn)與市場(chǎng)的對(duì)接通道，引導(dǎo)糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。
民以食為天，無(wú)論如何，吃飯問(wèn)題始終是中國(guó)人的頭等大事。
中共十九大提出很多新情況、新變化和新趨勢(shì)，要適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，或許，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策支持體系的重構(gòu)，勢(shì)在必行。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民政協(xié)報(bào) 2017-11-17
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