《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度（征求意見稿）》起草說明
貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，財政部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究起草了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度（征求意見稿）》（以下簡稱《財務(wù)制度》）。現(xiàn)將有關(guān)情況說明如下：
一、起草背景和過程
近年來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村改革持續(xù)深入。隨著各地農(nóng)村集體資產(chǎn)存量日益增加，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)營方式更加多元，亟需在財務(wù)制度中對相關(guān)財務(wù)行為作出規(guī)范要求。按照黨中央、國務(wù)院部署，財政部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展研究，做好《財務(wù)制度》的起草工作。第一， 收集整理相關(guān)文件以及各省（自治區(qū)、直轄市）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理和財務(wù)管理制度，組織專家進(jìn)行論證，并赴地方開展調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，形成《財務(wù)制度》初稿。第二， 舉辦基層干部專題研討會，來自全國各地各級基層干部 100 多人進(jìn)行分組討論；聯(lián)合中國農(nóng)村雜志社《農(nóng)村財務(wù)會計》期刊開設(shè)制度修訂專欄，面向全國開展征文和意見征集活動；委托高校和科研機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度課題研究，并積極將研究成果轉(zhuǎn)化為制度成果，對初稿進(jìn)行多輪修改完善。第三，將修改完善后的《財務(wù)制度》征求基層干部和專家意見；征求中央有關(guān)部門和省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、部分省級財政部門、部分財政部監(jiān)管局意見，在綜合吸收各方意見基礎(chǔ)上，形成此征求意見稿。
二、《財務(wù)制度》制定的主要考慮
（一）突出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“農(nóng)”字屬性。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財產(chǎn)屬于成員集體所有，公益性與經(jīng)營性并存。《財務(wù)制度》制定兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能與社會功能，考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村具體情況，與現(xiàn)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)法律法規(guī)、政策要求相銜接。
（二）強(qiáng)化對集體資產(chǎn)和成員權(quán)益的保護(hù)。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，資產(chǎn)權(quán)屬、所有者權(quán)益、 發(fā)展目標(biāo)與一般經(jīng)濟(jì)體區(qū)別明顯。《財務(wù)制度》制定緊緊圍繞黨中央、國務(wù)院關(guān)于推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)精神，切實保護(hù)集體資產(chǎn)安全和集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，推動公益事業(yè)發(fā)展，對可能損害農(nóng)民權(quán)益、流失集體資產(chǎn)、增加村集體和政府債務(wù)的行為作出規(guī)范或者禁止。
（三）符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求。
《財務(wù)制度》考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場經(jīng)濟(jì)活動的要求，按照《會計法》及其他相關(guān)法律法規(guī)制定，《財務(wù)制度》既為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全內(nèi)外部財務(wù)管理制度、嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)活動，提供行為指引， 又為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留出發(fā)展空間。
（四）兼顧地區(qū)及發(fā)展階段的差異。
我國各地農(nóng)村要素稟賦、人才隊伍、經(jīng)濟(jì)水平、改革進(jìn)程等基本情況和發(fā)展階段差異較大，考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法尚在起草階段，規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐共識、法律規(guī)定仍有待明確，為兼顧各地、各方訴求和意見，《財務(wù)制度》具體條款制定時避免“一刀切”，地方可結(jié)合自身實際制定相關(guān)細(xì)則,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可通過組織章程加強(qiáng)財務(wù)管理。
三、《財務(wù)制度》的主要內(nèi)容
《財務(wù)制度》共 8 章 40條，可分為三個部分。
第一部分，總則。包括制度制定目的及依據(jù)、適用范圍、 主要任務(wù)、遵循原則和監(jiān)督指導(dǎo) 5 條。規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)遵循民主管理、公開透明、成員受益、公益優(yōu)先 4 項原則，建立健全財務(wù)管理制度，如實反映農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財務(wù)狀況。合理籌集資金，建立健全科學(xué)的收益分配制度和激勵約束機(jī)制，加強(qiáng)財務(wù)信息管理，完善財務(wù)監(jiān)督，控制財務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。依法依規(guī)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（包括轄有村的街道辦事處）和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的監(jiān)督指導(dǎo)，依法依規(guī)接受財政、審計等相關(guān)部門的監(jiān)督。
第二部分，主要內(nèi)容。共包括財務(wù)管理架構(gòu)、資金籌集、 資產(chǎn)營運、收支管理及收益分配、產(chǎn)權(quán)管理、財務(wù)信息管理6章33條。突出加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主管理，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理應(yīng)在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，由成員（代表）大會、 理事會、監(jiān)事會和會計人員等按規(guī)定履行職責(zé)，要求重大財務(wù)活動應(yīng)按當(dāng)?shù)匾?guī)定報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門；規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金籌集渠道、籌資方式及管理要求；各項資產(chǎn)運營管理、資產(chǎn)處置要求；收益分配原則及順序；產(chǎn)權(quán)變更、撤并村資產(chǎn)收益處理要求；財務(wù)信息采集、報送、公開要求等。
第三部分，附則。包含地方執(zhí)行和生效時間 2 條。規(guī)定地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和財政部門可根據(jù)本制度，結(jié)合實際情況制定具體實施細(xì)則。
四、需要說明的主要問題
（一）關(guān)于村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬務(wù)分設(shè)。
《財務(wù)制度》提出“具備條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會原則上應(yīng)當(dāng)分設(shè)會計賬套和銀行賬戶”，主要考慮： 一是兩者均具有獨立的法人資格。《民法典》規(guī)定基層群眾性自治組織法人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人均為特別法人（第九十六條）；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格（第九十九條）；村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動（第一百零一條）。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確“有需要且條件許可的地方，可實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離”。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會分別具有獨立的法人資格，屬于獨立的會計主體。二是保障集體資產(chǎn)安全的需要。《民法典》規(guī)定法人以其全部財產(chǎn)獨立承擔(dān)民事責(zé)任（第六十條）；法定代表人以法人名義從事的民事活動，其法律后果由法人承受（第六十一條）。因此，合并賬務(wù)一旦發(fā)生債務(wù)償還或經(jīng)濟(jì)糾紛，承擔(dān)的財產(chǎn)界線無法明確，影響集體資產(chǎn)安全。同時，雖然理論上賬務(wù)都應(yīng)當(dāng)分設(shè)，但在具體實施時還受到條件限制，為避免“一刀切”，僅對具備條件的村作出原則性規(guī)定。
（二）關(guān)于內(nèi)部財務(wù)管理主體。
《財務(wù)制度》參照《企業(yè)財務(wù)通則》，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部財務(wù)管理的主體。考慮到集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)將于今年底全面完成，財務(wù)制度要與集體產(chǎn)權(quán)制度改革相適應(yīng)。為此，《財務(wù)制度》將內(nèi)部財務(wù)管理主體界定為成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會和會計人員等，并分別對各主體主要的財務(wù)管理職責(zé)作出要求。
（三）關(guān)于成員投資權(quán)益。
原農(nóng)業(yè)部、民政部、財政部、審計署《關(guān)于推動農(nóng)村集體財務(wù)管理和監(jiān)督經(jīng)常化規(guī)范化制度化的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2003〕11 號）規(guī)定，農(nóng)村各集體經(jīng)濟(jì)組織的成員大會或成員代表大會是決定該集體經(jīng)濟(jì)組織重大財務(wù)活動和財務(wù)事項的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。為防止部分成員權(quán)益受到損害，根據(jù)上述文件精神，《財務(wù)制度》提出了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可自愿以貨幣資金、實物、無形資產(chǎn)等形式出資，所占權(quán)益比例應(yīng)嚴(yán)格控制，并經(jīng)成員（代表）大會同意”。
（四）關(guān)于控制債務(wù)及其風(fēng)險。
為保障農(nóng)村集體資產(chǎn)安全和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，防范風(fēng)險，《財務(wù)制度》提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得舉債興辦公益事業(yè)；舉債從事經(jīng)營性活動應(yīng)納入村級重大事項決策‘四議兩公開’范圍，并按當(dāng)?shù)匾?guī)定報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人任期和離任審計制度，將村級債務(wù)作為重點審計內(nèi)容。嚴(yán)禁農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給地方政府”。
（五）關(guān)于向他人或其他機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。
為從源頭上防止村級債務(wù)發(fā)生，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2005〕39 號）明確規(guī)定“不得為企業(yè)貸款提供擔(dān)保或抵押”；《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級債務(wù)管理堅決制止新增債務(wù)的通 知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2005〕21 號）規(guī)定“嚴(yán)禁村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織以任何名義從金融機(jī)構(gòu)貸款或為企業(yè)提供擔(dān)保。除正常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中發(fā)生的應(yīng)收款項以外，不得將集體資金出借給外單位或者個人使用”。為此，《財務(wù)制度》規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理人員，不得以本集體資產(chǎn)為任何單位和個人提供擔(dān)保”。
（六）關(guān)于公積公益金計提。
《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》將收益分配的項目分為提取公積公益金、提取應(yīng)付福利費、外來投資分利、農(nóng)戶分配、 其他。《財務(wù)制度》結(jié)合基層實際，將村級組織運轉(zhuǎn)、村內(nèi)公益事業(yè)發(fā)展等支出作為當(dāng)期費用。規(guī)定可分配收益按彌補(bǔ)以前年度虧損、提取公積公益金和福利費、向成員分配收益、其他的順序進(jìn)行分配。公積公益金和福利費具體計提比例由各村按組織章程自主確定。
（七）關(guān)于村莊撤并有關(guān)原則。
為貫徹落實《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并工作的通知》有關(guān)要求，保障村莊撤并中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，《財務(wù)制度》提出“村莊撤并的， 不得打亂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界限，隨意合并、平調(diào)集體資產(chǎn)， 混淆集體財務(wù)會計賬目。資產(chǎn)收益仍歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有”。
（中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財政部）
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