農(nóng)村小微企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)戶在進行貸款時，缺少抵押品是主要制約因素。筆者走訪的粵北地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體因為沒有合格的抵押品在貸款時遇到很大的阻礙。長期以來，農(nóng)民的宅基地及農(nóng)房、林權(quán)、承包地“三大資產(chǎn)”因法律障礙不能充當(dāng)?shù)盅何铮谫Y多依靠農(nóng)戶小額信用貸款、聯(lián)保或自然人擔(dān)保，難以滿足專業(yè)大戶、經(jīng)濟能人、農(nóng)民專業(yè)合作社等進行規(guī)模化生產(chǎn)的大額資金需求。為提高農(nóng)村金融服務(wù)滿意度、便利度和可得性，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化資金投入，十八屆三中全會以來，國家頻繁出臺鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)抵押方式的政策措施，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)[2014]17號）專門對推進農(nóng)村金融服務(wù)進行全面部署，鼓勵在法律允許、財產(chǎn)權(quán)益歸屬明晰的前提下，積極探索、創(chuàng)新農(nóng)村抵質(zhì)押擔(dān)保新方式。《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2015]45號）首次從國家層面明確提出了做好農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作的具體實施方案，特別是針對實踐中長期困擾地方政府和農(nóng)村金融機構(gòu)的關(guān)鍵問題，如法律合規(guī)性、抵押物處置、宅基地有償轉(zhuǎn)讓等問題，做出安排和部署。2014年至2016年連續(xù)三個中央一號文件也都對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作提出了明確要求。2015年11月中共中央、國務(wù)院公布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》再次強調(diào)，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。由于林權(quán)基本不涉及農(nóng)民吃住等農(nóng)村民生問題，國家早在2008年就下發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號），提出推進林業(yè)投融資改革，金融機構(gòu)要開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品，加大林業(yè)信貸投放，完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，健全林權(quán)抵押貸款制度。
關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，目前，按照國家統(tǒng)一要求，各金融機構(gòu)正在國家確定的重點區(qū)域和前期已自發(fā)試點的區(qū)域內(nèi)，積極探索可復(fù)制、易推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑吭圏c工作計劃于2017年底結(jié)束。關(guān)于林權(quán)抵押貸款，已不存在法律障礙，并且集體林權(quán)確權(quán)頒證工作也基本到位，但是，筆者在云南、廣東、廣西等森林資源富集的地區(qū)調(diào)研了解到，由于林權(quán)抵押資產(chǎn)存在價值評估難、貸后監(jiān)管難、出險處置難，林業(yè)相關(guān)行業(yè)生產(chǎn)周期長、經(jīng)營風(fēng)險高，林業(yè)保險發(fā)展滯后等問題制約，除個別政府配套措施比較完善的地區(qū)，林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)普遍發(fā)展不活躍。
近期，針對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作，國務(wù)院專門出臺了指導(dǎo)意見，全國人大常委會授權(quán)232個縣（市、區(qū)）暫停執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定，人民銀行等部委聯(lián)合下發(fā)了試點暫行辦法，為金融機構(gòu)開展試點工作創(chuàng)造了良好條件。在實踐中，金融機構(gòu)積極探索、勇于創(chuàng)新，試點工作取得了一定成效。但是，我國人多地少的國情決定了通過家庭承包方式獲得的農(nóng)村土地普遍規(guī)模較小，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所要求的農(nóng)村土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營在多數(shù)情況下只能依靠支付租金流轉(zhuǎn)土地的方式實現(xiàn)，在這種情況下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的適用性大大降低，要么會面臨有效需求不足的困境，要么很多時候無法真正增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化資金投入。
對于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)村土地承包戶，由于經(jīng)營土地面積普遍較小，即使有小額生產(chǎn)經(jīng)營資金缺口，鑒于交易成本較高，一般也不會主動向銀行申請貸款，往往傾向于通過非正式途徑進行臨時性資金周轉(zhuǎn)，如尋求親戚朋友幫助等。而對于真正需要信貸資金支持的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)戶，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，由于農(nóng)村土地供需雙方共同的訴求（供給方預(yù)期土地租金會逐年上漲，需求方希望盡可能減少資金占用），現(xiàn)實中，其主要采用一年一付租金的方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，這就極大地限制了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能的實現(xiàn)。盡管實踐中試圖嘗試引入地上附著物、農(nóng)機具等與流轉(zhuǎn)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營緊密相關(guān)的資產(chǎn)作為共同抵押物，即通過“農(nóng)村土地+地上附著物”、“農(nóng)村土地+農(nóng)機具”等組合擔(dān)保方式，破解可抵押農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)不多的難題，但實際效果并不明顯。
一年一付租金流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的過程，實際上可以看作是農(nóng)村土地承包戶向農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)戶提供了商業(yè)信用，避免了流轉(zhuǎn)戶一次性支付所有費用。
如果鼓勵流轉(zhuǎn)戶不采用一年一付方式支付租金，而是采取一次付清全部租金的方式獲得一定期限內(nèi)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，例如每年租金現(xiàn)值1萬元、租期10年，這樣流轉(zhuǎn)戶需要向承包戶一次性支付10萬元租借費用。假定流轉(zhuǎn)戶無力支付這10萬元的租借費用，或支付完租借費用后生產(chǎn)經(jīng)營資金出現(xiàn)缺口，那么流轉(zhuǎn)戶可向商業(yè)銀行申請農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，用于支付租金或滿足其生產(chǎn)經(jīng)營資金需求。在現(xiàn)有的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估模式下，即主要通過剩余租借期租金確定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)評估價值，再考慮到抵押率等因素影響，這時流轉(zhuǎn)戶獲得的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款最高不會超過10萬元。由此可見，這種一次性付清全部租金并申請貸款的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式實際上是銀行信用對承包戶商業(yè)信用發(fā)生了替代，對流轉(zhuǎn)戶而言，沒有本質(zhì)差異，只是兩種不同信用形式上的差別。
主流觀點認為，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等從事規(guī)模化、集約化經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體代表現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，商業(yè)銀行通過加大農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款投入，可以有效地增加這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化資金投入，進而推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但上述分析表明，在多數(shù)情況下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款要么難以介入，要么介入后也沒有實際提高流轉(zhuǎn)戶可用資金水平，最多只是提高了將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去的承包戶可用資金水平。這些“無地”承包戶如果不從事農(nóng)業(yè)相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營活動，那么可以推斷，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款最終相當(dāng)于被“無地”承包戶用于了消費或非農(nóng)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營用途。
總之，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有它的適用性和邊界，在當(dāng)前農(nóng)村人多地少、土地三權(quán)分置的現(xiàn)實國情下，在多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款短期內(nèi)可能難以達到主流觀點預(yù)期的效果。即使農(nóng)村土地確權(quán)頒證率低、流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范等技術(shù)性問題能夠短期內(nèi)解決，想通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有效增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化資金投入的愿望也應(yīng)該放眼長遠，從我國現(xiàn)實國情高度更加深刻地認識這一問題。當(dāng)然，不能期望過高并不意味著可以消極對待，國家大力推進試點、金融機構(gòu)積極進行探索意義重大。在我國新疆、黑龍江、吉林等土地資源富集的地區(qū)，除流轉(zhuǎn)戶是農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶外，還存在很多通過承包方式經(jīng)營較多農(nóng)村土地的農(nóng)戶，這部分農(nóng)戶經(jīng)營的農(nóng)村土地抵押價值較為顯著，并且實踐也證明在這些地區(qū)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有用武之地、支農(nóng)效果顯著。同時，在這個過程中，金融機構(gòu)也積累了一些日后可借鑒的寶貴經(jīng)驗。一是注重銀政合作。主動與政府部門溝通對接，推動確權(quán)頒證、抵押登記、處置流轉(zhuǎn)等外部配套機制建設(shè)，是開展業(yè)務(wù)的前提條件。二是突出支持重點。積極開展市場摸底調(diào)查，做到主動營銷、精準(zhǔn)營銷，是贏得市場主動權(quán)的必要條件。三是嚴(yán)格規(guī)范管理。圍繞押品準(zhǔn)入、估值、監(jiān)管、處置等重點環(huán)節(jié)，創(chuàng)新管理方式，制定操作細則，加強監(jiān)督管理，是防范風(fēng)險隱患的必要手段。四是落實資源保障。在信貸規(guī)模、人員配置、考核激勵等方面，對試點工作進行資源傾斜，是業(yè)務(wù)持續(xù)推進的必要保障。因此，筆者建議，應(yīng)該首先立足上述地區(qū)進行積極探索并積累經(jīng)驗，對于其他地區(qū)，在農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶基本都是流轉(zhuǎn)戶的情況下，則應(yīng)該堅持“實事求是、因地制宜”的原則穩(wěn)妥推進，不能操之過急。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：金融時報 2016-09-15
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