撤縣設(shè)市要提防虛假城市化

    原題：中國再無縣城？撤縣設(shè)市要提防虛假城市化

縣升級成區(qū)，縣長并不開心

從“縣”變成“區(qū)”，很多人并不陌生，因為大家的家鄉(xiāng)可能就發(fā)生過這種變化。

不僅是上海，北京、南京、武漢、廣州等城市，也早進(jìn)入縣域終結(jié)時代。從總體看，全國中心大都市已基本將周圍的縣改為區(qū)。一些普通地級市，也撤縣改區(qū)。

但這種變化，縣長并不開心。從地方政府行政自由的角度看，區(qū)<縣<縣級市。撤縣設(shè)區(qū)，往往只代表著市級政府在博弈中取得成功。

撤縣設(shè)區(qū)，歷來遭到基層政府的嚴(yán)重抗議，尤其出現(xiàn)在某些“縣比市強(qiáng)”的地區(qū)。2013年，浙江湖州市希望將長興縣改成區(qū)，結(jié)果縣里集體抗議，兩百多名老干部上書陳情，縣委甚至以“所有黨政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手將集體辭職”來抵制撤縣設(shè)區(qū)。

浙江長興堅決抵制撤縣設(shè)區(qū)

縣長在撤縣設(shè)區(qū)后，感受到“自由在減少”。但“自由”這個東西，歷來比較虛。他們實質(zhì)擔(dān)心的是，在設(shè)區(qū)后，財權(quán)會減少，行政權(quán)力也將收歸到市一級。比如，長興本來作為浙江“省直管縣”，八成財政留給自己，二成交給省里。若變成區(qū)，一半要交給湖州市。換成你是縣長，你能高興得起來嗎？

基層政府熱衷于撤縣設(shè)市

撤縣設(shè)市，和撤縣設(shè)區(qū)，看起來只差了一個字，但背后的差距，則以千里計。

正如上文所言，“區(qū)”受制于上一級的市政府，其地位甚至還不如之前的“縣”，不僅僅是獨立財權(quán)的問題，還包括建設(shè)用地指標(biāo)、工業(yè)項目、水資源等，都會受制于市府——在一個大盤子下，你能分到多少，這就不一定了。

而如果縣能夠更上層樓，繞過“區(qū)”，直接變成“市”，情況則有翻天覆地的變化。

其實，在90年代中期，國內(nèi)就有一波“撤縣設(shè)市”的熱潮。僅1994年至1996年間，全國就有95個“縣改市”，主要集中在江蘇、山東、浙江等省，尤其是江蘇蘇南的縣基本都升級為市。

撤縣設(shè)市，在90年代初期有過一次高潮

但在這之后，國務(wù)院緊急把這個口子給扎緊了。收緊政策，一收就將近20年，直到2013年2月，吉林省扶余縣設(shè)市獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，這才算“政策解凍”，放了幾個縣改市。但這個口子再次放開后，聞風(fēng)而動的縣數(shù)以百計。

據(jù)媒體報道，江蘇就在低調(diào)地推進(jìn)這項工作，南通市如東縣、海安縣，揚(yáng)州市寶應(yīng)縣，宿遷市沭陽縣以及淮安市漣水縣、盱眙縣，都在策劃撤縣設(shè)市。而根據(jù)去年的數(shù)據(jù)，全國已有165個縣“撤縣設(shè)市”的申報材料，交付國務(wù)院，正在排隊待審批。據(jù)說每個省有5、6個名額。

內(nèi)地各省都有很多縣申請“撤縣設(shè)市”，正在等待國務(wù)院審批 

不僅縣級政府動力十足，也有專家學(xué)者跟著“吹風(fēng)”。國家行政學(xué)院教授馮俏彬認(rèn)為，“必須立即重啟‘撤縣改市’，其重要性和緊迫程度一點兒都不亞于放開二胎！”

撤縣設(shè)市真的迫在眉睫嗎？

撤縣設(shè)市，真的如學(xué)者所言，那么迫在眉睫嗎？先來看下當(dāng)初國務(wù)院為什么暫緩撤縣設(shè)市。

1997年，國務(wù)院暫停這一政策，最主要的原因正是大規(guī)模地出現(xiàn)了“虛假城市化”的現(xiàn)象。所謂“虛假城市化”，是指地方政府把城市管轄范圍的擴(kuò)張、城市數(shù)量的增加、城市級別的提升當(dāng)作城市化的指標(biāo)。

這是很荒謬的。必須強(qiáng)調(diào)，城市化是人的城市化，而不是更大面積、更多建筑、更高行政級別的城市化。那么，這么多年過去了，撤縣改市的效果如何呢？

北大國發(fā)院副教授李力行，研究了大量的縣改市案例，他發(fā)現(xiàn)，盡管市相比于之前的縣，財政收入擴(kuò)張更快，但在創(chuàng)造制造業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)方面，以及在教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的提供方面，市都沒有明顯勝過縣。這說明，在民生方面，“縣改市”并沒有帶來大的改觀。

不僅“縣改市”效果不明顯，“縣改區(qū)”效果同樣不顯著。中山大學(xué)教授徐現(xiàn)祥，收集了1990至2007年所有撤縣設(shè)區(qū)的樣本，比較這些城市在撤縣設(shè)區(qū)前后兩個時間段的經(jīng)濟(jì)增長變化。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)增長呈逐年遞減的趨勢，到第五年幾乎降到零。而短期的經(jīng)濟(jì)增長，不過來源于大量基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

新城變鬼城，在國內(nèi)是很常見的現(xiàn)象

不管是撤縣設(shè)區(qū)，還是撤縣設(shè)市，都打著所謂響應(yīng)“新型城鎮(zhèn)化”的旗號。但“新型城鎮(zhèn)化”，肯定不是指市變得越來越多但公共服務(wù)沒跟上，也不是指市變得越來越多而“睡城”、“鬼城”也越來越多。

頻繁調(diào)整行政區(qū)劃，是一種病

不管是撤縣設(shè)市還是撤縣設(shè)區(qū)抑或撤縣并區(qū)，這些讓人頭暈的行政區(qū)劃調(diào)整，為什么會頻繁出現(xiàn)呢？說到底，還是因為出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)受制于行政的現(xiàn)象。所以要不斷地去調(diào)整行政邊界，去適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

總的來說，我們的行政區(qū)劃調(diào)整太多，而不是太少了?？偸且驗楦鞣N需要，不停改變行政區(qū)劃。

看起來，及時調(diào)整是好事。但暴露了一個最大的問題：雖然已步入市場經(jīng)濟(jì)時代，但行政因素依然是主導(dǎo)。如果行政權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活力的限制很小，如果每個城市甚至每個鎮(zhèn)都是相對獨立的經(jīng)濟(jì)體，而不是上一級政府的附屬物，有什么必要調(diào)整來調(diào)整去呢？

另外，頻繁調(diào)整行政區(qū)劃，也會干擾市場力量的正常發(fā)育。比如人為分割市場要素，造成資源配置的碎片化。

反觀美國和日本，基本的行政區(qū)劃體系并不頻繁變動，更不存在調(diào)整行政區(qū)來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的問題。發(fā)達(dá)國家通常是通過城市聯(lián)盟、城市聯(lián)合體、市長聯(lián)席會議等方式去解決專門性問題，而不是借助行政邊界的調(diào)整。

結(jié)語：對于行政區(qū)劃的調(diào)整，應(yīng)抱著十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。更要反思為什么要去調(diào)整，去解決那些根子上的問題遠(yuǎn)比改個名字重要。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：騰訊評論

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