縣域城鎮化基礎設施建設具有投資大、回收期長、社會效益明顯等特征，涉及到社會的方方面面，是一項需要較大資金投入的系統工程。因此，縣域城鎮化建設資金不能僅僅依靠財政資金的投入，必須形成多元化的投融資體系，對城鎮化建設提供長期而穩定的資金支持。中國的縣域城鎮化以及社會主義新農村建設需要大量的資金投入，因此，必須借鑒國際經驗，探索建立適合中國國情的高效、安全、可持續的縣域城鎮化投融資體系，來滿足城鎮化進程中大量的資金需求。
城鎮化基礎設施建設投融資的國際經驗
1、以市政債券融資為主要來源的美國模式
美國各級政府對城鎮化基礎設施投資都非常重視，其資金來源除聯邦政府和地方政府公共財政支出外，地方政府還可以借助美國發達的資本市場，以地方政府資信為擔保發行市政債券。據2008年數據，美國城市和縣級政府所發行的全部債券，已經高達2.69萬億美元。
美國市政債券的成功運作是靠一整套成熟的法律制度作保障的。為此，美國設立了管理市政債券的專門機構——市政債券法規制定委員會（MSRB）來專門監管市政債券市場，規范券商、銀行、經紀人和交易商的行為。2010年7月25日，美國國會通過的《Dodd-Frank華爾街改革和消費者保護法案》加強了MSRB對市政債券市場的監管權力，從而強化了債券系統的安全性。
在發展過程中，美國市政債券的發行逐漸形成了債務擔保、信用評級、風險預警、信息披露和危機確認和化解機制，并相應建立了完善的法律法規。通過立法，地方政府的舉債行為得到了明確的規定，投資人的利益得到了很好的保護，從而促進了市政債券市場的健康發展。
2、政府區域融資機構主導的加拿大模式
加拿大政府是全世界最為重視城鎮化過程中基礎設施建設的國家之一，在開發區建設的所有投資中，基礎設施建設投資均占到30%左右。加拿大基礎設施建設的投資主體主要有市政府、省級國有企業、有特許執照的私人公司、公私合營公司以及社區集體。
在基礎設施建設的政府管理方面，加拿大政府在省一級設立了“區域城市財政委員會”，該委員會與市級政府平級，代表一定區域內幾個城市的區域利益。“委員會”對區域內各個市政府的資信能力進行評估，市級政府的融資項目也必須經“委員會”通過。各個城市必須向“委員會”繳納一定數額的抵押金，融資項目一旦通過，“委員會”就要對其負責，如果區域內城市不能按期償付到期資金，“委員會”管轄區域內的城市均要分攤損失。
由于建立了兩級政府管理的基礎設施投融資決策和監管機制，加拿大的基礎設施項目建設做到了科學計劃、民主管理、公開招標、嚴格監管，從而保證了基礎設施項目的經濟實用、合理布局以及高效使用。
對中國構建縣域城鎮化基礎設施投融資體系的啟示
縣域城鎮化所需要的巨大的資金投入僅靠財政資金是無法解決的，而中國目前以政府為背景、以銀行貸款為主要資金來源的投融資模式也表現出了極大的局限性。因此，必須借鑒國際經驗，結合中國的實際情況，建立起投資主體多元化、融資方式多樣化、職責明晰、運作規范的高效、可持續的縣域城鎮化投融資體系。
1、規范縣級地方政府及其投融資平臺運作
首先應對縣級投融資平臺的資本金狀況進行統一的檢查。在此基礎上，要健全公司治理結構，提高平臺的經營管理水平和運營效率。同時，應將平臺的業務范圍限定在基礎設施領域，避免進入一些可商業化運作的項目。最后，還應推行平臺的信息披露制度，對平臺的資產狀況、負債狀況以及承擔項目的建設運營信息進行定期的披露，以利于投資者和社會公眾的監督。
在城鎮化基礎設施建設的政府管理方面，可以借鑒加拿大和韓國政府的做法，實行“兩級政府兩級管理”模式，即中央政府負責跨省域的交通、水利等基礎設施的融資和建設；省級政府可以建立省域的城鎮化建設管理機構，該部門可吸收發改委、財政、建設等部門為其成員單位，負責審批縣、市級政府提交的城鎮化建設項目規劃、融資、建設、運營等方案的可行性，對地方政府債務的償還進行評估和監督，并承擔本省域項目融資的最后償還責任；縣、市級政府為本級行政區域內城鎮化基礎設施建設項目的承擔者，負責項目方案的設計和向省域城鎮化建設管理機構提出申請，以及獲批項目的建設，并向上級和社會公開披露項目信息。
2、適當擴大縣級地方政府的財政支配能力
從美國等發達國家的城鎮化經驗來看，包括市政債券在內的證券市場，應成為城鎮化建設的長期、穩定的融資渠道。因此，應允許地方政府發行類似市政債券的城鎮化建設債券，將所募集資金的使用和償還納入地方財政預算管理。縣域城鎮化基礎設施建設債券可由縣級地方政府提出可行性報告，由省級城鎮化建設管理機構負責審批、發行、監管并由省級財政承擔最終償還責任。省級城鎮化建設管理機構可將多個縣域城鎮化建設項目打包發行城鎮化建設債券，從而降低債券的發行成本。縣級地方政府應將基礎設施建設項目的資金使用、項目建設、運營等信息予以公開，以接受省級管理部門和社會的公開監督。
另外，縣級政府還可以積極盤活存量資產，特別是土地資產，實行有償轉讓，為城鎮化建設籌集更多的資金。城鎮土地是縣級政府掌握的最大資產，對全國縣域普遍存在的尚未進行改制的國有企業、長期歇業的差額事業單位的閑置、撂荒土地，地方政府可以將其收購后進入土地儲備中心掛牌拍賣，所得資金在妥善安置職工的前提下，用于補充城鎮化基礎設施建設。
3、促進縣域城鎮化投資主體的多元化
從國際經驗來看，民營資金應成為基礎設施建設的重要力量。美國的鐵路、能源、交通運輸、電信等均由民間投資建設，甚至許多學校、醫院也是私立或私人捐贈的。法國、德國則是將基礎設施項目分為兩類，一類是非經營性但有較大社會效益的項目，由政府財政預算和納入政府財政長期可償還預算范圍的政府貸款，如城市道路、地鐵等項目；另一類是經營性的基礎設施項目，政府鼓勵民間資本進入，如供水、供氣、污水處理等項目。
另外，外資在基礎設施建設中也可以發揮積極作用。美國19世紀正是依靠歐洲資本市場融資建立起了鐵路系統。中國在城鎮化基礎設施建設融資中，一方面可借助境外貸款或發行債券融資；另一方面可以項目融資的形式在城鎮化和經濟園區建設中吸引外商直接投資，這種方式同時也有利于引進國外對基礎設施建設、運營管理方面的先進管理理念和技術。
4、實現縣域城鎮化融資方式的多樣化
中國縣域經濟發展極不平衡，各地方政府的財政收入差別也很大，所以，應根據各地的實際情況，采用不同的融資方式，除了傳統的財政投資、國內外貸款、證券市場融資等方式外，還應積極引入項目融資方式。項目融資是以未來的凈現金流量和項目自身的資產作為償還貸款的保證，以項目導向、有限追索和風險共擔為主要特點的一種現代融資模式。20世紀80年代以來，美、英等發達國家對電信、電力、交通運輸、煤氣和自來水供應等基礎設施項目建設廣泛采用了項目融資模式，該模式也在國內的一些基礎設施項目融資中得到了初步運用。經過近30年的發展，項目融資模式形成了多種融資方式，比較成熟的、適合中國國情的大致有BOT、TOT、ABS、 PPP和PFI五種。
5、創新銀行業金融機構參與城鎮化建設的融資模式
城鎮化建設必須投入巨大的資金，中國的銀行業金融機構在整個金融系統中居于核心樞紐地位，因此，在城鎮化投融資體系中，來源于銀行業金融機構的資金在過去和將來都應該居于主體地位。然而，在目前的模式下，銀行只能以信貸資金的形式參與縣域城鎮化建設，銀行貸款成為了中國城鎮化基礎設施建設的主要融資渠道。這種融資模式隱藏著巨大的風險：資金使用的長期性和商業銀行資金來源的短期性之間的矛盾，會造成商業銀行的資產錯配，引發流動性風險；隨著中國利率市場進程的推進，長期貸款將面臨著巨大的利率風險；地方性銀行與當地政府有較強的關聯性，地方性基礎設施項目的大額融資會引發集中度風險。通過城鎮化投融資體制改革，銀行可以根據自身風險管理的需要，選擇政府或民營背景的企業，根據基礎設施建設項目的情況，選擇企業融資或有利的項目融資方式發放貸款，或者選擇購買流動性較強的城鎮化融資債券，有效地實現資產負債管理，從而極大地降低銀行的經營風險。
中國鄉村發現網轉自：《農業概覽》9月刊
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