廣東省中山市古鎮岡南村原黨支部書記、村委會主任蔡某涉嫌挪用集體資金4000萬元；江門市蓬江區棠下鎮竹溪村村干部侵吞公款150萬元；河源市和平縣青州鎮片田村委會原主任張某貪污、騙取扶貧款；英德市東華鎮東升村委會原干部謝某等人索賄和私分村集體資金……
據中紀委官方網站顯示，從2015年4月至2015年11月底，僅廣東省排查出的農村基層黨員、干部問題線索就有23033條，經初核屬實轉立案8347件，結案5169件，給予黨紀政紀處分達5115人。
而村干部的腐敗問題，還只是全國基層治理所面臨難題的冰山一角。
2015年12月，在浙江省寧波市寧海縣召開的第十三屆中國政府創新論壇暨中國基層治理研討會上，來自民政部、中央黨校、中央編譯局、中國社會科學院、北京大學、清華大學、中國人民大學、同濟大學等機構和高校的20多名基層治理研究學者，再次把目光聚焦在基層治理問題上。
基層治理難題凸顯
據2010年10月修訂通過的《村民委員會組織法》（以下簡稱村委法），村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。有專家調研顯示，在一些大城市郊區的農村，村民幾乎都可以脫口而出地說出“四個民主”是什么。
中國社科院農村發展研究所農村社會問題研究中心秘書長李人慶看來，“四個民主”的實行并不意味著基層治理問題不存在。“我們雖然實行了村級民主，實行基層民主選舉。但并沒有改變基層的運作模式，沒有改變基層過大的權力集中、責任過大、能力有限和信息不對稱等一系列制度結構問題，這些問題都凸顯在我們運行的過程中”。
從事了大量田野調查的華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰告訴記者，地域不同，基層治理呈現不同的問題。在經濟較發達、人口流入或平衡的東部地區，由于經濟利益較多，存在較多利益博弈，一個村子的招商項目可能就有幾百上千萬元，巨大的利潤往往驅使著當地的村干部競選頗為激烈，大多是當地的一些“經濟能人”通過“走家串戶”“拉關系”參選村干部，他們或者是想給當地謀福利，或者就是想通過政治聲譽給自己帶來更多的資源和利益。
“通過賄選當上干部的，花了幾十萬元，上位后至少要把花過的錢撈回來；而因為缺乏有效的監督制度，沒有賄選上來的人也有可能貪污，因為只有選票才能決定村委會的罷免。”中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員仝志輝說。
根據村委法，選舉村民委員會，只要登記參加選舉的村民超過半數投票，選舉就有效，而當候選人獲得參加投票的村民過半數的選票時，就可以當選。但當罷免村委會成員時，則必須要本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，才可提出罷免要求，并說明要求罷免的理由。同時，罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過。
“往往投票罷免還需要經過村委會發起，如果村民想罷免的人是村委會成員，村委會當然會找各種借口不發起投票，成了這種選舉容易罷免難的局面。”仝志輝說。
“雖然有些地方越來越強地自上而下對基層收權限權，但也出現了一部分農村、鄉的基層黨組織的權力反而越來越集中，同樣出現監督制衡不足的問題。”中國社會工作聯合會副秘書長、民政部基層政權和社區建設司原副巡視員王時浩說。在不少專家看來，缺乏有效的監督制度、缺乏公開透明的權力運行是賄選、小官巨貪等問題出現的關鍵原因。
而在經濟相對落后、人口不斷流出的中西部地區農村，基層治理面臨的難題又不一樣。“由于這些地方的經濟利益稀薄，治理效率不高，缺乏內在治理的動力，加上村干部收入低，很多人都不想當這個村干部。”賀雪峰認為，這部分農村比例占據了全國農村的70%到80%，這些地方村民的主要經濟收入來源外出打工，而在農村里的干部少了打工的經濟來源，自身經濟收入甚至低于本地的普通村民，導致工作積極性低。
制度再漂亮，推行困難就成了“墻上走不下來的制度”。
“不少地方針對這些中西部的農村地區也實行收權限權的政策，治理結果只會更糟糕。”賀雪峰說。
他認為，基層治理的主要作用在于幫助村民消除糾紛和矛盾，解決問題。如果為了防止腐敗對這些中西部農村過于收權限權，本身就缺乏能力和資源的村干部就更加無法幫助村民解決問題，導致權威和信任喪失，積攢出更大的基層治理矛盾。“既要村委會解決問題，又不給他們權力，這肯定不行”。
基層治理面臨的問題遠不止這些。在南京大學政府管理學院教授肖唐鏢看來，基層治理還不僅限于政治環境的治理，更是綜合治理的過程。
“很多農村都是強發展、強建設，但是弱治理。雖然在發展方面看起來很繁榮，但我們在治理方面存在非常大的危機，比如雖然城鄉基礎設施有了較大改善，但很多農村因生產建設也帶來了水、土等方面的環境惡化，在這方面的治理很糟糕。”肖唐鏢說。
此外，他還提出，農村基礎教育、成長環境等狀況也不容樂觀。隨著老齡化和農村人口的流動，農村出現大幅度的衰落，空心村頻現。伴隨著的是基層組織治理能力的弱化傾向，干部腐敗行為頻繁，很多地方的干群沖突甚至從農村提升到了縣市一級。“老百姓對于村舍管理等方面的評價和滿意度不高”。
多地探索創新
在寧海縣，一本名叫《寧海縣村級權力清單36條》（以下簡稱36條）的小冊子家喻戶曉。這本冊子記錄了36個流程圖，“基本涵蓋了村級組織和村干部行使村務權力的全部內容”。寧海縣從2014年4月起開始在全縣推行36條。該縣紀委的一份材料表明，實行36條一年之時，全縣反映村干部有違廉潔自律問題的初信初訪量同比下降了八成。
“寧海36條權力清單的劃定細分了權力邊界，有利于改善權力亂攤派的問題，有利于提高社會運行的有效性。”李人慶說。
除寧海，全國不少地方也都在通過實踐創新嘗試獲得基層治理的突破。
對于東部經濟較發達地區的基層治理實踐，學者們提到最多的就是浙江省。
針對基層權力運行的透明問題，浙江省早在2011年出臺的《浙江省村級組織工作規則（試行）》中就有規定，對村級重大事項進行決策時，需實行“五議兩公開”程序，也就是重大事項要按照“黨員群眾建議、村黨組織提議、村務聯席會議商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議、表決結果公開、實施情況公開”的步驟進行決策。
“在浙江，基層公共經濟利益較多，村民有監督和參與的動力，當地也有制度創新的內在動力。‘五議兩公開’是把權力運行流程規范化、公開化了，開拓了村民的監督渠道，有利于更精致細微的監督。”賀雪峰說。
除了“五議兩公開”，浙江武義縣的村民監督委員會制度也是基層監督的重要嘗試。早在2004年，浙江武義縣白洋街道后陳村就成立了全國第一個村務監督委員會，并通過《后陳村村務管理制度》和《后陳村村務監督制度》，村務監督委員會依據《后陳村村務監督制度》行使監督村務的權力，開始向全國不斷推廣。
后陳村曾是矛盾多發村。村里土地被征用后獲得上千萬元的補償款，但由于村務賬目不清，村干部多拿多占，村民的上訪不斷。村務監督委員會的出現，要求全村的財務支出不僅要村主任和村支書簽字，還要村務監督委員審核簽字和公示后才能入賬。“有效規范了村干部用錢用權行為”。后陳村連續多年實現村干部“零違紀”、村民“零上訪”、工程“零投訴”。
相類似的，2010年，成都市在下轄的3343個村（社區）建立規范了“村民議事會”，讓村民參與到村務中來。按規定，每個村的村民議事會成員不得少于21人，10名以上村民聯名即可提出議題。同時還要求，村黨組織不得無故拖延議題審查，避免以“議題暫時不具備實施條件”為由壟斷議題，為了防止村組干部權力壟斷，文件要求村組干部不超過議事會成員總數的一半。
但成都的嘗試并沒能在全國廣泛推廣，一些地區的村民議事會在制度創新方面遭遇瓶頸。有些地方的村務監督委員會，也出現了形同虛設的情況。
“中國有60多萬個行政村，農村情況千差萬別，不同地區農村的農民生產生活困難、問題、矛盾完全不同。對于中西部相對欠發達的農村地區，最重要的不是盲目地照搬套用過于精細化監督制度，在這些資源匱乏治理動力不足的地區，過于復雜的制度只會更加無法運轉。最重要的應該是根據當地需求提供支持，提供資源，激發當地的內在活力。”賀雪峰說。
中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍認為，村社集體與農民之間的良性互動通道，是通過村民會議或村民代表會議來動員農民，讓農民參與表達自己的需求偏好，從而形成強大的農民的共同利益與意志。“村社集體直面農民的需求，回應農民的需求。這個動員過程和參與過程中結成的強大的農民意志，可以抑制少數人的反對與反動，可以防止害群之馬的破壞。但現在的問題是，村社缺少回應農民需求的基本資源。因為很多村社集體是空殼，甚至負債累累”。
自2002年開始，賀雪峰在湖北的4個村開展了老年人協會建設的試驗——在4個村發起成立老年人協會，每村每年資助5000元活動經費，由老年人協會自主決定使用。10多年下來，4個村的老年人協會不僅運轉良好，甚至對村莊治理也產生了影響。“這5000元，計算到每個老年人，每人每天不到5分錢，但這點錢所起的作用卻很大，因為十分有效地將老年人組織起來，不僅做到了老有所樂，甚至在某些方面做到了老有所為。老年人協會建設真正起到了花小錢辦大事的效果，通過很少的資源投入，激活了農村社會內部的積極性”。
村級探索能否在縣鄉復制
在李人慶看來，村級治理是連接國家政府和社會的重要一環，是決定國家政策是否貫徹落實的基礎。“千條線一根針”，所有的發展政策都要通過基層政府實現，權責不對等的問題使得村級干部責任過載。要發揮縣域一級的能力，不能只朝上，不朝下。進行基層治理既要滿足基層需求，同時也要不斷地疏通向上的管道，讓縣域、鄉鎮配合執行，讓基層需求得以傳達互動。
在他看來，不能把責任都壓到基層，要結合需求下放資源，給基層治理減負增能，從內部激發動力，將基層需求與行政執行形成良好的互動。
而一些下放資源的地區由于缺乏配套的監督機制，加劇了腐敗問題。“如何給村級自治活力和空間的同時，做到規范權力、精細化制度的協調和平衡是農村問題決策者和研究者應該考慮的問題。”中央編譯局比較政治與經濟研究中心社會調查研究室主任陳雪蓮說。
對于基層治理的意義所在，學界有著不同的意見。
賀雪峰認為，基層治理的意義是幫助村民解決繁瑣細微的事務以后，使得他們獲得解放，獲得更大的市場發展能力，融入到活力市場中去，讓更多的市場被共享，從而激發更多活力，進一步促進城鎮化步伐。
“6億多農民，他們的生產生活條件各不相同，他們的需求偏好差異極大，國家顯然不可能直接來回應農民各個不同需求，解決所有農民生產生活中的問題，而只能依托基層村社組織。在中國當前的發展階段，直面基層這些必然產生的矛盾并解決矛盾，根據各地不同情況發揮縣域能力，解決基層需求，才能建立一個堅固的基層堡壘。”
但也有些專家認為，基層治理的意義在于培養村民的公共意識，為更系統的變革作鋪墊。
國家行政學院教授汪玉凱認為，中國村級治理結構的變革必須與整個政府權力變革相結合，如果沒有縣、鄉鎮這兩個更高一級的治理結構變更，光在小型村的變更并不會產生更大的效應。
中國鄉村發現網轉自：中國青年報
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