1999年《糧食·農業·農村基本法》頒布以來，日本政府每隔五年先后依法編制修訂出臺了四輪《糧食·農業·農村基本計劃》（以下簡稱“基本計劃”），2015年3月，日本內閣會審議通過了新一輪《糧食·農業·農村基本計劃》，謀劃提出了未來五年全國農業發展的施政基本方針、糧食自給率目標以及綜合施政策略等。對當前我國現代農業發展的戰略方向與重點提供了有益的借鑒與啟示。
一、依法推進《糧食?農業?農村基本計劃》編制實施
（一）依法確定中央與地方政府在基本計劃編制與實施領域的職責。1999年日本政府頒布的《糧食·農業·農村基本法》是編制《糧食·農業·農村基本計劃》的法律依據，制定后向國會報告并公布施行。原則上每五年評估糧食、農業、農村的發展情況與形勢變化，對基本計劃進行必要修正。中
央政府依據基本法的理念負責綜合制定、宣傳并實施全國糧食、農業、農村基本計劃與相關政策，在農林水產省設立糧食、農業、農村政策審議委員會，依法賦予其調查、審議實行基本計劃重要事項的職能；地方政府負責制定本區的相關政策，并配合實施全國基本計劃與政策舉措。
（二）編制過程注重研究先行，并廣泛溝通與聽取社會各界的意愿訴求。日本《糧食·農業·農村基本計劃》編制重視基礎研究，在第四輪基本計劃啟動編制之前，開展了農林水產業與地區振興計劃研究，并將其研究成果作為制定第四輪編制的基礎與指導。具體編制工作由農林水產省大臣官房政策課牽頭成立工作小組，先后召開17次編制工作會議，與相關部門、地方政府以及農協等社會團體進行溝通說明與協商。統籌吸納各方意見形成初步稿后，向全國各界公開并召集社會意見。農林水產省糧食、農業、農村政策審議委員會依法對終稿進行審定。2015年3月31日，經日本內閣會議審議通過后公開頒布了日本新《糧食·農業·農村基本計劃》。
（三）基本計劃頒布后通過系列宣講引導各方對計劃實施進一步達成共識。新的糧食、農業、農村基本計劃經日本內閣會議通過并頒布之后，為進一步統一各界思想認識，2015年4至6月份農林水產省先后召開一系列的新基本計劃說明會，對新基本計劃的目標與政策方向進行解釋說明，并回應各級政府與各類社會主體的質疑與咨詢，在大區和都道府縣兩個層面先后具備60余次說明會，均邀請當地農戶、消費者以及食品產業相關人員、地方自治團體等廣泛的社會人員參與，為凝聚各方共識、合力推進實施奠定基礎。
二、《糧食?農業?農村基本計劃》的可操作特點明顯，規劃內容與政策銜接緊密、規劃目標明確、實施路徑清晰
（一）基本計劃提出的目標內容與財政預算支出等政策支持高度銜接。根據基本法規定，基本計劃是基本法所闡述理念與政策具體執行實施的五年方案，每年政府的農林水產預算要以基本計劃為依據進行制定，確保基本計劃的主要目標與規劃舉措均有相應的財政資金支持。依據2015年3月頒布的新《糧食?農業?農村基本計劃》提出每項重要舉措都有若干項細化預算跟進支持，有力確保了規劃內容與政策、財政等支持的有機銜接。基本法對基本計劃的內容與政策框架進行了相應規定，確保基本計劃主要內容及政策體系具有較好的長期性、穩定性和延續性。
（二）嚴謹的科學論證與翔實的數據支撐確保糧食自給率等規劃目標可實現性。日本農業基本計劃目標制定有大量的研究成果與論證基礎資料作依據。基本計劃一直將糧食自給率作為重要的目標引導，歷屆基本計劃均在回顧以往目標實施效果、全面研判農業資源生產能力與國內市場消費趨勢的基礎上，確定提出未來5-10年的糧食自給率目標。日本農林水產省統計部對糧食自給率目標制定研判所需的農業土地總量與質量、24小類農林水產品生產消費總量與人均消費量、畜牧業對飼料作物的消費量等方面提供了翔實準確的數據支撐，確保目標制定的有效性與科學性。
（三）規劃目標與戰略導向清晰，并有效落實到戰術層面，突出體現了做實事的特點。日本新《糧食·農業·農村基本計劃》確立了一個目標約束、五大戰略對策的內容框架。為推進五大戰略對策的有效落地，五大戰略進一步細分為47項舉措，每項舉措大都有法律依據、實施準則、財政資金支持、實施主體，體現出較高的可操作性。如規劃提到積極發展六次產業，在每年農林水產預算中均列有相關預算支出，由農林水產省與其九大區派出機構主導下，聯合地方農業從事人員及地方公共團體共同推進落實六次產業政策的實施。
三、針對日本農業發展面臨的新背景與新形勢，新《糧食?農業?農村基本計劃》突出了三大戰略調整
近年來日本農業面臨前所未有嚴峻的國內外發展形勢，突出表現在：一是應對農業農村老齡化問題更為緊迫，當前日本農業勞動力60歲以上約占70%，因農村老齡化、勞動力不足等導致農業生產基礎薄弱問題不斷加劇、農地荒廢現象普遍增加，農業勞動力匱乏已到了必須加快解決的階段。二是日本農業將全面加速融入全球市場，日本先后參與加入跨太平洋伙伴關系（TPP）協定、區域全面經濟伙伴關系（RCEP）等各類經濟協定，農業全球開放程度將大幅提升，國際農產品市場對日本農業生產的影響更加直接、作用更加顯著。三是確保糧食安全的國內外環境不斷變化，國內居民消費營養結構調整導致大米等供給過剩日趨嚴重，小麥及園藝等產品仍大量依賴進口，迫切需要建立與消費需求結構相匹配的農業生產與供給機制。為有效應對上述背景變化帶來的機遇與挑戰，日本新《糧食·農業·農村基本計劃》與以往相比突出了以下較明顯的戰略調整，突出體現在以下方面。
（一）糧食安全供給戰略由單純重視稻米供給向全面關注畜牧園藝等產品供給轉變，并更加注重發揮市場作用
確保糧食供給安全一直是日本政策的重要基點，新基本計劃關于提升糧食自給率的戰略調整體現在以下方面：
一是制定更加符合消費變動趨勢的自給率目標。統籌考慮食物市場消費預測及消費者需求變化，根據以前基本計劃目標驗證結果，確定到2025年，以供給熱量為基準的綜合食物自給率由目前的39%提升至45%，以生產額為基準的綜合食物自給率由目前的65%提升至73%。與以往目標相比，更注重了與消費結構變動相一致，更強調熱量較低但附加值高的農作物生產，引導主食用米產量逐步下降，促進飼料大米、蔬菜園藝、畜產品等產量實現上升。旨在更有效發揮食物自給率目標值對全國農業生產結構的引導作用，促進建立與消費變動相匹配的農業生產與供給體制。
二是逐步終止稻米生產的直接補貼與扶持政策。長期以來稻米是日本針對大米產業制定了較詳盡的扶持政策，每年由農林水產省制定全國下年度稻米生產數量目標，并將目標細化至各都郡府縣，對稻米種植給予各類直接補貼，確保全國稻米生產供給量，呈現較強的計劃性和政府指令性。隨著近年來全國稻米生產過剩問題逐步嚴重和國內市場逐步開放，日本迫切需要強化提升本國稻米競爭力，弱化政府的直接干預。新基本計劃提出到2018年日本將取消稻米產量年度計劃指標的做法，并終止稻米種植的相關直接補貼政策，更強調農戶、農協等各類主體依據市場需求開展稻米或其他作物生產。出臺系列扶持蔬菜園藝、畜牧業、飼料自給等領域發展的財政補貼政策，增強進口產品生產能力。
三是啟動增加國產農產品消費的宣傳活動或專項行動。新基本計劃提出以飲食教育來推動國產農作物消費的擴大，開展官民一體的國產農作物擴大消費國民運動，引導增加本國農產品消費量，促進食物自給率水平提升。并要求都郡府縣等地方政府要與地方公共團體進行合作，通過地產地消等活動與方式，引導本地居民更多的消費當地農產品。如我們考察的靜岡縣通過舉辦本地農產品消費日和消費周等活動，引導全縣居民加大對本地農產品的消費，全縣地產地消率由以前的20%左右提升至目前的35%左右。
（二）推進農業規模經營主體多元化戰略破解農業后繼乏人困境，打破農協一家獨大的農業服務壟斷局面
盡管上期基本計劃對農業經營主體改革方面提出系列舉措，但規模化經營提升仍然整體較為緩慢，針對老問題和新形勢，新基本計劃重點從以下方面推進經營主體重塑：
一是加快推進農業經營法人化進程。在繼續實施認證農戶制度基礎上，加快推進農業經營法人化進程，開展農業法人財務、管理等信息和技能培訓。鼓勵企業參與農業生產經營，特別是2009年日本農地修訂全面開放農地長期租賃，企業參與農業生產經營的法律門檻已消除，截止目前一般企業參與農業比該法修訂前增加了5倍，未來要進一步鼓勵企業參與農業產業化經營。此外，著眼于構建世代良好平衡的農業就業結構，將增加青年農業就業者成為當前的首要問題，通過無息貸款等支持，引導各地區農業大學、農業高中等青年務農。加大農業領導者培養，開展下一代農業負責人順利繼承農地經營權計劃。
二是引導促進農地集中集約利用。為促進農地集約化利用、預防與消除農地荒廢等現象，提出加快制定與實施人與農地靈活運用計劃。發揮各地農地中間管理機構的服務作用，推進農地中間管理機構滿負荷運轉，促進各類農業經營主體對農地集約化利用；各地政府和農業委員會要依據農地法加快開展荒廢農地利用意向調查和指導，推進荒廢農地可再回收利用；支持農業生產基礎設施建設整合，對農地田塊劃分及耕地灌溉條件進行建設整合，適應規模化生產需要。
三是改革農協破解其一家獨大的壟斷格局。新基本計劃提出了要加快與深化全國農協團體的改革。特別是在日本參與跨太平洋經濟合作協定(TPP)談判的背景下，提高農協經營效率、提高國際競爭力、確立穩定的農業成為當務之急。新基本計劃提出要重新評價農業協同組合聯合會以及農業協同組合中央會。2015年日本政府通過新《農協法》，規定日本全國農業協會中央會將由目前特別民間法人逐步轉型為一般社團法人，具有商社服務功能的全國農業協同組合聯合會將逐步轉換成股份公司，成為與各地的地方農協同相同性質的組織與團體。日本農業服務主體將逐步改變全國農協一家獨大的壟斷局面，各類地方農協和企業等多元參與、競爭與合作不斷深化的局面日益形成。
（三）首次提出日本農業的國際市場開拓戰略，充分利用全球市場開辟農業與食品產業發展新空間
為有效應對日本農業面臨的國際競爭與合作，新基本計劃首次針對日本農業在全球市場的拓展，戰略性地提出了一系列新舉措，主要體現在以下方面。
一是建立官民一體的農產品與食品出口促進體制。新基本計劃提出發揮日本出口戰略執行委員會對進出口的指揮引導作用，按主要品目設立出口團體，加強統一品目下的產地與地方政府合作，加大日本貿易振興機構對出口團體的援助，強化其信息咨詢與服務功能，合力推進農產品與食品的出口擴大。由政府為主導加快推進日本飲食及日本飲食文化的海外宣傳，利用2015年的米蘭國際博覽會及2020年奧林匹克運動會，向世界弘揚日式食品和日本飲食文化，促進農產品與食品的廣泛出口。
二是完善日本農業與食品產業全球拓展的政策環境。新基本計劃提出日本政府要積極參與全球農作物及食品相關國際規格或基準的制定，加強與各國間的政策對話與經濟合作，有效對接國際市場關于食品安全及動植物檢疫的相關規格與標準，為日本農業與食品產業國際合作營造完善的投資環境。在國內要立足自身實際，逐步構建以國際通用HACCP為基礎的食品安全管理與認證標準，實現農業與食品產業生產的國際標準化，破除日本農產品與食品出口的技術壁壘。
三是強化農業品牌競爭力與知識產權保護。新基本計劃提出要加快高品質農產品與食品的生產與出口，推進其品牌化運營，運用地理標示標記加快構建合理保護出口國的相關規則。為快速確切地應對知識產權侵害，提出配置海外展開企業知識產權國別咨詢窗口，制訂實施新的日本農林水產省知識產權戰略。
除以上三大方面呈現較明顯的戰略調整之外，新基本計劃在發展六次產業、推進農村振興等方面延續了以往基本計劃的主要內容，同時根據新的形勢進行了微調，更加注重各類市場主體的引入、農村文化傳承與農村地區發展活力的振興，更加強調市場的引導作用與政府支持方式的轉變。
四、對我國的經驗啟示與建議
日本《糧食·農業·農村基本計劃》的編制及應對新形勢的戰略調整，為我國現代農業發展提供了較強的借鑒。
（一）促進規劃舉措與政策、資金支持的無縫銜接。日本在法律層面有力確保了基本計劃所提舉措與政策、財政預算支持高度銜接。我國“十二五”期間《全國現代農業發展規劃》由國務院頒布，極大增強了利用規劃統籌各部委、各級政府政策資源的效果。但在當前我國“三農”多頭行政管理的框架下，規劃目標、舉措與政策、資金支持相脫節的問題仍未有效解決，規劃實施往往缺少必要的政策手段和項目支撐。建議借鑒日本基本計劃的編制與做法，由國務院組織國家發改委、農業部、財政部等相關涉農部委組成規劃研究編制小組，共同參與編制十三五全國現代農業發展規劃，實現規劃內容與各部委職責、政策、項目等手段有效銜接。將其規劃作為全國農業基本建設投資安排、農林牧漁財政預算安排等工作的重要依據，確保規劃、政策、資金等內容相互銜接一致及適時動態調整。
（二）高度重視糧食安全戰略前提下的策略適度調整。日本政府始終高度注重糧食安全，始終堅持的糧食安全供給戰略定位依然沒有改變，但與以往不同的是實現糧食安全保障的手段更加注重市場化，逐步取消稻米種植產量指標及相關系列補貼政策，強化農戶種植品種與結構的市場自主決策。同時政府在保底線、間接引導消費等方面加大了政策支持。借鑒日本經驗，將確保我國糧食安全戰略目標及舉措作為規劃的重要內容，糧食安全戰略內涵要與國民消費結構變化相結合，在確保口糧絕對安全的同時，提出營養均衡消費結構下的我國食物自給率及其適當目標值，作為提升我國糧食等農產品供給安全的重要引導；同時，理清政府關于糧食安全的職責定位，將政府確保糧食安全的重點轉到保底線、保產能等領域，加大政府對耕地資源保護與質量提升、糧食生產技術等領域的政策支持。
（三）加快主體培育有效應對農村勞動力短缺與老齡化。日本農業勞動力缺乏、老齡化問題長期未得到有效解決，日本農業勞動力變化歷程及當前應對之策，為我國提供了有效的經驗教訓與啟示。我國農業勞動力平均年齡也達到50歲以上，建議未來兩輪五年全國現代農業規劃均將培育農業經營主體、解決農業勞動力老齡化問題作為重中之重的戰略任務，借鑒日本農戶認證、農業法人化等政策手段，進一步明確農業適度規模經營的戰略方向，加強職業農民培訓，培育一批家庭農場、合作社等新型經營主體，建立吸引青年勞動力、工商企業參與農業經營的門檻與引導機制；建立轉移農戶農地有效退出機制，形成與農業規模化經營相配套的農地流轉、農地基礎設施建設整合、規模經營融資支持等完善的政策扶持體系。
（四）在開放農業全球化的背景下謀劃農業拓展空間。日本新基本計劃首次提出了全球市場開拓戰略，對我國農業在國際市場拓展提供了有效借鑒，同時也將對我國農業發展產生更為直接的影響。我國作為全球最大的農產品消費市場，勢必將吸引日本的部分優勢高端農產品更多的輸入到國內，依靠其長期積累的科技、品質等競爭優勢擠占我國部分高端農產品市場份額，加劇國內特色高端農產品的市場競爭。面對日趨開放的經濟體系下農業全球競爭與合作格局，要在提高我國農業競爭力的基礎上，加快提升我國農業發展統籌利用國內外“兩種資源、兩個市場”能力，借鑒日本農業海外拓展戰略的舉措，引導形成穩步推進我國農業走出去的系統合力，不斷聚焦重點產業和品種、重點國別、重點項目，加強政府政策與社會資源的統籌整合，強化農業援助項目與商業合作項目的有效對接，探索建立符合我國實際的公私一體化農業海外開發新模式。
中國鄉村發現網轉自：農業部網
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