縣域城鎮(zhèn)化基礎設施建設具有投資大、回收期長、社會效益明顯等特征，涉及到社會的方方面面，是一項需要較大資金投入的系統(tǒng)工程。因此，縣域城鎮(zhèn)化建設資金不能僅僅依靠財政資金的投入，必須形成多元化的投融資體系，對城鎮(zhèn)化建設提供長期而穩(wěn)定的資金支持。中國的縣域城鎮(zhèn)化以及社會主義新農村建設需要大量的資金投入，因此，必須借鑒國際經(jīng)驗，探索建立適合中國國情的高效、安全、可持續(xù)的縣域城鎮(zhèn)化投融資體系，來滿足城鎮(zhèn)化進程中大量的資金需求。
城鎮(zhèn)化基礎設施建設投融資的國際經(jīng)驗
1、以市政債券融資為主要來源的美國模式
美國各級政府對城鎮(zhèn)化基礎設施投資都非常重視，其資金來源除聯(lián)邦政府和地方政府公共財政支出外，地方政府還可以借助美國發(fā)達的資本市場，以地方政府資信為擔保發(fā)行市政債券。據(jù)2008年數(shù)據(jù)，美國城市和縣級政府所發(fā)行的全部債券，已經(jīng)高達2.69萬億美元。
美國市政債券的成功運作是靠一整套成熟的法律制度作保障的。為此，美國設立了管理市政債券的專門機構——市政債券法規(guī)制定委員會（MSRB）來專門監(jiān)管市政債券市場，規(guī)范券商、銀行、經(jīng)紀人和交易商的行為。2010年7月25日，美國國會通過的《Dodd-Frank華爾街改革和消費者保護法案》加強了MSRB對市政債券市場的監(jiān)管權力，從而強化了債券系統(tǒng)的安全性。
在發(fā)展過程中，美國市政債券的發(fā)行逐漸形成了債務擔保、信用評級、風險預警、信息披露和危機確認和化解機制，并相應建立了完善的法律法規(guī)。通過立法，地方政府的舉債行為得到了明確的規(guī)定，投資人的利益得到了很好的保護，從而促進了市政債券市場的健康發(fā)展。
2、政府區(qū)域融資機構主導的加拿大模式
加拿大政府是全世界最為重視城鎮(zhèn)化過程中基礎設施建設的國家之一，在開發(fā)區(qū)建設的所有投資中，基礎設施建設投資均占到30%左右。加拿大基礎設施建設的投資主體主要有市政府、省級國有企業(yè)、有特許執(zhí)照的私人公司、公私合營公司以及社區(qū)集體。
在基礎設施建設的政府管理方面，加拿大政府在省一級設立了“區(qū)域城市財政委員會”，該委員會與市級政府平級，代表一定區(qū)域內幾個城市的區(qū)域利益。“委員會”對區(qū)域內各個市政府的資信能力進行評估，市級政府的融資項目也必須經(jīng)“委員會”通過。各個城市必須向“委員會”繳納一定數(shù)額的抵押金，融資項目一旦通過，“委員會”就要對其負責，如果區(qū)域內城市不能按期償付到期資金，“委員會”管轄區(qū)域內的城市均要分攤損失。
由于建立了兩級政府管理的基礎設施投融資決策和監(jiān)管機制，加拿大的基礎設施項目建設做到了科學計劃、民主管理、公開招標、嚴格監(jiān)管，從而保證了基礎設施項目的經(jīng)濟實用、合理布局以及高效使用。
對中國構建縣域城鎮(zhèn)化基礎設施投融資體系的啟示
縣域城鎮(zhèn)化所需要的巨大的資金投入僅靠財政資金是無法解決的，而中國目前以政府為背景、以銀行貸款為主要資金來源的投融資模式也表現(xiàn)出了極大的局限性。因此，必須借鑒國際經(jīng)驗，結合中國的實際情況，建立起投資主體多元化、融資方式多樣化、職責明晰、運作規(guī)范的高效、可持續(xù)的縣域城鎮(zhèn)化投融資體系。
1、規(guī)范縣級地方政府及其投融資平臺運作
首先應對縣級投融資平臺的資本金狀況進行統(tǒng)一的檢查。在此基礎上，要健全公司治理結構，提高平臺的經(jīng)營管理水平和運營效率。同時，應將平臺的業(yè)務范圍限定在基礎設施領域，避免進入一些可商業(yè)化運作的項目。最后，還應推行平臺的信息披露制度，對平臺的資產狀況、負債狀況以及承擔項目的建設運營信息進行定期的披露，以利于投資者和社會公眾的監(jiān)督。
在城鎮(zhèn)化基礎設施建設的政府管理方面，可以借鑒加拿大和韓國政府的做法，實行“兩級政府兩級管理”模式，即中央政府負責跨省域的交通、水利等基礎設施的融資和建設；省級政府可以建立省域的城鎮(zhèn)化建設管理機構，該部門可吸收發(fā)改委、財政、建設等部門為其成員單位，負責審批縣、市級政府提交的城鎮(zhèn)化建設項目規(guī)劃、融資、建設、運營等方案的可行性，對地方政府債務的償還進行評估和監(jiān)督，并承擔本省域項目融資的最后償還責任；縣、市級政府為本級行政區(qū)域內城鎮(zhèn)化基礎設施建設項目的承擔者，負責項目方案的設計和向省域城鎮(zhèn)化建設管理機構提出申請，以及獲批項目的建設，并向上級和社會公開披露項目信息。
2、適當擴大縣級地方政府的財政支配能力
從美國等發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗來看，包括市政債券在內的證券市場，應成為城鎮(zhèn)化建設的長期、穩(wěn)定的融資渠道。因此，應允許地方政府發(fā)行類似市政債券的城鎮(zhèn)化建設債券，將所募集資金的使用和償還納入地方財政預算管理。縣域城鎮(zhèn)化基礎設施建設債券可由縣級地方政府提出可行性報告，由省級城鎮(zhèn)化建設管理機構負責審批、發(fā)行、監(jiān)管并由省級財政承擔最終償還責任。省級城鎮(zhèn)化建設管理機構可將多個縣域城鎮(zhèn)化建設項目打包發(fā)行城鎮(zhèn)化建設債券，從而降低債券的發(fā)行成本。縣級地方政府應將基礎設施建設項目的資金使用、項目建設、運營等信息予以公開，以接受省級管理部門和社會的公開監(jiān)督。
另外，縣級政府還可以積極盤活存量資產，特別是土地資產，實行有償轉讓，為城鎮(zhèn)化建設籌集更多的資金。城鎮(zhèn)土地是縣級政府掌握的最大資產，對全國縣域普遍存在的尚未進行改制的國有企業(yè)、長期歇業(yè)的差額事業(yè)單位的閑置、撂荒土地，地方政府可以將其收購后進入土地儲備中心掛牌拍賣，所得資金在妥善安置職工的前提下，用于補充城鎮(zhèn)化基礎設施建設。
3、促進縣域城鎮(zhèn)化投資主體的多元化
從國際經(jīng)驗來看，民營資金應成為基礎設施建設的重要力量。美國的鐵路、能源、交通運輸、電信等均由民間投資建設，甚至許多學校、醫(yī)院也是私立或私人捐贈的。法國、德國則是將基礎設施項目分為兩類，一類是非經(jīng)營性但有較大社會效益的項目，由政府財政預算和納入政府財政長期可償還預算范圍的政府貸款，如城市道路、地鐵等項目；另一類是經(jīng)營性的基礎設施項目，政府鼓勵民間資本進入，如供水、供氣、污水處理等項目。
另外，外資在基礎設施建設中也可以發(fā)揮積極作用。美國19世紀正是依靠歐洲資本市場融資建立起了鐵路系統(tǒng)。中國在城鎮(zhèn)化基礎設施建設融資中，一方面可借助境外貸款或發(fā)行債券融資；另一方面可以項目融資的形式在城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟園區(qū)建設中吸引外商直接投資，這種方式同時也有利于引進國外對基礎設施建設、運營管理方面的先進管理理念和技術。
4、實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化融資方式的多樣化
中國縣域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，各地方政府的財政收入差別也很大，所以，應根據(jù)各地的實際情況，采用不同的融資方式，除了傳統(tǒng)的財政投資、國內外貸款、證券市場融資等方式外，還應積極引入項目融資方式。項目融資是以未來的凈現(xiàn)金流量和項目自身的資產作為償還貸款的保證，以項目導向、有限追索和風險共擔為主要特點的一種現(xiàn)代融資模式。20世紀80年代以來，美、英等發(fā)達國家對電信、電力、交通運輸、煤氣和自來水供應等基礎設施項目建設廣泛采用了項目融資模式，該模式也在國內的一些基礎設施項目融資中得到了初步運用。經(jīng)過近30年的發(fā)展，項目融資模式形成了多種融資方式，比較成熟的、適合中國國情的大致有BOT、TOT、ABS、 PPP和PFI五種。
5、創(chuàng)新銀行業(yè)金融機構參與城鎮(zhèn)化建設的融資模式
城鎮(zhèn)化建設必須投入巨大的資金，中國的銀行業(yè)金融機構在整個金融系統(tǒng)中居于核心樞紐地位，因此，在城鎮(zhèn)化投融資體系中，來源于銀行業(yè)金融機構的資金在過去和將來都應該居于主體地位。然而，在目前的模式下，銀行只能以信貸資金的形式參與縣域城鎮(zhèn)化建設，銀行貸款成為了中國城鎮(zhèn)化基礎設施建設的主要融資渠道。這種融資模式隱藏著巨大的風險：資金使用的長期性和商業(yè)銀行資金來源的短期性之間的矛盾，會造成商業(yè)銀行的資產錯配，引發(fā)流動性風險；隨著中國利率市場進程的推進，長期貸款將面臨著巨大的利率風險；地方性銀行與當?shù)卣休^強的關聯(lián)性，地方性基礎設施項目的大額融資會引發(fā)集中度風險。通過城鎮(zhèn)化投融資體制改革，銀行可以根據(jù)自身風險管理的需要，選擇政府或民營背景的企業(yè)，根據(jù)基礎設施建設項目的情況，選擇企業(yè)融資或有利的項目融資方式發(fā)放貸款，或者選擇購買流動性較強的城鎮(zhèn)化融資債券，有效地實現(xiàn)資產負債管理，從而極大地降低銀行的經(jīng)營風險。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農業(yè)概覽》9月刊
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