《農村集體經濟組織財務制度（征求意見稿）》起草說明
貫徹落實黨中央、國務院決策部署，財政部會同農業農村部研究起草了《農村集體經濟組織財務制度（征求意見稿）》（以下簡稱《財務制度》）。現將有關情況說明如下：
一、起草背景和過程
近年來，農村集體經濟不斷發展，農村改革持續深入。隨著各地農村集體資產存量日益增加，農村集體經濟規模不斷擴大，經營方式更加多元，亟需在財務制度中對相關財務行為作出規范要求。按照黨中央、國務院部署，財政部會同農業農村部開展研究，做好《財務制度》的起草工作。第一， 收集整理相關文件以及各省（自治區、直轄市）農村集體經濟組織資產管理和財務管理制度，組織專家進行論證，并赴地方開展調研，在此基礎上，形成《財務制度》初稿。第二， 舉辦基層干部專題研討會，來自全國各地各級基層干部 100 多人進行分組討論；聯合中國農村雜志社《農村財務會計》期刊開設制度修訂專欄，面向全國開展征文和意見征集活動；委托高校和科研機構開展農村集體經濟組織財務制度課題研究，并積極將研究成果轉化為制度成果，對初稿進行多輪修改完善。第三，將修改完善后的《財務制度》征求基層干部和專家意見；征求中央有關部門和省級農業農村部門、部分省級財政部門、部分財政部監管局意見，在綜合吸收各方意見基礎上，形成此征求意見稿。
二、《財務制度》制定的主要考慮
（一）突出農村集體經濟組織的“農”字屬性。
農村集體經濟組織財產屬于成員集體所有，公益性與經營性并存。《財務制度》制定兼顧農村集體經濟組織的經濟功能與社會功能，考慮農業農村具體情況，與現有農業農村相關法律法規、政策要求相銜接。
（二）強化對集體資產和成員權益的保護。
農村集體經濟組織是特別法人，資產權屬、所有者權益、 發展目標與一般經濟體區別明顯。《財務制度》制定緊緊圍繞黨中央、國務院關于推動農村集體經濟發展有關精神，切實保護集體資產安全和集體經濟組織成員權益，推動公益事業發展，對可能損害農民權益、流失集體資產、增加村集體和政府債務的行為作出規范或者禁止。
（三）符合社會主義市場經濟體制要求。
《財務制度》考慮農村集體經濟組織參與市場經濟活動的要求，按照《會計法》及其他相關法律法規制定，《財務制度》既為農村集體經濟組織建立健全內外部財務管理制度、嚴格規范農村集體經濟組織財務活動，提供行為指引， 又為農村集體經濟組織留出發展空間。
（四）兼顧地區及發展階段的差異。
我國各地農村要素稟賦、人才隊伍、經濟水平、改革進程等基本情況和發展階段差異較大，考慮到農村集體經濟組織法尚在起草階段，規范和促進農村集體經濟發展的實踐共識、法律規定仍有待明確，為兼顧各地、各方訴求和意見，《財務制度》具體條款制定時避免“一刀切”，地方可結合自身實際制定相關細則,農村集體經濟組織也可通過組織章程加強財務管理。
三、《財務制度》的主要內容
《財務制度》共 8 章 40條，可分為三個部分。
第一部分，總則。包括制度制定目的及依據、適用范圍、 主要任務、遵循原則和監督指導 5 條。規定了農村集體經濟組織應遵循民主管理、公開透明、成員受益、公益優先 4 項原則，建立健全財務管理制度，如實反映農村集體經濟組織的財務狀況。合理籌集資金，建立健全科學的收益分配制度和激勵約束機制，加強財務信息管理，完善財務監督，控制財務風險，實現集體資產保值增值。依法依規接受鄉鎮人民政府（包括轄有村的街道辦事處）和農業農村部門的監督指導，依法依規接受財政、審計等相關部門的監督。
第二部分，主要內容。共包括財務管理架構、資金籌集、 資產營運、收支管理及收益分配、產權管理、財務信息管理6章33條。突出加強黨的領導和民主管理，要求農村集體經濟組織財務管理應在村黨組織領導下，由成員（代表）大會、 理事會、監事會和會計人員等按規定履行職責，要求重大財務活動應按當地規定報鄉鎮黨委、政府或農業農村部門；規范了農村集體經濟組織資金籌集渠道、籌資方式及管理要求；各項資產運營管理、資產處置要求；收益分配原則及順序；產權變更、撤并村資產收益處理要求；財務信息采集、報送、公開要求等。
第三部分，附則。包含地方執行和生效時間 2 條。規定地方農業農村部門和財政部門可根據本制度，結合實際情況制定具體實施細則。
四、需要說明的主要問題
（一）關于村民委員會和農村集體經濟組織賬務分設。
《財務制度》提出“具備條件的農村集體經濟組織與村民委員會原則上應當分設會計賬套和銀行賬戶”，主要考慮： 一是兩者均具有獨立的法人資格。《民法典》規定基層群眾性自治組織法人和農村集體經濟組織法人均為特別法人（第九十六條）；農村集體經濟組織依法取得法人資格（第九十九條）；村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動（第一百零一條）。《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確“有需要且條件許可的地方，可實行村民委員會事務和集體經濟事務分離”。因此，農村集體經濟組織、村民委員會分別具有獨立的法人資格，屬于獨立的會計主體。二是保障集體資產安全的需要。《民法典》規定法人以其全部財產獨立承擔民事責任（第六十條）；法定代表人以法人名義從事的民事活動，其法律后果由法人承受（第六十一條）。因此，合并賬務一旦發生債務償還或經濟糾紛，承擔的財產界線無法明確，影響集體資產安全。同時，雖然理論上賬務都應當分設，但在具體實施時還受到條件限制，為避免“一刀切”，僅對具備條件的村作出原則性規定。
（二）關于內部財務管理主體。
《財務制度》參照《企業財務通則》，明確了農村集體經濟組織內部財務管理的主體。考慮到集體產權制度改革階段性任務將于今年底全面完成，財務制度要與集體產權制度改革相適應。為此，《財務制度》將內部財務管理主體界定為成員（代表）大會、理事會、監事會和會計人員等，并分別對各主體主要的財務管理職責作出要求。
（三）關于成員投資權益。
原農業部、民政部、財政部、審計署《關于推動農村集體財務管理和監督經常化規范化制度化的意見》（農經發〔2003〕11 號）規定，農村各集體經濟組織的成員大會或成員代表大會是決定該集體經濟組織重大財務活動和財務事項的最高權力機構。為防止部分成員權益受到損害，根據上述文件精神，《財務制度》提出了“農村集體經濟組織成員可自愿以貨幣資金、實物、無形資產等形式出資，所占權益比例應嚴格控制，并經成員（代表）大會同意”。
（四）關于控制債務及其風險。
為保障農村集體資產安全和農村集體經濟組織成員權益，防范風險，《財務制度》提出“農村集體經濟組織不得舉債興辦公益事業；舉債從事經營性活動應納入村級重大事項決策‘四議兩公開’范圍，并按當地規定報鄉鎮黨委、政府或農業農村部門”“農村集體經濟組織應建立健全集體經濟組織負責人任期和離任審計制度，將村級債務作為重點審計內容。嚴禁農村集體經濟組織將債務轉嫁給地方政府”。
（五）關于向他人或其他機構提供擔保。
為從源頭上防止村級債務發生，《國務院辦公廳關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發〔2005〕39 號）明確規定“不得為企業貸款提供擔保或抵押”；《農業部關于進一步加強村級債務管理堅決制止新增債務的通 知》（農經發〔2005〕21 號）規定“嚴禁村委會或村集體經濟組織以任何名義從金融機構貸款或為企業提供擔保。除正常經濟業務中發生的應收款項以外，不得將集體資金出借給外單位或者個人使用”。為此，《財務制度》規定“農村集體經濟組織以及農村集體經濟組織經營管理人員，不得以本集體資產為任何單位和個人提供擔保”。
（六）關于公積公益金計提。
《村集體經濟組織會計制度》將收益分配的項目分為提取公積公益金、提取應付福利費、外來投資分利、農戶分配、 其他。《財務制度》結合基層實際，將村級組織運轉、村內公益事業發展等支出作為當期費用。規定可分配收益按彌補以前年度虧損、提取公積公益金和福利費、向成員分配收益、其他的順序進行分配。公積公益金和福利費具體計提比例由各村按組織章程自主確定。
（七）關于村莊撤并有關原則。
為貫徹落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于嚴格規范村莊撤并工作的通知》有關要求，保障村莊撤并中的農村集體經濟組織成員權益，《財務制度》提出“村莊撤并的， 不得打亂農村集體經濟組織界限，隨意合并、平調集體資產， 混淆集體財務會計賬目。資產收益仍歸原農村集體經濟組織成員所有”。
（中國鄉村發現網轉自：財政部）
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