農村小微企業、農民專業合作社和農戶在進行貸款時，缺少抵押品是主要制約因素。筆者走訪的粵北地區，農業生產主體因為沒有合格的抵押品在貸款時遇到很大的阻礙。長期以來，農民的宅基地及農房、林權、承包地“三大資產”因法律障礙不能充當抵押物，融資多依靠農戶小額信用貸款、聯?；蜃匀蝗藫?，難以滿足專業大戶、經濟能人、農民專業合作社等進行規模化生產的大額資金需求。為提高農村金融服務滿意度、便利度和可得性，增加農業生產中長期和規模化資金投入，十八屆三中全會以來，國家頻繁出臺鼓勵金融機構創新農村集體產權抵押方式的政策措施，如《國務院辦公廳關于金融服務“三農”發展的若干意見》（國辦發[2014]17號）專門對推進農村金融服務進行全面部署，鼓勵在法律允許、財產權益歸屬明晰的前提下，積極探索、創新農村抵質押擔保新方式。《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發[2015]45號）首次從國家層面明確提出了做好農村土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作的具體實施方案，特別是針對實踐中長期困擾地方政府和農村金融機構的關鍵問題，如法律合規性、抵押物處置、宅基地有償轉讓等問題，做出安排和部署。2014年至2016年連續三個中央一號文件也都對農村土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作提出了明確要求。2015年11月中共中央、國務院公布的《深化農村改革綜合性實施方案》再次強調，要深化農村集體產權制度改革，探索農村土地經營權和農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。由于林權基本不涉及農民吃住等農村民生問題，國家早在2008年就下發了《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發[2008]10號），提出推進林業投融資改革，金融機構要開發適合林業特點的信貸產品，加大林業信貸投放，完善林業信貸擔保方式，健全林權抵押貸款制度。
關于農村土地經營權和農民住房財產權抵押貸款，目前，按照國家統一要求，各金融機構正在國家確定的重點區域和前期已自發試點的區域內，積極探索可復制、易推廣的經驗模式，全部試點工作計劃于2017年底結束。關于林權抵押貸款，已不存在法律障礙，并且集體林權確權頒證工作也基本到位，但是，筆者在云南、廣東、廣西等森林資源富集的地區調研了解到，由于林權抵押資產存在價值評估難、貸后監管難、出險處置難，林業相關行業生產周期長、經營風險高，林業保險發展滯后等問題制約，除個別政府配套措施比較完善的地區，林權抵押貸款業務普遍發展不活躍。
近期，針對農村土地經營權抵押貸款試點工作，國務院專門出臺了指導意見，全國人大常委會授權232個縣（市、區）暫停執行相關法律規定，人民銀行等部委聯合下發了試點暫行辦法，為金融機構開展試點工作創造了良好條件。在實踐中，金融機構積極探索、勇于創新，試點工作取得了一定成效。但是，我國人多地少的國情決定了通過家庭承包方式獲得的農村土地普遍規模較小，現代農業發展所要求的農村土地規模化、集約化經營在多數情況下只能依靠支付租金流轉土地的方式實現，在這種情況下，農村土地經營權抵押貸款的適用性大大降低，要么會面臨有效需求不足的困境，要么很多時候無法真正增加農業生產中長期和規模化資金投入。
對于從事農業生產經營的農村土地承包戶，由于經營土地面積普遍較小，即使有小額生產經營資金缺口，鑒于交易成本較高，一般也不會主動向銀行申請貸款，往往傾向于通過非正式途徑進行臨時性資金周轉，如尋求親戚朋友幫助等。而對于真正需要信貸資金支持的農村土地流轉戶，如專業大戶、家庭農場等新型農業經營主體，由于農村土地供需雙方共同的訴求（供給方預期土地租金會逐年上漲，需求方希望盡可能減少資金占用），現實中，其主要采用一年一付租金的方式流轉農村土地，這就極大地限制了農村土地經營權抵押權能的實現。盡管實踐中試圖嘗試引入地上附著物、農機具等與流轉戶農業生產經營緊密相關的資產作為共同抵押物，即通過“農村土地+地上附著物”、“農村土地+農機具”等組合擔保方式，破解可抵押農村土地經營權不多的難題，但實際效果并不明顯。
一年一付租金流轉農村土地經營權的過程，實際上可以看作是農村土地承包戶向農村土地流轉戶提供了商業信用，避免了流轉戶一次性支付所有費用。
如果鼓勵流轉戶不采用一年一付方式支付租金，而是采取一次付清全部租金的方式獲得一定期限內的農村土地經營權，例如每年租金現值1萬元、租期10年，這樣流轉戶需要向承包戶一次性支付10萬元租借費用。假定流轉戶無力支付這10萬元的租借費用，或支付完租借費用后生產經營資金出現缺口，那么流轉戶可向商業銀行申請農村土地經營權抵押貸款，用于支付租金或滿足其生產經營資金需求。在現有的農村土地經營權價值評估模式下，即主要通過剩余租借期租金確定農村土地經營權評估價值，再考慮到抵押率等因素影響，這時流轉戶獲得的農村土地經營權抵押貸款最高不會超過10萬元。由此可見，這種一次性付清全部租金并申請貸款的農村土地流轉方式實際上是銀行信用對承包戶商業信用發生了替代，對流轉戶而言，沒有本質差異，只是兩種不同信用形式上的差別。
主流觀點認為，專業大戶、家庭農場等從事規?；?、集約化經營的新型農業經營主體代表現代農業的發展方向，商業銀行通過加大農村土地經營權抵押貸款投入，可以有效地增加這些新型農業經營主體農業生產中長期和規模化資金投入，進而推動農業現代化、城鄉一體化發展。但上述分析表明，在多數情況下，農村土地經營權抵押貸款要么難以介入，要么介入后也沒有實際提高流轉戶可用資金水平，最多只是提高了將農村土地經營權流轉出去的承包戶可用資金水平。這些“無地”承包戶如果不從事農業相關生產經營活動，那么可以推斷，農村土地經營權抵押貸款最終相當于被“無地”承包戶用于了消費或非農業相關的生產經營用途。
總之，農村土地經營權抵押貸款有它的適用性和邊界，在當前農村人多地少、土地三權分置的現實國情下，在多數地區，農村土地經營權抵押貸款短期內可能難以達到主流觀點預期的效果。即使農村土地確權頒證率低、流轉手續不規范等技術性問題能夠短期內解決，想通過農村土地經營權抵押貸款有效增加農業生產中長期和規模化資金投入的愿望也應該放眼長遠，從我國現實國情高度更加深刻地認識這一問題。當然，不能期望過高并不意味著可以消極對待，國家大力推進試點、金融機構積極進行探索意義重大。在我國新疆、黑龍江、吉林等土地資源富集的地區，除流轉戶是農村土地規模經營農戶外，還存在很多通過承包方式經營較多農村土地的農戶，這部分農戶經營的農村土地抵押價值較為顯著，并且實踐也證明在這些地區，農村土地經營權抵押貸款有用武之地、支農效果顯著。同時，在這個過程中，金融機構也積累了一些日后可借鑒的寶貴經驗。一是注重銀政合作。主動與政府部門溝通對接，推動確權頒證、抵押登記、處置流轉等外部配套機制建設，是開展業務的前提條件。二是突出支持重點。積極開展市場摸底調查，做到主動營銷、精準營銷，是贏得市場主動權的必要條件。三是嚴格規范管理。圍繞押品準入、估值、監管、處置等重點環節，創新管理方式，制定操作細則，加強監督管理，是防范風險隱患的必要手段。四是落實資源保障。在信貸規模、人員配置、考核激勵等方面，對試點工作進行資源傾斜，是業務持續推進的必要保障。因此，筆者建議，應該首先立足上述地區進行積極探索并積累經驗，對于其他地區，在農村土地規模經營農戶基本都是流轉戶的情況下，則應該堅持“實事求是、因地制宜”的原則穩妥推進，不能操之過急。
中國鄉村發現網轉自：金融時報 2016-09-15
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